RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Procede la Sala de Descongestión para Fallo de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a dicta la correspondiente sentencia para resolver la demanda que en ejercicio de la acción pública de nulidad interpuso el señor Iván Mauricio López Forero, mediante apoderado, contra el Distrito Capital de Bogotá, D.C., con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas.

1. Se declare la nulidad del Acuerdo Num. 12 del 19 de noviembre de 1987 (folios 16 a 19 vuelto), "Por el cual se adopta la Carrera Administrativa para la Administración Central en el Distrito Especial de Bogotá", expedido por el Concejo Distrital, de acuerdo con las facultades legales que le confirió el artículo 197, num. 7, de la Constitución Política de 1886, además del Decreto Ley 3133 de 1968, artículo 13, num. 12, sancionado por el Alcalde Mayor.

2. Que una vez ejecutoriada la sentencia que el ponga fin a la presente acción se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes.

Por medio del Acuerdo núm. 12 de 1987, el Concejo de Distrito Especial de Bogotá, en uso de las facultades legales que le otorgaba el num. 7 del artículo 197 de a Constitución Política de 1886, y el num. 12 del artículo 13 del Decreto Ley 3133 de 1968, adoptó la carrera administrativa para la administración central en el Distrito Especial, acuerdo que fue sancionado por el Alcalde Mayor.

El objeto de ese acuerdo es establecer el sistema de administración de personal, de los empleados públicos civiles que prestan sus servicios en la Administración Central de Distrito Especial de Bogotá y organizar el régimen de carrera administrativa.

Posteriormente, por medio de la Ley 27 de 1992, "Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política de 1991, se expiden normas sobre administración de personal al servicio el Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones ", se reguló la carrera administrativa con cobertura nacional, con la salvedad del parágrafo del artículo 2 según la cual los empleados del Distrito Capital de Santafé de Bogotá continuarán rigiéndose por el Acuerdo num. 12 de 1987 en todo aquello que esa ley no modificara o regulará expresamente.

De otro lado, el Presidente de la República expidió el Decreto num. 1421 de 1993, "por el cual se dicta el Régimen Especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá", cuyo inciso según del artículo 126, estipula que son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades las disposiciones de la Ley 27 de 1992 en los términos allí previstos y sus disposiciones complementarias, modificando, por ende, el parágrafo del artículo 2 de la Ley 27 de 1992 y a su vez, derogó el Acuerdo num. 12 de 1987.

La Sala de Consulta y servicio Civil del Consejo de Estado, en respuesta a una consulta acerca del régimen jurídico aplicable a los empleados de carera administrativa vinculados al Distrito Capital, conceptuó el 15 de abril de 1994 que el artículo 126 del Decreto ley num. 1421 de 1993 había derogado el parágrafo del artículo 2 de la Ley 27 de 1992, y que habían quedado sin Vigencia las disposiciones relativas a la carrera administrativas contenidas en el Acuerdo num.12 de 1987, expedido por el Concejo Distrital, sin perjuicio de la situación jurídicas constituidas por dicho Acuerdo.

En consecuencia, los empleados del Distrito Capital, tanto del nivel central como del descentralizado, se regirían por la Ley 27 de 1992 y sus decretos reglamentarios.

El actor considera en su demanda que el acto acusado infringe el artículo 125 de la Constitución Política (folios 3 a 4).

El Acuerdo núm. 12 de 1987 vulnera eses precepto constitucional, por cuanto la Carta extiende el régimen de carrera administrativa a todo el territorio nacional, remitiendo a la ley el desarrollo y reglamentación de su contenido, tal como lo hizo la ley 27 de 1992.

Esta última disposición reglamenta la carrera administrativa a nivel nacional, como consta en su artículo 2, lo cual fue recogido por el Decreto ley num. 1421 de 1993, "Por el cual se dicta el Régimen Especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá", cuyo artículo 126 establece que en lo concerniente a la carrera administrativa el Distrito Capital debe regirse por la Ley 27 de 1992, dejando sin efecto así el Acuerdo impugnado.

Por esa razón, no es aplicable el Acuerdo núm. 12 de 1987 a los servidores públicos de carrera del Distrito Capital, la misma materia, como es la Ley 27 de 1992, la cual desarrolla el precepto constitucional vulnerado, máxime cuanto el Decreto ley num 1421 de 1993 dejó sin efecto el Acuerdo por medio de su artículo 126.

Sostiene el apoderado de la entidad demandada en el escrito de contestación de la demanda (folios 113 a 115) y el alegato de conclusión (folios 122 y 124 a 128) que el Acuerdo atacado fue expedido en Vigencia de la Constitución Política de 1886 y de conformidad con las disposiciones legales pertinente y por el órgano competente.

Transcribe igualmente un aparte del pronunciamiento realizado por esta Corporación el 28 de junio de 1996, Sección Segundo, Subsección "B", según el cual "con la expedición del Decreto 1421 de 1993, al referirse a la carrera administrativa en el Distrito Capital, haciendo alusión en forma clara y expresa a la Ley 27 de 1992, refiriéndose a su aplicabilidad al Distrito Capital en los términos allí previstos, para la Sala la palabra previsto es sinónimo de convalidación."

Del mismo modo, señala que en lo que respecta al concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil a que se refiere el actor, el Consejo de Estado simplemente absolvió una consulta, sin que por ello se entienda que derogó el Acuerdo demandado.

Asegura que esa disposición no fue derogada ni siguiera en forma tácita por la ley 27 de 1992, pues eta norma, al determinar su campo de aplicación, estatuyó en su artículo 2 que los empleados del Distrito Capital continuarán rigiéndose por las disposiciones del Acuerdo num. 12 de 1987.

Por el contrario, la Ley 27 de 1992 avaló el Acuerdo y le imprimió fuerza vinculante como norma complementaria, al establecer que será aplicable en lo que la ley no modifique o regule expresamente.

Además, según lo sostenido por el Consejero Diego Younes Moreno, en su obra Derechos Administrativo Laboral, lo que hizo la ley fue otorgarle rango legal al Acuerdo un.12 de 1987.

A su vez, el Decreto ley núm. 1421 de 1993 refrendó la aplicabilidad del Acuerdo Núm. 12 de 1987 para la administración de personal en el Distrito Capital, al disponer en el inciso segundo de su artículo 126 que "son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la Ley 27 de 1992, en los términos allí previstos y sus disposiciones complementarias", y como ya se dijo, la Ley 27 de 1992 adoptó el aludido Acuerdo num. 12 de 1987 como norma complementaria.

Por esta razón, el Acuerdo acusado no es contrario a la ley y, en consecuencia, continúa vigente por mandato tanto del artículo segundo parágrafo de la Ley 27 de 1992 como del artículo 126 del Decreto ley num. 1421 de 1993.

Además, sin bien el Acuerdo fue expedido bajo el imperio de la Constitución Política de 1886 no se presenta una inconstitucionalidad sobreviniente o una contrariedad con las normas legales expedidas con posterioridad a la Vigencia del acto impugnado, el cual no ha sido derogado.

De conformidad con las normas del Código Contencioso Administrativo, al presente proceso se le dio el trámite señalado para el proceso ordinario, sobresaliendo las siguientes actuaciones.

Por auto del 17 de agosto de 1995 (folios 49 a 57) se admitió la demanda y se ordenó el trámite de rigor.

Las pruebas solicitadas por las partes se decretaron por proveído del 7 de marzo de 1997 (folio 119).

La parte demandada e impugnante presentaron sus alegatos de conclusión dentro del término fijado en la ley (folios 122 y 124 a 128) La parte demandante guardó silencio.

Sugiere la Procuradora Doce en lo Judicial ante esta Corporación denegar las súplicas de la demanda (folio 123).

Remite a la reiterada jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia que la ocupa, y al pronunciamiento contenido en la Sentencia del 28 de junio de 1996, Sección Segunda, Subsección "B", Magistrada Ponente doctora Martha Betancur Ruiz, Expediente num. 94-36.531, en la cual se niega la pretensión de la demanda.

Como no se observa causal de nulidad que invalide la actuado, procede a la Sala a dictar sentencia, previas las siguientes.

El asunto bajo examen se contrae a establecer si el Acuerdo núm. 12 de 1987, "Por el cual se adopta la carrera administrativa para la Administración Central en el Distrito Especial de Bogotá", expedido por el Concejo de Bogotá viola el artículo 125 de la Constitución Política.

El artículo 125 Superior señala que los empleados en los órganos y en las entidades del Estado son de carrera, con las excepciones que allí establece. Igualmente dispone que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos harán previó cumplimiento de los requisitos y las condiciones que establezca la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. Así mismo señala que el retiro se hará por calificación no satisfactoria en el desempeño laboral, por violación al régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución y en la Ley.

Es decir, el Constituyente defirió a la ley la regulación del ingreso, la permanencia y el retiro en los empleados de carrera.

Fue así como en desarrollo de estos mandatos constitucionales, el Legislador expidió la Ley 27 de 1992 y en el parágrafo del artículo 2 estableció que los empleados del Distrito Capital se Santafé de Bogotá continuarían rigiéndose por las disposiciones contenidas en el Acuerdo 12 de 1987 y toda las normas reglamentarias del mismo.

Dicho Acuerdo en virtud de lo dispuesto por la Ley 27 citada continuó aplicándose en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, hasta la expedición, por parte del Gobierno Nacional del Decreto num. 1421 de julio de 1993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá", proferido conforme a las atribuciones conferidas por el artículo 41 transitorio de la Constitución Política.

En su artículo 126 estableció:

"Carrera administrativa. Los cargos en las entidades del Distrito son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, periodo fijo, libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la Ley, serán nombrados por concurso público.

"Son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la Ley 27 de 1992, en los términos allí previstos y sus disposiciones complementarias".

Ante la redacción poco afortunada del inciso segundo del artículo transcrito que dio lugar a varias interpretaciones, por parte del Gobierno Nacional se efectuó consulta al H. Consejo de Estado, el cual a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil, con ponencia del Consejero doctor Javier Henao Hidrón, el 15 de Abril de 1994, conceptuó:

"La Sala estima que, mientras la voluntad del Congreso (Legislador Ordinario) al expedir la Ley 27 de 1992 sobre carrera administrativa, consistió en prorrogar la Vigencia del Acuerdo 12 de 1987, mediante el cual se regulaba un sistema especial de carrera para la Administración Central Distrital, la intención del Gobierno Nacional (Legislador Extraordinario), expresada mediante la expedición del Decreto Ley 1421 de 193, fue precisamente la contraria: que la carrera administrativa en el Distrito Capital se rigiera, en el sector central como en el descentralizado, por las normas prevista en la Ley 27 de 1992 y en sus disposiciones complementarias.

"En tal forma, no solamente quedó derogado el parágrafo del artículo 2 de esta última ley sino que perdió toda Vigencia el Acuerdo Distrital num. 12 de 1987, expido con fundamento en el Decreto ley 3133 de 1968, a su vez dictado por el Gobierno en un época en que la Constitución otorgaba a la Ley la atribución de "dictar las norma correspondientes a la carrera administrativa" (Constitución de 1886, art. 76, num. 10).

"Como consecuencia, la nueva ley sobre carrera administrativa para las administraciones nacional, departamental, Distrital y municipal (Ley 27 de 1992), que había exceptuado de su cobertura los regímenes especiales de carrera, y de manera, expresa, el régimen para el Distrito Capital contenido en el Acuerdo 12 de 1987, amplia su campo de aplicación a Bogotá por mandato del Decreto ley 1421 de 1993, o estatuto especial para dicha ciudad.

"De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala responde:

"1. El artículo 126 del Decreto ley 1421 de 1993 derogó el parágrafo del articulo 2 de la Ley 27 de 1992.

"Han quedado insubsistentes las disposiciones relativas a la carrera administrativa contenidas en el Acuerdo 12 de 1987, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, sin perjuicio de las situaciones jurídicas constituidas por dicho Acuerdo. Por consiguiente, los empleados de Distrito Capital, tanto de nivel central como del descentralizado, deben regirse por la Ley 27 de 1992 y sus decretos reglamentarios".

La sala comparte en su integridad el criterio expresado por el H. Consejo de Estado, razón por la cual para la Corporación es claro que el Acuerdo núm. 12 de 1987 fue derogado por el Decreto num. 1421 de 1993. Es decir, a partir de su promulgación en el Diario Oficial, el día 22 de julio de 1993, quedó insubsistente dicho Acuerdo 12 y los empleados del Distrito Capital de Santafé de Bogotá quedaron regulados por la Ley 27 de 1992 y sus normas complementarias.

La Sección Segunda de la Sala de lo contenciosos Administrativa del H. Consejo de Estado, en Sentencia del 14 de Septiembre de 2000, expedienté 45348, con ponencia del Consejo doctor Carlos Orjuela Góngora corroboró lo expresado por la Sala de consulta y Servicio Civil en el concepto antes transcrito cuando expresó que "en el plenario consta que el Decreto 069 del Alcalde fue expedido el 5 de febrero de 1997. Es decir, que cuando el actor intentó su acción de nulidad y restablecimiento del derecho ya el Acuerdo Un. 12 de 1987 había perdido toda Vigencia por virtud del Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, siendo del caso reiterar que para ese entonces la norma rectora de la carrera administrativa de los servidores del Distrito Capital era la Ley 27 de 1992". (Resaltado fuera de texto).

Con posterioridad a la fecha en la cual se surtió la derogatoria tácita del Acuerdo núm. 12 de 1987, en virtud de lo establecido por el artículo 126 del Decreto 1421 de 1993, se demandó ante esta Corporación la nulidad del citado Acuerdo. Según la jurisprudencia la derogatoria de un acto administrativo no lo sustrae o retira del ámbito, "pues solamente así se logra el propósito último de otrora llamado contencioso popular de anulación cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento no se produzca, tal norma, aún derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos, aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su Vigencia. (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativa, Sentencia del 14 de enero de 1991, Consejero ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, expediente num. S-157).

Así las cosas, la Sala entrará a decidir sobre la acusación que el acto acusado le endilga el considerar que viola el artículo 125 de la Constitución Política.

Ha sido reiterada y copiasa la jurisprudencia sobre la competencia del Legislador, ordinario extraordinario, para establecer los requisitos y las condiciones que permitan demostrar el mérito de los aspirantes para ocupar cargos de carrera administrativa.

En este orden de ideas se tiene que al Acuerdo núm. 12 de 1987 está viciado de inconstitucionalidad sobreviniente, como quiera que conforme al artículo 125 de la Constitución Política y a la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional ninguna corporación o autoridad, distintas al Congreso de la República o al Presidente de la República debidamente facultado por aquel, podrá ocuparse de regular el sistema de carrera administrativa.

Tratándose del Acuerdo num. 12 de 1987, a través del cual el Concejo del Distrito Capital de Bogotá reguló una materia de competencia únicamente del Legislador Ordinario o Extraordinario, se impone para la Sala de obligaciones de acceder a las súplicas de la demanda y ordenar, como en efecto, lo hará l nulidad del acto acusado.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Descongestión para Fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

Primero. Declárase la nulidad del Acuerdo Nun. 12 de 1987, "Por el cual se adopta la carrera administrativa para la Administración Central en el Distrito Especial de Bogotá, proferido por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá. El fallo fue revocado por el Consejo de Estado mediante sentencia 2110 de 2003 (Expediente 2110-2001)

Segundo. Devuélvase la suma depositada para gastos del proceso o su remanente.

Tercero. Remítase el expediente al Director Seccional de Administración Judicial para los efectos señalados en el artículo 7 del Acuerdo núm. 810 del 28 de junio de 2000.

Cuarto. En firme esta providencia, archívese el expediente.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de Diciembre de 2000.