RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Dentro de los nuevos objetivos que debe cumplir la Cartera de Justicia para garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, están los de promover los mecanismos formales y alternativos de acceso a la justicia. Cobra entonces importancia, la sociedad civil y la demanda potencial de justicia, que es a donde apunta la iniciativa que hoy presentamos a consideración del parlamento Colombiano y nos corresponde proponer estrategias que faciliten el acceso a la justicia comunitaria, alternativa o a la formal y propender por su implementación y desarrollo. Dentro de este nuevo contexto de la política de justicia, el Ministerio debe fomentar de manera especial la utilización de los medios alternativos de solución pacífica de los conflictos, uno de los cuales, quizá el más utilizado ya entre nuestros compatriotas es la conciliación, por ello buscarnos mejorar la normatividad existente sobre el particular, de manera especial la consagrada en la Ley 446 de 1998.

Esta justicia alternativa que por mandato legal ha venido auspiciando y respaldando el Ministerio de Justicia y del Derecho desde la entrada en vigencia de la Ley 23 de 1991, cuya esencia era la descongestión de los Despachos Judiciales, lleva intrínseco el discurso de la resolución pacifica a través de la implementación de mecanismos tale, corrió la Mediación, la Amigable Composición, la Conciliación, el Arbitraje y la Conciliación en Equidad, ésta última como la posibilidad de que voceros autorizados de la comunidad pudieran ayudar a sus vecinos e la solución pacífica de sus controversias. Para ilustrar a los señores congresistas sobre las bondades de la Conciliación Institucional, que es la prestada hasta ahora en los Centros de Conciliación, me permito suministrar los siguientes datos sobre casos resueltos por la Justicia Alternativa, la cual además de descongestionar los despachos judiciales, abarata los costos del trámite "judicial" en tales casos.

Actualmente, el Ministerio de Justicia y del Derecho, ha autorizado 145 centros de conciliación, arbitraje y amigable composición, los cuales se encuentran ubicados en 25 departamentos y 45 municipios, es decir que se cuenta con una cobertura nominal del 78. 1% del territorio nacional y del 100% desde el punto de vista de la prestación efectiva del servicio, un estimado de 48.053 conciliaciones celebradas y un total de 5.800 conciliadores capacitados para estos centros.

De un estudio aleatorio sobre control de legalidad de las actas de conciliación, realizado con centros, se encontró que la distribución de la conciliación por materias es del 89% para asuntos de familia. 7% para lo laboral, 2% para civil, 1% para comercial, 1% para penal y 1% en contencióso-administrativo.

En relación con los indicadores de acceso y del análisis de una investigación cuantitativa realizada por el Consejo Superior de la Judicatura denominada "Primera Encuesta Nacional de Justicia-Derecho de Acceso al Servicio de Justicia", alrededor de un 16.53% de la totalidad de conflictos puestos en conocimiento de las autoridades y particulares, son resueltos por centros de conciliación, arbitraje y amigable composición y conciliadores en equidad. En este sentido y de acuerde con el Mapa Judicial de Colombia la jurisdicción ordinaria cuenta con 3.258 juzgados y 30 Tribunales Superiores del Distrito para un total de 17.905 servidores públicos, sin contar con el concurso que tiene la Fiscalía General de la Nación. Así las cosas, en términos de efectividad en la prestación del servicio, del 1 00% de conflictos que entra a cada despacho judicial se está resolviendo el 0,02% y por cada centro de conciliación el 0,11 %, siendo cinco veces más productivos los centros de conciliación, pese a que éstos cuentan con una infraestructura y gestión medianamente buena y cuya infraestructura no tiene punto de comparación con la infraestructura de los mecanismos formales de administración de justicia.

Sumados a los anteriores indicadores encontramos el rango de gasto de inversión erogados del Presupuesto General de la Nación, desde 1994 hasta 1998 el Estado Colombiano ha gastado por concepto de recursos de inversión ($400.700.000), cuatrocientos millones setecientos mil pesos para conformar 5.800 Conciliadores!, que han resuelto un promedio de 48.053 controversias, costándole cada asunto al Estado $ 8.338. (Esto, sin tener en cuenta la labor desarrollada por los conciliadores en equidad).

Lo anterior contrasta con lo que le cuesta cada asunto al Estado por vía judicial. Desde 1994 hasta 1998 el Estado ha gastado en términos de recursos de inversión para la Rama Judicial un total de $ 96.071.000.000, con un costo promedio de $2.500.000 dos millones quinientos mil pesos por asunto.

Dentro de este panorama, para determinar los indicadores de calidad del servicio ofrecido en los centros se llevó a cabo una entrevista a 1.000 potenciales usuarios de la conciliación y el 80% demostró un conocimiento y aprehensión social sobre el tema y un 3% sobre el conocimiento especifico del servicio que prestan los centros. En la misma medida, en las entrevistas realizadas a 20 usuarios efectivos, se habla de la demanda judicial como una forma extrema que agrava los conflictos y que en últimas no los resuelve dé una manera adecuada. Por el contrario, sobre la conciliación institucional manifestaron saber que tiene los mismos efectos que una sentencia judicial utilizando términos como "caso juzgado" y que en el evento de incumplimiento de una de las partes se podría instaurar un proceso ejecutivo. En términos generales se considera que la información previa en el centro es suficiente y brinda los elementos para entender en que consiste una conciliación. Así mismo, resaltan la asignación inmediata del abogado conciliador y el bajo promedio de días transcurridos entre la fecha de solicitud y la de sesión de conciliación, los entrevistados que acudieron a centros de universidades reafirman el carácter gratuito del servicio y para los demás centros verificaron un "costo relativamente bajo", aunque lo que más se valora en términos incluso económicos, es la rapidez del mecanismo. Respecto a los abogados se afirma que se encuentran bien capacitados y que tienen un buen trato, incluso cuando las partes se exaltan. Se observa un alto grado de satisfacción de los usuarios, aun los que no lograron acuerdo, encontrándole tres virtudes reiteradas a la conciliación: rapidez, participación y bajos costos.

Es de anotar, que en la atención de los centros tipificado por estrato social el 68,8% de los centros de universidades, el 18.8% de los gremios y el 12.5% de las Cámaras de Comercio atienden usuarios de estrato bajo, el 37.5% de las universidades, el 25% de las Cámaras de Comercio y el 12.5% de los gremios atienden usuarios de estrato medio y el estrato alto es atendido de preferencia por los centros de las Cámaras de Comercio (42.9%) y de los gremios (28.6%). En este orden se refleja tanto el flujo natural de los usuarios por sectores sociales y el criterio selectivo de algunos centros. En cuanto al género de los usuarios se encontró que el 45.9% corresponde al sexo femenino y el 39.3% al sexo masculino; esto se puede interpretar por el número significativo de casos de conflictos de carácter familiar que atienden los centros lo que conduce a pensar en los mecanismos alternativos como espacios donde se buscar hacer efectivos derechos tradicionalmente reconocidos al género masculino, en este caso, para las mujeres y la familia.

En cuanto al estudio sobre la conciliación en equidad en su primera fase, tenemos que existen aproximadamente 850 conciliadores nombrados y 650 líderes comunitarios que formaron parte de los procesos de nombramiento iniciados por el Ministerio de Justicia y que por diversos factores no fueron llevados a su término por éste. Así, entre conciliadores y líderes comunitarios han conciliado y mediado al rededor de 92,700 asuntos de los cuales un 70% lo conforman conflictos de familia, arrendamientos y servidumbres. Igualmente, de los reportes se concluye que en determinados casos los conciliadores en equidad han servido como catalizadores de conflictos que se han salido de las manos de las autoridades judiciales y policivas, como es el caso de los conflictos de bandas que golpean ciertas comunas de Medellín, cuyos índices de homicidios han disminuido a partir de la intervención gradual de los conciliadores en sus comunidades, tal y como se ve en la estadísticas de las inspecciones de policía de dichas zonas. Es de destacar también, que la administración de justicia ejercida por estos conciliadores tiene matices muy particulares, ya que ellos no reciben remuneración alguna, su sitio de trabajo es su comunidad y en el momento en que pueda prestar este servicio lo hace, pues su condición principal es la de ser líder comunitario. Lo anterior se evidencia en la forma cómo cada líder responde la encuesta, ya que afirman que su labor no debe llegar solamente hasta la resolución del conflicto concreto sino de desarrollar labores posteriores que fortalezcan los acuerdos logrados como la conformación de grupos de trabajo para mejorar físicamente la comunidad donde viven, promover cursos de formación y divulgación a la comunidad que los gestionan de manera autónoma, redundando en el fortalecimiento integral de quienes interaccionan en una comunidad.

De igual manera, una simple mirada a los mapa nos deja ver que los conciliadores en equidad están ubicados en zonas de difícil acceso a los mecanismos formales de administración de justicia y golpeadas por conflictos estructurales que vulneran el orden público. Esta situación puede constituirse en un Indicador importante si se logra demostrar que la presencia y labor de mediación de los líderes comunitarios como conciliadores en equidad, neutraliza la intervención de grupos paramilitares y guerrillero, tal y como se desprende de varios testimonios de conciliadores de Santander y Bajo Magdalena, a través de los que manifiestan haber sido llamados por dichos grupos en casos muy concretos en su condición de particulares, líderes y sin capacidad de decidirá, es decir corno conciliadores en equidad, para mediar o facilitar.

En contraste con los anteriores indicadores, vemos cómo utilidad de los mecanismos alternativos se refleja en estudios globales de conflictividad, por cuanto la actitud que asumen los colombianos frente a los conflictos que los involucran, según la Encuesta Nacional de Hogares realizada por el DANE, en la ciudad de Barranquilla se registraron 31.868 conflictos, de los cuales 15.191 fueron llevados al conocimiento de las autoridades; 13.666 no lo hicieron, y de ellos, 3.011 fueron atendidos por otra forma de resolución de conflictos. En la ciudad de Bucaramanga se presentaron 41.909 casos, de los cuales 19.390 fueron a conocimiento de las autoridades; 18.354 no fueron conocidos por autoridad y 4.265 fueron resueltos por otras formas. En Bogotá, se da la cifra de 101.869 casos, 102.771 conocieron las autoridades, 64.800 no los abordó la autoridad y 24.298 recibieron otra clase de solución. En Cali las cifras son muy parejas, frente a los denunciados, con los no comunicados y en un porcentaje cercano, al 10%, los resueltos por otras formas: se registraron 67.689 casos, 32.447 fueron al conocimiento de las autoridades; 31,407 no se denunciaron ante autoridad judicial y 3.835 se resolvieron por otras formas. Estadísticas que muestran un alto porcentaje de casos en que los colombianos se ven envueltos en conflictos, los cuales no van a conocimiento de las autoridades de los cuales en pequeños porcentajes tienen otras formas de solución, distintas a la vía jurisdiccional.

En cuanto a las material, el DANE indica que en asuntos penales en el país se registraron 349.576 casos de los cuales 173.391 acudieron a las autoridades, 146.604 no hicieron y 29.591 fueron resueltos a través de otros mecanismos. En Civil-Familia, los casos fueron 36.218, de los cuales 26.302 fueron a las autoridades, 2.329 no y 7.587 recurrieron a otras formas. En Administrativo, fueron 12.110, 3.866 llevados ante autoridades, 4.391 no y 3.853 revuelto por, otras forma. El total de casos registrados por el, DANE es de 413.306 conflictos, 215.783 fueron al conocimiento de las autoridades, 154.8.71 no lo hicieron y 42.423 se resolvieron por otras formas.

Los datos anteriores del DANE nos muestran una cifra preocupante de falta de denuncia de conflictos ante las autoridades. La tasa de abstención se refiere a la proporción de conflictos en los que las víctimas fueron integrantes de los hogares encuestados que se abstuvieron de denunciar y a su vez no hicieron nada. El porcentaje fue del 37.5% de la población que no hacen nada en situaciones que ameritan la presencia de un tercero o del Estado para resolver de manera alternativa y pacífica sus diferencias. La situación anterior le convierte en una bomba de tiempo, por cuanto la radicalización, del conflicto por el paso del tiempo puede conducir a una guerra inmanejable de retaleaciones consecutivas. El mismo estudio señala que la tasa de actuación extraprocesal que mide la proporción de los conflictos que no son llevados a las autoridades, sino que son resueltos por cuenta propia, que existe una conciliación, que hay arreglo, es del 10.27%.

Lo aquí señalado nos sigue indicando que Colombia tiene en primer lugar un alto nivel de conflictividad, que en un porcentaje elevado esos casos no son llevados al conocimiento de las autoridades, por múltiples y variadas circunstancias y que un porcentaje un poco superior al 10%, alude a nuevas formas de resolución de conflictos, como lo son los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos. Entre ellos la conciliación, institucional, la conciliación en equidad, la mediación o el arbitraje, figuras muy jóvenes en nuestra legislación, de ahí que los colombianos desconozcan la eficacia de esos medios para resolver sus controversias, que hoy muestran un panorama muy diferente y si hoy el DANE realizara una encuesta en hogares y preguntará cuantos conflictos han sido llevados a los Centros de Conciliación, las cifras que van a resultar son muy meritorias y justifican en gran medida el esfuerzo del Estado por acercar la justicia a la ciudadanía, como es el caso de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos.

Como es de conocimiento del honorable Congreso de la república, la Parte III de la Ley 446 de 1998, le dedicó cinco capítulos a los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, los cuales recogen legislaciones anteriores, algunas de carácter transitorio, otras de orden procesal, pero todas ellas dirigidas a fortalecer la Justicia alternativa y a facilitar cada vez más a los Colombianos de bien la posibilidad de prestar el servicio público de Administrar Justicia. Tarea en que el Gobierno del señor Presidente Andrés Pastrana está empeñado, porque considera que si los ciudadanos tiene cada vez más cerca a su mano una institución, un conciliador o un juez de paz, podrán resolver pacíficamente sus controversias. Haremos cada día mejores vecinos, más colombianos amigos y por ende hombres y mujeres de paz, que sabrán sembrar semillas de esperanza y transitarán caminos de entendimiento.

La iniciativa que hoy dejo en suma nos busca hacer más fácil el acceso de los colombianos a la conciliación, permita a los abogados ejercer, previa inscripción, y capacitación en entidades avaladas por el Ministerio de Justicia, como conciliadores. También se incluye en esa labor, la tarea de los jueces de Paz y la de los Conciliadores en Equidad.

La propuesta recoge las precisiones de la Corte Constitucional en cuanto a requisito, de procedibilidad en asuntos laborales, al admitir la posibilidad de establecer la conciliación prejudicial en materia laboral, como requisito de procedibilidad, con miras a realizar los fines constitucionales, siempre que se den las siguientes condiciones:

1. Que se cuente con los medios materiales y personales suficientes para atender las peticiones de conciliación que se presenten por quienes están interesados en poner fin a un, conflicto laboral.

2.Que se especifique concretamente cuáles son los conflictos susceptíbles de ser conciliados, y cuáles por exclusión naturalmente no admiten el trámite de la conciliación,

3. Que se defina, tratándose de conflictos que involucran a la Nación o a entidades públicas descentralizadas o instituciones o entidades de derecho social sí, además, del agotamiento de la vía gubernativa se requiere agotar la conciliación, o sí ésta sustituye el procedimiento no relativo a dicho, agotamiento.

4, Que se establezca que la petición de conciliación, interrumpe la prescripción de la acción; y

5. Que se determine un tiempo preciso durante el cual se debe intentar la conciliación, expirado el cual las partes tienen libertad para acceder a laboral.

El señalamiento de la Corte ha sido recogido en nuestra propuesta, para normatizar la figura de la conciliación previa al inicio del litigio ante la jurisdicción, la cual había sido declarado inexequible por las razones antes expuestas. La aplicación de esta figura como requisito de procedibilidad, será invaluable aporte al propósito generalizado de des congestión judicial.

Con la aprobación del proyecto que nos ocupa y el apoyo presupuestal que el Gobierno debe dar a una propuesta de esta magnitud, podremos contar con el respaldo económico y técnico de agencias internacionales interesadas en que nuestro país mejore el servicio público de la justicia, como la AID y el BID. Finalmente, lo anterior nos permitirá potenciar las bases que existen cimentadas en materia de mecanismos alternativos de solución de conflictos en Colombia.

De los honorables Senadores, con todo respeto,

Tramitación de Leyes

Santa Fe de Bogotá, D. C., 27 de octubre de 1999

Señor Presidente:,

Con el fin de que se proceda a repartir el Proyecto de ley número 148 de 1999 Senado, "Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación, al servicio legal popular y se dictan otras disposiciones", me permito pasar a su Despacho el expediente de la mencionada iniciativa que fue presentada en el día de hoy ente Secretaría General. La materia de que trate el mencionado proyecto de ley es competencia, de la Comisión Primera Constitucional;

El Secretario General del honorable Senado de la República,

Manuel Enríquez Rosero.

Santa Fe de Bogotá, D. C., 27 de octubre de 1999 De conformidad con el Informe de Secretaría General, dése por repartido el proyecto de ley de la referencia a la Comisión Primera Constitucional Permanente, para lo cual se harán las anotaciones de rigor y se enviará copia del mismo a la Imprenta Nacional con el fin de que sea publicado en la Gaceta Legislativa del Congreso.

Cúmplase.