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Concepto 9063 de 2016 Instituto de Desarrollo Urbano - IDU

Fecha de Expedición:
03/06/2016
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Plantilla memorando firma mecánica

Bogotá D.C. 3 de Junio de 2016

Respetado Doctor:

 

JOSE ANTONIO VELANDIA CLAVIJO

 

Subdirector Técnico de Operaciones

 

Asunto: Consulta

 

Radicado:  20164050109063

 

1.    CONSULTA

 

“(…) PROBLEMA JURÍDICO.

 

A los predios con dichas características y que se encuentran en proceso ejecutivo coactivo, se les ha confirmado en reiteradas oportunidades todos los factores y atributos de liquidación gravables, en especial, el uso asignado por parte de la Subdirección Técnica de Operaciones; de conformidad con las respectivas memorias técnicas y la normatividad que le es aplicable a las asignaciones de contribución de valorización por beneficio general  (Acuerdo 16 de 1990) y beneficio local (Acuerdos 25 de 1995 y 48 de 2001).

 

La solicitud realizada por parte de la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, consiste en modificar el uso 6320 (Suburbano Preservación Hidrográfica) y el uso 5500 (lote de Preservación Urbana) por el de 7200 (Predio de Uso Público), para las contribuciones de valorización mencionadas, lo cual implicaría llevar la contribución de los predios a cero pesos ($0) y la pérdida de los intereses de mora y financiación.  Así mismo, se podrían iniciar procesos de solicitud masiva de reclamaciones y devolución de los dineros recaudados por predios cancelados y que se encuentran en ídem condiciones, por el derecho a la igualdad en las decisiones tributarias y jurídicas que se les aplique.”

 

2.    ANTECEDENTES

 

La Subdirección Técnica de Operaciones funda la(s) anterior(es) consulta(s) en que la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales, mediante memorandos 20155660191213 de junio de 25 de 2015, 20155660244443 de agosto 19 de 2015 y 20165660026693 de febrero 10 de 2016, solicita la modificación del uso de unos predios que pudiesen tener similitudes jurídicas a los de los beneficiados con los fallados por el Consejo de Estado 1 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2.

 

3.     REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

 

Entre otros los siguientes:

 

*Carta Política de Colombia.

*Código Civil. Adoptado mediante Ley 57 de 1887

*Ley 153 de 1887.

*Ley 1437 de 2011.

*Ley 1564 de 2012.

 

4.    CONSIDERACIONES DE LA SUBDIRECCIÓN GENERAL JURÍDICA

 

Como primera medida ha de advertirse que, los fallos arriba aludidos han sido emanados dentro de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

Dichas sentencias, en virtud de la naturaleza jurídica de la acción que las origina e impulsa, únicamente afectan a las partes que fueron vinculadas y oídas en tal trámite. Es decir, lo irradiado por ellas sólo alcanza o cobija a los contendores y no al conglomerado, porque con dicho rito procesal generalmente se intenta discutir una decisión de la administración que afectó a una persona determinada para restablecerle su derecho, y lo decidido allí no resulta de relevancia y no muta el patrimonio jurídico de los demás. Esto se nomina “efecto interpartes”.

 

Ciertamente, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha sido prevista legalmente para que quien considere haber sido vulnerado en algún derecho, reconocido o protegido por una norma, pueda pedirle al Juez Contencioso Administrativo que “(…) declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño (…)”3.

 

Por el contrario, las resultas de la acción de mera “nulidad”, la que ha sido diseñada para atacar actos administrativos con efectos generales, benefician o perjudican “erga omnes” a todos o aun grupo sustancial de personas. Este otro instrumento encuentra asidero en el artículo 137de la Ley 1437 de 2011.

 

Como queda anotado, la regulación y consagración de ambos instrumentos judiciales en el ordenamiento jurídico es independiente, autónomo y separado, lo que impide colegir que los fallos sobre nulidad y restablecimiento gocen “per se” de los efectos erga omnes de las proferidas en las acciones “simple nulidad”.

 

En relación con estos dos institutos la Sala Plena del Consejo de Estado, criticando la Sentencia C-426 de 2002, pormenorizó las diferencias de las dos acciones arriba referenciadas en los siguientes términos:

 

“(…) En lo que respecta a las diferencias, la doctrina se refiere a las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho con expresiones diferentes como las de contencioso popular de anulación, contencioso objetivo o recurso por exceso de poder, respecto de la acción de nulidad, y con las de contencioso subjetivo o de plena jurisdicción o de restablecimiento del derecho, para la segunda de estas acciones. El código de 1984 introdujo el nombre actual, por considerarlo más técnico. Dichas acciones se diferencian, entre otros, en los siguientes aspectos: En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; En cuanto a la oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier tiempo, mientras que la de restablecimiento del derecho debe ser presentada ante el juez en un término que, en la mayor parte de los casos, es de cuatro (4) meses, o de dos (2) años cuando se trata de acción indemnizatoria. En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene "erga omnes", si la decisión es anulatoria, en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora; mientras que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, la sentencia tiene efectos inter partes y respecto de terceros interesados. Otros rasgos de estas dos acciones tienen que ver con el hecho de que la de nulidad no es desistible, cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda, lo que no sucede con la de nulidad y restablecimiento del derecho, que sí es desistible, con el cumplimiento de los requisitos de ley, y solamente a los terceros interesados les es permitido participar en un proceso de esa naturaleza. En el mismo orden de ideas, el fenómeno de la perención no opera, cuando se trata de acción de nulidad, lo que sí sucede en el caso de la otra acción. Otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades. (se subraya).

 

Ahora bien, se pregunta si uno de esos fallos, en el que fueron partes el IDU e INCAUCA, puede ser aplicado por analogía a otros inmuebles sobre los cuales recaen procesos coactivos, mandamientos de pago y posiblemente medidas cautelares, pues tendrían semejanzas fácticas y jurídicas.

 

Frente a este particular conviene señalar que, la analogía sólo se invoca para resolver un caso en particular a falta de norma expresa o ante un vacío en la disposición.

 

Ciertamente, conforme con el artículo 8 de la Ley 153 de 1887: “Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho.

 

 La analogía jurídica es una operación lógica y axiológica, mediante la cual el juez, ante el vacío de la ley para resolver un caso concreto, crea una norma a partir de otra y otras normas del sistema jurídico que contienen supuestos similares, mas no idénticos, y la misma razón jurídica o relevante (ratio juris) del caso que el legislador debió haber regulado y sin embargo no lo hizo en forma expresa.”6

 

Luego, la interpretación analógica es un instrumento para llenar vacíos normativos y no para hacer extensivos los efectos inter-partes de una sentencia a quienes no fueron contendores dentro del proceso.

 

Por otro lado, se invoca también la aplicación de la figura del antecedente jurisprudencial, prevista en los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, disposiciones que señalan:

 

“Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.”

 

Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. 

 

Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes (…)

La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.

 

Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción,(…).”

 

No obstante, ni la Sentencia del Consejo de Estado ni la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, señaladas en los dos primeros píes de página de este concepto, son fallos de Unificación Jurisprudencia por lo que la figura de la Ley 1437 de 2011 resulta inaplicable.

 

Súmese a lo expuesto que, el Código General del Proceso en su artículo 614 limita la extensión de la jurisprudencia a que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado emita concepto previo.7

 

Así las cosas, y teniendo en cuenta que en la actualidad cursan en el IDU sendos procesos coactivos por el no pago de la contribución de valorización asignada y ordenada en resoluciones o actos administrativos en firme8,no discutidos en vía gubernativa o confirmados en esa instancia, no demandados en tiempo o no suspendidos o anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta Subdirección General considera jurídicamente improcedente extender los efectos de las sentencias arriba referidas a quienes no fueron partes dentro de esos litigios


Cordialmente,

NURY ASTRID BLOISE CARRASCAL

Subdirectora General Jurídica 

Elaboró: Subdirección General Jurídica


NOTAS DE PIÉ DE PÁGINA

1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Héctor J. Romero Díaz. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil nueve (2009). Ref.: 25000 2327 000 2000 00444 03.  Número Interno 15266.  Incauca Refinería de Colombia S.A. - Incauca S.A. contra el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU y otros.

2 Radicación: 11001-33-31-041-2007-00052-01. Alejandro Gómez Koop y otros. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Cuarta.  Subsección "B". Bogotá, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010). Magistrado Ponente: Dr. Fabio O. Castiblanco Calixto

 

3 Artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

4 “Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. (…) Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.”

5 Sala plena de lo Contencioso Administrativo.  Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola. Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo del dos mil tres (2003).  Radicación número: 11001-03-24-000-1999-05683-02(ij-030).  Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

 

6 Tamayo Jaramillo Javier. Manual de Hermenéutica Jurídica. Análisis constitucional, legal y jurisprudencial. Pág 346.  Editorial  DIKE. 2013

7 “Artículo 614. Extensión de la jurisprudencia. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4° del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero.”  (se sombrea y subraya)

8Adicionalmente gozan de presunción de legalidad y exhiben firmeza, ejecutoriedad y ejecutividad.