RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

De otro lado, como continuamente lo ha venido reiterando la Administración, los ingresos corrientes que genera la ciudad no son suficientes para suplir sus necesidades de gasto de inversión social y en infraestructura. De hecho, un monto importante no sólo de las nuevas inversiones realizada sen los últimos cuatro años, sino también de la operación y mantenimiento de las mismas, ha sido y en la actualidad está siendo financiado con recursos extraordinarios.

Uno de los sectores que mayor rezago ha presentado en las inversiones realizadas para garantizar una operación y mantenimiento adecuados es el de infraestructura vial. Por ejemplo, en el presente año se requerían $375,4 mil millones para hacer el mantenimiento adecuado, $1,8 billones para rehabilitación y $5 billones para la construcción de nuevas vías; los montos presupuestados con estos fines apenas alcanzaron los $31,6 mil millones, $47,4 mil millones y $58,1 mil millones, respectivamente¹. La insuficiencia de recursos de inversión para la infraestructura vial genera un doble impacto negativo, de un lado crece el rezago en el suministro óptimo de infraestructura vial; de otro lado, se deteriora la malla vial existente por su mantenimiento inadecuado.

La presente iniciativa, que presentamos a consideración del honorable Concejo de Bogotá, busca, de un lado, simplificar la estructura tarifaria del impuesto predial unificado y armonizarla con las disposiciones establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial y, de otro lado, incrementar el recaudo asociado a este impuesto y, por esta vía, fortalecer los ingresos permanentes del Distrito, a través de un aumento del 30% en las tarifas; incremento que generará alrededor de $83 mil millones. Las modificaciones planteadas facilitarán el cumplimiento de las obligaciones tributarias a los contribuyentes y la verificación de las mismas a la Administración.

El impuesto predial es un tributo que se ha venido cobrando desde épocas remotas a través de diferentes modalidades y con tarifas que han venido cambiando con el paso del tiempo. Es así como encontramos que la Ley 48 de 1887, Código Fiscal Nacional, autorizó a los departamentos a establecer y reglamentar un gravamen anual sobre los bienes inmuebles, estipulando en ese momento la tarifa del 4 por mil para departamentos y el 2 por mil para municipios. Posteriormente en 1888, se establece que la tarifa aplicable sea del 6 por mil sobre inmuebles, teniendo como base gravable los catastros o censos de tierras distribuidos dividiendo este 6 por mil en dos, a saber: para el departamento correspondía el 2 por mil y para los municipios correspondía el 4 por mil.

El Código de Régimen Político y Municipal, Ley 4 de 1913, que introdujo la gran reforma, expedida para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, estableció el impuesto predial o "impuesto sobre la propiedad" como tal, unificó la tarifa al 2 por mil y reguló aspectos relacionados con los avalúos catastrales como base gravable del impuesto. En el año 1931 se amplió la tarifa para Bogotá al 5 por mil para predios edificados y al 8 por mil para los predios no edificados.

La Ley 44 de 1990 estructuró el impuesto Predial Unificado, al fusionar los impuestos Predial, Parques y Arborización, Estratificación Socioeconómica y Sobretasa de Levantamiento Catastral. También facultó a los Concejos Municipales para establecer tarifas dentro del rango del 1 al 16 por mil del avalúo catastral y autorizó una tarifa superior, con un límite máximo del 33 por mil, para los predios urbanizables no urbanizados y los urbanizados no edificados.

Asimismo, estableció un sistema de tarifas diferenciales y progresivas, ampliando el criterio de la destinación económica de los inmuebles con los de estratificación socioeconómica, usos del suelo en el sector urbano y antigüedad de formación o actualización del catastro. En esta dirección, determinó tarifas más bajas para la vivienda popular y la propiedad rural destinada a la producción agropecuaria.

Adicionalmente, la Ley introdujo el mecanismo del autoavalúo, que empezó a utilizarse en el Distrito a partir de 1994. La implementación de este mecanismo era urgente, pues con las leyes anteriores no se habían logrado superar los obstáculos que afectaron el recaudo de este impuesto, como la reducida capacidad operativa de la oficina de Catastro Distrital para formar y actualizar la base catastral y cerrar la brecha de los avalúos frente a la inflación.

El tamaño y la dinámica de crecimiento urbano de la ciudad dificultaba la actualización de todos los predios y, por ende, de la base gravable de este impuesto. En 1994, de los predios registrados en el Catastro Distrital aproximadamente el 40% se avaluaban por su valor de adquisición o valor de conservación, que correspondía a un 10% o 20% del valor comercial, dado el incremento de precios en la propiedad inmueble de Bogotá D.C. A pesar de contar con un catastro propio y de utilizar firmas privadas para el proceso de formación, la capacidad de mantener una base catastral que reflejara la realidad del sector inmobiliario de la ciudad era limitada.

Para subsanar las deficiencias de la formación catastral se adoptó el mecanismo de autoavalúo, que había sido creado por la Ley 44 de 1990. Con ello se logró incorporar en la base catastral un número significativo de predios que no habían sido formados, así como actualizar el valor de los ya existentes. Este mecanismo le permite a la Administración establecer bases presuntas mínimas, al fijar pecios por metro cuadrado de construcción o terreno según estrato.

Un aspecto muy importante fue el de considerar el autoavalúo como costo fiscal en la determinación del impuesto de Renta, con lo cual se estimuló la actualización de la base gravable, para disminuir el impuesto nacional de Renta o Ganancia Ocasional a cambio de un incremento en la base gravable del impuesto Predial.

De otra parte, las tarifas eliminaron las diferencias entre predios formados y no formados, pudiéndose establecer dentro del mismo margen estipulado en la Ley 44 de 1990, entre 0 y 16 por mil.

De otra parte, ante la desaceleración de la economía y la crisis del mercado inmobiliario de los últimos años, surgió en el año 2000 una iniciativa legislativa de modificación al impuesto Predial Unificado que se concretó en la Ley 601 de 2000. Esta ley ordenó que la base gravable debe corresponder como mínimo al avalúo catastral vigente al momento de causación del impuesto, reemplazando el criterio de determinación de base gravable vigente hasta entonces, que correspondía al mayor valor el autoavalúo del año inmediatamente anterior incrementado en el índice de inflación esperado para el año objeto del gravamen² o el avalúo catastral.

Además, la ley 601 modificó el procedimiento de reajuste anual de los avalúos catastrales de conservación, al establecer en el Gobierno Distrital la facultad de fijarlos anualmente de acuerdo con los índices de valorización inmobiliaria urbana y rural, previo concepto del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal .CONFIS-

Las modificaciones realizadas por la Ley 601 de 2000 han significado una reducción real de la base gravable del impuesto Predial Unificado, toda vez que la mayoría de declarantes de este impuesto están determinando su base gravable con el avalúo catastral que, en general, es inferior al avalúo comercial, a lo que se suma el que el índice de valorización inmobiliaria urbana haya sido inferior a la inflación observada en los dos últimos años, mientras que el rural se declaró nulo.

1) Estructura tributaria coherente con el Plan de Ordenamiento Territorial.

Considerando que la estructura tributaria predial vigente se sustenta en un artículo transitorio del Plan de Ordenamiento Territorial que alarga la vigencia de las clasificaciones de predios contenidas en el Acuerdo 6 de 1990 para efectos tributarios, y que dicho artículo transitorio deja de existir en 2002, es imperativo que el Concejo de Bogotá apruebe la definición de las categorías tarifarias del Impuesto Predial que respondan a las definiciones de uso contenidas en la nueva norma urbanística, Decreto 619 de 2000. La urgencia está determinada, en primer lugar, por la necesidad de evitar peligrosos vacíos jurídicos, pero adicionalmente para que la estructura tributaria sea un instrumento que induzca el cumplimiento del Plan de Ordenamiento Territorial formulado para los próximos 9 años de la ciudad.

De otra parte, la clasificación propuesta pretende que los predios ubicados en suelo rural tengan mayor claridad en la manera en que deben determinar su tarifa a cargo. En la actualidad las clasificaciones por destino económico aplican para el suelo urbano y no para el suelo rural, con lo cual estos contribuyentes caen en incumplimientos tributarios por inexactitud. La estructura propuesta se presenta en la Tabla 1 y 2.

Las categorías propuestas para los predios en el suelo urbano son: residenciales; comerciales; industriales; dotacionales, institucionales y ambientales; urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados. Las categorías para los predios en suelo rural son: residenciales; comerciales; industriales; dotacionales rurales; pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria y rurales de baja densidad y segunda residencia. Adicionalmente, se proponen las categorías financiera e industrial minero, que se aplicarán independientemente de la clasificación del suelo en el que se encuentren (urbano o rural).

Esta nueva clasificación tarifaria, busca facilitar al contribuyente el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Teniendo en cuenta que en la actualidad los predios comerciales se encuentran enmarcados dentro de 3 clasificaciones o destinos, como son comercio local, comercio zonal y comercio metropolitano correspondiéndoles una tarifas de 8 por mil, 8.5 por mil y 9.5 por mil respectivamente. Para que el contribuyente pueda clasificarse en cualquiera de las dos primeras categorías, previamente debe solicitar un concepto a las alcaldías locales, para que estas expidan de que tipo de comercio se está hablando. Sin embargo este requisito no se ha cumplido a cabalidad y la inoperancia del mismo ha llevado a los contribuyentes a aplicar de manera equivocada la tarifa que en realidad le corresponde.

Similar situación, se presenta con los predios catalogados como industriales, ya que igual que los comerciales se encuentran de estos 3 clasificaciones, industriales de bajo impacto, de medio impacto y de alto impacto con tarifas del 8.5 por mil, 9 por mil y 10 por mil respectivamente. En este tipo de predios, es el Departamento Administrativo del Medio Ambiente y la Secretaría de Salud quien debe certificar en que categoría se encuentra el predio, ya que sin esta certificación la administración lo clasifica como industrial de alto impacto.

Como se observa en ambas clasificaciones, el contribuyente es quien debe realizar una serie de trámites ante otras entidades para poder determinar a cual categoría pertenece y así presentar correctamente su declaración del impuesto predial unificado, presentándose con esta situación inconvenientes para el contribuyente y en muchos casos confusión al momento de cumplir con su obligación.

2) Ajuste Tarifario:

Bogotá ha logrado en los últimos años avances significativos en la provisión de servicios que han elevado la calidad de vida de sus habitantes y han contribuido a la construcción de una ciudad más productiva. El Distrito Capital experimentó un mejoramiento considerable en los índices de seguridad; amplió la provisión de servicios públicos a los barrios marginales; aumentó la cobertura y mejoró la calidad de los servicios de salud y educación; construyó más y mejores vías vehiculares y peatonales; incrementó y mejoró la oferta de espacio público; y empezó a implementar un sistema eficiente de transporte público masivo.

Estos logros se alcanzaron a partir de un plan de mejoramiento que demanda un gasto sostenido de inversión. El Distrito (Administración Central, Establecimientos Públicos y Empresas Sociales e Industriales) a realizado inversiones por $9.6 billones entre 1998 y 2001. Con ello el promedio anual de las inversiones realizadas por el total de la Administración del Distrito es de $2.4 billones entre 1998 y 2001. Este aumento en la inversión pública del Distrito Capital se concentró en la provisión de servicios como educación, salud, espacio público, transporte, cultura, asistencia social y seguridad provistos por la Administración Central, que ejecutó entre 1998 y 2001. Así las cosas, el Distrito debe cumplir con unos gastos recurrentes financieros del orden de $475 mil millones de pesos.

Al estudiar las finanzas del Distrito, encontramos que la proyección de ingresos corrientes para el año 2003 está por el orden de 1,794 billones. Es importante precisar que estos ingresos incluyen los recursos adicionales generados por el incremento en tarifas aprobado por el honorable Concejo de Bogotá, en el impuesto de industria y comercio, (aproximadamente $200 mil millones).

Estos ingresos corrientes financian los gastos permanentes como son: Gastos de funcionamiento (Administración Central + transferencias a establecimientos públicos) por un monto de $738,176 millones y transferencias para Servicios de la Deuda Entidades Descentralizadas, otros gastos corrientes (bonos pensiónales y fondo de contingencias) cuyo costo para el año entrante asciende aproximadamente a $477 mil millones. De todo esto obtenemos que para el 2003 el gasto corriente será de $1,215,771 millones.

De igual manera, existen destinaciones específicas sobre estos ingresos corrientes por el orden de los $415 mil millones como son principalmente, Sobretasa a la Gasolina, Transferencias a los Fondos de Desarrollo Local y a la CAR.

En tal sentido, del total de ingresos corrientes, solamente quedaría un saldo aproximado de $164 mil millones para financiar gastos recurrentes financieros en el Distrito (mencionados anteriormente por un monto de $475 mil millones). En la actualidad estos gastos se están financiando con recursos no sostenibles, diferentes a los que el Distrito percibe por el Sistema General de Participaciones.

Hay que tener en cuenta que existe un reto adicional para el Distrito y es la malla vial. Según el reporte "Inventario y Diagnostico Malla Vial de Bogotá, DC " de Septiembre de 2002 elaborado por el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, encontramos que las necesidades de mantenimiento, rehabilitación y construcción no están siendo atendidas debidamente por falta de recursos financieros. A continuación se hace un diagnostico del estado actual de la malla vial y sus respectivos requerimientos para cada uno de sus componentes.

Estado actual de la malla vial:

La Malla Vial existente en Bogotá D.C. alcanza 15.041 Kilómetros carril de los cuales el 94% (14.116 km-carril) corresponden al Sistema Vial y el 6% (925 km-carril) al Sistema de Transporte. Los resultados de la clasificación de las vías que conforman el Sistema Vial se pueden apreciar así:

El diagnóstico realizado sobre el Sistema Vial de Bogotá D.C. indica que el 71.6% de las vías que lo componen se encuentran en regular o mal estado, a pesar de la inversión del IDU efectuada en los últimos años.

Para atender las necesidades del sistema vial se requiere $375,4 mil millones para el mantenimiento adecuado y $1,8 billones para la rehabilitación del sistema vial en el año 2002; además, se estima que para el 2003 la inversión en mantenimiento será de $326,1 mil millones y para rehabilitación la inversión será de $1,665 billones sin contar con la construcción de vías.

Dado las necesidades del Distrito para cubrir sus gastos recurrentes y la necesidad de atender las necesidades de la sistema vial, se propone hacer un ajuste tarifario al impuesto predial, que permita aumentar el recaudo por concepto del impuesto predial en 20% generando $83 mil millones de pesos adicionales para remediar parcialmente la situación. Concientes que esta no es la solución definitiva, si es importante empezar buscar nuevas formas de financiar el gasto del distrito, siendo esta una de ellas. De no tomar acción ante esta situación, enfrentaremos una crisis financiera donde los egresos serán mayores a los ingresos.

La Administración Distrital presenta a su consideración este Proyecto de Acuerdo seguros de que encontrará apoyo de esa corporación para corregir las distorsiones que genera el diseño actual del impuesto predial unificado.

Con base en las anteriores consideraciones la Administración Distrital solicita respetuosamente al Concejo Distrital la aprobación de esta iniciativa.

De los Honorables Concejales,

1. IDU, (2002), "Inventario y diagnóstico malla vial de Bogotá D.C., Resumen, documento preparado para la serie Herramientas para la competitividad, Bogotá, D.C., septiembre.

Artículo 1. Categorías. Para todos los efectos relacionados con el impuesto Predial Unificado, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 619 de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial), los predios ubicados en el Distrito Capital se clasifican así:

A. Para los predios ubicados en el suelo urbano, la clasificación será la siguiente:

1. Predios residenciales. Son predios residenciales los destinados exclusivamente a la vivienda habitual de las personas.
2. Predios comerciales. Son predios comerciales aquellos en los que se ofrecen, transan o almacenan bienes y servicios. También son predios comerciales los que se definan como dotacionales de conformidad con el artículo 332 del Decreto 619 de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, y que no estén explícitamente citados en el numeral 4 del presente literal.
3. Predios industriales. Son predios industriales aquellos donde se desarrollan actividades de producción, fabricación, preparación, recuperación, reproducción, ensamblaje, construcción, transformación, tratamiento y manipulación de materias primas para producir bienes o productos materiales y que no estén clasificados dentro de los predios industriales mineros.
4. Predios dotacionales, institucionales y ambientales. Se incluyen los predios que en el Decreto Distrital 619 de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial) hayan sido definidos como equipamientos colectivos de tipo cultural, salud, bienestar social, culto, educativo, recintos feriales, equipamientos deportivos y recreativos y parques de propiedad y uso público; los equipos urbanos básicos tipo seguridad ciudadana; defensa, justicia y servicios de la administración pública excepto los que se clasifican como comerciales, industriales, financieros o industriales mineros. También se incluyen los predios que en su totalidad hacen parte de la Estructura Ecológica Principal; cuando la totalidad del predio no pertenezca a la estructura ecológica principal, tributarán en la proporción respectiva como dotacional y la restante área del predio según la categoría de tarifa que corresponda al uso explotado en el predio.
5. Predios urbanizables no urbanizados. Son predios pertenecientes al suelo urbano que no han adelantado proceso de urbanización y que pueden ser desarrollados urbanísticamente.

Predios urbanizados no edificados. Son predios en los cuales se culminó el proceso de urbanización y que no han adelantado proceso de construcción; entendida la construcción como aquella cuya estructura reúne las condiciones adecuadas para soportar un uso urbano con servicios públicos instalados, de conformidad con la normativa legal que en materia de construcción se aplica.

B. Para los predios ubicados en el suelo rural, la clasificación será la siguiente:

1. Predios residenciales. Son predios residenciales los destinados exclusivamente a la vivienda habitual de las personas y que estén ubicados en centros poblados rurales. También incluye los predios que sirven como segunda residencia y son ocupados en tiempo parcial con fines recreativos y las residencias permanentes no relativas a actividades agrícolas.
2. Predios comerciales. Son predios comerciales aquellos en los que se ofrecen, transan o almacenan bienes y servicios. Incluyen la recreación, el ecoturismo, la actividad agrícola, pecuaria y forestal.
3. Predios industriales. Son predios industriales aquellos en donde se desarrollan actividades de producción, fabricación, preparación, recuperación, reproducción, ensamblaje, construcción, transformación, tratamiento y manipulación de materias primas para producir bienes o productos materiales y que no estén clasificados dentro de la categoría de industriales mineros. Incluye los predios donde se desarrolle actividad agrícola, pecuaria, forestal y agroindustrial.
4. Predios dotacionales rurales. Se incluyen los predios que en el Decreto Distrital 619 de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial) hayan sido definidos como dotacionales administrativos, de seguridad, de salud y asistencia, de culto y educación, de gran escala. También se incluyen los predios que en su totalidad hacen parte de la Estructura Ecológica Principal; cuando la totalidad del predio no pertenezca a la Estructura Ecológica Principal, tributarán en la proporción respectiva como dotacional y la restante área del predio según la categoría de tarifa que corresponda al uso explotado en el predio.
5. Pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria. Son predios pertenecientes a la pequeña propiedad rural los predios ubicados en los sectores rurales del Distrito, destinados a la agricultura o ganadería y que, por razón de su tamaño y el uso de su suelo, sólo sirven para producir a niveles de subsistencia. En ningún caso califican dentro de esta categoría los predios de uso recreativo.
6. Para efectos de establecer los predios que son pequeña propiedad rural, se tendrá en cuenta la definición y parámetros para establecer las unidades agrícolas familiares en el Distrito Capital, en los términos del inciso segundo, artículo 4º de la Ley 505 de 1999.

C. Otras clasificaciones: independientemente de si se localizan en suelo rural o urbano se definen las siguientes categorías de predios:

1. Predios financieros. Son predios financieros aquellos donde funcionan establecimientos de crédito, sociedades de servicios financieros, sociedades de capitalización, entidades aseguradoras e intermediarios de seguros y reaseguros, conforme con lo establecido en el Capítulo I del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Cuando sean predios donde solo funcionen cajeros electrónicos, tributarán bajo la tarifa de comerciales, dotacionales o industriales según corresponda.
2. Predios industriales mineros. Son predios donde se hace aprovechamiento directo de los recursos minerales o transformación primaria de los mismos.

Parágrafo. Los predios que hagan parte del suelo de expansión se acogerán a las clasificaciones del suelo rural hasta tanto culminen los planes parciales que los incluyan en el suelo urbano.

Artículo 2. Tarifas. Las tarifas del Impuesto Predial Unificado serán las siguientes:

1. Predios Residenciales Urbanos y Rurales:

Parágrafo primero. El predio en el que se desarrollen usos mixtos y dentro de ellos contengan los usos financiero, industrial minero o dotacional con potencial de aprovechamiento descrito en el artículo 334 del Decreto 619 del 2000, Plan de Ordenamiento Territorial, aplicarán una tarifa del dieciséis por mil (16%0).

Parágrafo segundo. El predio en el que se desarrollen usos mixtos y dentro de estos se realice el uso industrial aplicarán una tarifa del doce por mil (12.0%o); siempre y cuando no se desarrolle en el predio los usos financiero, industrial minero o dotacional con potencial de aprovechamiento del artículo 334 del Decreto 619 de 2000, caso en el cual aplicará la tarifa establecida en el parágrafo primero.

Parágrafo tercero. El predio en el que se desarrollen usos mixtos y uno de esos usos que realiza sea comercial, aplicará una tarifa del nuevo punto cinco por mil (9.5%o); siempre y cuando no se desarrollen en él los usos financiero, industrial minero o dotacional con potencial de aprovechamiento del artículo 334 del Decreto 619 del 2000, caso en el cual aplicará la tarifa establecida en el parágrafo primero. Cuando dentro de los diversos usos que desarrolla el predio además del comercial, se realiza el industrial y no desarrolla en él, los usos que se describen en el parágrafo primero aplicará la tarifa establecida en el parágrafo segundo del presente artículo.

Parágrafo cuarto. Los predios dotacionales con potencial de aprovechamiento descrito en el artículo 334 del Decreto 619 de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial, tributarán conforme a la tarifa establecida en el literal i, del numeral 2 del presente artículo, una vez esté aprobado el respectivo plan de reordenamiento y hasta que se efectúe la cesión al Distrito Capital.

Artículo 3. Vigencia y derogatorias. El presente Acuerdo entrará en vigencia a partir de su publicación y deroga las demás normas que le sean contrarias.