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SENTENCIA C-949/02 SALA PLENA Referencia: EXPEDIENTE
D-3986 Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 35, numeral 11 de la ley 734 de 2002 "por
la cual se expide el código disciplinario único" Demandante: AGUSTÍN VELASCO
VÉLEZ Magistrado ponente: Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA Bogotá, D.C., seis (6) de
noviembre de dos mil dos (2002). LA SALA PLENA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la
Constitución Política el ciudadano Agustín Velasco Vélez, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 35, numeral 11, de la Ley 734 de 2002 "Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único". Por auto de 16 de abril del
año 2002, el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó
fijar en lista la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente
del Congreso de la misma, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran
sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
II.NORMA DEMANDADA A
continuación se transcribe el texto de la norma demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial. "Ley
734 de 2002 (Febrero
5) "Artículo
35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: 11.
Incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales,
comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o administrativas o
admitidas en diligencia de conciliación"
III.DEMANDA El ciudadano demandante
considera que el artículo 35, numeral 11, del Código Disciplinario Único,
vulnera los artículos 1, 6, 25, 113 y 123 de la Constitución Política. Expresa, que como lo ha manifestado
el doctor José Gregorio Hernández Galindo, la norma confunde dos campos de la
actividad de la persona, como son su desempeño público y las conductas privadas
relacionadas con la vida privada del funcionario, con lo cual se permite que el
Estado, contra toda regla de justicia, sancione a un servidor público que no ha
faltado en el ejercicio de sus funciones, por situaciones externas al servicio,
circunstancia que contraría los mandatos del Estatuto Superior. Aduce que el incumplimiento
de las propias obligaciones tiene dentro del ordenamiento jurídico su
respectiva sanción, por lo que no se ve la necesidad de añadir a ella la
creación de una falta disciplinaria, que a todas luces resulta
desproporcionada. Finalmente manifiesta que
la disposición acusada desconoce la recesión imperante en Colombia, que también
cobija a los servidores públicos e incluso al Estado, que por razones de orden
económico en muchos casos, no cancela en forma oportuna los salarios y
prestaciones sociales de dichos servidores. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION. La Procuradora Delegada
para el Ministerio Público en asuntos penales, delegada para conceptuar en el
presente asunto por impedimento aceptado del Procurador General de la Nación y
del Viceprocurador, en concepto N° 2954 de 29 de julio de 2002, solicita a la
Corte declarar que en relación con la norma acusada ha operado el fenómeno
jurídico de la cosa juzgada constitucional. En efecto, manifiesta que
esta Corporación en sentencia C-728 de 2000, declaró la constitucionalidad
condicionada del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, cuyo contenido normativo es
similar al establecido en el artículo 35, numeral 11 de la Ley 734 de 2002,
encontrándolo ajustado a los preceptos constitucionales, incluso por cargos semejantes
a los que dieron origen a la demanda que ahora se estudia. Por lo tanto, el
Ministerio Público considera que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
material y, en consecuencia, solicita a esta Corte que así se declare. V. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia. En virtud de lo dispuesto
por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las
demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se
acusa en la demanda que se estudia. 2. Constitucionalidad del
artículo 35, numeral 11, de la Ley 734 de 2002 2.1. El ciudadano
demandante acusa el artículo 35, numeral 11, de la Ley 734 de 2002, por
considerar que dicha disposición vulnera la Constitución Política, al confundir
dos campos de la actividad de la persona, por cuanto permite que se sancione
disciplinariamente al servidor público por conductas que son del resorte de su
órbita privada, y no por conductas atribuibles al ejercicio de sus funciones,
con lo cual se desconoce que el incumplimiento de las propias obligaciones
tiene en el sistema jurídico su respectiva sanción, sin que exista la necesidad
de añadir a ella la creación de una falta disciplinaria, pues ello resulta
completamente desproporcionado. 2.2. El artículo 35,
numeral 11, de la Ley 734 de 2002 "Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único", establece como prohibición a todo servidor
público "Incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones
civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales
o administrativas o admitidas en diligencia de conciliación". La Ley 200 de 1995,
derogada por la Ley 734 de 2002, consagraba en el artículo 41, numeral 13,
dentro de las prohibiciones a los servidores públicos "El reiterado e
injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales,
comerciales y de familia, salvo que medie solicitud judicial". Esta
disposición fue demandada en acción pública de inconstitucionalidad, siendo
declarada su exequibilidad bajo el entendido "de
que la investigación disciplinaria acerca de reiterado e injustificado
incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo podrá iniciarse
con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las
que se declare que un servidor público ha incumplido sus obligaciones". (Sent. C-728 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Como lo señala el
Ministerio Público, con fundamento en la citada providencia, el Congreso de la
República al expedir la Ley 734 de 2002 que derogó la Ley 200 de 1995, contempló
la misma disposición pero incorporando la condición establecida por el Tribunal
Constitucional, es decir, elevó a rango legal la condición impuesta en la
sentencia C-728 de 2000, en el sentido de que la investigación disciplinaria
que se adelante contra un servidor público por incurrir en incumplimiento
reiterado e injustificado de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales o
de familia, solamente se podrá iniciar con base en sentencias proferidas por
las respectivas jurisdicciones "en las que se declare que el
funcionario no ha dado cumplimiento oportuno a sus obligaciones legales". En la mencionada sentencia,
la Corte Constitucional antes de determinar si el artículo 41, numeral 13, de
la Ley 200 de 1995, resultaba ajustado a la Constitución, aclara de entrada,
que la prohibición contenida en la norma no se refiere al incumplimiento
ocasional de una obligación por parte del servidor público, sino a la reiterada
e injustificada omisión del servidor público, de sus compromisos privados.
Además, puntualizó la Corte que "evidentemente, las obligaciones a las
que hace referencia la norma no pueden ser obligaciones de tipo moral, puesto
que ello vulneraría de manera palmaria el derecho al libre desarrollo de la
personalidad, que faculta a cada persona para establecer un plan o modelo de
vida propia". Así las cosas, la sentencia
C-728 de 2000, al analizar la finalidad y proporcionalidad de la norma expresó: "El fin de la norma
bajo examen es el de garantizar que los servidores públicos respondan al modelo
del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen
pública del Estado. Detrás de este objetivo pueden encontrarse varias razones:
por un lado, que los funcionarios son la representación más visible del Estado
y se espera que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen
acerca de la colectividad política y del papel de cada uno de los asociados
dentro de ella; por otro lado, que los servidores públicos son los encargados
de realizar las actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en
consecuencia, deben brindar con su vida personal garantía de que en el
desarrollo de sus labores responderán a los intereses generales de la
comunidad; de otra parte, que, en la medida de lo posible, los servidores públicos
estén liberados de los inconvenientes y los trastornos que generan las
continuas reyertas y desavenencias derivadas del incumplimiento de las
obligaciones privadas, de manera que puedan dedicarse de lleno a sus labores y
que no involucren a las entidades estatales en esos conflictos; y, finalmente,
que los funcionarios no se amparen en su calidad de servidores del Estado para
cometer desafueros, bajo el entendido de que su condición infunde temor en los
afectados por sus decisiones. (...) Pero, además, cabe aclarar
que lo que se sancionaría disciplinariamente no sería el incumplimiento de una
determinada obligación civil, comercial, laboral o de familia, sino la
sistemática vulneración del orden jurídico por parte de un servidor público. Es
decir, no se trataría de castigar incumplimientos determinados, sino la actitud
de un funcionario de trasgresión metódica del ordenamiento. En un momento dado,
la acumulación de incumplimientos de las obligaciones legales por parte de un
servidor público adquiere una entidad, una sustancia propia, distinta de la de
cada uno de los hechos que configuran esa invariable actitud de desacato a las
normas jurídicas. Es precisamente esa conducta autónoma y propia la que podría
llegar a ser sancionada... El Estado establece un
orden jurídico y los servidores públicos son los principales encargados de que
impere en la vida social. Los funcionarios deben, entonces, velar por la
aplicación y el cumplimiento de las normas constitucionales y legales. Si ello
es así, sufre gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando algún
servidor público se convierte en un violador impenitente del orden jurídico.
Esa conducta atenta contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el
interés de todo Estado democrático participativo de generar con los ciudadanos
una relación de cercanía y confianza. Ahora bien, analizado el
principio de proporcionalidad, porque en esa ocasión como en la presente, los
demandantes consideraron la norma injusta, desproporcionada y alejada de los
intereses legítimos del Estado, esta Corporación precisó: "Frecuentemente, la
dificultad en la aplicación del test de proporcionalidad se presenta en los
pasos en los que se indaga acerca de la necesidad de la norma y de su estricta
proporcionalidad...A primera vista podría plantearse que la norma no es
necesaria porque el servidor público que no es respetuoso de sus obligaciones
legales bien puede ser demandado ante las jurisdicciones en las que se debaten
los respectivos incumplimientos. Si ello es así, el funcionario público que no
honra sus compromisos bien puede ser condenado dentro de los procesos que se
instauren ante las jurisdicciones civil, laboral, comercial o de familia. Sin
embargo, esta objeción no responde al interés de la norma acusada, cual es el de
velar por que los servidores del Estado respondan a un modelo de ciudadano que
observa cumplidamente las normas jurídicas. Las condenas en las otras
jurisdicciones no aportarían nada a este objetivo. Por el contrario, podrían
generar inquietud en los ciudadanos acerca de la moralidad de los servidores
públicos y de lo que se puede esperar de las entidades estatales en las que
laboran individuos que incumplen sistemáticamente sus obligaciones legales. De la misma manera, en
relación con el interrogante acerca de la estricta proporcionalidad de la norma
podría decirse que ella interfiere de manera excesiva sobre distintos derechos
de los ciudadanos que se desempeñen como servidores públicos. En efecto, el
precepto estaría imponiendo pautas de comportamiento a estos servidores, que no
están en relación directa con su función laboral. La Corte considera que esta
objeción sería de recibo si la norma impusiera reglas morales sobre los
funcionarios, que afectaran su propio e íntimo plan de vida. Pero no es ese el caso...Lo
que ella hace merecedor de sanción es el incumplimiento reiterado e
injustificado de las obligaciones. No se trata entonces de sancionar al
servidor que alguna vez incumple sus compromisos legales, sin tener ninguna
justificación para su conducta. Obsérvese que si bien el fin de la norma es
lograr que los servidores públicos se orienten hacia el modelo del buen
ciudadano, no exige que sean siempre y en toda ocasión .sin miramiento alguno-
cumplidos con sus obligaciones, sino que no sean descaradamente irrespetuosos
con sus obligaciones legales. Así, pues, el servidor público que podría llegar
a ser sancionado por la incursión en esta prohibición sería aquel que es
contumaz en su conducta, indiferente ante los perjuicios que le causa a los
demás particulares a los que les incumple los compromisos y ante el daño que
genera para la imagen de las instituciones estatales. Por lo tanto, cabe
concluir que la norma demandada no constituye una interferencia exorbitante en
la esfera privada de los servidores públicos, y que las restricciones que se
derivan de ella están en armonía con el beneficio que se espera lograr. Finalmente considero la
Corporación que "es importante precisar que el objetivo de la
prohibición es, en primera instancia, evitar el perjuicio que genera para las
instituciones estatales el contar entre sus colaboradores con servidores
incorregiblemente quebrantadores del ordenamiento jurídico. Por eso, no puede
entenderse que sea contraproducente e irrazonable el que como consecuencia de
una sanción por el incumplimiento de obligaciones resulten algunos intereses
particulares perjudicados, pues dentro del marco de su libertad de
configuración normativa, el legislador puede, dentro de ciertos límites,
anteponer el bien público .en este caso sancionar al servidor que perjudica la
imagen de las entidades estatales- a los intereses particulares de distintas
personas. Además, en el caso de las obligaciones civiles, comerciales y
laborales las personas que realizan transacciones o acuerdos conocen que
siempre existe un riesgo en este tipo de actividades, que se puede cristalizar
en el hecho de que la contraparte incumpla sus obligaciones. Y para obtener el
respeto de las mismas, y de las obligaciones familiares, la legislación ha
fijado distintos procedimientos y autoridades, a los cuales pueden acudir los
afectados". 3. Analizadas tanto la
norma acusada como lo expresado por la Corte en la sentencia C-728 de 2000, en
relación con el artículo 41, numeral 13 de la Ley 200 de 1995, se encuentra por
la Corte que el legislador, al expedir el artículo 35, numeral 11, de la Ley
734 de 2002, ahora demandado, no hizo cosa distinta a la de incluir en el texto
normativo nuevo, el condicionamiento expresado que para declarar la
constitucionalidad del artículo 41, numeral 13 de la Ley 200 de 1995, introdujo
la Corte en la sentencia aludida, dentro del cual incluyó las obligaciones "admitidas
en diligencia de conciliación", lo que resulta igualmente acorde con
la Constitución, pues la conciliación surte efectos de cosa juzgada. 4. El artículo 35 de la Ley
734 de 2002, incluye también como prohibición a los servidores públicos el
incumplimiento de manera reiterada e injustificada de las obligaciones
impuestas en decisiones administrativas. Al respecto, se observa por
la Corte que tales decisiones pueden ser objeto de controversia judicial ante
la jurisdicción contencioso administrativa, por lo cual son diferentes al
incumplimiento reiterado e injustificado de decisiones judiciales, asunto este
sobre el cual, como ya se dijo, si existe cosa juzgada material. Ahora, tratándose de
decisiones administrativas que impongan obligaciones a los servidores públicos,
es claro que ellas a pesar de que gozan de la presunción de legalidad, pueden
ser objeto impugnación por la vía gubernativa y de controversia ante la
jurisdicción competente, e incluso de suspensión provisional, razón está por la
cual, aparece como desproporcionado erigir su incumplimiento en una falta por
violación de una prohibición por parte del servidor público, pues decisiones
administrativas en ese sentido pueden ser proferidas por las más diversas
autoridades y de esa manera se pondría en serio peligro la continuidad del
servidor en la administración pública, lo que resulta contrario al artículo 6
de la Carta. Desde luego, la decisión de la Corte no significa una autorización
al desconocimiento de decisiones administrativas proferidas por las autoridades
correspondientes; lo que sucede es que se deja la posibilidad de que ellas sean
controvertidas tanto en la vía gubernativa como ante la jurisdicción
administrativa conforme a la Constitución y a la ley. De esta suerte, si quedan
en firme luego del proceso contencioso administrativo y a pesar de ello existe
desconocimiento reiterado e injustificado por parte del servidor público, ello
sería constitutivo de falta pues equivale a alzarse contra las decisiones de
los jueces cuyo cumplimiento es obligatorio para todos los ciudadanos y mucho
más para los servidores públicos. No habiendo variado
sustancialmente las circunstancias sociales e históricas conforme a las cuales
se expidió la norma acusada, no encuentra la Corte motivo alguno para declarar
la inconstitucionalidad de dicha disposición, salvo la expresión "o
administrativas", que se declarará inexequible. VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Declarar EXEQUIBLE el
artículo 35, numeral 11, de la Ley 734 de 2000 "Por la cual se expide
el Código Disciplinario Único", salvo la expresión "o
administrativas" que se declara INEXEQUIBLE. Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en
la gaceta de la corte constitucional y archívese el expediente. MARCO GERARDO MONROY CABRA Presidente JAIME ARAUJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA SACHICA DE
MONCALEANO Secretaria General SALVAMENTO DE VOTO A LA
SENTENCIA C-949/02 Con el respeto que merecen
las decisiones de la Corte Constitucional, salvamos nuestro voto en relación con
la decisión tomada en la Sentencia C-949-02 que declaró exequible el artículo
35, numeral 11, de la Ley 734 de 2002 "Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único". Las razones de nuestro disentimiento son las
siguientes: 1. La norma demandada consagra
una prohibición para los servidores públicos consistente en "Incumplir
de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales,
comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o administrativas o
admitidas en diligencia de conciliación". De acuerdo con el artículo
50 de la Ley 734, constituye falta disciplinaria grave o leve "la
violación al régimen de prohibiciones". De este modo, el
incumplimiento de la prohibición consagrada en la norma demandada configura una
falta disciplinaria que, de acuerdo con las circunstancias, podrá ser
catalogada como grave o leve y sancionada según el régimen disciplinario. 2. Según el actor, esa
norma vulnera la Carta pues confunde el desempeño público de los funcionarios
con su conducta privada; permite que se les sancione sin haber incumplido sus
deberes funcionales; desconoce que el incumplimiento de las obligaciones
patrimoniales genera otro tipo de sanciones y es ajena a las dificultades
económicas por las que pueden atravesar los funcionarios. 3. La Corte consideró que
la norma, con excepción de la expresión "o administrativas",
no vulneraba la Carta pues se limitaba a reproducir una norma similar que había
sido declarada exequible en la Sentencia C-728-00 pero incorporando el
condicionamiento realizado por la Corporación en esa oportunidad. Para ello, en lo
sustancial, se remitió a los argumentos planteados en esa ocasión: La
disposición persigue un fin legítimo, que los servidores públicos respondan al
modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la
imagen pública del Estado. Además la medida tomada es razonable pues se dirige
sólo contra el servidor que incurre en una sistemática vulneración del orden
público y es también proporcionada en sentido estricto. Así, la Corte concluyó
que no han variado sustancialmente las condiciones sociales e históricas
conforme a las cuales se expidió la norma acusada y por ello declaró su exequibilidad. 4. Es claro que el punto
clave a resolver radicaba en la determinación del fundamento del ilícito
disciplinario pues la consagración de prohibiciones para los servidores
públicos sólo tiene sentido en cuanto su quebrantamiento genera responsabilidad
disciplinaria. En nuestro sentir, el
ámbito de configuración de prohibiciones para los servidores públicos no es
absoluto pues está limitado por la finalidad que le impone el Ordenamiento
Superior. Y esa finalidad no es otra que el cumplimiento de los deberes
funcionales de los agentes estatales. De allí que el legislador disciplinario
pueda desvalorar comportamientos y prohibirlos con miras a generar
responsabilidad disciplinaria pero sólo si ellos interfieren en los deberes
funcionales del servidor público, esto es, si afectan la función social del
servidor público o del particular que cumple funciones públicas. En tal virtud, todos esos
comportamientos que despliegue el servidor público y que no trasciendan a su
rol funcional para perjudicar el servicio a cargo de la administración, no
pueden constituir falta disciplinaria alguna. Estos comportamientos pueden ser
reprochables desde otros ámbitos normativos pero en manera alguna desde el
derecho disciplinario. Si se desconoce la naturaleza sustancial del ilícito
disciplinario, se cae en el equívoco de tipificar faltas que se limitan a
cuestionar la conducta del servidor público haciendo abstracción de los deberes
funcionales que como tal le incumben. 5. En ese entendido, la
norma demandada es inexequible porque consagra una prohibición que agota su
contenido de injusticia en el solo incumplimiento de obligaciones civiles,
laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o
administrativas o admitidas en diligencias de conciliación, sin tener en cuenta
que ese reiterado e injustificado incumplimiento puede carecer de alguna
incidencia en el ámbito funcional del sujeto disciplinable. Es inexequible
porque no satisface la exigencia de ilicitud sustancial que, al menos en una
democracia constitucional, resulta ineludible en una prohibición y en una falta
disciplinaria. 6. La Corte incorpora a la
motivación del fallo la argumentación expuesta en la Sentencia C-728-00,
motivación según la cual la norma es legítima en cuanto su finalidad radica en
"evitar el perjuicio que genera para las instituciones estatales el
contar entre sus colaboradores con servidores incorregiblemente quebrantadores
del ordenamiento jurídico". Ese argumento refleja muy
bien la incoherencia del fallo: En lugar de declarar inexequible la prohibición
demandada y la falta disciplinaria configurada a partir de ella por ausencia de
la ilicitud sustancial exigible a todo ilícito disciplinario, opta por una
declaratoria de exequibilidad que permitirá la
imputación de la falta y la imposición de la sanción sin la más remota
posibilidad de que se cumplan las funciones del régimen disciplinario: Si los
destinatarios de la norma son los servidores incorregiblemente quebrantadores
del ordenamiento jurídico, su aplicación carecerá por completo de sentido pues
sobre sujetos incorregibles no pueden cumplirse, en manera alguna, las
funciones correctoras y preventivas de las sanciones disciplinarias. Estas las razones de
nuestro disentimiento y por las cuales creemos que la norma demandada debió ser
declarada inexequible. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado |