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Bogotá D.C. 3 de Junio de 2016 Respetado Doctor: JOSE ANTONIO VELANDIA CLAVIJO Subdirector Técnico
de Operaciones Asunto: Consulta Radicado:
20164050109063 1. CONSULTA “(…) PROBLEMA JURÍDICO. A los predios con dichas características y que se
encuentran en proceso ejecutivo coactivo, se les ha confirmado en reiteradas
oportunidades todos los factores y atributos de liquidación gravables, en
especial, el uso asignado por parte de la Subdirección Técnica de Operaciones;
de conformidad con las respectivas memorias técnicas y la normatividad que le
es aplicable a las asignaciones de contribución de valorización por beneficio
general (Acuerdo 16 de 1990) y beneficio
local (Acuerdos 25 de 1995 y 48 de 2001). La solicitud realizada por parte de la Subdirección
Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, consiste en modificar el uso 6320
(Suburbano Preservación Hidrográfica) y el uso 5500 (lote de Preservación
Urbana) por el de 7200 (Predio de Uso Público), para las contribuciones de
valorización mencionadas, lo cual implicaría llevar la contribución de los
predios a cero pesos ($0) y la pérdida de los intereses de mora y
financiación. Así mismo, se podrían
iniciar procesos de solicitud masiva de reclamaciones y devolución de los
dineros recaudados por predios cancelados y que se encuentran en ídem
condiciones, por el derecho a la igualdad en las decisiones tributarias y
jurídicas que se les aplique.” 2. ANTECEDENTES La Subdirección Técnica de Operaciones funda la(s) anterior(es) consulta(s) en que la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, mediante memorandos 20155660191213 de junio de 25 de 2015, 20155660244443 de agosto 19 de 2015 y 20165660026693 de febrero 10 de 2016, solicita la modificación del uso de unos predios que pudiesen tener similitudes jurídicas a los de los beneficiados con los fallados por el Consejo de Estado 1 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2. 3. REFERENTES
NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES Entre otros los
siguientes: *Código Civil. Adoptado mediante Ley 57 de 1887 *Ley 153 de 1887. *Ley 1437 de 2011. *Ley 1564 de 2012. 4. CONSIDERACIONES DE LA SUBDIRECCIÓN GENERAL JURÍDICA Como primera medida ha
de advertirse que, los fallos arriba aludidos han sido emanados dentro de
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. Dichas sentencias, en
virtud de la naturaleza jurídica de la acción que las origina e impulsa,
únicamente afectan a las partes que fueron vinculadas y oídas en tal trámite. Es
decir, lo irradiado por ellas sólo alcanza o cobija a los contendores y no al
conglomerado, porque con dicho rito procesal
generalmente se intenta discutir una decisión de la administración que afectó a
una persona determinada para restablecerle su derecho, y lo decidido allí no
resulta de relevancia y no muta el patrimonio jurídico de los demás. Esto se nomina
“efecto interpartes”. Ciertamente, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha sido prevista legalmente para que quien considere haber sido vulnerado en algún derecho, reconocido o protegido por una norma, pueda pedirle al Juez Contencioso Administrativo que “(…) declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño (…)”3. Por el contrario, las resultas de la acción de mera “nulidad”, la que ha sido diseñada para atacar actos administrativos con efectos generales, benefician o perjudican “erga omnes” a todos o aun grupo sustancial de personas. Este otro instrumento encuentra asidero en el artículo 1374 de la Ley 1437 de 2011. Como queda anotado, la
regulación y consagración de ambos instrumentos judiciales en el ordenamiento
jurídico es independiente, autónomo y separado, lo que impide colegir que los
fallos sobre nulidad y restablecimiento gocen “per se” de los efectos erga
omnes de las proferidas en las acciones “simple nulidad”. En relación con estos dos institutos la Sala Plena del Consejo de Estado5 , criticando la Sentencia C-426 de 2002, pormenorizó las diferencias de las dos acciones arriba referenciadas en los siguientes términos: “(…) En lo que respecta a
las diferencias, la doctrina se refiere a las acciones de nulidad y de nulidad
y restablecimiento del derecho con expresiones diferentes como las de
contencioso popular de anulación, contencioso objetivo o recurso por exceso de
poder, respecto de la acción de nulidad, y con las de contencioso subjetivo o
de plena jurisdicción o de restablecimiento del derecho, para la segunda de
estas acciones. El código de 1984 introdujo el nombre actual, por considerarlo
más técnico. Dichas acciones se diferencian, entre otros, en los siguientes
aspectos: En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad
es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita
del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y
restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que
podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario
para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; En cuanto a la
oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo
general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier
tiempo, mientras que la de restablecimiento del derecho debe ser presentada
ante el juez en un término que, en la mayor parte de los casos, es de cuatro
(4) meses, o de dos (2) años cuando se trata de acción indemnizatoria. En
relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de
nulidad los tiene "erga omnes", si la decisión es anulatoria, en caso
contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos
se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora; mientras que en
las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, la sentencia tiene efectos
inter partes y respecto de terceros interesados. Otros rasgos de estas dos
acciones tienen que ver con el hecho de que la de nulidad no es desistible,
cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda, lo que no sucede con
la de nulidad y restablecimiento del derecho, que sí es desistible, con el
cumplimiento de los requisitos de ley, y solamente a los terceros interesados
les es permitido participar en un proceso de esa naturaleza. En el mismo orden
de ideas, el fenómeno de la perención no opera, cuando se trata de acción de
nulidad, lo que sí sucede en el caso de la otra acción. Otro aspecto que
distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se
vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades. (se subraya). Ahora bien, se pregunta
si uno de esos fallos, en el que fueron partes el IDU e INCAUCA, puede ser
aplicado por analogía a otros inmuebles sobre los cuales recaen procesos
coactivos, mandamientos de pago y posiblemente medidas cautelares, pues
tendrían semejanzas fácticas y jurídicas. Frente a este particular
conviene señalar que, la analogía sólo se invoca para resolver un caso en
particular a falta de norma expresa o ante un vacío en la disposición. Ciertamente, conforme
con el artículo 8 de la Ley 153 de 1887: “Cuando
no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes
que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina
constitucional y las reglas generales de derecho. “La analogía jurídica es una operación lógica y axiológica, mediante la cual el juez, ante el vacío de la ley para resolver un caso concreto, crea una norma a partir de otra y otras normas del sistema jurídico que contienen supuestos similares, mas no idénticos, y la misma razón jurídica o relevante (ratio juris) del caso que el legislador debió haber regulado y sin embargo no lo hizo en forma expresa.”6 Luego, la
interpretación analógica es un instrumento para llenar vacíos normativos y no
para hacer extensivos los efectos inter-partes de una sentencia a quienes no
fueron contendores dentro del proceso. Por otro lado, se
invoca también la aplicación de la figura del antecedente jurisprudencial,
prevista en los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, disposiciones que
señalan: “Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y
la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades
aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de
manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y
jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia,
deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del
Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.” Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del
Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades
deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial
dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a
quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y
jurídicos. Para tal efecto
el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para
reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado.
Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes
(…) La autoridad
decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas
se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos
jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los
presupuestos para que ella sea procedente. Esta decisión se
adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción,(…).” No obstante, ni la
Sentencia del Consejo de Estado ni la del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, señaladas en los dos primeros píes de página de este concepto,
son fallos de Unificación Jurisprudencia por lo que la figura de la Ley 1437 de
2011 resulta inaplicable. Súmese a lo expuesto que, el Código General del Proceso en su artículo 614 limita la extensión de la jurisprudencia a que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado emita concepto previo.7 Así las cosas, y teniendo en cuenta que en la actualidad cursan en el IDU sendos procesos coactivos por el no pago de la contribución de valorización asignada y ordenada en resoluciones o actos administrativos en firme8,no discutidos en vía gubernativa o confirmados en esa instancia, no demandados en tiempo o no suspendidos o anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta Subdirección General considera jurídicamente improcedente extender los efectos de las sentencias arriba referidas a quienes no fueron partes dentro de esos litigios Cordialmente, NURY ASTRID BLOISE CARRASCAL Subdirectora General Jurídica Elaboró: Subdirección General Jurídica NOTAS DE PIÉ DE PÁGINA
1 2 Radicación: 11001-33-31-041-2007-00052-01. Alejandro Gómez Koop y otros. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Cuarta. Subsección "B". Bogotá, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010). Magistrado Ponente: Dr. Fabio O. Castiblanco Calixto 3 4 “Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. (…) Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.” 5 Sala plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola. Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo del dos mil tres (2003). Radicación número: 11001-03-24-000-1999-05683-02(ij-030). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 6 Tamayo Jaramillo Javier. Manual de Hermenéutica Jurídica. Análisis constitucional, legal y jurisprudencial. Pág 346. Editorial DIKE. 2013 7 “Artículo 614. Extensión de la jurisprudencia. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4° del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero.” (se sombrea y subraya) 8Adicionalmente gozan de presunción de legalidad y exhiben firmeza, ejecutoriedad y ejecutividad. |