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Proyecto de Acuerdo 256 de 2015 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2015
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Bogotá D.C.

Doctor

DAGOBERTO GARCIA BAQUERO

SECRETARIO GENERAL

CONCEJO DE BOGOTA

Ciudad.

Respetado Doctor:

Remito a su despacho el Proyecto de Acuerdo "POR EL CUAL SE ESTABLECEN LOS OBJETIVOS, CRITERIOS Y LINEAMIENTOS GENERALES DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA COMBATIR LA POBREZA OCULTA EN EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ" el cual es presentado por la bancada del Partido Social de Unidad Nacional - Partido de la U, para que sea debatido en la Comisión Segunda Permanente de Gobierno.

PROYECTO DE ACUERDO No 256 DE 2015

"POR EL CUAL SE ESTABLECEN LOS OBJETIVOS, CRITERIOS Y LINEAMIENTOS GENERALES DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA COMBATIR LA POBREZA OCULTA EN EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ"

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. OBJETIVO:

Establecer los lineamientos generales para la formulación de la política pública dirigida a solucionar o mitigar los efectos de la pobreza oculta en Bogotá D.C.

II. CONCEPTUALIZACIÓN

El tema que trata el presente Proyecto de Acuerdo hace parte de la problemática de la pobreza de la ciudad de Bogotá DC., y por tanto los conceptos de "pobreza" y "pobreza oculta" tienen una estrecha interrelación y dependencia, y su profundización adquiere una directa dependencia causa - efecto. Conforme lo anterior, es pertinente abordar detalladamente el concepto general de la Pobreza y sus diferentes enfoques, así como los métodos aplicados actualmente para su medición.

Respecto del concepto de pobreza no hay un concepto generalizado aunque sí hay divergencias entre autores e instituciones, en especial porque en muchas ocasiones se relaciona equívocamente el concepto con el método de medición.

En lo que sí hay consenso entre expertos y especialistas, vinculados al tema, es en la naturaleza de la pobreza como un fenómeno complejo y multidimensional en las causas que la generan y en los efectos que se derivan del mismo. Es por esto que en actualmente se ha establecido la necesidad de avanzar hacia una definición de la pobreza más amplia e integral que, al mismo tiempo, permitan rediseñar y validar métodos de medición pertinentes que evidencien la multidimensionalidad del fenómeno.

1. DEFINICIÓN BÁSICA DE POBREZA1

Según la definición básica, la pobreza es la falta de acceso o dominio de los requisitos básicos para mantener un nivel de vida aceptable; Esto significa que una persona es pobre si no tiene suficiente alimentación o carece de acceso a una combinación de servicios básicos de educación, atención de salud, vivienda, sistemas de protección social y empleo adecuados.

Generalmente, el enfoque socio-económico ha utilizado la variable "ingreso" como medida representativa de la pobreza, fundamentalmente porque ésta proporciona los medios para asegurar la atención debida de las demás necesidades básicas de las personas. Por tal razón, la mayoría de los conceptos, métodos y las estrategias para combatir la pobreza, dedican suma atención a la generación de ingresos como la principal solución del problema. Desde el punto de vista del ingreso, la estrategia básica de reducción de la pobreza consiste en ayudar a los pobres a ganar lo necesario para salir de dicha situación.

Éste enfoque sostiene que para lograrlo, la economía debe aumentar el número de empleos disponibles y la productividad o el potencial de ingresos de los pobres que acceden a estos empleos. En la actualidad, la mayoría de esos empleos, son generados por el sector privado y le corresponde al Estado elegir las políticas que incentiven al sector privado a crear empleos mejor remunerados para los pobres. Por otro lado, el Estado debe brindar una red de protección social que pueda atender directamente muchas de las necesidades básicas que definen un nivel de vida mínimo, garantizando educación básica y acceso a servicios de salud para los considerados pobres, entre otras medidas prioritarias.

El asunto es, si el crecimiento económico, es condición necesaria y suficiente para erradicar la pobreza de los grupos excluidos de los beneficios del desarrollo y el rol juega el Estado, el mercado y la sociedad civil en este sentido. Por esto, surge hoy la necesidad de definir otras dimensiones, enfoques, métodos o indicadores que contribuyan a la superación del fenómeno citado.

2. UN ENFOQUE RELACIONADO CON LA MEDICIÓN DEL FENÓMENO

Un enfoque que incorpora las bases para la medición de la pobreza se encuentra en el estudio "Métodos de Medición de la Pobreza. Conceptos y aplicaciones en América Latina"2 que expresa: "En términos generales, la pobreza es entendida como la situación de privación que obliga a quienes la padecen a llevar una vida por fuera de los estándares socialmente establecidos. La pobreza es excluyente como consecuencia de la carencia de los recursos necesarios para acceder a las condiciones materiales de existencia típica de una sociedad históricamente determinada. La delimitación de aquello que se considera necesario estaría referida directamente al núcleo irreductible de privación de cuya satisfacción depende la subsistencia y al conjunto de necesidades absolutas que trascienden las comparaciones entre países o personas, que remiten a la dignidad e igualdad esenciales del ser humano dotado de capacidades de ser y funcionar integrado a la sociedad.

Actualmente, la definición más utilizada para la identificación de la pobreza centra su atención en las acepciones concernientes a "necesidad", "estándar de vida", o "insuficiencia de recursos". Así, los indicadores más utilizados atienden a la satisfacción de ciertas necesidades, al consumo de bienes o el ingreso disponible.

De manera general, y a pesar del carácter multidimensional y complejo que puede tener, se dice que la pobreza es una condición en la cual una o más personas tienen un nivel de bienestar inferior al mínimo necesario para la sobrevivencia. Esta definición general de pobreza es prácticamente la premisa básica para iniciar su medición, cualquiera que sea el método a utilizar, teniendo en los indicadores del "nivel de bienestar" y los criterios para determinar el "mínimo necesario" el factor diferencial entre los diferentes métodos.

En este estudio se presentan los enfoques y métodos de medición de la pobreza de los siguientes países de América Latina: Argentina, Brasil, Chile y México; los cuales conservan alta similitud, al igual que Colombia y otros no mencionados, porque en general siguen orientaciones que al respecto ha establecido la Comisión Económica para la América Latina y el Caribe (CEPAL).

3. UN ENFOQUE ALTERNATIVO: AMARTYA SEN

El Nóbel Amartya Sen presenta una apreciación alternativa sobre el tema de la pobreza: En el capítulo 4º de su libro "Desarrollo y Libertad"3, se refiere a las capacidades de una persona para llevar el tipo de vida que tiene razones para valorar expresa: "Desde esta perspectiva, la pobreza debe concebirse como la privación de capacidades básicas y no meramente por la falta de ingresos, que es el criterio habitual con el que se identifica la pobreza". La perspectiva de la pobreza basada en las capacidades no entraña el rechazo de la razonable idea de que la falta de renta es una de las principales causas de la pobreza, ya que la falta de renta puede ser una importante razón por la que una persona está privada de capacidades.

De hecho, la falta de renta predispone claramente a llevar una vida pobre. Según el autor, los puntos a favor del enfoque de la pobreza basado en las capacidades son los siguientes:

1. La pobreza puede identificarse en forma razonable con la privación de capacidades; el enfoque centra la atención en las privaciones que son intrínsicamente importantes (a diferencia de la renta baja, que es instrumentalmente importante).

2. Hay otros factores que influyen en la privación de capacidades –y por tanto, en la pobreza real-, además de la falta de renta (la renta no es el único instrumento que genera capacidades).

3. La relación instrumental entre la falta de renta y la falta de capacidades varía de unas comunidades a otras incluso de unas familias a otras y de unos individuos a otros (la influencia de la renta en las capacidades es contingente o condicional).

La tercera cuestión en muy importante cuando se examinan y evalúan las medidas públicas que aspiran a reducir la desigualdad y la pobreza". A continuación, el Profesor Sen concreta las ventajas que tiene el enfoque de las capacidades para los propósitos públicos4:

a. Permite hacer diferencias de las carencias de la población se acuerdo con sus condiciones específicas como edad, sexo, salud, localización, ambiente.

b. Las personas, de conformidad con sus condiciones, pueden tener dificultades de conversión del enfoque renta en capacidades reales. Por ejemplo: las de la tercera edad.

c. Hay formas de discriminación (ejemplo: por sexos), que pueden distorsionar los objetivos de un programa basado en el enfoque renta.

d. La privación relativa desde el punto de vista de las rentas puede provocar una privación absoluta desde el punto de vista de las capacidades, en contextos de altos ingresos

Y concluye su planteamiento con este párrafo: "Lo que hace la perspectiva de las capacidades en el análisis de la pobreza es contribuir a comprender mejor la naturaleza y las causas de la pobreza y la privación, trasladando la atención principal de los medios (y de un determinado medio que suele ser objeto de atención exclusiva, a saber, la renta) a los fines que los individuos tienen razones para perseguir, y por lo tanto, a las libertades necesarias para poder satisfacer esos fines. Los ejemplos que examinamos con brevedad aquí, ilustran la aportación de esta extensión básica. Las privaciones se consideran en un nivel más fundamental, más cercanas a las demandas informativas de justicia social. De ahí la importancia de la perspectiva basada en las capacidades".

4. ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS

En relación a los planteamientos de Sen, en el sentido de ampliar las perspectivas de considerar el fenómeno de la pobreza y no circunscribirlo al enfoque socioeconómico que se orienta solamente al nivel de ingresos - gastos de las personas y los hogares, se encuentra este nuevo enfoque que se basa en los Derechos Humanos, los cuales para Colombia y para el caso particular de Bogotá D.C., están claramente especificados en el Título II de la Constitución Política discriminados en: fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos y ambientales.

Este fue el enfoque aplicado en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016. Su eje principal (1): "Una ciudad que reduce la segregación y la discriminación: el ser humano en el centro de las preocupaciones del desarrollo", sustenta que "el nivel de bienestar de las personas se reduce con la discriminación motivada por razones del ciclo vital, la pertenencia étnica, racial, la condición socioeconómica, la discapacidad, la identidad de género, la orientación sexual, las prácticas culturales, la condición urbano- rural, la situación de la víctimas del conflicto armado y el desplazamiento forzado", falencias que serán objeto de la atención del plan en sus programas sociales y económicos.

También fue utilizado en el Estudio de la Pobreza Oculta realizado en el 2013 por la Secretaría Distrital de Planeación5, que en su parte conceptual expresa:

"En este estudio se analiza la pobreza considerando las múltiples necesidades humanas y su misma diversidad, lo que permite pensar la pobreza desde una perspectiva de derechos. Así mismo es importante comprender que la pobreza no se mide desde variables netamente observables o agentes externos, sino que se comprende desde las percepciones y las vivencias de los seres humanos en sus vidas cotidianas".

Más adelante afirma:

"Para efectos del presente estudio se tendrá en cuenta el Método integrado de Pobreza (MIP) el cual conjuga los métodos Línea de Pobreza (LP) y Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), dividiendo los hogares en cuatro grupos así:

Pobreza crónica: La hipótesis para este grupo es que sufre una situación prolongada de pobreza; que corresponde a los hogares que tienen al menos una NBI y reciben ingresos por debajo de la LP.

Pobreza reciente: La hipótesis para este grupo es que posiblemente tenía un ingreso permanente suficiente para tener acceso a las necesidades básicas, pero ha sufrido un deterioro reciente en sus ingresos, lo cual podría afectar el nivel de satisfacción de necesidades en el futuro si la situación persiste. Este grupo sugiere una situación social descendente ya que aparentemente tiene satisfechas todas sus necesidades básicas, pero recibe un nivel de ingresos por debajo de la LP.

Pobreza inercial: Se podría plantear como hipótesis para este grupo que son aquellos que a pesar de contar con ingresos por encima de la LP, mantienen al menos una NBI que podrían superar en el futuro. Este grupo tiene una situación social ascendente.

No Pobreza. Grupos de individuos que no experimentan NBI ni ingresos por debajo de la LP.

Este estudio retomó el criterio o hipótesis de pobreza reciente y que se traslapa con el concepto de pobreza coyuntural, referida a cuando un cierto sector de la población que antes no era considerado como pobre, de acuerdo a las mediciones hechas en determinado tiempo, comienza a serlo por diferentes factores.

5. UN CONCEPTO APLICADO A COLOMBIA CON ENFOQUE INTEGRAL

En el Informe final de la Misión para la Erradicación de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD) constituida en el años 2005 por el Gobierno Colombiano, bajo la coordinación del Departamento Nacional de Planeación (DNP), se incorpora este concepto: "La pobreza es un estado de privación del bienestar, no sólo material (consumo de alimentos, vivienda, educación, salud…) sino referido también en otras esferas de la vida: inseguridad personal y de los bienes; vulnerabilidad (a la enfermedad, a los desastres y las crisis económicas); exclusión social y política, entre otros factores".

III. MEDICION DE LA POBREZA

1. ENFOQUES SOBRE LA MEDICION

El documento "Métodos de Medición de la Pobreza. Conceptos y aplicaciones en América Latina"6 antes mencionado inicia así: "El concepto de pobreza es multidimensional y no existe un enfoque autosuficiente para poder dimensionarlo. En la presente nota se repasan los diferentes abordajes que existen para interpretar y medir la pobreza y los diferentes métodos que se utilizan en los principales países de la región".

Luego expresa: "Existen diferentes enfoques para la identificación de la pobreza. Puede ser considerada un fenómeno absoluto o relativo; puede también determinarse a partir de la medición del consumo realizado efectivamente o de la capacidad para realizarlo. La identificación de la pobreza implica realizar una comparación entre distintos niveles de bienestar. Para esto se debe elegir una variable cuantificable que actúe como indicador del nivel de bienestar de las personas. Esta elección responde al concepto utilizado de pobreza, pero también a la información disponible.

El enfoque relativo sostiene que las personas tenderían a percibir su propio bienestar en función del bienestar de los demás. La pobreza de una persona depende de cuanto tenga su grupo social de referencia, y no tener tanto como él implicaría una condición de "privación relativa". Muchos de los autores que adoptan esta perspectiva consideran la necesidad de analizar la pobreza como si fuera un subconjunto de un tema mayor: la desigualdad en la distribución de los ingresos.

Para la visión absoluta, si bien la sociedad determina ciertas necesidades, no puede negarse la existencia de un "núcleo irreducible" de pobreza absoluta, independiente del nivel de ingresos de algún grupo referencial. Este núcleo está conformado por necesidades cuya satisfacción representa indiscutiblemente, una situación de privación, como por ejemplo, la inanición. Este es el enfoque que se utiliza oficialmente en países de Latinoamérica como Argentina, Chile, México y Uruguay.

A partir del planteamiento anterior, con el objetivo de "medir" la pobreza, se puede utilizar un método "directo" o "indirecto". En el primero, una persona pobre es aquella que no satisface una o varias necesidades básicas, como por ejemplo una nutrición adecuada, un lugar decente para vivir, educación básica, etc. El "indirecto", en cambio, clasificaría como pobres a aquellas personas que no cuenten con los recursos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. Mientras que el método "directo" relaciona el bienestar con el consumo efectivamente realizado, el método "indirecto" lo evalúa a través de la capacidad para realizarlo7.

Recientemente se ha sumado a esos dos métodos una nueva línea de trabajo que considera o toma parte de los dos anteriores. Actualmente, entonces, para cuantificar la pobreza, hay tres métodos de medición internacionalmente reconocidos: el de la Línea de Pobreza (LP), el de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)8, y el Integrado (MIP) que combina las dos anteriores".

2. MÉTODOS GENERALES DE MEDICIÓN

Se conocen los siguientes métodos generales de medición de la pobreza:

2.1 Subjetivos

Se refieren a la percepción de las personas y los hogares sobre su situación socioeconómica, es decir en materia de ingresos, niveles de gastos, posibilidades de participación ciudadana, salud, seguridad, recreación, vivienda y sus servicios públicos y otros aspectos referentes a sus condiciones de vida particular y a sus relaciones con las demás personas. Se hace a través de entrevistas, encuestas y otras formas para consultar la opinión de las personas.

2.2 Objetivos

Se relacionan con posibilidades de tener las condiciones para vivir conforme a los requerimientos sociales en términos de niveles de consumo, de servicios públicos, seguridad, movilidad y otros elementos para la satisfacción de necesidades. En estos métodos, se pueden aplicar los enfoques directo e indirecto. El primero se relaciona con los bienes y servicios requeridos y el segundo con la posibilidad financiera de adquirirlos dada por el nivel de ingresos. De acuerdo a esto, se conocen los siguientes métodos de medición objetiva:

2.2.1 Método de la Línea de Pobreza - LP- (tipo indirecto)

El método más utilizado internacionalmente, a pesar de sus limitaciones es el método de la Línea de Pobreza (LP), el cual utiliza el ingreso y el gasto de consumo como medidas del bienestar. Para ello, se establece previamente el valor percápita de una canasta mínima de consumo necesario para la sobrevivencia, es decir, una canasta de satisfactores esenciales, el cual permite la diferenciación de los niveles de pobreza. La línea de pobreza extrema corresponde al valor percápita de la canasta que contiene sólo rubros alimenticios. La línea de pobreza total comprende el valor percápita de los rubros alimenticios y no alimenticios.

Con este método son considerados "Pobres Extremos" las personas que tienen ingresos y por tanto posibilidad de gastos percápita por debajo del valor de la canasta mínima alimentaria, y "Pobres" quienes tienen ingresos y por tanto posibilidad de gastos percápita por encima de la línea de pobreza extrema, pero por debajo de la línea de pobreza total; es decir, cuando pueden financiar el costo de una canasta mínima de alimentos pero no el costo de una canasta mínima total. Se consideran "No Pobres" a las personas que tienen ingresos o gastos percápita por arriba de la línea de pobreza total.

2.2.2 Método de las Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI- (Tipo directo)9

Este método toma en consideración un conjunto de indicadores relacionados con necesidades básicas estructurales (vivienda, educación, salud, infraestructura pública, etc.), que se aplican para evaluar el bienestar individual.

El conjunto de indicadores puede variar de un país a otro. A diferencia de la Línea de Pobreza, este indicador se refiere a la evolución de la pobreza estructural. La principal característica de este método es que no es sensible a los cambios de la coyuntura económica y por lo tanto ofrece una visión del comportamiento de la pobreza en el tiempo.

Con este método se considera población en pobreza a aquella que tiene al menos una necesidad básica insatisfecha y como pobres extremos a los que presentan dos o más indicadores en esa situación.

Este método presenta las siguientes limitaciones: a) todos los indicadores utilizados tienen el mismo peso, b) considera igualmente pobre a un hogar que indistintamente tenga uno cualquiera de los indicadores de NBI, c) considera igualmente pobre a un hogar en donde hay 1 ó más niños que no asisten a la escuela, d) por facilidades de medición, se privilegia a los indicadores de vivienda, e) es una forma de medición muy estática y por ello, no guarda relación con la dinámica de los cambios de las relaciones socioeconómicas de la población.

Asimismo, la utilización de indicadores de servicios para el área rural presenta problemas conceptuales. En la medida que el área rural es un ámbito casi natural, al utilizar los mismos indicadores del área urbana, se estaría sobreestimando la pobreza en ese ámbito.

Este método tiene la gran ventaja de que permite la focalización de la pobreza y la elaboración de mapas de pobreza a nivel regional y local, cuando se utilizan como fuente de información los Censos Nacionales.

2.2.3 Método de Medición Integrada –MMI-

El tercer método denominado MMI, combina los métodos LP y NBI; y con él se clasifica a la población en los siguientes grupos:

a. Pobres crónicos: son los grupos más vulnerables, porque tienen al menos una NBI e ingresos o gastos por debajo de la LP.

b. Pobres recientes: aquellos que no tienen NBI, pero que sus ingresos o gastos están por debajo de la LP.

c. Pobres inerciales: aquellos que tienen al menos una NBI, pero sus ingresos o gastos están por encima de la LP.

d. Integrados socialmente: personas que no tienen NBI y sus ingresos o gastos están por arriba de la LP.

En la medida que los indicadores utilizados por ambos métodos (NBI y LP) tienen comportamientos diferentes a lo largo del tiempo, pueden identificarse situaciones de pobreza estructural (bajo el enfoque del método de las NBI) y de pobreza coyuntural (bajo el enfoque del método de la LP). La principal limitación de este método es que el porcentaje total de pobres siempre resulta mayor que el que proporciona cualquiera de los dos métodos que integra.

3. MÉTODOS DE MEDICIÓN DE LA POBREZA APLICADOS EN COLOMBIA

Siguiendo las orientaciones principalmente de la CEPAL, otros organismos internacionales y los informes de Misiones expresamente constituidas para el efecto10 y previos los ajustes a las estadísticas de carácter social y económico que lleva el DANE, en el país se han aplicado diversas metodologías para la determinación y medición de la pobreza y del nivel de vida de los colombianos, mismas que se sintetizan en el siguiente cuadro:

CUADRO No 1

METODOLOGIAS E INDICADORES PARA MEDIR LA CALIDAD DE VIDA

Y LA POBREZA APLICADAS EN COLOMBIA

 

FORMAS

INFORMACION BASE

METODOLOGIAS

INDICADORES

DIRECTA

5 Variables sobre condiciones de vida:

NBI: Necesidades básicas insatisfechas (Desde1988)

-Pobreza (1 variable)

-Miseria (2o + variables)

-Déficit en cada variable

5 dimensiones, 15 variables sobre condiciones de vida

PMD: pobreza multidimensional

(Desde 2012)

-Pobreza multidimen- sional (5 variables, 33%)

INDIRECTA

-Ingresos de hogares

-Hábitos de consumo

-Costo canasta de alimentos.

- Pobreza Relativa

- Pobreza Absoluta

- Canasta normativa

-Pobreza

-Indigencia

-Ingresos de hogares

-Hábitos de consumo

-Costo canasta de alimentos.

Pobreza Monetaria

(desde 2012)

-Pobreza Monetaria

-Pobreza Extrema

-Desigualdad (GINI)

-Brecha de la pobreza

-Severidad de la pobreza

INTEGRADA*

-Variables de condiciones de vida

-Ingresos de hogares

-Costo de la canasta de alimentos.

Método integrado de pobreza (MIP)

-Pobreza crónica

-Pobreza reciente

-Pobreza inercial

*Aplicada en Bogotá, desde el año 2011.

Fuente: Elaboración Propia

De acuerdo con el Cuadro No 1, se aprecia que en Colombia se han aplicado las diferentes formas para la medición de la pobreza sugeridas por la CEPAL, y utilizadas en otros países de América Latina que fueron descritas en el numeral anterior, con las siguientes aclaraciones:

1. El método Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) se aplica desde el año 1988, con base en los Censos 1985, 1993 y 2005; está próximo a cumplir 30 años, y arroja datos para la nación, los departamentos y cada uno de los municipios del país, diferenciando en cada nivel la población de las áreas urbanas y rurales.

Siguiendo los lineamientos generales de la metodología, se considera "pobre" a la persona que no alcanza el umbral en uno de los indicadores simples, y en "miseria" a quienes no alcancen el umbral en dos o más de los indicadores simples establecidos, los cuales son:

*Viviendas inadecuadas: Expresa las características físicas de viviendas consideradas impropias para el alojamiento humano.

*Viviendas con hacinamiento crítico: Se consideran en esta situación las viviendas con más de tres personas por cuarto (excluyendo cocina, baño y garaje).

*Viviendas con servicios inadecuados: Enuncia en forma más directa el no acceso a condiciones vitales y sanitarias mínimas. En cabeceras, comprende las viviendas sin sanitario o que careciendo de acueducto se proveen de agua en río, nacimiento, carrotanque o de la lluvia. En el resto, se incluyen las viviendas que carezcan de sanitario y acueducto y que se aprovisionen de agua en río, nacimiento o de la lluvia.

*Viviendas con alta dependencia económica: Se clasifican aquí, las viviendas en las cuales haya más de tres personas por miembro ocupado y el jefe tenga, como máximo, dos años de educación primaria aprobados.

*Viviendas con niños en edad escolar que no asisten a la escuela: Considera las viviendas con, por lo menos, un niño mayor de 6 años y menor de 12, pariente del jefe que no asista a un centro de educación formal.

2. El método Línea de Pobreza (LP) no se ha aplicado de manera regular en el país. Se ha construido una línea normativa de alimentos en forma continua para la nación desde los años 90 pero esporádica para los departamentos, y no hay referentes para los municipios.

La LP se formaliza en el 2012 con el método Pobreza Monetaria, formulado por MESEP (Fase 2 - 2012), cuyo objetivo es: "proporcionar indicadores que permitan valorar, cuantificar y caracterizar las condiciones de vida y los niveles de privación de los colombianos". La medición de la pobreza se hace tradicionalmente de forma directa e indirecta, siguiendo la clasificación de Amartya Sen (1981). El método directo evalúa los resultados de satisfacción (o no privación) que tiene un individuo respecto a ciertas características que se consideran vitales como salud, educación, empleo, entre otras. En Colombia se realiza la medición directa por medio del Índice de Pobreza Multidimensional (IPMD). Por otra parte, el método indirecto busca evaluar la capacidad adquisitiva de los hogares respecto a una canasta, para esto observa su ingreso, el cual es un medio y no un fin para lograr la satisfacción (o no privación); cuando esta canasta incluye todos los bienes y servicios considerados mínimos vitales se habla de la pobreza monetaria general, mientras que cuando solo se consideran los bienes alimenticios se habla de la pobreza monetaria extrema.

De acuerdo a lo anterior la pobreza monetaria y la pobreza multidimensional miden aspectos diferentes de las condiciones de vida de los hogares y son complementarias para obtener una panorámica general para analizar la pobreza del país"11.

Con el informe de la MESEP (Fase 2 - 2010) se resultados de la medición de la Pobreza, la Pobreza Extrema y la Desigualdad en las series 2002 - 2005, 2008- 2010, detallados para la nación y los departamentos, y el DANE ha continuado con los años 2011- 2013.

Los componentes de la LP siguen los lineamientos metodológicos generales previos, los ajustes a las fuentes estadísticas recomendados por la MESEP, y se obtienen los siguientes elementos:

*Línea de ingresos de los hogares.

*Costo de la canasta de alimentos según hábitos de consumo nacionales y regionales (departamentales). Con base en este costo se determina la Línea de Pobreza Extrema o de Indigencia (LI). Y la Línea de Pobreza se calcula con base en la LI multiplicada por el Coeficiente de Orshansky (CO) que corresponde al cociente entre los gastos totales y los gastos en alimentos.

*Indicadores de Pobreza Monetaria: Pobreza, Pobreza Extrema, Desigualdad (Indice de GINI), Brecha de la pobreza y de la pobreza extrema, Severidad de la pobreza y de la pobreza extrema.

*Fuentes de información utilizadas: DANE: Censo Nacional de Población 2005, Proyecciones de Población 2005 - 2020, Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH, anual), Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (2006-2007)

3. El índice de Pobreza Multidimensional (IPMD): Es un método nuevo propuesto en 2010 por Oxford Poverty y Human Development Initiative, y en el mismo año el DNP inició su proceso de adaptación a Colombia siendo oficializado por el CONPES 150 de 2012, como una forma de medir la pobreza. Opera con base en 5 dimensiones y 15 variables; y se considera pobre el hogar que no alcanza el umbral en 5 de ellas (al menos el 30% del total). En el Cuadro No 2 se relacionan las dimensiones y variables de este método:

CUADRO No 2

DIMENSIONES Y VARIABLES DEL METODO "POBREZA MULTIDIMENSIONAL"

 

DIMENSION

VARIABLES

PONDERACION DE VARIABLES

1. Condiciones educativas

-Bajo logro educativo

-Analfabetismo

0,10

0,10

2. Condiciones de la niñez y juventud

-Inasistencia escolar

-Rezago escolar

-Barreras de acceso a servicios para cuidado de la

primera infancia

-Trabajo infantil

0,05

0,05

 

0,05

0,05

3. Trabajo

-Desempleo de larga duración

-Empleo informal

0,10

0,10

4. Salud

-Sin aseguramiento en salud

-Barreras de acceso al servicio de salud

0,10

0,10

5. Servicios públicos domiciliarios y condiciones de la vivienda

-Sin acceso a fuente de agua mejorada

-Inadecuada eliminación de excretas

-Piso inadecuados

-Paredes exteriores inadecuadas

-Hacinamiento crítico

0,04

0,04

0,04

0,04

0,04

Fuente: DNP – DDS - SPSCV

Las carencias que se evalúan para determinar si un hogar se considera en pobreza multidimensional son:

*Logro educativo: Si los miembros de 15 años y más tienen menos de 9 años promedio de educación.

*Alfabetismo: Si al menos un miembro de 15 años y más no sabe leer ni escribir.

*Asistencia escolar: Si al menos un miembro de 6 a 16 años no asiste a un centro educativo.

*Rezago escolar: Si al menos un miembro de 7 a 17 años no se encuentra en el grado para la edad.

*Acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia: Si al menos un miembro menor de 5 años carece de salud, cuidado y nutrición adecuada.

*Trabajo infantil: Si al menos un miembro que no pertenece a la Población en Edad de Trabajar –PET-12, se encuentra trabajando.

*Desempleo de larga duración: Si al menos un miembro del hogar que hace parte de la Población Económicamente Activa –PEA- , se encuentra desempleado por más de 12 meses.

*Empleo formal: Si al menos un miembro del hogar que hace parte de la PEA se encuentra ocupado sin afiliación a pensiones o desempleado.

*Aseguramiento en salud: Si al menos un miembro del hogar mayor de 5 años no se encuentra afiliado a salud.

*Acceso a servicios de salud dada una necesidad: Hogares con al menos una persona que enfrentó un problema salud que no requirió hospitalización pero que para tratarlo no acudió al lugar adecuado.

*Acceso a agua mejorada: Si un hogar urbano sin servicio público de acueducto. Si un hogar rural se abastece de agua de pozo sin bomba, agua lluvia, río, manantial, carro tanque, aguatero u otra fuente.

*Eliminación de excretas: Si un hogar urbano está sin servicio público de alcantarillado. Si un hogar rural tiene inodoro sin conexión, bajamar, o no tiene servicio sanitario.

*Pisos: Si son de tierra.

*Paredes exteriores: Si un hogar urbano tiene como material madera burda, tabla, tablón, guadua, otro vegetal, zinc, tela, cartón, desechos o sin paredes; Si un hogar rural tiene como material guadua, otro vegetal, zinc, tela, cartón, desechos o sin paredes.

*Hacinamiento crítico: Si un hogar urbano tiene 3 o más personas por cuarto; Si un hogar rural tiene más de 3 personas por cuarto.

El IPMD se ha definido como un índice multidimensional de pobreza aguda, que refleja las carencias o privaciones en las condiciones básicas que requieren los hogares de una sociedad para alcanzar el bienestar. Tiene la ventaja de reflejar problemáticas que el NBI y otros indicadores del nivel de vida no permiten identificar.

4. MÉTODOS DE MEDICIÓN DE LA POBREZA APLICADOS EN BOGOTA D.C.

Además de los resultados generales para el Distrito Capital que publica el DANE con base en la aplicación de los métodos de medición de la pobreza, antes descritos (NBI, IPM, IPMD), la Secretaría Distrital de Planeación ha aplicado los mismos métodos empleados en América Latina y en Colombia –incluso anticipándose al país- con la diferencia que las cifras se discrimina por localidades y con algunas variaciones13:

4.1 Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI): Se calcula con la misma metodología aplicada en el país de acuerdo con los criterios y definiciones anteriormente expuestas.

4.2 Pobreza por Ingresos (LP): Es aplicado por la Secretaría Distrital de Planeación en el año 2011(es decir un año antes que Colombia). Como fuente de información se toma la Encuesta Multipropósito de Bogotá, aplicada por la SDP en el año 2011.

4.3 Índice de Pobreza Multidimensional (IPM): Fue adoptado por la Secretaría Distrital de Planeación en el año 2011 (también un año antes de su oficialización en Colombia).

4.4 Método Integrado de Pobreza (MIP): Se aplica por la SDP combinando los métodos NBI y LP, conforme a las definiciones de las modalidades de pobreza que se expusieron en el numeral 1.4; las cuales coindicen (sic) en términos generales con lo expuesto en el Método de Medición Integrada –MMI-.

IV. LA POBREZA OCULTA

1. CONCEPTO, DETERMINACION Y CUANTIFICACION DE LA PROBLEMÁTICA

Se entiende por Pobreza Oculta la franja de la población que no está registrada en condición de "Pobre" en las estadísticas oficiales de estratificación socioeconómica o de medición de la pobreza en el Distrito Capital de Bogotá; fenómeno que es real como se demuestra en este punto.

Por ello, para tener información sobre el fenómeno, su determinación y cuantificación, acudimos a revisar los conceptos y las estadísticas más recientes de dos formas de medida aplicadas en Bogotá D.C. que tienen una estrecha relación con el tema: La estratificación socioeconómica y la capacidad de pago; y un estudio específico sobre la Pobreza Oculta realizado por la Secretaría Distrital de Planeación.

2. LA ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA

2.1 Definición

La Ley 142 de 1994 define la estratificación socioeconómica así: "Es la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley".

Por su parte, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- señala: "La estratificación socioeconómica es el mecanismo que permite clasificar la población en distintos estratos o grupos de personas que tienen características sociales y económicas similares, a través del examen de las características físicas de sus viviendas, el entorno inmediato y el contexto urbanístico o rural de las mismas. Los municipios y distritos pueden tener entre uno y seis estratos, dependiendo de la heterogeneidad económica y social de sus viviendas"14

2.2 La estratificación en Bogotá D.C.

En atención a la normatividad del Distrito Capital, la estratificación es una clasificación de los inmuebles, concretamente los de uso residencial, organizados en seis estratos. Dicho orden ascendente que implica que las viviendas de peores condiciones de habitabilidad se encuentran en el estrato 1 y las de mejor estado en el estrato 6. La estratificación se compone de los siguientes niveles: Estrato 1: Bajo - Bajo, Estrato 2: Bajo, Estrato 3: medio- bajo Estrato 4: medio, Estrato 5: medio- alto Estrato 6: alto.

La estratificación se efectúa teniendo como marco metodológico los lineamientos establecidos para tal fin, mediante la observación de las características físicas exteriormente observables de las viviendas y de su entorno"15.

Los resultados de la estratificación en Bogotá se resumen en el Cuadro No 3:

CUADRO No 3

NÚMERO DE PREDIOS POR ESTRATO

Uso

Estrato

Número de Predios

Porcentaje

Residencial

1

83.129

5,4

2

494.047

32,1

3

546.000

35,5

4

259.619

16,9

5

84.913

5,5

6

69.872

4,6

NO CLASIFICADOS

646

0,0

TOTAL

1.538.226

100,0

Fuente: Secretaría de Hacienda Distrital, Base de información Tributaria, 2012.

Según estas cifras, la mayor cantidad de predios se ubican en los estratos 3 - 2 y cerca de las tres cuartas partes de los predios residenciales de la ciudad (el 73%) se encuentran en la franja comprendida entre los estratos 1 y 3.

Por otra parte, es importante agrupar estas cifras con relación a los tres grandes niveles de clasificación socioeconómica de la población, así:

Bajo (estratos 1 y 2): 37,5%

Medio (estratos 3 y 4): 52,4%

Alto (estratos 5 y 6): 10,1%

Se percibe que el nivel medio es el que tiene una mayor relevancia en términos relativos, pues constituyen más de la mitad de los predios de uso residencial.

Para el caso específico de la determinación y cuantificación de la Pobreza Oculta, la cifra de 52,4% es de gran importancia, porque es ese nivel en donde se presenta dicha problemática y por supuesto, la población afectada se encuentra en esa franja. Por lo anterior, para el objeto de análisis no se toman las franjas de la población que habitan en los estratos 1 y 2 ya que ellos obedecen en su mayoría a la concepción de pobreza estructural o absoluta que está determinada en la formas tradicionales de medición de la pobreza; y tampoco los estratos 5 y 6 que por su mayor nivel de ingreso y capacidad de pago, no se encuentran afectados por el fenómeno.

2.3 ESTUDIO SOBRE CAPACIDAD DE PAGO

El Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia, entre los años 2002 y 2006, desarrolló a petición de la Secretaría de la Planeación de Bogotá una investigación sobre la capacidad de pago en los hogares bogotano, cuyo objetivo era determinar si la estratificación de los hogares usada como base para definir las tarifas de servicios públicos domiciliarios y de impuestos, correspondía con la capacidad de pago en los mismos.

Como corolario del citado estudio, en 2004 se aplicó una encuesta, para determinar la capacidad de pago de los hogares bogotanos que se enfocó en las condiciones generadoras de calidad de vida así como la relación de la capacidad de pago con la estratificación, de cuyos resultados se produjeron otros estudios y documentos como el de "Equidad en las tarifas en los servicios públicos".

En el 2012, la Secretaría de Planeación solicita al CID desarrollar un nuevo estudio de la capacidad de pago y la calidad de vida de los hogares bogotanos a partir de los resultados de la Encuesta Multipropósito que fue contratada por Planeación Distrital y realizada por el DANE en 2011, estudio que es abordado con las siguientes consideraciones:

A continuación los principales resultados del estudio, cuyo objetivo central fue calcular el índice de capacidad de pago y el índice de calidad de vida para Bogotá:

*En Bogotá, el porcentaje de hogares sin capacidad de pago es del 18.9% del total, que corresponde a 414.167 hogares. Las localidad con más hogares sin capacidad de pago son Ciudad Bolívar y Usme, con un 40% del total de sus hogares; con más del 30% le siguen Bosa, San Cristóbal y Rafael Uribe. De acuerdo con el estudio las localidades que tienen menos hogares sin capacidad de pago son Usaquén, Chapinero, Teusaquillo, Barrios Unidos, Puente Aranda y Fontibón.

*En el estrato 1, el 52,2% de los hogares no tienen capacidad de pago; en el 2, el porcentaje es del 29,6%; y en el 3, del 8,5%, mientras que en los estratos 4, 5 y 6 el porcentaje es más cercano a cero en la medida que el estrato aumenta. El alto porcentaje de hogares sin capacidad de pago en el estrato 1 muestra otra faceta de la pobreza. Empero, como evidencian los datos no es exclusivo de los hogares pobres la falta de capacidad de pago. Según esto, un hogar pobre carece de capacidad de pago, pero no necesariamente lo contrario resulta ser cierto lo que se comprueba con la cantidad de hogares no pobres que carecen de capacidad de pago.

*En cuanto a la relación de la capacidad de pago con el sexo del jefe de hogar, en aquellos hogares con jefatura masculina hay una mayor incidencia de la no capacidad de pago (19,1%) mientras que los hogares con madre cabeza de familia el porcentaje es del 18,7%. En cuanto a la relación de la no capacidad de pago con la posición ocupacional la mayor incidencia la tienen aquellos hogares cuyos jefes son empleados domésticos (42,4%), le siguen los encabezados por obreros (29,9%), desocupados e inactivos (25,5%) y trabajadores independientes (23%). Los hogares con menor incidencia son los que tienen jefe patrón (5,6%), profesionales independientes (6,8%) y pensionados (7,8%).

*La proporción de hogares sin capacidad de pago en Bogotá tiene a disminuir pasando del 30,1% en 2003 al 28% en 2004 6 al 18,9% en 2011. Los resultados evidencian una importante reducción durante los últimos ocho años. Dicho fenómeno se podría explicar en parte por las políticas públicas distritales dirigidas a atender a la población en condición de pobreza y vulnerabilidad, así como por el cambio de fase del ciclo económico colombiano, que refleja con claridad la reducción de la tasa de desempleo y la recuperación del crecimiento económico en la ciudad y en la economía colombiana entre 2004 y 2011.

*La reducción de los hogares sin capacidad de pago se presenta en prácticamente todas las localidades de la ciudad. No obstante, entre 2004 y 2011 aumentan ostensiblemente en La Candelaria, Usaquén y Chapinero. Lo mismo ocurre en Bosa, Barrios Unidos, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar, entre 2003 y 2004. Resulta clave resaltar que en las localidades donde se concentra el mayor porcentaje de hogares sin capacidad de pago como Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Tunjuelito, Kennedy y Rafael Uribe, el indicador muestra una reducción importante y continua entre 2004 y 2011.

*Se aprecia una alta correlación entre la tasa de desempleo por localidad y la existencia de hogares sin capacidad de pago, por lo que una de las acciones que debiera emprender la Secretaría de Desarrollo Económico y la Secretaría de Integración Social, en este sentido, sería la de promover esquemas de empleo público con el objeto de disminuir las tasas de desempleo en las localidades más afectadas por este problema y con ello contribuir a la disminución de los hogares sin capacidad de pago.

*El índice promedio de calidad de vida urbana (ICVU) llega al 0,61%, lo que deja ver un déficit importante en términos de capacidades y libertades de los bogotanos. Las dimensiones que pueden estar explicando este resultado son: calidad ambiental, movilidad, seguridad ciudadana, el ocio, la recreación, la no discriminación y la capacidad de pago. Hallazgo que no sorprende toda vez que dichas dimensiones son las que presentan los valores promedio más bajos en términos de desarrollo y mejoramiento en la ciudad.

*Otro resultado importante es que al parecer en Bogotá coexisten dos ciudades; la primera la conforman los estratos 1, 2 y 3, mientras que la otra ciudad, la componen los estratos 4, 5 y 6. esta segmentación de la ciudad en términos de la calidad de vida obligan a un replanteamiento de las políticas públicas en este sentido; urge que las condiciones de vida para los estratos 1, 2 y 3 mejoren más rápidamente que la de los estratos 4, 5 y 6, pues de lo contrario el llamado efecto túnel se puede disipar y generar serias tensiones entra la población de las dos ciudades, deteriorando otros indicadores como los de convivencia y seguridad como ya se empieza a ver a los largo de todas las localidades.

*Los hogares que poseen derechos de propiedad sobre un activo (capital o riqueza financiera) tienen los mejores indicadores de calidad de vida en la ciudad. En efecto, los directivos, profesionales, técnicos y empleados tienen índices por encima del promedio de la ciudad, caso contrario como en el caso de los obreros industriales; esto puede reflejar los cambios en la estructura productiva de la ciudad. Actualmente la economía del sector de servicios pesa más que el PIB, mientras que las empresas del sector industrial poco a poco se ha (sic) venido desplazando hacia las afueras de Bogotá.

*El conocimiento de las deficiencias en la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas de Bogotá, se constituyen en el insumo fundamental que oriente y guíe el establecimiento de las políticas públicas que busquen el mejoramiento de la calidad de vida y permitan el disfrute pleno de los derechos individuales y colectivos de bogotanas y bogotanos.

*Al hacer el análisis de los perfiles económicos de las localidades se encuentran algunos hechos importantes a resaltar y que resultan ser sustento de los argumentos que justifican el establecimiento de unos lineamientos de política pública para la mitigación de la pobreza oculta en Bogotá.

*De las 20 localidades (Ver Cuadro No 5), en 5 de ellas (Kennedy, Suba, Engativa, Ciudad Bolívar y Bosa) se concentra cerca del 54,71% del total de la población de la ciudad, con un 41,8% de ciudadanos y ciudadanas viviendo en hogares estrato 3. Mientras que los estratos 1 y 2 representan cerca del 40%, los estratos 3 y 4 reúnen casi el 60% de la población bogotana (Ver Cuadro No 6).

*Hay cifras que generan alta preocupación y que se deberían traducir en la formulación de políticas públicas que mitiguen su impacto como las de analfabetismo y desempleo; de acuerdo a las cifras de la Secretaría de Desarrollo Económico el porcentaje promedio de personas que no saben leer ni escribir es del 7,1% mientras que la pasa de desempleo entre las localidades es de aproximadamente el 12,42%.

*Del total de las empresas en el Distrito Capital, el 97,39% corresponde a micro y pequeñas empresas, 89,26% de las primeras y 8,13% de las segundas; este tipo de organizaciones generan en Bogotá el 53,07% de los empleos, cifras que justificarían ampliamente el establecimiento de unos beneficios que estimulen la creación y formalización de este tipo de organizaciones que literalmente mueven y jalonan la economía distrital.

CUADRO No 5 (SIC)

HOGARES SIN CAPACIDAD DE PAGO POR LOCALIDAD

Hogares sin capacidad de pago por Localidad

Localidad

Total de hogares

Sin capacidad de pago

Porcentaje

Antonio Nariño

30.987

4.051

13,1

Barrios Unidos

76.047

6.087

8,0

Bosa

160.445

48.850

30,4

Candelaria

9.342

1.465

15,7

Chapinero

58.710

1.701

2,9

Ciudad Bolívar

169.545

74.247

43,8

Engativá

244.942

24.831

10,1

Fontibón

104.048

8.395

8,1

Kennedy

288.293

48.438

16,8

Mártires

30.035

3.462

11,5

Puente Aranda

77.887

7.228

9,3

Rafael Uribe

104.071

33.374

32,1

San Cristóbal

109.282

42.014

38,4

Santa Fe

35.289

6.337

18,0

Suba

318.381

35.119

11,0

Teusaquillo

54.341

509

0,9

Tunjuelito

56.607

13.669

24,1

Usaquén

155.240

10.481

6,8

Usme

102.380

43.911

42,9

Total

2.185.872

414.169

18,9

Fuente: Estudio CID, 2011

CUADRO No 6

HOGARES SIN CAPACIDAD DE PAGO POR ESTRATO

Hogares sin capacidad de pago, por estrato

Estrato

Total de hogares

Sin capacidad de pago

Porcentaje

 

 

172.199

89.951

52,2

2

830.377

246.193

29,6

3

798.621

67.845

8,5

4

232.491

1.570

0,7

5

69.360

0

0,0

6

53.594

68

0,1

916

29.231

8.539

29,2

Total

2.185.873

414.166

18,9

Fuente: Estudio CID. Cálculos del CID a partir de la EMB-2011

2.4 ESTUDIO SOBRE POBREZA OCULTA: SDP- 2013

La Pobreza Oculta, como tema para la toma de decisiones al respecto, también estaba oculta en Bogotá. Solo en el año 2013, la Secretaria Distrital de Planeación (SDP) atendiendo solicitudes del Concejo Distrital, lo asume como objeto de estudio y llega a algunas conclusiones y efectúa recomendaciones interesantes al respecto. Los resultados de dicho estudio se presentan en el Boletín No. 50 de la serie "BOGOTÁ: Ciudad de estadísticas"17, del cual transcribimos y/o extractamos lo siguiente:

2.4.1 Presentación del estudio

En la presentación del estudio entre otros aspectos, la SPD señala:

"El apartado 1 de este documento "Antecedentes y conceptos", expone el horizonte conceptual desde el cual se enmarca el estudio, evidenciando algunas tensiones entre las mediciones de pobreza actuales, aquellas que se retoman en este estudio y la estratificación de la ciudad.

El apartado 2 "Los aportes de este estudio para la ciudad", pone en evidencia su articulación con el Plan de Desarrollo "Bogotá Humana 2012- 2016" y sus posibles contribuciones para fortalecer las políticas públicas vigentes en la ciudad.

El apartado 5 expone de manera detallada los resultados encontrados que se presentan de manera analítica y dialógica entre los resultados cuantitativos y cualitativos.

El apartado 6 presenta unas consideraciones finales que retoman de manera abstracta y analítica unas conclusiones y recomendaciones para la política pública y para el desarrollo de próximas investigaciones. Se espera que este estudio sea de gran utilidad para ejecutar acciones concretas y tomar decisiones en torno a la inversión social en la ciudad que permita mejorar las condiciones de vida de las personas, hogares, barrios y localidades que afrontan esta problemática de la pobreza oculta"18.

2.4.2 Origen y aspectos conceptuales de la Pobreza Oculta

Al respecto el estudio dice:

"Se podría afirmar que el concepto de la "pobreza oculta" se construyó de manera remota, primero en los análisis socioeconómicos en Europa y Norte América, haciendo referencia a la situación en que un país con bajos niveles de pobreza (como Suiza o Canadá, entre otros) no evidencia aquellas poblaciones minoritarias pobres que lo habitan, entre ellos migrantes de otros países, y, por lo tanto, no visibiliza claramente sus necesidades para atenderlas.

De una manera más reciente, el concepto de "pobreza oculta" se retoma en otro sentido y en otro contexto en América Latina, esto es, desde las discusiones, tensiones y debates sobre los límites entre la pobreza absoluta y la pobreza relativa y la pobreza estructural y coyuntural, entre otras tensiones y dificultades en las mediciones para hacer referencia, más bien y en contextos de países en vías de desarrollo, a una pobreza emergente de gran complejidad.

En este contexto se puede suponer que la pobreza se oculta de cinco maneras que sin duda se correlacionan:

*Se oculta cuando un gobierno no logra identificar la totalidad de los pobres, evidenciando dificultades en la aplicación de sus instrumentos.

*Se oculta cuando un gobierno diseña sus indicadores para medir la pobreza omitiendo variables relevantes desde la perspectiva de derechos (por ejemplo, cuando en los indicadores de pobreza no se tiene en cuenta la calidad de la educación, solo la cobertura entre otros)

*Se oculta cuando se asumen unos parámetros, reglas y correlaciones estructurales que no permiten ver nuevas situaciones en la pobreza en los estratos altos. Por ejemplo, cuando se asume que en los predios con estratificaciones altas habitan personas con capacidad económica sin considerar las condiciones de vida actuales y reales de estas personas y sus necesidades.

*Se oculta cuando una población empobrecida, desde los conceptos de pobreza coyuntural y pobreza relativa, oculta la situación de manera intencional por diferentes razones no excluyentes: desconocimiento de sus derechos, falta de credibilidad en los gobiernos, vergüenza social relacionada con el estatus social, etc.

*Se oculta porque, existiendo una población más amplia en situación de pobreza estructural, la pobreza coyuntural no es prioridad para inversión social"19.

2.4.3 Resultados

Para llegar a la determinación del número de pobres ocultos, la metodología utilizada para el estudio partió de estos elementos:

En Bogotá, la relación poblacional por estratos muestra un alto porcentaje de hogares de las clases medias que habitan los estratos 3 y 4: 2.668.455 personas viven en el estrato 3 y 706.191 en el estrato 4, para un total de 3.374.647 personas, que representan un 45% de la población de Bogotá.

Con base en los antecedentes del estudio, las mediciones actualmente utilizadas en Bogotá y las investigaciones previas, se establecieron estas hipótesis:

1. Los hogares en pobreza oculta se encuentran concentrados en los estratos 3 y 4.

2. La pobreza oculta está relacionada con los ingresos del hogar, lo que lleva a priorizar las mediciones de capacidad de pago.

3. Los hogares sin capacidad de pago de los estratos 3 y 4 tienen altos niveles de pobreza reciente de acuerdo con las mediciones MIP.

4. Los hogares sin capacidad de pago de los estratos 3 y 4 tienen en su mayoría jefes de hogar mayores de 34 años de edad.

Partiendo de estas hipótesis se procedió a filtrarlas en la Encuesta Multipropósito EMB- 2011, lo cual permitió identificar que el 77.6% del total de los hogares con estas características se encuentran concentrados en siete localidades de Bogotá: Usaquén, Puente Aranda, Fontibon, Engativa, Barrios Unidos, Rafael Uribe Uribe y Kennedy20. Así, con estas tres condiciones arriba expuestas y en estas localidades se identificaron 39.138 hogares para su análisis".

Con base en el porcentaje antes mencionado (77.6%), se tendría un total de 50.435 hogares como mínimo en condición de pobreza oculta en la ciudad, lo que equivale a 171.479 personas, que corresponde al 5.1% de la población de estratos 3 y 4 de Bogotá. Este es un primer cálculo que se hace sobre el fenómeno, el cual necesariamente debe precisarse con las herramientas estadísticas y económicas pertinentes21.

2.4.4 Conclusiones y recomendaciones

Se transcribe a continuación, la primera conclusión del estudio:

"Sobre la pobreza como situación creciente en la ciudad

Evidentemente, existe pobreza en personas que habitan los estratos 3 y 4 en Bogotá22, de acuerdo con las percepciones de los participantes del estudio y de acuerdo con las mediciones de pobreza por ingresos, por capacidad de pago y por método integrado de pobreza, develándose situaciones alarmantes como pobreza crónica e indigencia.

El empobrecimiento de personas que habitan los estratos 3 y 4 puede tender a crecer o empeorar si no se toman las medidas pertinentes para frenar este fenómeno. Esta tendencia permite pensar en que cada vez más crece una población pobre homogénea comprendida por las personas que habitan los estratos 1, 2, 3 y 4. Esto lo ilustra la reflexión hecha por uno de los líderes comunitarios en Rafaél Uribe Uribe: "lo único que cambia entre los que viven allá en los cerros (se refiere a personas que habitan en los estratos 1 y 2 en la zona oriental de la localidad y algunos viviendas ilegales), y los vivimos en este barrio, son las latas y el concreto".

Es posible que en Bogotá esté sucediendo algo similar a los que menciona Mario Camberos para el caso de las ciudades en México: los modelos económicos actuales promueven cada vez más un deterioro de los ingresos, informalidad y desempleo, generando una cadena de empobrecimiento desde las clases bajas hasta las clases medias".

Lo resaltado fuera de texto.

Luego hace el estudio un conjunto de y recomendaciones sobre los siguientes aspectos, que deben tenerse en cuenta en la construcción de una política pública integral para combatir la Pobreza Oculta:

*Sobre la estratificación y la capacidad de pago.

*Sobre el fortalecimiento de la política pública contra la pobreza.

*Sobre los subsidios y paternalismos

*Sobre el derecho al trabajo.

*Sobre las oportunidades educativas.

*Sobre la situación de los adultos mayores.

* Sobre situaciones de vivienda y hacinamiento.

*Sobre las adaptaciones y la resiliencia.

*Sobre los sistemas y estructuras institucionales.

*Sobre el nivel central y el nivel local.

V. JUSTIFICACION DE UNA POLITICA PARA COMBATIR LA POBREZA OCULTA

Establecer una política para combatir las diferentes manifestaciones de pobreza, como la Pobreza Oculta se justifica por múltiples razones, las principales se resumen a continuación, algunas en forma general y otras se especificarán en el caso concreto de Bogotá D.C.

1. ETICO

La pobreza es un estado no deseable para la sociedad, por todas las secuelas que conlleva en contra de la humanidad. La Organización de las Naciones Unidas se ha propuesto combatirla en todos los Estados del mundo; y por ello, el primero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio es "erradicar la pobreza extrema y el hambre" y los demás objetivos (7) giran alrededor de propósitos relacionados acudimos con la pobreza y las formas de combatirla desde diferentes ámbitos.

La lucha contra la pobreza se ha convertido en un compromiso ético de la humanidad, porque se trata de lograr el bienestar social y de la misma supervivencia de la especie humana.

En el caso específico de Bogotá D.C. en relación con la modalidad de la Pobreza Oculta, para esta justificación es preciso referir una parte de la primera conclusión del estudio realizado en el año 2013 por la Secretaría Distrital de Planeación, analizado en el punto anterior23:

"El empobrecimiento de personas que habitan los estratos 3 y 4 puede tender a crecer o empeorar si no se toman las medidas pertinentes para frenar este fenómeno. Esta tendencia permite pensar en que cada vez más crece una población pobre homogénea comprendida por las personas que habitan los estratos 1, 2, 3 y 4.

Es posible que en Bogotá esté sucediendo algo similar a los que menciona Mario Camberos para el caso de las ciudades en México: los modelos económicos actuales promueven cada vez más un deterioro de los ingresos, informalidad y desempleo, generando una cadena de empobrecimiento desde las clases bajas hasta las clases medias".

Lo resaltado fuera de texto.

Evitar el crecimiento de la pobreza en todas sus modalidades, debe convertirse en un compromiso ético del Distrito Capital como ente territorial de la república de Colombia, de las autoridades y de todos los actores y habitantes de la ciudad. El Concejo y el Gobierno Distrital, deben asumir esta responsabilidad, a través de la formulación e implementación de políticas públicas orientadas a este propósito.

2. EXISTENCIA REAL DEL FENOMENO: PRESENCIA DE PERSONAS CON POBREZA OCULTA EN BOGOTÁ

El fenómeno socioeconómico de la Pobreza Oculta es una realidad en el Distrito Capital de Bogotá, como se ha planteado anteriormente en este documento. El estudio realizado por la misma Secretaría Distrital de Planeación en 2013, en su primera conclusión afirma:

"Evidentemente, existe pobreza en personas que habitan los estratos 3 y 424 en Bogotá25, de acuerdo con las percepciones de los participantes del estudio y de acuerdo con las mediciones de pobreza por ingresos, por capacidad de pago y por método integrado de pobreza, develándose situaciones alarmantes como pobreza crónica e indigencia".

De los estudios realizados en los años 2007 en la localidad de Teusaquillo26 y en 2010 en Usaquén27 al igual que en el estudio de la SDP (2013) antes referido, se comprobó la existencia de la modalidad de pobreza denominada Pobreza Oculta por varios hechos: a) El fenómeno de la Pobreza Oculta en la ciudad de Bogotá existe con sus consecuencias socioeconómicas; b) Se efectuaron caracterizaciones específicas del mismo dependiendo de los objetivos y alcances de cada estudio; c)Se logró una primera cuantificación de la pobreza oculta.

3. AUSENCIA DE UNA POLITICA INTEGRAL PARA COMBATIR TODAS LAS FORMAS DE POBREZA

El Distrito Capital carece de una política integral para combatir todas las formas de pobreza, la cual podría adolecer del defecto de no ser práctica debido su complejidad derivada de la naturaleza misma de la pobreza y a las múltiples expresiones que adopta. Por ello, en Bogotá se ha acudido a establecer diversas políticas públicas y programas sociales que buscan la disminución del impacto negativo de diferentes manifestaciones relacionadas con la pobreza y los estados de vulnerabilidad de las personas, tales como: el desplazamiento forzado por la violencia y las condiciones ambientales y climáticas, la discriminación por sexos, etnias, edad, nivel social, la insuficiencia de ingresos, la desigualdad económica y otras formas de desequilibrio social, económico y regional.

4. AUSENCIA DE UNA POLITICA PARA COMBATIR LA POBREZA OCULTA

Revisadas las diferentes políticas públicas establecidas por el Gobierno del Distrito Capital que tienen como objetivo dar soluciones a diferentes modalidades de pobreza, discriminación y segregación social, no se encuentra una de carácter específico encargada del tratamiento de la Pobreza Oculta. Es posible que ello se deba a que si bien esta es una realidad que se vive en la ciudad desde hace una o dos décadas, solo en estos años se ha vuelto objeto de estudio, como se ha planteado en el punto 3. Su existencia real la convierte en objeto de atención por parte del Estado, conforme lo hemos sustentado en este escrito; afirmación que adquiere cuerpo cierto si dicho problema lo confrontamos con cada uno de los elementos que la misma Administración considera como importantes en la definición que ha dado de Política Pública:

Elemento 1: "Un conjunto de decisiones políticas y acciones estratégicas que llevan a la transformación de una realidad social que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes representan al Estado han determinado importantes de transformar. En donde se resalta que la política es ante todo el encuentro de actores políticos que motivados por un horizonte de sentido común y colectivo asumen decisiones y responsabilidades de orden político, enmarcadas en un continuo ejercicio del poder. Así mismo, ubica una concepción de Estado centrado en la garantía de derechos y la participación como principio estructural de transformación social".

Situación específica: Como se ha planteado en el presente Proyecto de Acuerdo, el combatir todas las formas de pobreza se ha convertido en una obligación del Estado en todos sus niveles, desde el punto de vista de los principios éticos y sociales. Es un derecho de las personas a vivir con dignidad, es decir en condiciones de no pobreza y en un principio universal de los Estados, el garantizar los derechos a sus ciudadanos. Y la Pobreza Oculta es una forma de pobreza que ha adquirido presencia en Bogotá y que trae como consecuencias bajos y bajísimos niveles de vida para quienes la padecen, lo cual no es consecuente con los propósitos ni de este Gobierno ni de los Gobiernos que sean consecuentes con la problemática socioeconómica de la población.

Elemento 2: "Condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan la calidad de vida de la sociedad, lo social y la búsqueda de la dignidad como el elemento unificador del trabajo entre instituciones que representan al Estado y la sociedad misma".

Situación específica: Se ha dicho que los propósitos de las políticas contra la pobreza en cualquiera de sus modalidades es que la población alcance una vida digna, por lo cual deben combatirse todas las condiciones que ocasionan desequilibrios y desigualdades que afectan la calidad de vida de las personas en la sociedad. Este precisamente es el propósito de la Política contra la Pobreza Oculta: En primer lugar que se pueda visualizar y caracterizar, para que a partir de ello, se formulen las acciones específicas que permitan un tratamiento adecuado, oportuno y diferenciado a las condiciones particulares que ocasionan ese ocultamiento. Este razonamiento justifica una Política Pública específica al respecto.

Elemento 3: "Tiene en cuenta que la intervención del Estado se da en el marco de evitar desigualdades, inequidades, discriminación, y que ello supone decisiones y acciones políticas determinantes en contextos y territorios sociales. Está ligada en su sentido político a estrategias de descentralización y desconcentración"

Situación específica: Todo lo expuesto conduce a que se requiere la toma de una decisión que primero es política y después administrativa, para el tratamiento de esta modalidad de pobreza que debe pensarse en forma central para todo el distrito Capital con las diversas variantes que pueda tener ese fenómeno socioeconómico, pero ejecutarse desde un punto de vista operativo en forma descentralizada en cada una de las .localidades de Bogotá, atendiendo la diferenciación que se presenta en ellas.

VI. CRITERIOS Y LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACION DE LA POLITICA

En el articulado del Proyecto de Acuerdo se señalan los siguientes criterios y lineamientos que debe observar el Gobierno Distrital en la formulación de la Política Pública para combatir la Pobreza Oculta:

1. CRITERIOS

La "Política Pública para combatir la Pobreza Oculta en el Distrito Capital de Bogotá", deberá enmarcarse dentro de la definición que ha establecido el Gobierno Distrital: "La política pública entendida como el conjunto de decisiones políticas y acciones estratégicas que llevan a la transformación de una realidad social, que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes representan al Estado han determinado como importante o prioritario de transformar, dado que subsisten en ella condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan la calidad de vida. La política pública plantea una distribución diferente de lo existente, en especial y de manera estructural del poder y su relación con la distribución de los bienes o servicios, y de éstos a la materialización de los derechos individuales y colectivos teniendo en cuenta contextos y territorios políticos y sociales"28.

2. LINEAMIENTOS

1. La "Política Pública para combatir la Pobreza Oculta en el Distrito Capital de Bogotá", deberá formularse siguiendo el ciclo establecido por el Gobierno del Distrito en el documento "Guía para la formulación, implementación y evaluación de Políticas Públicas Distritales", el cual contempla las siguientes fases:

I. Elaboración de la agenda pública: Horizonte de sentido

II. Formulación

III: Adopción de la Decisión

IV: Implementación: Plan de Acción

V. Seguimiento y Evaluación: instrumentos, indicadores

2. De acuerdo con la Guía mencionada y las características específicas de esta modalidad de pobreza, el documento técnico de la "Política Pública para combatir la Pobreza Oculta en el Distrito Capital de Bogotá", deberá constar por lo menos de los siguientes elementos:

a. Marcos de la política pública: conceptual, ético, analítico, normativo

b. Diagnóstico, con especial referencia a las diferentes modalidades, situaciones y explicaciones que en el Distrito Capital puede adoptar la Pobreza Oculta

c. Formas pertinentes para la focalización de las personas y grupos que están en condición de Pobreza Oculta, y que serán objeto de atención con la política a establecer, para que no se convierta en un instrumento que pueda ser utilizado para desvirtuar su propósito central.

d. Descripción analítica del proceso de construcción de la política, con la especificidad de las acciones realizadas para garantizar el derecho a la participación en la construcción de lo público.

e. Finalidad, objetivos, metas y principios de la política

f. Estructura de la política pública: Ejes o líneas de acción

g. Orientaciones para la implementación de la política

VII. ARGUMENTOS JURIDICOS DEL PROYECTO DE ACUERDO

La Política Pública a formular tiene suficiente piso legal, y se enmarca en las normas nacionales y distritales, empezando por la Carta magna de Colombia.

1.1 DE ORDEN CONSTITUCIONAL:

La Constitución Política de Colombia (1991) en su Título I consagra la naturaleza y los principios fundamentales del Estado:

"Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general".

"Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares". Lo resaltado fuera de texto.

Luego continúa con el Título II que establece los derechos de todos los colombianos: fundamentales, sociales, culturales, económicos, colectivos y ambientales, entre los que sobresalen el derecho a la vida, al trabajo, a la salud, a la educación, a la vivienda y a una vida digna, los cuales son vulnerados cuando se dan situaciones negativas como la pobreza, la discriminación en cualquiera de sus formas, las desigualdades extremas.

Adicionalmente:

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan (Subrayado propio).

Ver la Ley 581 de 2000

ARTICULO 48. Adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. (Subrayado propio).

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.

La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.

La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. 

ARTICULO 49. Modificado por el Acto Legislativo No 02 de 2009. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.

Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.

Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.

La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria. (Subrayado propio).

Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad.

ARTICULO 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda. (Subrayado propio).

ARTICULO 52. El ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas tienen como función la formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano.

El deporte y la recreación, forman parte de la educación y constituyen gasto público social. (Subrayado propio).

Se reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y el aprovechamiento del tiempo libre.

El Estado fomentará estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas.

ARTICULO 334. Modificado por el art. 1, Acto Legislativo 003 de 2011, Desarrollado por la Ley 1695 de 2013. El nuevo texto es el siguiente: La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. (Subrayado y negrilla propia).

ARTICULO 350. La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley.

El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. (Subrayado propio).

ARTICULO 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. (Subrayado propio).

ARTICULO 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.

Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. (Subrayado propio).

ARTICULO 368. La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas. (Subrayado propio).

1.2 DE ORDEN LEGAL:

*Ley 789 de 2002 "Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo".

Artículo 1°. Sistema de Protección Social. El sistema de protección social se constituye como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. Para obtener como mínimo el derecho a: la salud, la pensión y al trabajo.

El objeto fundamental, en el área de las pensiones, es crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados.

En salud, los programas están enfocados a permitir que los colombianos puedan acceder en condiciones de calidad y oportunidad, a los servicios básicos.

El sistema debe crear las condiciones para que los trabajadores puedan asumir las nuevas formas de trabajo, organización y jornada laboral y simultáneamente se socialicen los riesgos que implican los cambios económicos y sociales. Para esto, el sistema debe asegurar nuevas destrezas a sus ciudadanos para que puedan afrontar una economía dinámica según la demanda del nuevo mercado de trabajo bajo un panorama razonable de crecimiento económico. (Subrayado y negrilla propia)

1.3 MANDATO DEL PLAN DE DESARROLLO DEL DISTRITO CAPITAL: BOGOTA HUMANA 2012 – 2016

En el Apartado 2 del Estudio "la Pobreza Oculta" del SDP denominado LOS APORTES DE ESTE ESTUDIO PARA LA CIUDAD29 se expresa: Varios son los aportes que este estudio hace a la ciudad, de acuerdo con algunos de los propósitos planteados en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016. Desde el eje 1 del Plan "una ciudad que reduce la segregación y la discriminación: el ser humano en el centro de las preocupaciones del desarrollo", se ha planteado que "el nivel de bienestar de las personas se reduce con la discriminación motivada por razones del ciclo vital, la pertenencia étnica, racial, la condición socioeconómica, la discapacidad, la identidad de género, la orientación sexual, las prácticas culturales, la condición urbano- rural, la situación de la víctimas del conflicto armado y el desplazamiento forzado"30. El presente estudio, desde un enfoque diferencial, hace visible una o varias formas de discriminación social y económica que pueden relacionarse con la pobreza oculta de la ciudad.

De igual modo, el Plan de Desarrollo define como manifestaciones de segregación: "la ausencia de oportunidades educativas… la exposición a factores de riesgo… la calidad de la alimentación… el acceso a los servicios institucionales de salud… las formas de mantenerse activo, sano y saludable, etc., cuestiones que serán abordadas de manera descriptiva por el presente estudio para caracterizar la población focalizada. Lo resaltado, fuera de texto

De una manera más amplia, el Plan de Desarrollo plantea la existencia de un empobrecimiento político de las poblaciones desde la mirada del restablecimiento de sus derechos y desde un "cambio de imaginarios", lo que supone transformaciones estructurales en la ciudad"… de modo que se avance hacia la igualdad de oportunidades; la protección y restitución de sus derechos, visibilizando y ampliando sus oportunidades y solicitando el respeto y cambio de imaginarios frente a los estereotipos en torno a la edad, al género, la pertenencia cultural y étnica… la apariencia y la discapacidad31. Para efectos del presente estudio, se pueden fortalecer los mecanismos de empoderamiento político para el restablecimiento de derechos, frente a los estereotipos en torno a la edad y la estratificación social, para el caso particular de las personas que afrontan una pobreza reciente.

Este estudio brinda insumos importantes para fortalecer todas las políticas poblacionales actuales de la ciudad con enfoque diferencial, como las dirigidas a poblaciones con discapacidad, afrocolombianas, indígenas, raizal, rom, mujeres, familia, vejez y envejecimiento. De igual manera, aporta al fortalecimiento de acciones en el sector salud, seguridad y educativo".

Al final este apéndice señala: "Así mismo, el estudio contribuirá a delinear unas recomendaciones para fortalecer la capacidad de adaptación de las familias y personas en situación de pobreza coyuntural para que ésta deje de ser oculta y se fortalezcan las redes y estrategias para superarla".

Es claro que el presente proyecto de Acuerdo se enmarca en los propósitos del Gobierno Distrital pues se orienta a uno de los ejes fundamentales del Plan de Desarrollo: la disminución de la pobreza, la discriminación y la exclusión, con un enfoque orientado a visualizar y dar un tratamiento social adecuado a la pobreza oculta

Este Proyecto, que trata de la formulación de una Política Pública orientada a combatir una modalidad de pobreza, encaja en los principios que constituyen el Estado Colombiano y busca un mejor cumplimiento de los derechos de la población que habita en el Distrito Capital de Bogotá.

    1. REGIMEN Y FUNCIONES DEL DISTRITO CAPITAL:

"Artículo 322. Santa Fe de Bogotá, capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. "Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios".

Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.

A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio".

"Artículo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes".

(Lo resaltado fuera de texto.)

Es clara la misión de Bogotá D.C. como municipio, de buscar el mejoramiento social y cultural de sus habitantes; y la responsabilidad de las autoridades distritales de garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad.

2. DECRETO LEY 1421 DE 1993

En desarrollo del artículo 322 de la Constitución, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1421 de 1993 que dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en donde entre otras disposiciones, se señalan las atribuciones del Concejo Distrital y del Alcalde Mayor de Bogotá.

2.1 COMPETENCIA:

El artículo 12 establece lo siguiente:

ARTÍCULO.-2. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito. (…)

ARTÍCULO.-13. Iniciativa. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales y el alcalde mayor por conducto de sus secretarios, jefes de departamento administrativo o representantes legales de las entidades descentralizadas. El personero, el contralor y las juntas administradoras los pueden presentar en materias relacionadas con sus atribuciones. De conformidad con la respectiva ley estatutaria, los ciudadanos y las organizaciones sociales podrán presentar proyectos de acuerdo sobre temas de interés comunitario.

Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos a que se refieren los ordinales 2o., 3o., 4o., 5o., 8o., 9o., 14, 16, 17 y 21 del artículo anterior. Igualmente, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas. El Concejo podrá introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Alcalde.

Así mismo el artículo 38 establece las atribuciones del Alcalde Mayor, entre otras:

"1. Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos del Concejo. …

3. Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito".

En razón a lo anterior se obtiene que en efecto, el Concejo Distrital es competente para presentar y discutir el presente proyecto de Acuerdo.

3. ACUERDO 257 DE 2006

El Concejo de Bogotá D.C. mediante Acuerdo 257 de 2006, determinó las normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y definió las responsabilidades y competencias de cada una de ellas.

3.1 Principios de la función administrativa distrital

El artículo 3º del Acuerdo 257 dispone: "La función administrativa distrital se desarrollará en consonancia con el interés general de la ciudadanía y los fines del Estado Social de Derecho y se llevará a cabo atendiendo los principios constitucionales y legales de democratización y control social de la Administración Pública Distrital, moralidad, transparencia, publicidad, igualdad, imparcialidad, efectividad, economía, celeridad y buena fe, así como a los principios de distribución de competencias, coordinación, concurrencia, subsidiaridad y complementariedad.

Las autoridades distritales desarrollarán sus actuaciones observando los principios enunciados en el presente artículo con el fin de garantizar la efectividad y materialización de los derechos humanos sean ellos individuales o colectivos, propiciar la participación social en las decisiones públicas y lograr la integración dinámica entre la Administración Distrital y los habitantes del Distrito Capital.

Las decisiones que adopte la Administración Distrital serán objetivas, fundadas en los supuestos de hecho y de derecho, adecuadas a los fines previstos en el ordenamiento jurídico, y útiles, necesarias y proporcionales a los hechos que les sirven de causa".

3.2 Misión del Sector Integración Social y funciones de la Secretaría

El capítulo 8 del Acuerdo, desarrolla lo relacionado con el Sector Integración Social de la Administración Distrital, con el siguiente articulado:

"Artículo 86. Misión del Sector Integración Social. El Sector Integración Social tiene la misión de liderar y formular, en la perspectiva del reconocimiento y la garantía de los derechos, las políticas sociales del Distrito Capital para la integración social de las personas, las familias y las comunidades, con especial atención para aquellas que estén en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad, ejecutar las acciones que permitan la promoción, prevención, protección, rehabilitación y restablecimiento de sus derechos, mediante el ejercicio de la corresponsabilidad y la cogestión entre la familia, la sociedad y el Estado".

"Artículo 89. Naturaleza, objeto y funciones básicas de la Secretaría Distrital de Integración Social. La Secretaría Distrital de Integración Social es un organismo del Sector Central con autonomía administrativa y financiera que tiene por objeto orientar y liderar la formulación y el desarrollo de políticas de promoción, prevención, protección, restablecimiento y garantía de los derechos de los distintos grupos poblacionales, familias y comunidades, con especial énfasis en la prestación de servicios sociales básicos para quienes enfrentan una mayor situación de pobreza y vulnerabilidad. Así como, prestar servicios sociales básicos de atención a aquellos grupos poblacionales que además de sus condiciones de pobreza se encuentran en riesgo social, vulneración manifiesta o en situación de exclusión social

Además de las atribuciones generales establecidas en el presente Acuerdo para las Secretarías, la Secretaría Distrital de Integración Social tiene las siguientes funciones básicas:

a. Formular, orientar y desarrollar políticas sociales, en coordinación con otros sectores, organismos o entidades, para los distintos grupos poblacionales, familias y comunidades, en especial de aquellos en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad y promover estrategias que permitan el desarrollo de sus capacidades.

b. Dirigir la ejecución de planes, programas y proyectos de restablecimiento, prevención, protección y promoción de derechos de las personas, familias y comunidades, en especial aquellas de mayor situación de pobreza y vulnerabilidad.

c. Establecer objetivos y estrategias de corto, mediano y largo plazo, para asegurar la prestación de servicios básicos de bienestar social y familiar a la población objeto.

d. Desarrollar políticas y programas para la rehabilitación de las poblaciones vulnerables en especial habitantes de la calle y su inclusión a la vida productiva de la ciudad.

3.3. Decreto Distrital 607 de 2007

Esta norma determina el Objeto, la Estructura Organizacional y las funciones de la Secretaría Distrital de Integración Social, con el propósito de desarrollar la misión del sector y las funciones básicas de la Secretaría determinadas en el acuerdo 257 de 2006.

CONCLUSIONES

El establecimiento de una Política Pública que combata la Pobreza Oculta está dentro de las responsabilidades del Distrito Capital y corresponde a la misión y competencias específicas de la Secretaría Distrital de Integración Social.

VIII. IMPACTO FISCAL

En concordancia con las disposiciones contenidas en la Ley 819 de 2003 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones" en su artículo 7º se indica lo siguiente:

Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el

Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (subrayado propio).

En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces (subrayado propio).

Para el caso en particular el impacto fiscal debe ser analizado y cuantificado por la Secretaria Distrital de Hacienda en coordinación con las entidades intervinientes y en el marco de un proceso interinstitucional, según la misionalidad de cada una de estas entidades.

En preciso informar a la Corporación las partidas requeridas para cumplir con el objetivo del presente proyecto de Acuerdo.

Agradezco su atención a la presente.

Cordialmente.

SANDRA JARAMILLO GONZÁLEZ

CLARA LUCIA SANDOVAL

CONCEJAL DE BOGOTÁ

CONCEJAL DE BOGOTÁ

ORIGINAL NO FIRMADO

ORIGINAL NO FIRMADO

SEVERO CORREA VALENCIA

LUCY JIMENA TORO

CONCEJAL DE BOGOTÁ

CONCEJAL DE BOGOTÁ

ORIGINAL NO FIRMADO

ORIGINAL NO FIRMADO

NELLY PATRICIA MOSQUERA

JAVIER PALACIO MEJIA

CONCEJAL DE BOGOTÁ

CONCEJAL DE BOGOTÁ

ORIGINAL NO FIRMADO

ORIGINAL NO FIRMADO

LILIANA DE DIAGO

RUBEN TORRADO

CONCEJAL DE BOGOTÁ

CONCEJAL DE BOGOTÁ

PROYECTO DE ACUERDO No DE 2015

"POR EL CUAL SE ESTABLECEN LOS OBJETIVOS, CRITERIOS Y LINEAMIENTOS GENERALES DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA COMBATIR LA POBREZA OCULTA EN EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ"

EL CONCEJO DE BOGOTA D.C.,

En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 313 y 322 de la Constitución Política, el numeral 1º del artículo 12 y el artículo 13 del Decreto Ley 1421 de 1993.

ACUERDA:

ARTÍCULO 1º. OBJETO. El presente Acuerdo tiene por objeto establecer los criterios y lineamientos que debe aplicar la Administración Distrital, en la formulación de la política pública para combatir la pobreza oculta existente en la ciudad de Bogotá D.C.

ARTÍCULO 2º. DEFINICIÓN. Se entiende por pobreza oculta, el estado de pobreza en que se encuentra parte de la población perteneciente a los estratos medios, que no está registrada como pobre en las estadísticas oficiales de estratificación socioeconómica y/o de medición de la pobreza.

ARTÍCULO 3º. INDICADOR DE POBREZA OCULTA. Para beneficiarse de las medidas de atención que se establezcan en la política pública que se formule, se requiere que previamente se identifique el cumplimiento de los criterios para ser "Pobres Ocultos", para tal efecto la población debe ser clasificada como tal por la Secretaria Distrital de Integración Social a través de la aplicación del Indicador de Pobreza Oculta.

Parágrafo: La construcción del indicador de pobreza oculta estará liderado por la Secretaria Distrital de Planeación en el marco de un proceso intersectorial.

ARTÍCULO 4º. PRINCIPIOS. La política pública para combatir la pobreza oculta en el Distrito Capital, tendrá los siguientes principios.

1. Participación. En el ciclo de la política pública, se debe contar con la participación activa de todos los actores relacionados: Instituciones, Población focalizada, organizaciones sociales, academia, grupos de interés y todos aquellos que tengan relación con la problemática y la solución de la misma.

2. Coordinación Interinstitucional. Los Sectores y Entidades intervinientes en cualquiera de las fases de la política pública trabajaran articuladamente para asegurar el cumplimiento del objeto, la consecución de resultados y el seguimiento de los mismos.

3. Complementariedad. Los objetivos, lineamientos y criterios de esta política son complementarios con otras políticas públicas que aborden distintas problemáticas y enfoques sobre pobreza desde la Administración Distrital.

4. Enfoque Integral: Las acciones y estrategias se implementarán con enfoque integral desde cada uno de los sectores de coordinación de la Administración Distrital y sus Entidades, con el fin proveer soluciones integrales y en el marco de la misionalidad de cada sector.

ARTÍCULO 5º. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA. La Política Pública tiene como objetivo combatir los efectos de la pobreza oculta.

Los objetivos específicos para lograrlo serán:

1. Localizar a los pobres ocultos en el Distrito Capital.

2. Establecer las causas subjetivas y objetivas que determinan la tipología de pobreza oculta, y determinar las estrategias de atención a esta población.

3. Definir las acciones de carácter social que la Administración Distrital debe implementar para atender a esta franja de la población y las condiciones diferenciales que dichas acciones deben tener.

4. Determinar las políticas públicas o programas de carácter social ya implementados por la Administración Distrital, en que puedan ser incluidos los pobres ocultos, para tomar la decisión de atenderlos en las condiciones antes señaladas. Ello, para efectos de racionalizar el uso de recursos y brindar una atención oportuna.

ARTÍCULO 6º. LINEAMIENTOS. La política pública deberá seguir estos lineamientos:

1. Formularse teniendo en cuenta las disposiciones establecidas en el documento "Guía para la formulación, implementación y evaluación de Políticas Públicas Distritales".

2. De acuerdo a las características específicas de esta modalidad de pobreza, el Documento Técnico de la "Política Pública para combatir los efectos de la pobreza oculta", deberá contener por lo menos los siguientes elementos:

a. Marcos de la política pública: conceptual, ético, analítico, normativo.

b. Diagnóstico, con especial referencia a las diferentes modalidades, situaciones y explicaciones que en el Distrito Capital ha adoptado y/o tiende a adoptar la Pobreza Oculta.

c. Formas pertinentes para la focalización de las personas y grupos que estén en condición de Pobreza Oculta, y que serán objeto de atención con la política a establecer.

d. Descripción analítica del proceso de formulación de la política, especificando las acciones realizadas para garantizar el derecho a la participación responsable en la construcción de las decisiones públicas.

e. Indicador de la Pobreza Oculta. Criterios y procedimientos generales utilizados en su construcción.

f. Finalidad, objetivos y principios de la política.

g. Estructura de la política pública: Ejes o líneas de acción, metas e indicadores.

h. Orientaciones para la implementación de la política, su seguimiento y evaluación.

i. Recursos previstos para el cumplimiento de los objetivos trazados.

3.En la construcción de esta política pública, atender las Consideraciones Finales y las Recomendaciones del estudio POBREZA OCULTA EN BOGOTA D.C., elaborado por la Secretaría Distrital de Planeación en el año 2013 (Boletín No 50 de la serie Bogotá D.C.: Ciudad de estadísticas), referentes a:

* Estratificación y la capacidad de pago.

* Fortalecimiento de la política pública contra la pobreza.

* Subsidios y paternalismos.

* Sobre el derecho al trabajo.

* Sobre las oportunidades educativas

* Sobre la situación de los adultos mayores.

* Sobre situaciones de vivienda y hacinamiento.

* Sobre las adaptaciones y la resiliencia.

* Sobre los sistemas y estructuras institucionales.

* Sobre el nivel central y el nivel local.

ARTÍCULO 7º. FORMULACIÓN. La Secretaria Distrital de Integración Social formulará la política pública para combatir los efectos de la pobreza oculta en la ciudad de Bogotá D.C.,

Parágrafo: En la formulación de la política que trata el presente artículo, la Secretaria Distrital de Integración Social, contará con el apoyo técnico de la Secretaria Distrital de Planeación y de las demás entidades distritales que se requieran para el efecto.

ARTICULO 8. INCLUSIÓN POR VÍA DE EXCEPCIÓN. En tanto se realice el proceso de formulación e implementación de esta política pública, por vía de excepción se incluirá a la población identificada como destinatarios de las políticas públicas de carácter social implementadas por la Administración Distrital, para tal efecto, se ajustará en lo pertinente las disposiciones necesarias respecto a la focalización y priorización del gasto.

ARTÍCULO 9º FINANCIACIÓN. Los criterios, lineamientos y acciones previstas en el presente Acuerdo, serán financiados con cargo a los presupuestos aprobados anualmente por el Concejo de la Ciudad y en el marco de los Planes Plurianuales de Inversión contemplados en los planes de desarrollo adoptados para cada periodo constitucional.

ARTÍCULO 10º VIGENCIA. Este Acuerdo rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

PUBLIQUESE Y CUMPLASE

Dado en Bogotá a los días ( ) del mes de 2015

NELLY PATRICIA MOSQUERA

DAGOBERTO GARCIA BAQUERO

Presidenta del Concejo

Secretario General

GUSTAVO PETRO URREGO

ALCALDE MAYOR

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1. Conceptos tomados del documento "síntesis de los principales enfoques, métodos y estrategias para la superación de la pobreza" elaborado por el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) de Chile conjuntamente con la Comisión Económica para la América Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile, 2012. Se los ha incluido aquí por cuanto en las últimas décadas, la CEPAL ha sido el organismo orientador de las políticas económicas y sociales de los países de América Latina y el Caribe.

2. Elaborado por el Equipo de trabajo de la Encuesta de Hogares y Empleo; de la Dirección Provincial de Estadística de la provincia de Buenos Aires; bajo la orientación de la CEPAL. En: Artículo de la Revista: Entrelíneas de la Política Económica, Buenos Aires, Argentina. Agosto de 2010.

3. SEN, Amartya. Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta, 3ª reimpresión, Bogotá, 2001. Pág. 114- 115

4. Por efectos de espacio, aquí se presenta una síntesis de las mismas.

5. SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN. Pobreza Oculta en Bogotá D.C. En: Boletín No 50 de la serie Bogotá D.C.: Ciudad de Estadísticas. Junio de 2013. Las definiciones son tomadas de la misma fuente En: Boletín No 42 de la misma serie: Método Integrado de pobreza Bogotá, 2011.

6. Ver nota 2.

7. Los métodos "directo" e "indirecto" son los recomendados por Amartya Sen para la medición de la pobreza, porque combina los dos enfoques: monetario y no monetario; advirtiendo que los dos son complementarios, no excluyentes.

8. Este método es utilizado en Colombia desde 1988, hoy en día continúa siendo utilizado; pero se ideó uno de mayor alcance que se llama el Método de la Pobreza Muldimensional, del cual se hablará más adelante.

9. Debe señalarse que este método (NBI) es utilizado en Colombia desde 1988 y hoy en día continúa en aplicación; pero se ideó uno de mayor alcance que se llama el Método de la Pobreza Muldimensional oficializado por el CONPES 150 de 2012.

10. Dos ejemplos recientes: La Misión para la Erradicación de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD: 2004- 2005) y la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad MESEP: 2009-2010). Las dos fueron constituidas por el Gobierno Colombiano, con las finalidades anotadas en su denominación y funcionaron bajo la coordinación del Departamento Nacional de Planeación (DNP). La MESEP fue la misión encargada de formular la nueva metodología de medición de la pobreza en Colombia, conocida como Pobreza Monetaria.

11. MESEP. Informe segunda fase, 2012

12. Niños y jóvenes de 10 a 17 años en el hogar rural y de 12 a 17 años en el hogar urbano

13. Fuente de esta información: Método integrado de Pobreza Bogotá 2011. En; Boletín No 42 de la serie Bogotá; Ciudad de Estadísticas, 2012

14. Concepto tomado de http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/Informaci%F3nTomaDecisiones/Estratificaci%F3n%20Socioecon%F3mica/QueEs

15. Debe recalcarse que es una observación de las características exteriores de los inmuebles; a pesar de que esta forma de medición tiene muchas connotaciones socioeconómicas para la población.

16. Al estrato 9 pertenecen los inmuebles residenciales que están ubicados en manzanas que no tienen asignado estrato oficial.

17. Secretaria Distrital de Planeación, Bogotá: Ciudad de estadísticas, Boletín No. 50 Pobreza oculta en Bogotá D.C., 2013.

18. Op cit, pág 4

19. Op cit. Págs. 10 y 11

20. Por ese motivo, en dichas localidades se procedió a efectuar el trabajo directo del estudio.

21. Inclusive esa cifra es inferior en 64.530 personas (19.000 hogares), al número de personas y hogares sin capacidad de pago determinadas en el estudio del CID, presentado en el numeral anterior

22. Que es lo que se ha denominado "Pobreza Oculta"

23. Op cit. Pág. 48

24. Insistimos en que a la pobreza de las personas que habitan en estratos 3 y 4 es a lo que se ha denominado en Bogotá "Pobreza Oculta"

25. (sic)

26. ALCALDIA LOCAL DE TEUSAQUILLO: "Pobreza oculta en estratos 3 y 4, una nueva realidad en Bogotá, 2008; y PABON, Hernán. Indicadores de pobreza oculta en la localidad de Teusaquillo. Estudio para la Alcaldía Local de Teusaquillo. Bogotá, 2007.

27. MENDOZA TORRES Martha y otros. Caracterización de la pobreza oculta y su efecto en la sostenibilidad de las pequeñas y medianas empresas de la localidad de Usaquén. En: Revista Investigación y reflexión. Facultad de Ciencias Económicas. Vol. 19 No 2. Bogotá, Julio de 2011.

28. Tomada de la "Guía para la formulación, implementación y evaluación de Políticas Públicas Distritales", instrumento del Gobierno Distrital adoptado como norma en el Decreto No 689 de 2011.

29. Op cit.

30. Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012 – 2016. Pág. 22.

31. Ibidem