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Concepto 20181100130331 de 2018 Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público - Dadep

Fecha de Expedición:
09/10/2018
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
N/A
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Bogotá D.C, 09-10-2018

110 - OAJ

 

Señor,

LUIS FRANCISCO TORRES HERNANDEZ

Presidente Junta de Acción Comunal "El Velódromo"


REFERENCIA:

Radicado DADEP No. 2018-400-018581-2 del 11 /09/2018

Radicado IDPAC No. 2018EE11338 del 10/09/2018

Radicado Alcaldía Local San Cristóbal 20185420202321 del 24/08/2018


  ASUNTO:

Concepto jurídico: No deben vivir personas dentro de los salones comunales construidos sobre los predios públicos de Bogotá


LA CONSULTA

 

El ciudadano Luis Francisco Torres Hernández, quien afirma ser el Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio "El Velódromo" de la Localidad de San Cristóbal, formuló consulta según la cual solicita se emita concepto jurídico donde se explique el por qué no deben vivir personas dentro del salón comunal en arriendo o en préstamo para vivienda permanente y a la vez solicitó permiso para cambio de chapas y guardas para las puertas del salón comunal.

 

La anterior consulta jurídica el ciudadano la radicó ante la Alcaldía Local de San Cristóbal, la cual la remitió por competencia al Instituto Distrital de la- Participación y Acción Comunal IDPAC, la cual a su vez, la remitió por competencia a este Departamento Administrativo de la Defensoría Del Espacio Público - DADEP, entidad distrital que sí es competente para resolver la consulta planteada.

 

LA COMPETENCIA DEL DADEP

 

El Departamento Administrativo de la Defensoría Del Espacio Público, por su sigla DADEP, fue creado por el Concejo de Bogotá, mediante la aprobación del Acuerdo 018 de 1999.

 

El DADEP tiene por función, entre otras, fijar las políticas en materia de defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público en el Distrito Capital de Bogotá, así mismo se encarga de asesorar a las autoridades locales (léase las Alcaldías Locales, Inspecciones de Policía, entre otros) en el ejercicio de las funciones relacionadas con el espacio público, así como en la difusión y aplicación de las normas correspondientes (con fundamento en lo previsto por el artículo 4 literales b) y c) del Acuerdo 018 de 1999 aprobado por el Concejo de Bogotá).

 

La gestión que adelanta el DADEP se enmarca en el mandato constitucional del artículo 82 de la Constitución Política de 1991, y en consecuencia, se encarga de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

 

De otra pare, el DADEP con fundamento jurídico en el artículo 6 literal a) del Acuerdo 018 de 1999 aprobado por el Concejo de Bogotá, ejerce la administración, directa o indirectamente, de todos los bienes inmuebles del nivel central del Distrito Capital. No obstante, lo anterior, los bienes inmuebles en donde funcionen las entidades del nivel central o descentralizado del Distrito Capital serán administrados directamente por las mismas, previa firma del Acta o contrato que da cuenta de la tenencia real y material del predio. En consecuencia, esta entidad distrital es la encargada de administrar tales bienes públicos tengan o no levantadas construcciones de salones comunales sobre ellos.

Además, el(la) Director(a) del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público tiene asignada la representación legal en lo judicial y extrajudicial de Bogotá, Distrito Capital, para promover y atender las acciones administrativas, judiciales y extrajudiciales que fueren necesarias para la defensa y saneamiento de los bienes inmuebles que conforman el patrimonio inmobiliario Distrital, incluidos los procesos necesarios para la defensa, custodia, preservación y recuperación de los bienes del espacio público del Distrito Capital, iniciados con posterioridad al 1 0 de enero de 2002, por disposición expresa del artículo 80 del Decreto Distrital 212 de 2018.

 

ANÁLISIS JURÍDICO

 

1. NATURALEZA JURÍDICA DE LOS SALONES COMUNALES EN EL DISTRITO CAPITAL  DE BOGOTA

 

Jurídicamente en Colombia no existe dentro de la clasificación legal de los bienes inmuebles la categoría de "salón comunal".

 

De acuerdo con la legislación colombiana los bienes inmuebles se clasifican en públicos o privados, dependiendo de la naturaleza jurídica del propietario del terreno, esto es, si se trata del Estado (por ejemplo, el Distrito Capital de Bogotá) será un bien público o si se trata de

 

particulares (por ejemplo una propiedad horizontal) será un bien privado.

 

En esa medida, hoy por hoy, los salones comunales de la ciudad corresponden a una de las siguientes categorías, a partir de la naturaleza jurídica de los inmuebles:

 

a. Bienes Privados, sean éstos de propiedad de las Juntas de Acción Comunal o bienes comunes de una copropiedad organizada bajo la figura de la propiedad horizontal.

b. Bienes Públicos, sean estos bienes fiscales o bienes de uso público del sector central o descentralizado del Distrito Capital de Bogotá.

 

Según el diagnóstico de los salones comunales elaborado conjuntamente por el IDPAC y el DADEP mediante el Convenio Interadministrativo No. 460 de 2009 en el que se verificó la existencia de 705 se encontraban construidos sobre bienes de uso público, luego forman parte del espacio público de la ciudad.

 

De acuerdo con las normas legales pertinentes, es claro que los salones comunales tienen una destinación acorde con la prestación de una serie de servicios a la comunidad en general, dentro de un espíritu de participación democrática y en atención a los principios establecidos por la Constitución Política de 1991 y la legislación que la desarrolla, entre ellos, el principio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular (artículos 1 0, 58, 82 y 209 de la Constitución Política).

 

De acuerdo con lo expuesto, una cosa es el salón comunal, es decir, la construcción / edificación; y otra es el bien inmueble sobre el cual se edificó, el cual, en muchos casos es un bien público (independientemente si se trata de un bien fiscal o un bien de uso público).

 

En Colombia, según el Código Civil, "lo accesorio" sigue la suerte de "lo principal", es decir, "lo accesorio" aquí es la construcción del salón comunal y "lo principal" es el bien inmueble / el terreno que pertenece al Estado (en concreto al Distrito Capital de Bogotá, que es representado legalmente para estos efectos legales por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público), de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 018 de 1999 aprobado por el Concejo de Bogotá.

 

Específicamente el salón comunal del barrio (Desarrollo Legalizado) "El Velódromo" de la Localidad de San Cristóbal se trata de un bien destinado al uso público, identificado con el código RUPI: 3511-11, cuyo uso es el de zona de equipamiento comunal zona comunal salón comunal, debidamente certificado por la Subdirección de Registro Inmobiliario de la entidad con fundamento en el artículo 276 del POT de Bogotá (incorporado en el Decreto Distrital 190 de 2004).

2. LA REGULACIÓN DE Los BIENES INMUEBLES PÚBLICOS - DEL ESPACIO PÚBLICO EN BOGOTA - DISTRITO CAPITAL

 

La Constitución Política de 1991 contiene varias normas que directa o indirectamente se refieren al espacio público y a los bienes inmuebles públicos.

 

Hay que tener en cuenta que la Constitución Política de Colombia de 1991 es la "norma de normas", es decir, es la norma fundamental del Estado colombiano, la más importante y por ello existe primacía o prevalencia de las normas constitucionales sobre cualquier otra norma de inferior jerarquía, como, por ejemplo, las leyes o los decretos.

 

Entre las normas constitucionales que directa o indirectamente se refieren al espacio público y a los bienes de uso público encontramos los artículos 1, 24, 52, 58 (modificado por el Acto Legislativo 01 de 1999), 63, 79, 82, 88, 313 numeral 7, Artículo 334 (modificado por el Acto Legislativo 03 de 2011).

 

A nivel nacional el régimen jurídico del espacio público y su protección jurídica se encuentra previsto en las leyes 9a de 1989 (ley de Reforma Urbana), 388 de 1997 (ley de Desarrollo Territorial), 810 de 2003 (ley de infracciones y sanciones urbanísticas), 1801 de 2016 (nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia), sin perjuicio de ley s.

También es muy importante en la actualidad el Decreto Nacional 1077 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio) y las normas que lo modifican, adicionan o complementan. Hay que tener presente que el Decreto 1077 de 2015, en sus artículos 2.2.3.1.1 al 2.2.3.5.2.6, incorporó en su texto y al mismo tiempo derogó el Decreto Reglamentario 1504 de 1998, que reglamentaba el manejo del espacio público en los Planes de Ordenamiento Territorial - POT, entre otras normas importantes nacionales sobre este asunto del derecho urbano.

 

A nivel distrital o municipal, cada Distrito y Municipio del país regula algunos aspectos específicos del espacio público ubicado en su jurisdicción en sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial - POT y en los instrumentos que lo desarrollan y complementan.

 

En el caso específico del Distrito Capital de Bogotá, el Decreto Distrital 190 de 2004 contiene las normas del POT, y por supuesto, dentro de este máximo instrumento de planeación urbanística de la ciudad existen varias normas que regulan algunos aspectos específicos del espacio público de la ciudad. También existen varios instrumentos que desarrollan y complementan el POT de Bogotá específicamente en temas de espacio público.

 

Ahora bien, una buena parte de los salones comunales de Bogotá se encuentran construidos sobre bienes públicos, específicamente sobre bienes de uso público y bienes destinados al uso público (que integra el espacio público).

 

3. LOS CONVENIOS SOLIDARIOS: INSTRUMENTO AC UAL PARA ADMINISTRAR LOS SALONES COMUNALES CONSTRUIDOS SOBRE BIENES PUBLICOS DEL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA

 

La Ley 1551 de 2012, "por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios", en su artículo 6 subrogó el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, el cual establece las funciones de los municipios en Colombia, aplicable también al Distrito Capital de Bogotá.

 

En el numeral 16 del artículo 6 de esa ley se dispone: "16. En concordancia con lo establecido en el artículo 355 de la Constitución Política, los municipios y distritos podrán celebrar convenios solidarios con: los cabildos, las autoridades y organizaciones indígenas, los organismos de acción comunal y demás organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territorio, para el desarrollo conjunto de programas y actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos, acorde con sus planes de desarrollo."

 

Igualmente, el artículo 6 en mención, en el parágrafo 3 define legalmente los Convenios Solidarios así: "Entiéndase por convenios solidarios la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades. "Y, en el parágrafo 4 establece una autorización así: "Se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con las jundas de acción comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con Administrativo de la Espacio Público los habitantes de la comunidad. El organismo de acción comunal debe estar previamente legalizado y reconocido ante los organismos competentes".

 

Ahora, bien, con el fin de desarrollar los preceptos normativos referenciados en precedencia, el Legislador expidió la Ley 743 de 2002 "Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal". Dentro de este marco normativo se definió en el artículo 6, la acción comunal como: "una expresión social organizada, autónoma y solidaria de la sociedad civil, cuyo propósito es promover un desarrollo integral, sostenible y sustentable construido a partir del ejercicio de la democracia participativa en la gestión del desarrollo de la comunidad".

 

Asimismo, en el artículo 8 de la Ley 743 de 2002 se estableció que: "La junta de acción comunal es una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa."

 

En la misma ley mencionada, en su artículo 19, se consagran los objetivos generales de los organismos de acción comunal (entre ellos, las juntas de acción comunal) en el literal f) se encuentra: "Celebrar contratos con empresas públicas y privadas del orden internacional, nacional, departamental, municipal y local, con el fin de impulsar planes, programas y proyectos acordes con los planes comunitarios y territoriales de desarrollo.

 

El DADEP en ejercicio de sus funciones y atribuciones en materia de administración directa o a través de terceros de los bienes inmuebles del nivel central del Distrito Capital, incluidos los inmuebles sobre los cuales existen construcciones de salones comunales, está facultado para suscribir Convenios Solidarios directamente con las juntas de acción comunal con el objeto contractual de satisfacer necesidades y aspiraciones de las comunidades.

 

Importancia de los convenios solidarios:

1. Garantiza a las JAC seguridad jurídica frente a la administración y el disfrute de un bien de uso público, hasta ahora dado por la costumbre.

 

2. Permite el reconocimiento de la JAC por parte de su comunidad como una organización que administra en debida forma su salón comunal.

 

3. Permite acceder con mayor facilidad a los proyectos de inversión financiados con recursos de los Fondos de Desarrollo Local y de otras Entidades Distritales destinados a mejorar estos espacios.

 

4. Ratifica a las JAC como las organizaciones comunitarias llamadas a administrar esos espacios y confirma esa apropiación social que han tenido como líderes de convivencia y desarrollo en sus comunidades.

 

A partir de todo el análisis jurídico previo realizado, procedemos a resolver sus dos interrogantes concretos así:

 

1. ¿Por qué no deben vivir personas dentro del salón comunal en arriendo o en préstamo para vivienda permanente?

 

R/ Para el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público es claro que NO deben vivir personas dentro de ningún salón comunal construido sobre bienes públicos de propiedad del Distrito Capital de Bogotá a ningún título, llámese arriendo, préstamo para vivienda permanente, o cualquier otro título o denominación.

 

La explicación o sustento jurídico del por qué NO deben vivir personas dentro de ningún salón comunal construido sobre bienes públicos de propiedad del Distrito Capital de Bogotá obedece a que no está dentro de la naturaleza de los salones comunales prestar este tipo de servicios de vivienda, toda vez que beneficiaría únicamente a un grupo específico de particulares (tos vivientes), desnaturalizando el salón comunal que es parte integrante del espacio público y está dado para el beneficio y disfrute de toda la comunidad.

 

Además, según las normas legales que se analizaron previamente, los salones comunales tienen una destinación acorde con la prestación de una serie de servicios a la comunidad en general, dentro de un espíritu de participación democrática y en atención a los principios establecidos por la Constitución Política de 1991 y la legislación que la desarrolla, entre ellos, el principio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular (artículos 10 , 58, 82 y 209 de la Constitución Política). En consecuencia, hipotéticamente, si se llegare a arrendar o prestar algún espacio de un salón comunal para vivienda permanente de una o varias personas (independientemente de los metros cuadrados que llegue a ocupar la vivienda), pues evidentemente se estaría substrayendo área disponible del salón comunal para desarrollar todos los servicios, actividades culturales, recreativas, de participación ciudadana, etc., que le son propias y Que deben ser prestadas en tales espacios democráticos para el beneficio y disfrute de toda la comunidad.

 

Otro argumento jurídico y de peso es que el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público DADEP, con fundamento jurídico en el artículo 6 literal a) del Acuerdo 018 de 1999 aprobado por el Concejo de Bogotá, ejerce la administración, directa o indirectamente, de todos los bienes inmuebles del nivel central del Distrito Capital (en su totalidad y en cada una de sus áreas, pisos, metros cuadrados, etc.); luego, sólo el DADEP jurídicamente y de manera válida es la entidad distrital que podría suscribir contratos con arriendo, comodato, etc.

 

Lo anterior, sin perjuicio de otras tantas razones y argumentos jurídicos que por sus competencias ejercen las Alcaldías Locales y los Inspectores de Policía - como autoridades de control urbano y policivo de Bogotá - según las normas vigentes del Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016), del Código de Policía de Bogotá (Acuerdo 079 de 2003 aprobado por el Concejo de Bogotá); la Secretaría Distrital del Hábitat según sus propias funciones y competencias; y el Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal - IDPAC según sus propias funciones y competencias.

 

Ahora bien, dado que en la consulta jurídica radicada por el ciudadano Luis Francisco Torres Hernández, quien afirma ser el Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio "El Velódromo" de la Localidad de San Cristóbal, no especifica si su pregunta es: 1) teórica / hipotética con el fin de conocer la posición jurídica del Distrito Capital de Bogotá frente al asunto consultado 0 2) real y corresponde a una situación que se presenta en dicho salón comunal del barrio (Desarrollo Legalizado) "El Velódromo" de la Localidad de San Cristóbal, el cual se trata de un bien destinado al uso público, identificado con el código RUPI: 3511-11 del DADEP.

 

2. Solicitud de permiso para cambio de chapas y guardas para las puertas del salón comunal.

 

R/ Respecto a la solicitud de permiso para cambiar las chapas y guardas para las puertas del salón comunal del barrio (Desarrollo Legalizado) "El Velódromo" de la Localidad de San Cristóbal, le informo que una vez verificados los contratitas con los cuales este Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público ha suscrito convenios solidarios mediante los cuales ha formalizado la administración de los salones comunales construidos sobre el espacio público de la ciudad, como es el presente caso, NO figura la Junta de Acción Comunal del barrio "El Velódromo", en consecuencia, NO es posible dar el permiso requerido.

 

Lo correcto jurídicamente es que la Junta de Acción Comunal "El Velódromo" formalice la administración del salón comunal ante esta entidad suscribiendo el respectivo convenio solidario, para lo cual le remito la Circular Conjunta sobre salones comunales.

 

Por una Bogotá Mejor para Todos,