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SENTENCIA
C-036/03 Referencia:
Expediente D-4076 Demanda
de inconstitucionalidad en contra de los artículos 150, parcial, y 153,
parcial, de la ley 734 de 2002 "por la cual se expide el código
disciplinario único" Actor:
SILVIO SAN MARTÍN QUIÑONES RAMOS. Magistrado
ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA Bogotá,
D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil tres (2003). LA
SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I.
ANTECEDENTES. En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Silvio San Martín
Quiñones Ramos demandó los artículos 150, parcial, y 153, parcial, de la Ley
734 de 2002 "por la cual se expide el Código Disciplinario Único". Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia. II.
NORMAS DEMANDADAS. A
continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se subraya
lo demandado. LEY
734 DE 2002 Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único Artículo
150. Procedencia,
fines y trámite de la indagación preliminar. En caso de duda sobre la
procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación
preliminar. La
indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta,
determinar si es constitutiva de la falta disciplinaria o si se ha actuado al
amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad. En
caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta
disciplinaria se adelantará indagación preliminar. En estos eventos la
indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su
objetivo. En
los demás casos la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses
y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura. Cuando se trate de
investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional
Humanitario, el término de indagación preliminar podrá extenderse a otros seis
meses. Para
el cumplimiento de éste, el funcionario competente hará uso de los medios de
prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado que
considere necesario para determinar la individualización o
identificación de los intervinientes en los hechos investigados. La
indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto
de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos. Parágrafo
1º. Cuando la
información o queja sea manifiestamente temeraria o se refiera a hechos
disciplinariamente irrelevantes o de imposible ocurrencia o sean presentados de
manera absolutamente inconcreta o difusa, el funcionario de plano se inhibirá
de iniciar actuación alguna. Parágrafo
2º. Advertida la
falsedad o temeridad de la queja, el investigador podrá imponer una multa hasta
de 180 salarios mínimos legales diarios vigentes. La Procuraduría General de la
Nación o quien ejerza funciones disciplinarias, en los casos que se advierta la
temeridad de la queja, podrá imponer sanciones de multa, previa audiencia del
quejoso, por medio de resolución motivada contra la cual procede únicamente el
recurso de apelación que puede ser interpuesto dentro de los dos días
siguientes a su notificación. Artículo
153. Finalidades de
la decisión sobre investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria
tiene por objeto verificar la ocurrencia de la conducta; determinar si es
constitutiva de falta disciplinaria; esclarecer los motivos determinantes, las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió el perjuicio
causado a la administración pública con la falta y la responsabilidad
disciplinaria del investigado. III.
LA DEMANDA. Solicita
el actor que la Corte declare la inexequibilidad
"absoluta o condicionada de las expresiones en subrayas". Considera
que estas expresiones violan el artículo 29 de la Constitución, por las razones
que se resumen así: a)
Demanda el inciso tercero del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, porque
establece que en caso de duda sobre el autor de la falta disciplinaria, la
indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su
objetivo. Lo que quiere decir que, en estos casos, la etapa procesal puede
prolongarse indefinidamente, hasta llegar al término de prescripción lo cual,
según la falta, es entre 5 y 12 años (art. 30 de la Ley 734 de 2002). Esto
viola el artículo 29 de la Constitución que consagra que en todas las
actuaciones judiciales y administrativas se debe garantizar el debido proceso
sin dilaciones injustificadas. Es decir, que no pueden existir procesos
interminables, como lo pretende la disposición acusada. Respecto
de esta falta de certeza en el término de duración de la etapa de indagación
preliminar, la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades,
como en la sentencia C-412 de 1993, que declaró inconstitucional la forma como
estaba regulada la investigación previa en el anterior Código de Procedimiento
Penal, artículo 324 y, en igual sentido, en la sentencia T-450 de 1993. Concluye
el demandante que "una indagación preliminar sin límites de tiempo, para
establecer la identificación e individualización de los presuntos autores de la
falta disciplinaria, es evidentemente inconstitucional." (fl. 7) b)
Sobre la acusación contra el inciso 5º del mismo artículo 150, señala el
demandante que al establecer esta disposición una facultad discrecional al
funcionario competente de oír o no en exposición libre al disciplinado que
considere necesario, constituye una facultad ilimitada e irracional del operador
disciplinario de vincular en la etapa de indagación preliminar a cuanto
servidor público o particular así lo estime. Esto viola el artículo 29 de la
Constitución, respecto del derecho a la defensa. Menciona
que la Corte Constitucional se pronunció sobre esta misma expresión y declaró
inexequible el aparte correspondiente del artículo 140 de la Ley 200 de 1995,
en la sentencia C-892 de 1999. Por consiguiente, las razones expuestas en esta
sentencia llevan a concluir que lo ahora demandando es inconstitucional. c)
Respecto del artículo 153, parcial, señala el actor que se viola la presunción
de inocencia consagrada en el artículo 29 de la Carta, puesto que de la
comparación de los fines de la indagación preliminar, contenida en el artículo
150, inciso 2, de la Ley 734 de 2002 y los fines de la investigación
disciplinaria, contenidos en el artículo 153 ídem, se observa una repetición de
objetivos que no contribuyen al desarrollo del proceso disciplinario y crea
confusiones que repercuten en el debido proceso. Esto
quiere decir que se está pretermitiendo la etapa de indagación preliminar, que
es una garantía para el procesado, en violación del debido proceso. Por
ello, solicita que se declare inconstitucional la norma acusada, respecto de
los fines de la investigación disciplinaria que coinciden con los de la
indagación preliminar o condicionar la declaración de inexequibilidad
en el sentido de que no debe referirse en lo que es de competencia de la etapa
de indagación preliminar. IV.
INTERVENCIÓN. En
este proceso no hubo intervención ciudadana. V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. El
señor Procurador General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón, con ocasión del impedimento que presentó ante la
Corte para rendir concepto y la aceptación correspondiente, lo mismo que del
señor Viceprocurador, mediante Resolución 224 de 18 de julio de 2002, designó a
la doctora Nubia Herrera Ariza, Procuradora Delegada para el Ministerio Público
en Asuntos Penales, para que conceptúe dentro del presente proceso de control
de constitucionalidad. En
concepto Número. 2994, de fecha 3 de septiembre de 2002, la Procuradora
designada solicitó declarar la exequibilidad
de los artículos 150, inciso 3, y 153 de la Ley 734 de 2002; y, estarse a lo
resuelto en la sentencia C-892 de 1999, respecto de la inexequibilidad
de la expresión "que considere necesario", consagrada en el inciso 5
del artículo 150 de la misma Ley. Las
razones que expone el Ministerio Público se resumen a continuación: a)
En cuando a la acusación contra el inciso 3 del artículo 150 de la Ley 734 de
2002, porque establece que la investigación preliminar durará mientras persista
la duda sobre la identificación del autor de la falta disciplinaria, y, en
consecuencia, se vulnera el debido proceso, considera el Ministerio Público que
no hay la violación aducida, pues, cuando el Estado, en el ejercicio del poder
sancionador no ha podido individualizar el autor de una falta disciplinaria,
puede mantener en investigación preliminar el proceso correspondiente, sin que
se afecte ningún derecho fundamental, ya que no existe un titular de derechos
subjetivos, en razón de que no hay identificación del autor. Explica así este
punto: "En
este orden de ideas, es claro que el debido proceso es un derecho fundamental que
se le garantiza a toda persona, y que una forma de vulnerarlo es mediante
actuaciones o procesos que se dilaten en el tiempo, sin una decisión
definitiva, comprometiendo los derechos fundamentales de quienes en ellos están
involucrados como posibles autores o partícipes, surge el interrogante en los
eventos en que no hay autor o responsable individualizado si es posible
vulnerar derecho fundamental alguno de quien no se conoce su identidad? La
respuesta, en nuestro criterio es que no puede hablarse de vulneración de
derecho fundamental alguno y mucho menos del debido proceso, pues en el caso
descrito por el inciso cuestionado el Estado está obligado a efectuar y agotar
los mecanismos que estén a su alcance para lograr la individualización del
autor de la falta disciplinaria y una vez lograda ésta, impulsar el proceso
hasta su culminación, para que el derecho disciplinario realmente cumpla sus
fines, entre los cuales está la prevalencia del interés general." (fl. 51) Pone,
además, de presente que "El límite temporal de la investigación
disciplinaria, como bien lo señala el demandante, será el término de
prescripción de la acción disciplinaria, es decir, cinco (5) años o doce (12)
en los casos taxativamente señalados en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002."
(fl. 51) Señala
que si bien es cierto que la Corte Constitucional en la sentencia C-412 de 1993
manifestó que el principio del debido proceso exigía que la etapa de la
investigación previa, en materias penal y disciplinaria, tuviera un término
definido, en el caso de la acusación bajo estudio, se debe precisar que hay un
elemento no contemplado en la anterior oportunidad por la Corte, y es que en
éste se desconoce la identidad del infractor. Por
ello, en opinión de la Procuraduría, la voluntad del legislador al no
establecer un término específico sobre la duración de la investigación
preliminar cuando no se ha identificado al autor, no es irrazonable ni amenaza
los derechos fundamentales de los ciudadanos. b)
En cuanto a la expresión "que considere necesario" del inciso 5 del
artículo 150 de la Ley 734, la Procuraduría solicita declararla inexequible,
pues así había sido declarada por la Corte en la sentencia C-892 de 1999, tal
como estaba contenida en el artículo 140 de la Ley 200 de 1995, anterior Código
Disciplinario. El legislador al reproducirla con la misma finalidad, desconoció
el principio de la cosa juzgada constitucional. c)
En cuanto a la acusación del artículo 153 de la Ley 734 de 2002, señala la
Procuraduría que hay que tener en cuenta que la investigación preliminar no es
de obligatorio agotamiento, ni imprescindible. Recuerda que la Corte, en la
sentencia C-430 de 1997, manifestó que la indagación disciplinaria es de
carácter eventual y previo. Explica
mediante un cuadro comparativo, las características propias de cada una de las
etapas de indagación preliminar e investigación disciplinaria, con el fin de
demostrar que el actor incurre en un error al identificar a la primera como una
garantía del disciplinado y, que como tal, es de obligatoria observancia. Considera
que el demandante quisiera que durante la etapa de indagación preliminar se
determinen aspectos que están llamados a tratarse durante la investigación
disciplinaria. Pero no tiene en cuenta que si hay un autor conocido y existe
certeza sobre la comisión de una falta disciplinaria, lo procedente es abrir la
correspondiente investigación y, dentro de la misma, lograr la determinación de
todos los elementos necesarios para definir la responsabilidad disciplinaria. De
otro lado, no es posible hablar de inseguridad jurídica pues, no es cierto que
si en una u otra etapa existen ciertos fines que se identifican, no pueda el
Estado prescindir de una etapa cuando su principal objetivo está satisfecho:
"la comisión de una conducta constitutiva de falta disciplinaria y la
identificación o individualización del autor." (fl.
54) En
consecuencia, teniendo en cuenta que la indagación preliminar no es de carácter
obligatorio y que el objeto de la investigación disciplinaria son los señalados
en el artículo 153, se solicita declarar su exequibilidad.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1.
Competencia. En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en una ley, como las que
son objeto de esta acción. 2.
Lo que se debate. El
demandante ubica los cargos contra cada uno de los apartes acusados, desde la
violación del artículo 29 de la Constitución, así: 2.1
La acusación contra el inciso 3 del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, porque
establece que la investigación preliminar durará mientras persista la duda
sobre la identificación o individualización del autor de la falta
disciplinaria. Según explica el actor, esto viola el aparte del artículo 29 de
la Constitución, que consagra que toda persona, en todas las actuaciones
judiciales o administrativas, tiene derecho a "...un debido proceso
público sin dilaciones injustificadas...", pues no hay un plazo cierto y
determinado para ello. 2.2
El demandante acusa la expresión del artículo 150, inciso 5, de la misma Ley,
porque establece que se oiga en exposición libre al disciplinado "que
considere necesario", con el fin de determinar la individualización o
identificación de los intervinientes en los hechos investigados. Considera que
se viola el artículo 29 de la Constitución, que garantiza el derecho a la
defensa, y por esta razón, la Corte Constitucional, en la sentencia C-892 de
1999, declaró inexequible esta misma expresión, que estaba contenida en el
artículo 140 del anterior Código Disciplinario Ley 200 de 1995). Pide que
ahora, la Corte declare también la inexequibilidad. 2.3
El cargo contra el artículo 153 de la Ley 734 de 2002, en lo que tiene que ver
con el objeto de la investigación disciplinaria, el actor considera que debe
ser declarado inexequible o condicionar su constitucionalidad, pues, los fines
que se persiguen en la investigación disciplinaria, según el artículo 153, son
los mismos que los de la indagación preliminar, artículo 150. De esta manera,
se desconocen los principios de presunción de inocencia, contendido en el
artículo 29 de la Carta; la posibilidad de controvertir pruebas en una etapa no
formal; y, se pretermite la etapa de indagación preliminar, que es una garantía
del investigado. Además,
esta repetición de fines entre una y otra etapa crea confusiones que repercuten
en el debido proceso constitucional. Sobre
este cargo, el actor solicita que la Corte, si no profiere la
inconstitucionalidad parcial de esta disposición, declare su exequibilidad bajo la condición de que ella "no debe
referirse para nada en lo que es de competencia de la etapa de indagación
preliminar." 2.4
El Ministerio Público solicitó a la Corte declarar exequibles las
expresiones acusadas de los artículos 150, inciso 3, y 153, de la Ley 734 de
2002, y declarar inexequible lo demandado del artículo 150, inciso 5, de
la misma Ley. El concepto del Ministerio se resumirá para cada una de las
normas que se estudiarán individualmente. 3.
Examen para determinar si se presenta el fenómeno de la cosa juzgada respecto
de la expresión contenida en el artículo 150, inciso 5, de la Ley 734 de 2002. 3.1
En primer lugar, hay que decir, como lo advierten el demandante y el Ministerio
Público, respecto de la expresión "que considere necesario",
contenida en el inciso 5 del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 que, en efecto,
hay un pronunciamiento de la Corte, en la sentencia C-892 de 1999, que declaró
la inexequibilidad de esta frase, dentro del contexto
del anterior Código Disciplinario Unico, Ley 200 de
1995, artículo 140. Se
plantea para la Corte, en esta oportunidad, como en otras lo ha hecho, si la
circunstancia de que el legislador, en una ley posterior, reproduce un texto
idéntico al declarado inexequible anteriormente, hace que se esté frente al
fenómeno de la cosa juzgada, de que trata el artículo 243 de la Constitución,
y, en consecuencia, la Corte simplemente debe declarar la inexequibilidad
correspondiente. 3.2
En la sentencia C-774 de 2001, esta Corporación, con ocasión de la expedición
del nuevo Código de Procedimiento Penal y en el que se demandaron algunas
disposiciones sobre las que la Corte había hecho pronunciamientos de fondo
respecto de normas similares consagradas en el anterior Código de Procedimiento
Penal, entró a estudiar los diversos estadios en que se puede presentar la cosa
juzgada. Se ve la pertinencia para el caso concreto, pues, en el presente como
en aquel, la Corte se había pronunciado, en numerosas ocasiones, respecto de
disposiciones del anterior Código Disciplinario Único (Ley 200 de 1995) y,
ahora, se enfrenta a demandas sobre artículos o expresiones que se reproducen
en el nuevo Código Disciplinario. La
sentencia en mención, C-774 de 2001, recogió la jurisprudencia de la Corte en
esta materia e hizo el siguiente análisis organizado y sistemático: "En
este sentido la Jurisprudencia de la Corte ha ido perfilando una serie de
categorías conceptuales que delimitan el alcance de la cosa juzgada
constitucional de manera tal que se garanticen tanto el objetivo de seguridad
jurídica que tiene la cosa juzgada, como las garantías ciudadanas propias del
proceso de constitucionalidad, y en particular el derecho que tiene quien inicia
un proceso constitucional a obtener decisiones de fondo sobre las concretas
pretensiones de inconstitucionalidad que presente. Las
siguientes consideraciones se constituyen en umbrales de cada categoría que no
agotan su desarrollo y alcance, pero que sirven de base para ilustrar el
alcance de los pronunciamientos que en el presente proceso de
constitucionalidad habrá de hacer la Corte en la parte Resolutiva de la
Sentencia. a.
De
la cosa juzgada aparente. Ha
dicho la Corte que la cosa juzgada es apenas aparente, cuando la declaratoria
de constitucionalidad de una norma, carece de toda motivación en el cuerpo de
la providencia. En estos eventos "...la absoluta falta de toda
referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la
constitucionalidad de lo acusado..."1, tiene como
consecuencia que la decisión pierda, "...la fuerza jurídica necesaria
para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se vuelva a
plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente debatido..."2.
Es decir que en este caso es posible concluir que en realidad no existe cosa
juzgada y se permite una nueva demanda frente a la disposición anteriormente
declarada exequible y frente a la cual la Corte debe proceder a "... a
resolver de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia
de su examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción ciudadana o
la unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución...”3 b.
De
la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material. La
cosa juzgada formal se presenta "...cuando existe una decisión previa
del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada
posteriormente a su estudio..."4, o, cuando se trata de una
norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual5.
Esta evento hace que " ...no se pueda volver a revisar la decisión
adoptada mediante fallo ejecutoriado.."6 Por
su parte, la cosa juzgada material, "...se [presenta] cuando no se trata
de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente
igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El
fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma
jurídica..."7. Esta
restricción tiene sustento en el artículo 243 de la Constitución Política,
según el cual "ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material
del acto declarado inexequible por razones de fondo...". De este modo
la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del giro
gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por parte de
legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y entonces se
concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada. Cuando
una disposición es declarada inexequible, la cosa juzgada material produce como
efecto, una limitación de la competencia del legislador (ordinario o
extraordinario), que le impide reproducir el contenido material de la norma que
no se ajusta a la Carta Fundamental, y en el evento que ello ocurra la Corte
debe proferir un fallo de inexequibilidad por la
violación del mandato dispuesto en el artículo 243 de la Constitución Política. Cuando
es declarada exequible una disposición, el fenómeno de la cosa juzgada
material, produce como regla general la imposibilidad para la Corte
Constitucional de pronunciarse sobre la materia previamente resuelta, ya que
puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del
ordenamiento jurídico, o alteren la confianza legítima de los administrados en
la aplicación de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad. No
obstante lo anterior, y teniendo en cuenta la especial naturaleza de la cosa
juzgada constitucional, es necesario advertir, que de manera excepcional,
resulta posible que el juez constitucional se pronuncie de fondo sobre normas
que habían sido objeto de decisión de exequibilidad
previa. El carácter dinámico de la Constitución, que resulta de su permanente
tensión con la realidad, puede conducir a que en determinados casos resulte
imperativo que el juez constitucional deba modificar su interpretación de los
principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida
colectiva - aún cuando no haya habido cambios formales en el texto fundamental
-, lo que incide necesariamente en el juicio de constitucionalidad de las
normas jurídicas. El concepto de "Constitución viviente" puede
significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales,
políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte
sostenible, a la luz de la Constitución, - que es expresión, precisamente, en
sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades -, un
pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en
significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora
deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma. En estos
casos, no se puede considerar que el fallo vulnere la cosa juzgada, ya que el
nuevo análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser
contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y
permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución
jurídica8. c.
De
la cosa juzgada absoluta y de la cosa juzgada relativa: Se
presenta cosa juzgada absoluta cuando el pronunciamiento de constitucionalidad
de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado
por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o
inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional. La
cosa juzgada relativa se presenta de dos maneras: -Explícita,
cuando "...la disposición es declarada exequible pero, por
diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y
autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser
nuevamente reexaminada en el futuro.."9, es decir, es la propia Corte
quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa
juzgada "...mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos
de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que
las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta..."10. -Implícita,
se presenta cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance
de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha
limitación, "...en tal evento, no existe en realidad una contradicción
entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa
implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que
sólo se ha analizado determinados cargos..."11. Así mismo,
se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la corte al examinar
la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas
normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la
Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad,
igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad;
así sostuvo que se presenta cuando: "... el análisis de la Corte está
claramente referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de
constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes
para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada.."12. En
el análisis de cosa juzgada en cada proceso concreto, le corresponde a la
Corte desentrañar en cada caso y frente a cada disposición, si efectivamente se
puede predicar la existencia de cosa juzgada, absoluta o material, o si, por el
contrario, se está presente ante una cosa juzgada aparente o relativa que
permita una valoración de la norma frente al texto constitucional, en aras de
garantizar tanto la integridad y supremacía de la Carta como la de los fines y
valores propios de la institución de la cosa juzgada." (sentencia
C-774 de 2001, M.P., doctor Rodrigo Escobar Gil) (se
subraya) 3.3
Retomando el último párrafo de la parte de la sentencia que se acaba de
transcribir, respecto de que le corresponde a la Corte, en cada proceso
concreto, determinar la existencia o no de la cosa juzgada, pasa la Sala a
examinar lo que ocurre con la disposición acusada. 3.4
En este caso, el legislador reprodujo exactamente igual la expresión declarada
inexequible en la sentencia C-892 de 1999, dentro de un texto muy semejante al
que se encontraba en el anterior Código Disciplinario, como se observa en el
siguiente cuadro:
3.5
La Corte, en aquella ocasión, consideró que la facultad discrecional consagrada
en esta disposición a favor de la autoridad disciplinaria de decidir si
considera necesario o no oír en exposición espontánea al servidor público
investigado, viola el derecho de defensa, pues olvida que esta solicitud del
encartado en la indagación preliminar de ser escuchado, corresponde al derecho
que tiene cuando sabe que su conducta puede estar comprometida por una queja o
denuncia. En estas condiciones, dijo la Corte, que a su pedido de ser oído,
la autoridad disciplinaria no puede negarse. Explicó la Corte
: "Ahora
bien, de la lectura atenta del artículo 140 del Código Disciplinario Unico, se tiene que el investigador "...podrá oír en
exposición espontánea al servidor público que considere necesario para
determinar la individualización o identificación de los intervinientes en el
hecho investigado" (negrillas fuera de texto). Ello significa que, cuando
no existe una persona claramente definida o, lo que es lo mismo, no se tiene
certeza sobre el posible autor de la falta disciplinaria, el servidor público
que tiene a su cargo el esclarecimiento real de los hechos que dieron lugar a
la queja, puede acudir a los medios de prueba que considere pertinentes, sin
que ello autorice al funcionario investigador a negarse a oír al servidor
público que así lo solicite si este último lo estima pertinente, pues, de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si un servidor
público tiene conocimiento de que su conducta puede resultar comprometida en
virtud de una queja o denuncia instaurada y, solicita al funcionario
investigador la recepción de la exposición espontánea, en aras de ejercer su
derecho de defensa, tendrá que ser escuchado, sin que esta solicitud quede
sujeta a la discrecionalidad del investigador. Así
las cosas, de conformidad con lo expuesto, habrá de declararse la inexequibilidad del artículo 140 del Código Disciplinario
Único, en cuanto hace referencia a la expresión "que considere
necesario", norma que es exequible en lo demás, bajo el entendido de que
se es oído en exposición espontánea, cuando así se solicita por un servidor
público para fines de la investigación preliminar, constituye para éste el
legitimo ejercicio del derecho de defensa como posible investigado, el cual no
se encuentra sujeto a la discrecionalidad del funcionario investigador, en
ningún caso." (sentencia C-892 de 1999, M.P.,
Alfredo Beltrán Sierra) 3.6
Ahora, frente a la misma expresión contenida en una disposición semejante, se
concluye que se está frente a cosa juzgada, pues, la frase acusada, el
legislador la reprodujo exactamente igual dentro de un contexto muy semejante
al que se encontraba en el anterior Código Disciplinario Único y, como las
razones expresadas por la Corte en la sentencia aludida para declarar la inexequibilidad parcial del artículo 140 de la Ley 200 de
1995 son las mismas que ahora conducen a la inexequibilidad
de la expresión acusada del artículo 150, inciso 5 de la Ley 734 de 2002, se
declarará inexequible. 4.
Cargos contra la expresión contenida en el inciso 3 del artículo 150 de la Ley
734 de 2002, por no consagrar un término cierto y preestablecido para la etapa
de indagación preliminar. 4.1
El inciso 3 del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 establece que cuando hay
duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta
disciplinaria se adelantará la indagación preliminar por el término necesario
para cumplir su objetivo. 4.2
Lo que reprocha el actor de esta disposición consiste en que establece que la
indagación preliminar no tenga preestablecido un término fijo y cierto para su
culminación. Considera que, de esta manera, se viola el artículo 29 de la
Constitución, pues, el precepto constitucional señala que toda persona tiene
derecho "a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas". 4.3
Para la Procuraduría no hay tal violación pues, no hay autor o responsable
individualizado, por lo que no es posible vulnerar ningún derecho fundamental
de quien no se conoce la identidad. Además, existe en cabeza del Estado el
ejercicio del poder sancionador mientras se logra la individualización del
infractor y no haya prescrito la acción disciplinaria. 4.4
Presentado así este asunto, la Corte entra a estudiar si hay la alegada
vulneración o no. Para
ello, se requiere hacer referencia a los aspectos principales del artículo 150
y no sólo de la frase acusada, con el fin de determinar el objeto de la
indagación preliminar y si hay previsto un término cierto para que ella
culmine. De esta manera, se podrá determinar si existe vulneración del debido
proceso, en especial, en cuanto al derecho que toda persona tiene "a un
debido proceso público sin dilaciones injustificadas" como lo establece el
artículo 29 de la Constitución, para el caso de que haya duda respecto de la
individualización del autor de la falta disciplinaria. Los
elementos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 que se tendrán en cuenta son
los siguientes: a)
La disposición establece que la indagación preliminar se iniciará "en caso
de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria"
para: "verificar la ocurrencia de la conducta"; "determinar si
es constitutiva de falta disciplinaria"; o "si se ha actuado al
amparo de una causal de exclusión de responsabilidad"; y para "la
identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria." b)
El mismo artículo fija, como regla general, que la indagación preliminar tiene
un término de duración de 6 meses y culminará con el archivo definitivo o auto
de apertura. c)
Sólo dos excepciones a esta regla general consagra la disposición: la primera,
cuando hay duda sobre la identificación o individualización del autor de una
falta disciplinaria, caso en el cual "la indagación preliminar se
adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo" (que es la
expresión acusada); y, la segunda excepción, cuando se trate de investigaciones
por violación a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario,. En este caso, podrá extenderse el término a otros seis
meses. Sobre esta segunda excepción no se hará referencia en esta demanda, no
sólo por no ser objeto de acusación, sino porque, no obstante que extiende el
término de duración de la etapa de indagatoria preliminar, sí fija un límite,
lo que no ocurre en la expresión acusada. 4.5
De acuerdo con el examen somero de estos elementos, para la Corte, la excepción
contenida en la parte acusada respecto del no señalamiento por el legislador de
un límite de duración de la indagación preliminar cuando existen dudas sobre la
identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria,
resulta a todas luces violatoria del derecho al debido proceso. En
efecto, el legislador incumplió la obligación de establecer un término para
este caso, y no encuentra la Sala ninguna justificación para ello, pues, la
razón de ser de la etapa de la indagación preliminar es, precisamente, despejar
las dudas que la propia norma señala, entre la que se encuentra la de la
identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria. Es
decir que, si frente a los demás fines de la indagación preliminar
: verificar la ocurrencia de la conducta; determinar si es constitutiva
de falta disciplinaria; o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión
de responsabilidad, se estableció un término fijo y cierto, no encuentra la
Sala ninguna razón para que en el caso de la individualización del autor de la
falta disciplinaria no se pueda fijar. 4.6
No resulta aceptable la explicación suministrada por el Ministerio Público,
para quien, como no hay un sujeto individualizado, subsiste en cabeza del
Estado el ejercicio del poder sancionador, sin este límite de tiempo. 4.7
Por el contrario, la Corte considera que, tal como está estructurada la
disposición, no es que no exista un sujeto disciplinable, sino que hay
"duda sobre la identificación o individualización del autor de la falta
disciplinaria" en esta etapa de indagación preliminar. Es decir, no es que
no se conozca en absoluto la identidad de quien realizó el hecho disciplinable,
sino que hay "duda" sobre su identificación o individualización, lo
que es muy distinto. En
el lenguaje corriente, el término dudar no tiene un significado
abstracto. No, cuando se habla de que hay duda sobre la participación de
alguien en un hecho, sea delictuoso o disciplinable, se hace alusión a que
existe una posibilidad de que el hecho hubiere sido cometido por una o varias
personas determinadas o a lo menos, con su participación o por su conducta omisiva. Persona o personas que se encontrarán sub
judice, por lo menos entre cinco y doce años, según la falta (artículo 30
de la Ley 734 de 2002), término de prescripción de la acción disciplinaria, y
durante este tiempo no tienen oportunidad de que en un término cierto y
determinado sea resuelta su situación, bien sea porque se decida el archivo de
la indagación o el auto de apertura de la investigación disciplinaria, como sí
ocurre para los otros eventos que originan la indagación preliminar. 4.8
No cabe duda que en este caso, en aplicación del artículo 29 de la
Constitución, debe prevalecer el derecho a tener un debido proceso público sin
dilaciones injustificadas frente al derecho del Estado de ejercer su poder
sancionador por un período de tiempo indefinido, pues, se repite, no es que se
desconozca quién realizó el hecho disciplinable, sino que existen dudas
sobre su individualización. 4.9
Debe anotarse que la Corte, en la sentencia C-728 de 2000, se pronunció
básicamente sobre este tema, pero desde la órbita contraria, con ocasión de la
demanda de una parte del artículo 141 de la Ley 200 de 1995, anterior Código
Disciplinario Único. La Corte decidió pronunciarse sobre el hecho de que la
indagación preliminar no puede prolongarse por más de seis meses, como lo
previó esta disposición. Se alegaba por el actor y el Ministerio Público que el
plazo fijado era muy corto y permitía que muchas de las faltas disciplinarias
quedaran impunes. La
Corte declaró la exequibilidad de la fijación de este
término por el legislador y expresó, concretamente con las dificultades que en
un momento dado puede tener en el ejercicio de la facultad sancionadora lo
siguiente : "Evidentemente, es posible que, como lo señalan el actor y el
Ministerio Público, se presenten situaciones en las que el lapso de seis meses
no sea suficiente para determinar la ocurrencia de la falta disciplinaria o
individualizar al servidor público que hubiere intervenido en ella. Sin
embargo, en estos casos habrá de respetarse la voluntad del legislador de darle
prevalencia al derecho del encartado de no permanecer sub judice y a su
objetivo de que se resuelvan con rapidez las dudas disciplinarias que puedan
surgir, incluso en desmedro de la aspiración de que se haga justicia en todas
las ocasiones." (Sentencia C-728 de 2000) 4.10
Además, en la sentencia C-181 de 2002, la Corte se pronunció en relación con
otra disposición del anterior Código Disciplinario, concretamente, respecto del
artículo 146 de la Ley 200 de 1995. Allí se discutió un aparte del artículo que
dejaba abierta la posibilidad de reabrir la investigación disciplinaria. La
Corte señaló lo siguiente: "Es
claro de lo dicho que la consagración de etapas dentro del proceso, delimitadas
por términos procesales, así como el cumplimiento de los mismos por parte de la
autoridad encargada de administrarlos, constituyen la base procedimental
fundamental para la efectividad del derecho al debido proceso y para el recto
funcionamiento de la administración de justicia. Lo anterior encuentra sustento
evidente en la necesidad de cumplir con los principios de celeridad, igualdad,
eficacia, economía e imparcialidad, consagrados en el artículo 209 de la
Constitución Política como principios rectores de la administración
pública." (Sentencia C-181 de 2002, M.P., doctor Marco Gerardo Monroy Cabra) 4.11
En conclusión: el legislador debió fijar un plazo razonable para el caso de que
exista duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta
disciplinaria en la etapa de la indagación preliminar, y, al no hacerlo, se
vulneró el artículo 29 de la Constitución, y, por ello, se declarará
inexequible la expresión acusada, contenida en el artículo 150, inciso 3, de la
Ley 734 de 2002. 4.12
Agregase a lo anteriormente expuesto que la garantía constitucional del debido
proceso exige que exista un término definido y preciso que ponga fin a la
indagación preliminar y luego a la etapa de investigación disciplinaria, lo
cual es claro que se cumple en el inciso cuarto del artículo 150 de la Ley 734
de 2002 al señalar para aquella un término de seis meses, prorrogable por otros
seis cuando se trate de investigaciones por violación a los derechos humanos o
al derecho humanitario, por lo no se entiende cómo cuando existe duda sobre la
identificación o individualización por el autor presunto de una falta
disciplinaria, en el inciso tercero del mismo artículo se establezca que ella
se adelantará por "el término necesario para cumplir su objetivo", es
decir, de manera indefinida, con desconocimiento del derecho del presunto autor
de la falta sobre quien pesa aún la duda que sin embargo no lo libera del
proceso, ni tampoco lo vincula a él para que pueda ejercitar su derecho de
defensa. 5.
Acusación contra la expresión del artículo 153 de la Ley 734 de 2002. Los fines
para la procedencia de cada una de las etapas :
indagación preliminar e investigación disciplinaria. 5.1
El artículo 153 de la Ley 734 de 2002 establece que la investigación
disciplinaria tiene por objeto verificar la ocurrencia de la conducta;
determinar si es constitutiva de falta disciplinaria; esclarecer los motivos
determinantes, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió
el perjuicio causado a la administración pública y la responsabilidad del
investigado. 5.2
Para el actor, la inconstitucionalidad de este artículo radica en que las
expresiones acusadas, que corresponden a los fines de la investigación
disciplinaria, son semejantes a los de la indagación preliminar, como se puede
ver al comparar el artículo 150 con el 153 de la misma Ley 734. Considera,
entonces, que se viola el debido proceso, porque pretermite la etapa de
indagación preliminar, que es garantía del principio de la presunción de
inocencia, en donde se pueden presentar y controvertir pruebas, en una etapa
que no es aún formal. Pide que si no se declara inexequible lo acusado, la
Corte señale que es constitucional bajo el entendido de que la norma acusada no
se refiere a lo que es competencia de la etapa de indagación preliminar. 5.3
El Ministerio Público considera que no hay tal violación, pues, recuerda que la
etapa de indagación preliminar no es obligatoria ni imprescindible, tal como lo
ha dicho la Corte Constitucional. Al comparar los fines de cada etapa, se
observa que responden a necesidades procesales específicas. Además, si hay un
autor conocido y la certeza sobre la comisión de una falta disciplinaria, lo
que procede es abrir la investigación disciplinaria y no esperar a agotar la
etapa de indagación preliminar. 5.4
De acuerdo con lo anterior, La Corte considera que en efecto, como lo recuerda
el Ministerio Público, la etapa de indagación preliminar no es obligatoria ni
imprescindible. La Corte ha señalado que : "La indagación disciplinaria es
de carácter eventual y previa a la etapa de investigación, pues sólo tiene
lugar cuando no se cuenta con suficientes elementos de juicio y, por lo tanto,
existe duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria; por
consiguiente dicha indagación tiende a verificar, o por lo menos establecer con
cierta aproximación, la ocurrencia de la conducta, si ella es constitutiva o no
de falta disciplinaria y la individualización o la identidad de su autor."
(Sentencia C-430 de 1997). En las sentencias C-728 de 2000 y C-175 de 2001, se
reiteró este concepto de la eventualidad. No
se trata de un requisito de procedibilidad, en el
sentido de que sólo habrá investigación disciplinaria si ha habido previamente
indagación preliminar. 5.5
Bastaría, entonces, esta sola explicación, de que no
es requisito de procedibilidad la existencia de la
indagación preliminar para que pueda iniciarse la etapa de investigación
disciplinaria, para desechar el argumento de la confusión de fines planteada
por la acusación, pues si la investigación disciplinaria procede sin que
necesariamente se agote, o siquiera se inicie, la etapa de la indagación
preliminar, los fines de cada una de estas etapas pueden ser semejantes o
coincidir en algunos aspectos. 5.6
Sin embargo, hay otras razones que el actor no toma en cuenta. El artículo 152
de la misma Ley, señala que procede la investigación disciplinaria en los
siguientes casos : con fundamento en la queja, en la
información recibida o en la indagatoria preliminar. Es decir, que la
indagación preliminar es una de las tres causas para abrir la investigación
disciplinaria, y no la única. 5.7
En conclusión : la etapa de la indagación preliminar no siempre debe surtirse,
ni siquiera iniciarse, sólo se presenta "en caso de duda sobre la
procedencia de la investigación disciplinaria"; el hecho de que no se
inicie o se agote esta etapa no implica que el principio de la presunción de
inocencia se desconozca, pues, como es sabido, la presunción de inocencia se
mantiene incólume hasta tanto no se destruya en forma debidamente fundada y
cuando la providencia respectiva que así lo declara cobre ejecutoria. Mientras
tanto, a lo largo de todo el proceso disciplinario, los principios del debido
proceso deben garantizarse a plenitud. Y la circunstancia de que determinados
fines en la etapa de indagación preliminar coincidan con los de la etapa de
investigación disciplinaria no acarrea ninguna inseguridad jurídica para el
sujeto disciplinable, porque, como se dijo, la existencia de la investigación
disciplinaria no depende de que se inicie o agote la de indagación preliminar. En
consecuencia, se declarará exequible lo acusado del artículo 153 de la Ley 734
de 2002. VII.
DECISION. En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero: Declarar exequible la
expresión "la ocurrencia de la conducta; determinar si es constitutiva de
falta disciplinaria; esclarecer los motivos determinantes, las circunstancias
de tiempo, modo y lugar en las que se cometió el perjuicio causado a la
administración pública con la falta y" contenida en el artículo 153 de la
Ley 734 de 2002. Segundo: Declarar inexequible la
expresión "En estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el
término necesario para cumplir su objetivo" contenida en el artículo 153
de la Ley 734 de 2002. Tercero: Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-892 de 1999, y, en consecuencia, se declara inexequible la expresión
"que considere necesario" contenida en el artículo 150, inciso 5, de
la Ley 734 de 2002, Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la gaceta de la corte constitucional y archívese el
expediente. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT Presidente JAIME
ARAÚJO RENTERIA Magistrado ALFREDO
BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado MARCO
GERARDO MONROY CABRA Magistrado ALVARO
TAFUR GALVIS Magistrado CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria
General LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE
CONSTAR: Que el h. magistrado doctor
Eduardo Montealegre Lynett,
no firma la presente sentencia por cuanto en la fecha le fue aceptado
impedimento para intervenir en la presente decisión. MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria
General LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE
CONSTAR: Que
el H. Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por
encontrarse de permiso debidamente autorizado por la Sala Plena de esta
Corporación. MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria
General AUTO
038/03 Referencia: SENTENCIA C-036 DE FECHA
28 DE ENERO DE 2003. Expediente D-4076 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN CONTRA
DE LOS ARTÍCULOS 150, PARCIAL, Y 153, PARCIAL, DE LA LEY 734 DE 2002 "POR
LA CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DISCIPLINARIO UNICO" Actor: SILVIO SAN MARTÍN QUIÑONES
RAMOS. Magistrado Sustanciador: DR. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero
de dos mil tres (2003). Al
observar que en la parte resolutiva de la sentencia C-036 de fecha 28 de enero
de 2003 se incurrió en un error mecanográfico en el numeral segundo, pues, en
lugar de escribir artículo 150 de la Ley 734 de 2002, que es lo correcto tal
como se desprende de las motivaciones de la providencia, se escribió artículo
153 de la misma Ley, se hace necesario proceder a hacer la corrección
necesaria, por medio de este auto. En
consecuencia, RESUELVE: El
numeral segundo de la sentencia C-036 de fecha 28 de enero de 2003 queda así: "Primero: Declarar inexequible la
expresión "En estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el
término necesario para cumplir su objetivo" contenida en el artículo 150
de la Ley 734 de 2002." Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la gaceta de la corte constitucional y archívese el
expediente. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT Presidente JAIME
ARAÚJO RENTERIA Magistrado ALFREDO
BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado MARCO
GERARDO MONROY CABRA Magistrado ALVARO
TAFUR GALVIS Magistrado CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria
General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 Sentencia C - 700 de 1999. En el mismo sentido C - 492
de 2000. 2 Sentencia C - 700 de 1999. 3 Sentencia C - 700 de 1999. 4 Sentencia C - 489 de 2000. 5 Sentencia C - 565 de 2000. 6 Sentencia C - 543 de 1992. 7 Sentencia C - 427 de 1996. M.P. Alejandro Martínez
Caballero. 8 En la sentencia C - 447 de 1997. M.P. Alejandro
Martínez Caballero la Corte expuso: "...Todo tribunal, y en especial la
Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con sus decisiones
previas. Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de seguridad
jurídica ¿pues las decisiones de los jueces deben ser
razonablemente previsibles- sino también del respeto al principio de igualdad,
puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por
un mismo juez....Por ello la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el
respeto de los criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi) de sus precedentes decisiones. Esto no significa
obviamente que, en materia de jurisprudencia constitucional, el respeto al
precedente y a la cosa juzgada constitucional deban ser sacralizados y ante
deban prevalecer ante cualquier otra consideración jurídica, puesto que ello no
sólo puede petrificar el ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar
inaceptables injusticias....Se debe entonces aceptar que todo sistema jurídico
se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la
seguridad jurídica ¿ que implica unos jueces respetuosos de los
precedentes ... y la realización de la justicia material del caso concreto
...que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las
situaciones nuevas -....". 9 Sentencia C - 492 de 2000. 10 Sentencia C - 478 de 1998. 11 Sentencia C - 478 de 1998. 12 Auto 131 de 2000. |