RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

La presente iniciativa aborda un asunto estructural como lo es mejorar la calidad de vida de los bogotanos, y en este contexto busca propiciar la vinculación laboral de personas en situación de vulnerabilidad, mediante la adopción de incentivos a los proponentes que, en los procesos de contratación, ofrezcan oportunidades de empleo a dicha población en la ejecución de los contratos.

Concretamente, se plantea la necesidad de incluir, en los pliegos de condiciones, como factor de calificación de las propuestas la vinculación laboral de personas en situación de vulnerabilidad.

La presente iniciativa, de ser aprobada, permitiría a las poblaciones vulnerables acceder a oportunidades laborales en el marco de la ejecución de los contratos que suscriban las entidades distritales con cargo a su presupuesto de gastos e inversiones.

Específicamente, se pretende adoptar una acción afirmativa para favorecer, con oportunidades de empleo, a grupos discriminados y/o marginados; en este caso jóvenes, adultos mayores, mujeres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad y desplazadas que, por su condición económica, física o social o por razones de edad, sexo, estado civil y origen étnico, de manera recurrente, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta o en riesgo que les impide incorporarse al desarrollo y acceder a mejores condiciones de bienestar.

En lo que va corrido del presente periodo constitucional (Enero 2012 - Julio 2015) no se ha tramitado ninguna iniciativa que trate específicamente el tema propuesto.

Sin embargo, es preciso señalar que con anterioridad el Concejal Carlos Vicente De Roux Rengifo tramitó el Proyecto de Acuerdo No.066 de 2010, el cual tenía como propósito promover la democratización de la contratación en el Distrito Capital para facilitar la inserción al sector productivo de microempresas, pymes, pequeños propietarios y poblaciones especialmente vulnerables, entre ellas desplazados, personas en discapacidad, jóvenes, trabajadores informales y desempleados en general, el cual fue archivado.

El Concejo de Bogotá, D.C., es competente para aprobar el presente Proyecto de Acuerdo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1o. del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual señala lo siguiente:

La presente iniciativa encuentra respaldo jurídico en las siguientes disposiciones:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Los artículos 13, 25 y 366 de la Constitución Política, los cuales se refieren a la igualdad de todos los colombianos, al derecho al trabajo y las finalidades del Estado en cuanto al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida.

Los textos pertinentes de los artículos citados, son los siguientes:

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (…)". (Subrayado fuera de texto).

LEYES

Por su parte, la Ley 1450 de 2011 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014", en su artículo 32 prevé la posibilidad de establecer mecanismos para fomentar en los pliegos de condiciones la provisión de bienes y servicios por parte de poblaciones vulnerables, y sobre el particular señala:

"Artículo 32. Promoción del Desarrollo en la Contratación Pública. El artículo 12 de la Ley 1150 de 2007 quedará así:

ACUERDOS

El Acuerdo 489 de 2012 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2012-2016 Bogotá Humana" incluye dentro de sus programas la protección de los derechos de grupos vulnerables, y sobre el particular en su artículo 11 señala lo siguiente:

JURISPRUDENCIA

Tomando como referencia la jurisprudencia, la Corte Constitucional ha reconocido la obligación del Estado de adoptar medidas afirmativas en beneficio de grupos vulnerables de la población, y por ello se ha referido a la inclusión, por parte de las entidades, de cláusulas que favorezcan grupos que, por sus condiciones de marginalidad y/o discriminación, requieren una especial protección del Estado.

En este contexto, conviene citar la Sentencia C-932 de 2007¹, en cuyos apartes pertinentes señala lo siguiente:

"La sentencia T-724 de 2003, "exhortó al Concejo de Bogotá en lo que respecta a su territorio, para que incluya acciones afirmativas en el proceso de contratación administrativa, a favor de aquellos grupos que por sus condiciones de marginamiento y discriminación requieran de una especial protección por parte del Estado, puesto que la Ley 80 de 1993, no contiene ningún desarrollo del artículo 13 de la Constitución, en el sentido de que las autoridades públicas en los procesos de contratación administrativa adopten medidas afirmativas a favor de tales grupos, lo que redunda en su perjuicio (…). Para llegar a esa conclusión, la Sala de Revisión dijo: (…) la Corte encuentra que el establecimiento del deber de selección objetiva en la escogencia del contratista, que orienta el proceso de licitación o concurso previsto para la contratación del Estado no configura una omisión legislativa relativa, pues si bien es cierto que en desarrollo de su potestad de configuración, el legislador no estableció en forma expresa acciones afirmativas, no lo es menos que no sólo no las prohíbe, sino que las ha autorizado en otras normas que son exigibles en el proceso de selección y adjudicación de contratos estatales mediante licitación y concurso. En efecto, el hecho de que el Estatuto de la Contratación hubiere exigido al administrador la escogencia de las propuestas más favorables o del mejor ofrecimiento al Estado no niega la existencia de acciones afirmativas en la contratación. O dicho de otro modo, la omisión en la regulación de medidas de discriminación positiva en el estatuto de la contratación administrativa no puede entenderse como una prohibición de regulación." (Subrayados fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, es claro que tanto la Constitución y la jurisprudencia, así como la ley y el plan distrital de desarrollo prevén la protección de los derecho de la población vulnerable. De ahí que el marco jurídico antes referido sirve de contexto para justificar el trámite de la presente iniciativa.

Aunque a través de Directivas el Alcalde de turno ha impartido instrucciones orientadas a democratizar la contratación y las oportunidades económicas y a promover la participación de las personas vulnerables, marginadas y/o excluidas de la dinámica productiva de la ciudad, como lo son las Directivas 007 de 2007² y 001 de 2011³, lo cierto es que las mismas tienen una vigencia transitoria por cuanto, a su voluntad, dicho funcionario puede modificar su contenido y alcance o bien puede derogarlas.

Como resultado de dicha situación, se considera pertinente expedir un Acuerdo que establezca reglas claras y permanentes sobre la prelación que debe darse a la población vulnerable, particularmente a jóvenes, adultos mayores, mujeres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad, grupos étnicos y desplazados, en el acceso a las oportunidades de empleo que se originen en la ejecución de los contratos y/o convenios que suscriban las diferentes entidades distritales con cargo a sus presupuestos de gastos e inversiones, para que se convierta en una política de permanente y obligatorio cumplimiento.

Para hacer efectiva dicha prelación, como ya se anotó, para las distintas modalidades de contratación y tipos de contrato, se propone incluir en los pliegos de condiciones, como factor de calificación de las propuestas, la vinculación laboral de personas en situación de vulnerabilidad, con lo cual se busca incentivar a los proponentes con un puntaje adicional, si sus ofertas consideran vincular a integrantes de dicha población.

Hay que advertir que la vinculación no debe afectar la calidad de las obras, bienes o servicios ofrecidos; puesto que las capacidades de la persona, que vaya a prestar sus servicios profesionales, técnicos, operativos o de cualquier otra naturaleza, deberán adecuarse a los requisitos que demande el ejercicio del respectivo empleo.

En este contexto, la vinculación laboral de personas en situación de vulnerabilidad, en el marco de la ejecución de los contratos que realicen las entidades distritales, se plantea como una acción afirmativa orientada a generar fuentes de trabajo e ingresos para este tipo de población.

En términos prácticos, si el respectivo proponente ofrece vincular un cierto número de personas perteneciente a poblaciones vulnerables y al mismo se le adjudica el contrato, dicho aspecto se incluiría en las cláusulas del contrato y deberá mantenerse durante el término que se señale en la oferta, so pena de incurrir en incumplimiento del mismo.

De otra parte, para que la selección de las personas vulnerables que serían vinculadas no sea una decisión arbitraria del respectivo contratista, se plantea que éste haga dicha escogencia tomando como referencia la base de datos de la población beneficiaria con que cuenta la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, de forma que se efectúe de una forma imparcial y objetiva.

El desempleo es uno de los principales problemas que afectan a los colombianos en general y a los bogotanos en particular. Según cifras de la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico correspondientes al trimestre febrero-abril de 2015⁴, Bogotá de una Población Económicamente Activa de 4.619.000 personas presentaba 415.000 desocupados, es decir un 9% de desempleo (Ver Tabla No.1 y Gráfico No.1).

Ahora bien, en cuanto se refiere al número de desempleados por rangos de edad, conviene señalar que la mayoría se concentran entre los 14 y 28 años (48%), seguidos por las personas entre 29 y 45 años (30%), mientras que la menor participación corresponde a los mayores de 46 (22%), según se desprende de las siguientes cifras (Ver Tabla No.2 y Gráfico No.2):

Del mismo modo, de las cifras incluidas en la Tabla No.2 se desprende que en Bogotá, el 13,6% de los jóvenes se encuentran desempleados (personas entre los 14 y los 28 años), el 7,1% de las personas entre 29 y 45 años y el 6,6% de las personas mayores a 46 años. (Ver Gráfico No.3).

Complementando lo anterior, cabe indicar que de acuerdo con lo señalado por la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico en promedio en Bogotá un desempleado demora un promedio de 15 semanas en conseguir empleo; es decir cerca de cuatro (4) meses.

Según cifras del Registro Único de Víctimas -RUV de la Unidad para las Víctimas, Bogotá, D.C. ha recepcionado 480.447 personas desplazadas⁵.

De acuerdo con la caracterización realizada por dicha Unidad, del total de la población desplazada 120.628 personas son beneficiarias de programas relacionados con generación de ingresos, es decir, el 25% del total. Estos programas, además, se caracterizan porque no son permanentes y tienen una baja cobertura (Ver Tabla No.3).

Fuente: Red Nacional de Información – Caracterización Municipal.

Así mismo, de acuerdo con la medición de Indicadores de Goce Efectivo de Derechos (IGED), la tasa de desempleo de la población desplazada el 18.8%.

Con respecto a la población en situación de discapacidad, en Bogotá, D.C. hay 476.991 personas bajo esa condición, de los cuales sólo 28.093 personas trabajan.

El Informe Mundial sobre Discapacidad menciona que "(…) en varios estudios realizados en países tanto desarrollados como en desarrollo, las personas con discapacidad en edad de trabajar registran tasas de empleo considerablemente menores y tasas de desempleo muchísimo más altas que las personas sin discapacidad. Las bajas tasas de participación en el mercado laboral constituyen una de las razones importantes por las cuales la discapacidad puede conducir a la pobreza"⁶.

La importancia del trabajo está en dos niveles.

En primer lugar, el contrato de trabajo es la fuente de ingreso de los "medios de subsistencia", es decir, los medios por los cuales una persona obtiene lo que necesita para vivir (OMS, 2011).

En segundo lugar, son una fuente de acceso y financiación de los sistemas de protección social en la medida que la principal fuente de ingresos de las personas es la remuneración que reciben por su fuerza de trabajo. El hecho de que las personas no tengan un trabajo, implica que no cotizan al Sistema General de Seguridad Social (SGSS) y demás prestaciones sociales asociadas.

Como lo señala Guerrero (2006) la "composición y la dinámica del mercado de trabajo determinan los grupos objetivo que deben ser atendidos por los diferentes componentes del sistema de la protección social"⁷. La existencia del contrato de trabajo permite a los trabajadores el derecho de asociación y de negociación colectiva, lo que implica que los trabajadores tengan prestaciones sociales; así mismo, el contrato de trabajo permite el aseguramiento en salud, riesgos profesionales, pensiones, fondo de cesantías y a caja de compensación familiar.

Las cifras anteriores permiten justificar la necesidad de diseñar mecanismos para enfrentar el problema del desempleo. De ahí que el incentivo propuesto en la presente iniciativa se constituye en una medida adecuada para fomentar la generación de oportunidades laborales para la población vulnerable.

EXPERIENCIAS NACIONALES

Experiencias relacionadas con la asignación de puntajes a los proponentes que ofrezcan vincular a población vulnerable en la ejecución de los contratos han sido implementadas, algunas veces, tanto en Bogotá como en otras ciudades. A continuación se relacionan los siguientes ejemplos:

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Norte de Santander. Otorga 10 puntos a las ofertas que ofrezcan vincular a la ejecución de los contratos a más de tres (3) personas que correspondan a población vulnerable, pertenecientes al SISBEN 1 y 2, discapacitados y/o desplazados⁸.

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Boyacá. Asigna un máximo de 10 puntos, en el ítem "Recurso humano por inclusión social", a las ofertas que ofrezcan vincular a la ejecución del contrato, personal que corresponda a población vulnerable, pertenecientes al SISBEN 1 y 2, discapacitados y/o desplazados, de acuerdo con la siguiente ponderación: 5 puntos a quien vincule a 3 personas; 7 puntos a quien vincule 4 o 5 personas y 10 puntos a quien vincule a más de 6 personas⁹.

Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP. Señala que la Empresa podrá promover la vinculación de población vulnerable organizada, en los contratos de obras y servicios, donde el contratista se obligue a vincular para la ejecución de los mismos, un porcentaje de población vulnerable, que será determinado en los respectivos términos de referencia¹⁰.

Secretaría Distrital de Movilidad. Asigna 50 puntos en los factores de calificación al ítem "Apoyo a la Población Vulnerable" y señala que el contratista deberá vincular para la ejecución del convenio o contrato, en caso de cumplir con el perfil solicitado, a personas identificadas como beneficiarias, mediante relaciones de orden laboral contractual, tomadas de la base de datos de beneficiados de la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, por lo tanto el proponente, en caso de resultar adjudicatario, deberá certificar el compromiso de contratar al menos una persona que esté incluida en esa base de datos¹¹.

Secretaría Distrital de Movilidad. Señala que se otorgarán cinco (5) puntos adicionales a los proponentes que presenten con su propuesta una manifestación bajo la gravedad de juramento, en la que se comprometan, en caso de resultar adjudicatario en el proceso, a utilizar personal proveniente de la población vulnerable de Bogotá, entre ellas desplazados, discapacitados, desempleados y empleados informales, que se encuentre inscrito en las bases de datos de las entidades públicas encargadas de adelantar los registros¹².

Fondo de Desarrollo Local de Chapinero. Otorga hasta un máximo de 50 puntos en los factores de calificación al ítem "Vinculación de Población Vulnerable" y señala que otorgará 5 puntos por cada 1% de personal del nivel operativo destinado a la ejecución del contrato, proveniente de la población vulnerable, según lo certificado por las entidades competentes, que el proponente haya indicado en su propuesta9. Al oferente que para el cumplimiento del objeto contractual no ofrezca emplear personal operativo, proveniente de la población vulnerable residente en Bogotá, se le asignará cero puntos en este factor¹³.

Fondo de Desarrollo Local de Barrios Unidos. Exige al contratita y fija como requisito habilitante que mínimo una (1) persona vinculada a la ejecución del contrato pertenezca a la población vulnerable de Bogotá; para lo cual el contratista deberá consultar las bases de datos que reposan en la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico¹⁴.

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

Países como España han previsto la incorporación de criterios sociales de adjudicación para evaluar las propuestas y determinar la oferta económicamente más ventajosa en los contratos administrativos de obras, servicios y suministros. Esto se ha hecho evidente a través de la inclusión de cláusulas de contenido social en la contratación administrativa para facilitar el acceso al empleo a la población vulnerable, con dificultades de acceso al mercado laboral.

Tal es el caso de la Diputación de Granada¹⁵ quien, en el marco de la ley española, señala que en los pliegos de contratación se debe incorporar la exigencia de contratar, en la nómina que ejecutará el contrato, a un número o un porcentaje significativo de personas en riesgo de exclusión social, y aconseja que este criterio tenga una ponderación entre el 10% y el 25% sobre el total de la calificación de los factores de adjudicación señalados en el pliego de cláusulas de acuerdo con las características de cada contrato.

El artículo 7o. de la Ley 819 de 2003 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones", señala que el impacto fiscal de todo Proyecto de Acuerdo debe ser explícito y compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, para lo cual en la respectiva Exposición de Motivos deberán incluirse expresamente los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional que se generaría para financiar tales costos.

En cumplimiento de la norma señalada, conviene indicar que la presente iniciativa no tendría impacto fiscal ni incidiría en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, teniendo en cuenta que el hecho de promover la inclusión de un requisito o cláusula en los pliegos de condiciones de los procesos contractuales que adelanten las distintas entidades distritales no conlleva la realización de nuevas actividades, ni el cumplimiento de responsabilidades adicionales por parte de los organismos y entidades distritales y, por ende, no hace necesario efectuar gastos adicionales con cargo al presupuesto de gastos e inversiones del Distrito Capital, ni generar nuevos ingresos para estos efectos.

Complementando lo expuesto, es preciso advertir a la Administración sobre la necesidad de dar a conocer a la ciudadanía sobre los trámites que deberán adelantar las personas para presentar sus hojas de vida y para ser incluidas en la base de datos de población beneficiaria que administren la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico u otras entidades; de ahí que las labores de difusión de la información a este respecto, a través de los distintos medios, serán una responsabilidad y decisión discrecional de su parte.

Con fundamento en los argumentos expuestos presento a consideración del Concejo de Bogotá, D.C., el Proyecto de Acuerdo "Por el cual se establece un incentivo para promover la vinculación laboral de personas en situación de vulnerabilidad en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones".

Cordialmente,

ARTICULO 1o. OBJETO. Establécese un incentivo en los procesos contractuales que adelanten los organismos y entidades y de los sectores central, descentralizado y de localidades del Distrito Capital, con el fin de promover el acceso de la población vulnerable a las oportunidades de empleo que se originen como resultado de la ejecución de los contratos y/o convenios que estos suscriban.

PARÁGRAFO. Para los efectos del presente Acuerdo, entiéndase por población vulnerable a aquellos grupos discriminados y/o marginados que, por su condición económica, física o social o por razones de edad, sexo, estado civil y origen étnico, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta o en riesgo que les impide incorporarse al mercado laboral y acceder a mejores condiciones de bienestar; entre ellos jóvenes, adultos mayores, mujeres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad y personas desplazadas por la violencia.

ARTICULO 2o. INCENTIVO. Los organismos y entidades de los sectores central, descentralizado y de localidades del Distrito Capital que adelanten procesos de contratación, en sus distintas modalidades, considerarán en los pliegos de condiciones la asignación de un puntaje adicional, en la evaluación de las propuestas, a aquellas que ofrezcan vincular laboralmente población vulnerable.

PARÁGRAFO. La Administración Distrital establecerá la cuantía que tendrá dicho puntaje en función del tipo de contrato y del número de personas pertenecientes a la población vulnerable que los proponentes vincularían laboralmente para la ejecución del respectivo contrato, observando para el efecto los requisitos, conocimientos y/o aptitudes que demande el ejercicio del respectivo empleo.

ARTICULO 3o. SELECCIÓN DE LA POBLACIÓN BENEFICARIA. Con el propósito de garantizar la selección imparcial y objetiva de las personas vulnerables que serían vinculadas para la ejecución de los respectivos contratos, la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, o la entidad que corresponda, suministrará al respectivo contratista el listado de las personas que reúnan los requisitos, conocimientos y/o aptitudes que demande el ejercicio del respectivo empleo, para lo cual tomará como referencia la base de datos de la población beneficiaria de que disponga la referida entidad.

ARTICULO 4o. DIVULGACIÓN. La Administración Distrital informará sobre los trámites que deberán adelantar las personas para presentar sus hojas de vida con el fin de ser incluidas en la base de datos de población beneficiaria a que se refiere el artículo anterior.

ARTICULO 5o. VERIFICACIÓN. El organismo o entidad contratante se encargará de verificar y exigir que el contratista, a quien se le adjudique el respectivo contrato y/o convenio, mantenga vinculadas a las personas pertenecientes a la población vulnerable durante el término que haya señalado en su oferta, según lo demande la ejecución del respectivo contrato.

ARTICULO 6o. VIGENCIA. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha su publicación.