RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Las disposiciones especiales aplicables en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá sobre Registro, clasificación, de proponentes, rigieron hasta entrar en vigencia las contenidas en la Ley 80 de 1993,con lo cual quedaron derogadas. Cuando se demanda un acto administrativo de carácter general es imperativo un pronunciamiento de fondo sobre la demanda, aunque el mismo hubiere sido derogado, pues sólo así se logra el propósito de mantener el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad. Siguiendo las anteriores pautas jurisprudenciales , estima la sala que como toda norma jurídica finca la justificación de su existencia en su eficacia , es decir está destinada a incidir en el universo de la realidad a la cual va dirigida, no es posible desconocer los efectos que pudieron producir las disposiciones legales demandadas durante el tiempo en que gozaron de validez, por lo cual se impone desatar el fondo de la litis.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración de 23 de julio de 1996,exp s - 612 Ponente Doctor JUAN ALBERTO POLO F. y Sentencia de 14 de Enero de 1991 Exp S - 157 Ponente Doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA P.

Conoce la Sala del recurso de alzada formulado por la parte demandante de este proceso, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de septiembre de 1994, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

LAS PRETENSIONES

En ejercicio de la acción que consagra el art.84 del C.C.A, el señor Alvaro Bechara Baruque, ha demandado la nulidad de las disposiciones que en seguida se indican, integrantes de la resolución No. 010 del 24 de junio de 1993, expedidas por la Junta Directiva del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos "SISE":

CAUSA PETENDI

Estima el actor que con la expedición de las disposiciones señaladas anteriormente, se han violado los arts. 15 y 25 de la Constitución Política, el art. 583 del Estatuto Tributario (decreto ley 624 de 1989), el art. 9 del decreto 1355 de 1970, el acuerdo 11 del Concejo de Santafé de Bogotá, y el art. 1º, inciso 2 del decreto 133 de 1933, expedido por el Alcalde Mayor de este Distrito.

Describe los hechos, en los cuales funda sus pretensiones, así:

El Gerente del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos "SISE" se notifico personalmente del auto admisorio de la demanda, pero no la contesto.

PERIODO DE ALEGATOS

En esta etapa del proceso, presentó escrito de alegato el apoderado de la parte demandada, quien hizo estas reflexiones:

1. Antes de entrar a estudiar el fondo de la controversia precisa la Sala lo siguiente:

Las disposiciones demandadas de la resolución Nº 010 de junio 24 de 1993 expedidas por la Junta Directiva del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos "SISE", regulan lo concerniente a la inscripción o actualización en el denominado "Registro Unico de Proponentes" R.U.P del Distrito Capital.

El decreto 1421 de 1993 que consagra el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en el art. 41 transitorio de la Constitución Política, dispone en el art. 144 lo siguiente:

La ley 80 de 1993 que consagra el actual Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, promulgada en el Diario Oficial No. 41094 del 28 de octubre de 1983, derogó expresamente el decreto 222 de 1983, salvo los arts.108 a 113 los cuales se refieren a la "Ocupación y Adquisición de Inmuebles e Imposición de Servidumbres".

Acerca de su vigencia, la misma ley dispuso que un sector de disposiciones entraría a regir el 28 de octubre de 1993 y otro el 1o de enero de 1994, con excepción de las normas sobre registro, clasificación y calificación de proponentes, cuya vigencia iniciaría un año después de su promulgación, como se desprende del art. 81.

Por su parte el art. 22, num. 9 ordenó que mientras rige el registro, calificación y clasificación de proponentes que regula el estatuto contractual, continuarán vigentes los registros existentes.

De tal manera, que las normas sobre registro, calificación y clasificación de proponentes previstas por la ley 80 de 1993 entraron a regir a partir del 28 de octubre de 1994 y quedaron derogadas las que, sobre esta materia, contenían los arts. 44 del decreto 222 de 1983, 2 y 5 del decreto 1522 del mismo año.

En consecuencia, las disposiciones especiales aplicables en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá sobre registro, clasificación y calificación de proponentes, rigieron hasta entrar en vigencia las contenidas en la ley 80 de 1993, con lo cual quedaron derogadas.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de enero 14 de 1991, expediente S - 157, Magistrado Ponente Dr. CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA y en sentencia del 23 de julio de 1996, expediente S - 612, Magistrado Ponente DR. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, sentó el criterio según el cual cuando se demanda un acto administrativo de carácter general es imperativo un pronunciamiento de fondo sobre la demanda, aunque el mismo hubiere sido derogado, pues sólo así se logra el propósito de mantener el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad.

Siguiendo las anteriores pautas jurisprudenciales, estima la Sala que como toda norma jurídica finca la justificación de su existencia en su eficacia, es decir está destinada a incidir en el universo de la realidad a la cual va dirigida, no es posible desconocer los efectos que pudieron producir las disposiciones legales demandadas durante el tiempo en que gozaron de validez, por lo cual se impone desatar el fondo de la litis.

2. Son dos las argumentaciones que esgrime el censor para alegar que el acto administrativo acusado amerita ser anulado, y que en su sentir fueron desconocidas por el a quo: la falta de competencia del organismo que expidió el acto y la violación de normas constitucionales y legales. En razón de la naturaleza y efectos de los cargos, se procede a continuación a dirimir sobre el primero de ellos.

En un Estado de Derecho, como el colombiano, en donde impera el principio de separación de las ramas y órganos del poder público y, en un ámbito general, el principio de legalidad en la atribución expresa funciones públicas, ningún acto administrativo es legal sino cuando emana de la autoridad pública facultada por el orden jurídico para realizarlo. De allí que el art. 84 del C.C.A. prescriba como una de las causales de nulidad de los actos administrativos, el haber sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes.

Según el demandante, las disposiciones de la resolución Nº 010 de 1993 que han sido impugnadas, adolecen de ilegalidad, porque la Junta Directiva del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos "SISE" que las expidió carecía de competencia para hacerlo.

Al respecto encuentra la Sala lo siguiente:

La resolución Nº 010 de junio 24 de 1993 "Por medio de la cual se adopta el reglamento para la inscripción y actualización ante el Registro Unico de Proponentes de las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras que aspiren a celebrar contrato de obras públicas con la Administración Distrital", fue expedida por la Junta Directiva del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos "SISE", invocando para ello las atribuciones legales conferidas por el acuerdo 15 de 1968, el decreto 410 de 1974 y el acuerdo 11 de 1992 (fls. 12 a 29).

El Acuerdo Nº 15 de 1968 del entonces denominado Concejo del Distrito Especial de Bogotá creó el Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos, como entidad autónoma descentralizada, con patrimonio propio y personería jurídica, el cual estará regido por una Junta Directiva (fl. 30).

Mediante decreto Nº 410 de 1974 "Por el cual se modifica el Acuerdo Nº 15 de 1968 y se dictan otras disposiciones", emanado del Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, se convirtió al Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos en una empresa industrial y comercial, vinculada a la Alcaldía Mayor y dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio (art. 1º); la dirección y administración la ejercerán una Junta Directiva y un Gerente General, quien será el representante legal (art. 6º); de conformidad con el art. 8º son funciones de la Junta Directiva las siguientes:

" a) Formular y dirigir la política general del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos y los programas correspondientes, con el fin de proveer al Distrito y a todos sus usuarios y contribuyentes de un oportuno y eficaz, banco de datos;

"b) Controlar el funcionamiento del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos y coordinar las actividades específicas del Centro con la política y planes de Alcaldía Mayor y de su institutos y empresas descentralizadas en materia de tecnificación de sus sistemas;

"c) Elaborar los Estatutos del Centro de Sistematización y Servicios Técnicos, y adoptar las reformas que sean pertinentes, sometiéndolos para su vigencia a la aprobación del Gobierno Distrital;

" d) Determinar la organización administrativa del Centro. Para tal efecto creará las dependencias y cargos que estime necesarios, señalándoles sus funciones respectivas, teniendo en cuenta para el efecto lo dispuesto en el Artículo 4º del presente decreto;

" e) Adoptar el Estatuto de personal al servicio del Centro de Sistematización y fijar su clasificación y remuneración de acuerdo con los reglamentos legales sobre la materia;

"f) Aprobar o improbar el presupuesto anual de gastos e inversiones, lo mismo que la ejecución periódica del mismo;

"g) Aprobar o improbar los balances de prueba mensuales, el Balance anual consolidado y las cuentas que por su cuantía debe presentar el Gerente;

"h) Disponer y autorizar los empréstitos internos y externos y demás operaciones de crédito y aprobar los contratos respectivos, lo mismo que autorizar al Gerente para otorgar toda clase de garantías;

"i) Fijar, en sus Estatutos la cuantía hasta por la cual el Gerente puede contratar o realizar operaciones, sin necesidad de previa autorización de la Junta;

"j) Fijar las taifas y sistemas de cobro por sus servicios a los usuarios del mismo;

" k) Crear reservas y fondos especiales, reglamentar su inversión, destinación y administración para los fines que le son propios;

"i) Autorizar la formación de sociedades con personas públicas o privadas, nacionales o extranjeras o su participación en ellas, para el cumplimiento de su objeto;

"m) Delegar expresamente el cumplimiento de ciertas funciones a la celebración de determinados actos en el Gerente;

"n) Dictar la reglamentación administrativa sobre el procedimiento que la entidad debe seguir en las licitaciones, en la celebración de contratos de cualesquiera naturaleza y en las compras y suministros dentro de las normas sobre la materia;

"ñ) Ejercer en general todas las actividades encaminadas a la mejor realización de sus fines."(fls. 34 y 35).

El Acuerdo Nº 11 de 1992 "Por el cual se modifica el Título III, Capítulo V, VI, VII y VIII, del Acuerdo 6 de 1985 y se expiden las normas relativas al Registro Unico de Proponentes del Distrito Capital de Santafé de Bogotá" emanado del Concejo de Santafé de Bogotá, dispuso que, salvo las excepciones que dicha regulación establece, las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras que aspiren a celebrar contratos de obras públicas con la administración distrital, deberán estar inscritas, calificadas y clasificadas en el Registro Unico de Proponentes "R.U.P."(art. 2º), el cual funcionará como "una dependencia del Centro Distrital de Servicios Técnicos "SISE", tendrá un Director Ejecutivo designado por el Alcalde Mayor y operará bajo la dirección de un Consejo Directivo." (art. 4º).

Según el art. 6º del precitado acuerdo, son funciones del Consejo Directivo del R.U.P.:

" El Consejo Directivo tendrá respecto de la dependencia denominada R.U.P., las mismas funciones establecidas a la Junta Directiva de un establecimiento público y además las siguientes:

" 1. - Preparar el proyecto de reglamento del Registro Unico de proponentes para consideración de la Junta Directiva del SISE. Este reglamento contendrá, funcionalmente lo siguiente:

" a. - Los requisitos que deben reunir los proponentes para la inscripción y clasificación en el R.U.P.

" b. - Los métodos y procedimientos para la inscripción y clasificación de los proponentes en el R.U.P.

" c. - El precio de los formularios de inscripción y demás documentos que se soliciten.

" d. - La forma y plazos bajo los cuales las entidades de la administración Distrital deberán allegar la información para efectos de llevar el registro de que trata el numeral tercero y cuarto del Artículo 3º del presente acuerdo.

"e. - El proyecto de reglamento Unico de Proponentes deberá ser presentado en la Comisión de Gobierno para ser aprobado.

" 2. - Emitir concepto previo sobre la suspensión o cancelación de las inscripciones.

" 3. - Asesorar la elaboración de la lista de precios unitarios.

"4. - En general, conceptuar sobre todos aquellos asuntos relacionados con el Registro Unico de Proponentes"(fls. 42 y 43). Se subraya y destaca.

El decreto Nº 133 de marzo 15 de 1993 "Por el cual se reglamentan los Acuerdos 6 de 1985 y 11 de 1992 referentes al Registro Unico de Proponentes", emanado del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, dispone en su art. 1º que los requisitos para ser inscritos en el R.U.P. "serán señalados por el Consejo Directivo del Registro Unico de Proponentes consultando la ley, la buena prestación del servicio público y la moralidad de la contratación." (fl. 47). Por su parte el art. 2º establece:

"REGLAMENTO DEL REGISTRO UNICO DE PROPONENTES

" El Consejo Directivo del RUP elaborará el proyecto de reglamento del Registro Unico de Proponentes incluyéndole como factores de evaluación, entre otros, la Capacidad Administrativa, Técnica y Financiera y el cumplimiento del solicitante de inscripción.

" La Junta Directiva del SISE deberá proferir un concepto sobre este proyecto previo a su remisión a la Comisión de Gobierno del Consejo Distrital, que deberá surtirse por conducto de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor.

" PARAGRAFO. - El mismo procedimiento deberá surtirse para introducirle cualquier modificación al reglamento."((fl. 48). Subraya y destaca.

De la anterior normatividad se concluye que, para la época en que se produjo el acto acusado, el procedimiento legal para la expedición de los requisitos que debían cumplir quienes se encontraban interesados en inscribirse y clasificar o actualizar su inscripción o clasificación en el Registro Unico de Proponentes del Distrito Capital de Santafé de Bogotá era el siguiente:

1) El Consejo Directivo de la dependencia denominada Registro Unico de Proponentes "R.U.P." tenía como función la preparación del proyecto de reglamento.

2) El precitado proyecto se ponía a consideración de la Junta Directiva del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos "SISE", la cual emitía un concepto sobre el mismo.

3) Previo lo anterior, el proyecto de reglamentación era remitido a la Comisión de Gobierno del Concejo Distrital para su aprobación.

En consecuencia, para la Sala es claro que el organismo legalmente competente para expedir la reglamentación sobre los requisitos para la inscripción y actualización ante el Registro Unico de Proponentes era la Comisión de Gobierno Distrital del Concejo de Santafé de Bogotá y que la participación de la Junta Directiva del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos "SISE" en el proceso de aprobación del mencionado reglamento, estaba circunscrita a emitir un concepto sobre el proyecto de reglamento elaborado por el Consejo Directivo del R.U.P.

De tal manera, la Junta Directiva del "SISE" al expedir la resolución Nº 010 de junio 24 1993 sobre los requisitos para la inscripción o actualización en el Registro Unico de Proponentes de quienes aspiren a celebrar contratos de obras públicas con la administración distrital de Santafé de Bogotá, carecía de competencia legal para hacerlo.

El profesor CARLOS BETANCUR JARAMILLO, al referirse a la incompetencia como causal de nulidad de los actos administrativos señala que "De todas las formas de ilegalidad es ésta la más grave, por cuanto los agentes públicos no pueden hacer sino aquello para lo cual están expresamente autorizados; vale decir, que deben actuar siempre sobre la base y dentro de los límites de los textos que les fijan sus atribuciones." (Derecho Procesal Administrativo. 4ª edición. Medellín: Señal Editora. 1994, p. 200).

Por todo lo anterior, se impone la revocatoria de la sentencia apelada y se procede a acceder a las pretensiones del demandante por encontrarse ajustadas a derecho.

Como la demanda formulada en el caso sub judice se encuentra encaminada a solicitar la nulidad solamente de algunas disposiciones de la resolución Nº 010 de junio 24 de 1993 emanada de la Junta Directiva del "SISE", la declaratoria de nulidad quedará circunscrita a tales disposiciones.

En razón de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

PRIMERO: REVOCASE la sentencia de septiembre quince (15) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, y en su lugar, SE ORDENA:

DECLARASE la nulidad de los siguientes apartes de la Resolución Nº 010 de junio 24 de 1993 proferida por la Junta Directiva del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos "SISE" de Santafé de Bogotá:

Del artículo 13, inciso 4º, literal a., la expresión: "fotocopia autenticada de la declaración de renta correspondiente al último periodo gravable" (.).

Del artículo 22, numeral 4, la expresión: "Fotocopia autenticada de la declaración de renta o (.) del año gravable inmediatamente anterior a la presentación de la solicitud." (.).

Del artículo 27, numeral 3º "CAPACIDAD FINANCIERA", la expresión: "la declaración de renta y" (.).

SEGUNDO: Comuníquese lo resuelto a la autoridad pública correspondiente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

mcpz.