RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

2310460

Bogotá D.C., 

 

Doctora    

Directora Distrital de Contabilidad

SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA

Cra. 30 No. 25-90

Ciudad 

 

Asunto. Concepto jurídico

Tratamiento Contable Convenio Interadministrativo No. 697 de 2009  

Radicado No. 1-2018-25/ 1-2018-2256/ 1-2018-2662/ 1-2018-5537/ 1-2018-4955

 

Respetada doctora:

 

La Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos de la Secretaría Jurídica Distrital se permite dar respuesta a su derecho petición en la modalidad de consulta, previa las siguientes consideraciones:

 

I. COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS DE LA SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL:

 

El Decreto Distrital 323 de 2016, estableció la estructura organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital, y asignó en el artículo 11 a la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, la función de “5. Expedir los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia”.

 

En ese sentido, las respuestas a las consultas y/o conceptos que expida esta Dirección, están dirigidos a coadyuvar en la solución, determinación y concreción de los aspectos generales y abstractos del desarrollo de las actividades propias de las entidades y organismos de la administración distrital.

 

Aunado a lo anterior, respecto del alcance de los conceptos jurídicos, la Corte Constitucional ha precisado que:

 

“Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo.

 

Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente.”[1] (Negrilla fuera de texto).

 

En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado señaló:

 

“Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de que trata, que sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella. De allí que las autoridades a quienes les corresponda aplicar las normas objeto de dicho concepto, no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo que pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna en su contra, aspecto éste en que justamente se diferencia la circular de servicio con el simple concepto jurídico a que da lugar el artículo 25 del C.C.A., pues la circular de servicio obliga a sus destinatarios, so pena de incurrir en falta disciplinaria o administrativa. La circular de servicio es norma superior de los actos y conductas de sus destinatarios en el ejercicio de sus funciones relacionadas con los asuntos de que ella trata, mientras que el referido concepto jurídico no tiene ese carácter de ninguno modo para persona alguna”[2] (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Por lo anterior, el presente pronunciamiento se expide con el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, y las respuestas a las inquietudes se enmarcarán dentro del ámbito general y legal que regula la materia consultada, sin que con ellas se pretenda absolver situaciones particulares, e igualmente, las respuestas se emitirán exclusivamente dentro del ámbito de competencias y funciones de las autoridades del Distrito Capital instituidas en Bogotá, D.C., de conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de 1993, sin determinar en manera alguna las disposiciones que regulan la órbita funcional o procedimental de los órganos, instancias, corporaciones, entidades u organismos del nivel nacional o de los demás entes territoriales diferentes al Distrito Capital, por no estar dentro del ámbito funcional de esta Dirección, conceptuar o informar acerca de dichas materias fuera del Distrito Capital.

 

II. ANTENCEDENTES:

 

La Directora Distrital de Contabilidad de la Secretaría Distrital de Hacienda, mediante documento con radicado No. 1-2018-25 solicita orientación jurídica respecto del manejo de la información contable del Convenio Interadministrativo No. 697 de 2009 suscrito entre el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C., (en liquidación), y los Fondos de Desarrollo Locales de Antonio Nariño, Rafael Uribe Uribe, Ciudad Bolívar, Mártires, Usaquén, Candelaria, Santa Fe, Teusaquillo, Puente Aranda, Usme y Sube, en el cual se ha perdido la competencia para liquidar.

 

En su solicitud, La Contadora General de Bogotá, D.C. esboza los siguientes fundamentos fácticos:  

 

“…El convenio Interadministrativo 697 de 2009 fue celebrado entre el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá (hoy Fondo de Vigilancia Liquidación- FVL) y los Fondos de Desarrollo Local - FDL Rafael Uribe Uribe, Ciudad Bolívar, Mártires, Usaquén, Candelaria, Santa Fe, Teusaquillo, Puente Aranda, Usme, Antonio Nariño y Suba. El objeto de dicho convenio fue: "Aunar esfuerzos técnicos, Administrativos y Financieros, entre el Fondo de Desarrollo Local y el Fondo de Vigilancia y Seguridad, para implementar un sistema de video vigilancia móvil, inalámbrica, para el cubrimiento de distintas zonas del Distrito Capital, en el marco de las labores de vigilancia y para la seguridad de eventos especiales.”

 

Del mencionado convenio se derivó el contrato 620 de 2010, celebrado entre el Fondo de Vigilancia y Seguridad (hoy Fondo de Vigilancia Liquidación- FVL)-(Contratante) y la empresa VERYTEL S.A. (Contratista). El objeto del contrato fue: "El contratista se obliga con el FVL a efectuar el suministro, instalación, montaje, prueba, puesta en marcha, garantía y mantenimiento del Sistema Integrado de Video vigilancia, lo cual comprende video y control en tiempo real, e involucra, equipos, activos y pasivos destinados a la seguridad y vigilancia del Distrito Capital y sus fronteras, que integra los subsistemas descritos dentro del acápite de alcance, de conformidad con el pliego de condiciones y sus adendas y la oferta presentada por el contratista."

 

La Resolución No. 168 de 2017, expedida por el Fondo de Vigilancia y Seguridad En Liquidación, "Por la cual se declara la pérdida de competencia para liquidar el Convenio Interadministrativo No. 697 de 2009", dentro de sus considerandos estableció lo siguiente:

 

Que en cumplimiento de la Cláusula Octava del Convenio 697 de 2009, cada uno de los once (11) Fondos de Desarrollo Local y el Fondo de Vigilancia y Seguridad D.C., de acuerdo con su participación financiera debían girar directamente al contratista (VERYTEL S.A.) los valores que el Supervisor designado por el FVS señalaran [sic], conforme a la ejecución y demás disposiciones del Contrato 620 de 2010 atrás mencionado.

 

Es preciso indicar que el contrato 620 de 2010, fue liquidado de común acuerdo el día 24 de diciembre de 2015, sin embargo no se tiene conocimiento de balances financieros individualizados por FDL, que permitan adelantar las amortizaciones respectivas.

 

(…)

 

Con base en lo expuesto anteriormente, surgen las siguientes inquietudes:

 

· ¿De acuerdo con los antecedentes y los documentos anexos, ¿Cesarían los derechos y obligaciones entre las partes?

· ¿Se deben adelantar procesos administrativos y jurídicos adicionales previos a la aplicación de la Resolución No. 168 del FVS en Liquidación? …” (Subrayas fuera de texto).

 

Siguiendo el trámite definido para el efecto en el Decreto Distrital 654 de 2011, la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos procedió a oficiar a las entidades distritales que podrían tener interés respecto de la materia sobre la que versa la consulta, con el fin de conocer sus posiciones sobre el particular, las cuales respondieron en el siguiente orden:

 

1. La Dirección Jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno, mediante documento con radicado 1-2017-2256 del 19 de febrero de 2018, respecto de la materia objeto de pronunciamiento concluye lo siguiente:

 

“(…)

 

Ahora bien, se pregunta: ¿Los Fondos de Desarrollo Local pueden utilizar únicamente la Resolución No. 168 de 2017 como soporte para proceder a la depuración contable o deben adelantar otras actuaciones o considerar otros documentos o actos?

 

…En este orden de ideas, y teniendo en cuenta los términos y condiciones definidos en el Convenio Interadministrativo No. 679 de 2009, en el Acta de Liquidación del Contrato No. 620 de 2010 y en la Resolución No. 168 de 2017, estos actos administrativos permiten soportar los registros contables, que deben efectuar los Fondos de Desarrollo Local para depurar su contabilidad, incluyendo, adicionalmente, aquellos documentos soporte del Acta de Liquidación del Contrato No. 620 de 2010, allí relacionados, que son los que acreditan el pago de los bienes que fueron adquiridos con los recursos asignados por cada uno de los Fondos…

 

Ahora bien, teniendo en cuenta que el FVS y los Fondos de Desarrollo Local no liquidaron el Convenio Interadministrativo No. 679 de 2009 en tiempo y a la fecha se encuentra vencido el plazo para liquidarlo judicialmente, término que es " . . .preclusivo y perentorio, lo cual significa que fenecidos los dos años y seis meses, las partes pierden competencia para liquidar el contrato" ^[3] una vez efectuada la depuración contable se debe dar traslado al organismo competente, para adelantar las acciones de responsabilidad a que hubiere lugar, dado que se pudo haber presentado omisión al respecto.

¿CON FUNDAMENTO EN LOS ANTECEDENTES Y DOCUMENTOS ANEXOS CESAN LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES ENTRE LAS PARTES?

 

Teniendo en cuenta las normas y jurisprudencia relativas a la Liquidación de los contratos estatales, es claro que, en el estado actual informado, ya no es posible adelantar la liquidación judicial del Convenio Interadministrativo No. 679 de 2009, de tal manera que la depuración de la cuenta contable se debe realizar con las evidencias que se tienen sobre su ejecución, como quedó anotado en el numeral 1 de este escrito.

 

2. PROCESOS ADMINISTRATIVOS Y JURÍDICOS ADICIONALES PREVIOS A LA APLICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN No. 168 DE 2017

 

En el marco jurídico de la contratación estatal, no se plantean trámites adicionales a la Liquidación Unilateral, Bilateral, Extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación o Judicial de los contratos estatales, que pudiera adelantarse. Como se definió, se deberá soportar la depuración en el Convenio Interadministrativo No. 679 de 2009, el Acta de Liquidación del Contrato No. 620 de 2010, la Resolución No. 168 de 2017 y documentos soporte del Acta de Liquidación del Contrato No. 620 de 2010.

 

Una vez efectuada la depuración contable se debe dar traslado al organismo competente, para que se adelanten las acciones de responsabilidad a que hubiere lugar.” (Subrayas fuera de texto).

 

2. Por otra parte, la Secretaría Distrital de Hacienda en documento con radicado 1-2018-2662 del 26 de febrero de 2018, concluye que dicha entidad no tendría la competencia para pronunciarse sobre la cesación o no de los “derechos y obligaciones entre las partes”, por cuanto este es un asunto que corresponde dilucidar a estas, es decir, al Fondo de Vigilancia y Seguridad- en liquidación- y a los once Fondos de Desarrollo Local. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos:

 

“(…)

 

Por lo tanto, cualquier valoración de bienes, derechos y obligaciones generados por una relación contractual de una entidad determinada, atendiendo su autonomía administrativa y financiera debe ser evaluada por cada una de las entidades, con el fin de determinar su realidad jurídica en cada caso en particular, ya que los mismos podrían estar en discusión, como sería el caso de posibles acciones contractuales, respecto del cumplimiento del convenio y de los contratos que se generaron.

 

Por tal razón, la Secretaría Distrital de Hacienda no tiene competencia para pronunciarse sobre la cesación o no de los "derechos y obligaciones entre las partes", por cuanto este es un asunto que corresponde dilucidar a las partes, esto es, el Fondo de Vigilancia y Seguridad —en liquidación- y los once Fondos de Desarrollo Local.

 

No se observa, en todo caso, en el documento remitido por la Dirección Distrital de Contabilidad que haya alguna duda de índole hacendaria, esto es, presupuestal o de tesorería, sobre la cual pueda haber pronunciamiento de esta Dirección.

 

En consecuencia, corresponde al área jurídica de cada una de las entidades que hacen parte del Convenio Administrativo [sic] 697 de 2009, entrar a valorar los derechos y obligaciones mutuas, a la luz de la Resolución N° 168 de 2017, expedida por la Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C. en Liquidación, en la que se declara la perdida de competencia para liquidar el Convenio Administrativo [sic] 697 de 2009, a fin que se establezca la realidad jurídica frente a los bienes, derechos y obligaciones que se generaron con ocasión del Convenio Administrativo [sic] 697 de 2009 y de la expedición de la Resolución N° 168 de 2017.

 

Con la misma lógica, corresponde determinar a cada una de las partes definir si deben o no adelantar procesos administrativos o jurídicos previos a la aplicación de la resolución mencionada.” (Subrayas fuera de texto).

 

3. De manera similar se pronunció el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C., en Liquidación, mediante documento con radicado 1-2018-5537 del 16 de abril de 2018, al señalar:

 

“(…)

 

Respecto de lo citado, se concluye que la liquidación del contrato es el único escenario contractual legalmente creado para la realización del balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, trámite que se podrá realizar de manera bilateral, unilateral o judicial según lo regulado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.

 

(…)

 

En esa línea, una vez ha operado la caducidad de la acción contractual deviene para las partes la consecuencia jurídica de la pérdida de competencia para liquidar el contrato de manera bilateral y de solicitarla en sede judicial, al igual que para la Entidad de realizarla de manera unilateral, como bien se ha establecido por la jurisprudencia del Consejo Estado…

 

(…)

 

Como efectos de la perdida de competencia para liquidar el contrato, se tiene la imposibilidad de emitir cualquier documento que bilateralmente suponga un balance de ejecución contractual final, el Consejo de Estado señaló sobre el particular, que una vez operado el fenómeno de la caducidad, las partes ni siquiera vía conciliación podrán dar cierre al contrato, lo que razonablemente incluye la declaración o el reconocimiento voluntario de derechos y obligaciones derivados de la relación jurídica contractual…

 

(…)

 

Con base en los anteriores fundamentos jurídicos y jurisprudenciales, el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C. en Liquidación procedió a declarar la pérdida de competencia para liquidar el Convenio No. 697 de 2011 y la subsiguiente orden de realizar el saneamiento contable y presupuestal a que hubiera lugar al interior de la Entidad, lo anterior conlleva a la correspondiente obligación del extremo contractual, es este caso los Fondos de Desarrollo Local de realizar la misma gestión de orden interno. (Subrayas fuera de texto).

 

4. Para concluir, mediante documento con radicado 1-2018-4955 del 6 de abril de 2018, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, respecto de la materia objeto de pronunciamiento, señala lo siguiente:

 

“(…)

 

Sea lo primero mencionar que el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, D.C., hoy en liquidación, no hace parte del sector Seguridad, Convivencia y Justicia, esto al tenor de lo dispuesto por el artículo 3 del Acuerdo Distrital 637 de 2016¹ que preceptúa que "...El Sector Administrativo de Seguridad, Convivencia y Justicia está integrado por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, cabeza del sector y la Unidad Administrativa Especial sin personería jurídica del Cuerpo Oficial de Bomberos…”

 

Así las cosas, por no ser parte del sector Seguridad, Convivencia y Justicia, el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, D.C., no podremos pronunciarnos sobre su actividad misional o contractual, pues desbordaría las competencias otorgadas a esta entidad por el Acuerdo Distrital 637 de 2016” (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Ahora bien, la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos atendiendo la relevancia de la materia objeto de consulta, solicitó concepto a la firma Martín Bermúdez Asociados[4], quien mediante documento denominado “Concepto información contable- Convenio Interadministrativo No. 697 de 2009”, concluye:

 

“(…)

 

En consecuencia, estimamos que los Fondos de Desarrollo Local podrían realizar la liberación de los saldos, por los siguientes motivos:

 

- Porque el convenio 697 de 2009 terminó...

 

- Porque el Contrato No. 620 de 2010 fue liquidado de común acuerdo entre las partes…”

 

Señalado lo anterior, con el fin de realizar una adecuada compresión del problema jurídico planteado por la entidad peticionaria y antes de entrar a pronunciarnos al respecto, se analizará la normatividad que regula la materia.

 

                     III. CONSIDERACIONES FRENTE A LA MATERIA OBJETO DE CONSULTA:

 

i. Liquidación del contrato estatal

 

En la contratación administrativa se ha establecido legal y jurisprudencialmente que, al finalizar el plazo de ejecución que se había destinado para el cumplimiento de la obligación contractual, las partes no quedan liberadas ipso facto del negocio jurídico[5] sino hasta tanto se realice la liquidación del contrato, ya que dicho acto jurídico es el que extingue, como tal, el acuerdo de voluntades celebrados por las partes intervinientes en él.

 

Es por ello que, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido que el contrato estatal tiene dos plazos: uno para la ejecución y otro para la liquidación y que no tienen jurídicamente el mismo alcance las expresiones contrato vencido y contrato extinguido[6], toda vez que frente al primero la administración tiene la potestad para exigir las obligaciones a cargo del contratista y evaluar su cumplimiento. La extinción del contrato, por el contrario, se configura cuando éste ha sido liquidado.

 

En consecuencia, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha reiterado que “terminado el contrato, bien por decreto de caducidad o bien por terminación del plazo o por cumplimiento del objeto del contrato, lo que sigue es la liquidación del mismo”[7], por ende, una vez vencido el plazo del contrato éste se coloca en la etapa de liquidación.

 

Por este motivo, es significativo traer a colación que la liquidación del contrato estatal según el Consejo de Estado[8], busca:

 

i. Establecer el estado en el cual quedaron las obligaciones que surgieron de la ejecución del contrato;

 

ii. Determinar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, según lo ejecutado y lo pagado;

 

iii. Señalar las garantías inherentes al objeto contractual y, excepcionalmente,

 

iv. Estipular los acuerdos, conciliaciones y transacciones a las cuales llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse mutuamente a paz y salvo.

 

De ahí que el máximo tribunal de lo contencioso administrativo definiera la liquidación del contrato administrativo como:

 

“… el balance final o corte definitivo de cuentas de la relación contractual, cuyo propósito fundamental es el de determinar quién le debe a quién y cuánto.” [9]

 

Ahora, frente a las obligaciones que surgen de la liquidación, en sentencia de agosto de 2001, el Consejo de Estado expresó:

 

“La liquidación del contrato no debe ser entendida como una condición de exigibilidad de las obligaciones a cargo de las partes contratantes, porque como lo prescribe la ley y lo ha precisado la jurisprudencia, es un corte de cuentas entre las partes, en el que se deja constancia de las obligaciones cumplidas y no cumplidas en oportunidad.”[10]

 

En síntesis, la liquidación del contrato estatal constituye:

 

“(…) el momento a partir del cual se entiende que el contrato en cuestión ha finalizado y, en consecuencia, cesan las obligaciones de las partes e inclusive las potestades del Estado para exigir directamente tales obligaciones, salvo lo que en la misma acta se prevea, aquellas obligaciones que hayan sido previamente pactadas como post-contractuales, tales como, por ejemplo, la estabilidad de la obra, la constitución de pólizas de garantía para avalarla, etc.”^[11]

 

Como acertadamente lo señalan en sus respectivos escritos las Secretarías Distritales de Gobierno y Hacienda y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C., en Liquidación, el objetivo de la liquidación es determinar si las partes pueden declararse a paz y salvo mutuo o si existen obligaciones por cumplir y la forma en que deben ser cumplidas.[12] Por esta razón, la liquidación sólo procede con posterioridad a la terminación de la ejecución del contrato.

 

Por otro lado, la liquidación del contrato según el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, procederá en los siguientes eventos:

 

a) Por vencimiento del plazo de ejecución del contrato.

 

b) En los eventos de modificación unilateral del contrato cuando se altere en más del 20% el valor del acuerdo contractual y el contratista renuncia a continuar la ejecución del mismo.[13]

 

c) Cuando la administración declara la caducidad del contrato estatal.[14]

 

d) Cuando el contrato está incurso en las causales de nulidad absoluta del contrato establecidas en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993[15].

 

Aunado a lo anterior, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 217 del Decreto Ley 012 de 2012 (sic), determina los contratos objeto de liquidación, así:

 

i. Los contratos de tracto sucesivo.

 

ii. Aquéllos contratos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo.

 

iii. Los demás que lo requieran[16].

 

Estableciendo en su inciso final que no requieren liquidación los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.

 

De otra parte, cabe resaltar que, según el Consejo de Estado, el acta de liquidación del acuerdo contractual se deberá contener como mínimo la siguiente información:

 

a) Un balance técnico de las obligaciones a cargo de las partes, es decir, se deberá realizar un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios,[17]

 

b) Un balance económico que dará cuenta del comportamiento financiero del negocio jurídico: discriminando los recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para dar por concluido un contrato[18].

 

c) Establecer los derechos a cargo o a favor de las partes, así como incluir las obligaciones que surgen para las mismas con ocasión de la suscripción del acta de liquidación[19].

 

Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–CCE, ha concluido que el acta de liquidación debe dar cuenta de los reconocimientos y ajustes derivados de la ejecución del contrato que correspondan, y de los acuerdos, conciliaciones y transacciones a los que lleguen las partes con el objeto de dar por terminadas sus diferencias y declararse a paz y salvo[20].

 

Ahora, frente a las modalidades de liquidación del contrato estatal, la Ley 1150 de 2007, dispone las siguientes:

 

1. Liquidación Bilateral:

 

Esta modalidad de liquidación surge del acuerdo de voluntades de las partes contratantes y contiene todas las características de un negocio jurídico, por ende, resulta vinculante para ellos. Vale decir que dicho acuerdo de voluntades se materializa en el acta bilateral de liquidación y sus efectos jurídicos inician desde la suscripción del mismo. De ahí, que el Consejo de Estado, otorga a este acuerdo liquidatario, el cual surge de todo un proceso de discusión, una especial importancia dentro de la nueva realidad jurídica que se creó entre las partes del contrato, la cual se presume definitiva y las obliga en los términos de su contenido[21]:

 

“... El acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él...”[22] (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Para finalizar, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, faculta a los contratistas a efectuar salvedades en el acta de liquidación por mutuo acuerdo, pues el efecto jurídico que produce la inclusión de esta en el acta de liquidación consiste en restringir los asuntos respecto de los cuales tanto el contratista como la entidad pueden reclamar posteriormente por vía judicial.

 

Sin embargo, cabe precisar que las inclusiones de salvedades en el acta de liquidación no implican el reconocimiento por parte de la entidad estatal de los derechos o las situaciones a las que se refieren tales salvedades, sino que ellas reflejan los asuntos respecto de los cuales las partes no llegaron a un acuerdo. Bajo esta circunstancia, CCE- recomienda a las entidades, cuando el contratista efectúe salvedades en el acta de liquidación bilateral, hacer la claridad de que el registro de dichas salvedades en momento alguno implican su reconocimiento por parte de la entidad contratante.[23]

 

2. Liquidación Unilateral.

 

Esta modalidad de liquidación, como su nombre lo indica, no corresponde a una actuación conjunta de las partes del contrato, sino a una decisión que adopta la entidad estatal contratante sin necesidad de contar con la voluntad o con el consentimiento del respectivo contratista[24]. Modalidad a la cual solo habrá lugar, en los eventos establecidos por la ley; ya que ha sido concebida y regulada como subsidiaria de la liquidación bilateral.

 

El carácter subsidiario que le corresponde a la liquidación unilateral, respecto de la bilateral, lo prescribe el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, al supeditar su procedencia, cuando ocurre cualquiera de las siguientes situaciones:

 

i) Cuando el contratista no se presente a la liquidación, con lo cual imposibilita la realización de una liquidación bilateral o conjunta, previa citación o invitación realizada por la entidad, o,

 

ii) Cuando las partes no lleguen a un acuerdo sobre el contenido de la liquidación, cuestión que igualmente impide la adopción conjunta del respectivo ajuste de cuentas.

 

En conclusión, sólo si se configura una de las circunstancias enunciadas la entidad queda facultada para practicar la liquidación de manera unilateral, mediante la expedición de un acto administrativo debidamente motivado, el cual será susceptible del recurso de reposición. Así pues, si la entidad expide el acto administrativo de liquidación unilateral, sin previa invitación al contratista a liquidar de mutuo acuerdo el contrato, esta circunstancia genera un vicio de nulidad del acto administrativo, siendo anulable en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa bajo la causal de abuso, desviación de poder o violación del debido proceso.

 

Con base en lo hasta aquí expuesto, es dable presentar las siguientes diferencias y semejanzas[25] entre la liquidación bilateral y la unilateral:

 

 

3. Liquidación Judicial

 

Esta última modalidad de liquidación es aquella que realiza y adopta el juez del contrato, en desarrollo de un proceso judicial o arbitral, según corresponda, en ausencia de las modalidades de liquidación antes mencionadas[26], es decir, sólo procede cuando: a) no se ha producido la liquidación bilateral o unilateral; o b) respecto de las salvedades realizadas en la liquidación bilateral[27].

 

Esta modalidad de liquidación tiene su fundamento legal, en los artículos 141 y 164 numeral 2°, literal j, v) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA.

 

En efecto, el citado artículo 141 del CPACA, al consagrar el medio de control de controversias contractuales, de manera explícita dispone que en ejercicio de dicha acción y en relación con el correspondiente contrato estatal, las partes pueden solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente.

 

Lo anterior, en concordancia con la disposición del artículo 164 numeral 2°, literal j, v)[28] ídem, la cual, al ocuparse de definir el término de caducidad de las diferentes acciones judiciales, faculta al interesado para que -en los casos en que se cumplan los presupuestos procesales correspondientes, incluidos en esa misma norma-, pueda acudir ante la jurisdicción, es decir ante el juez del contrato, para obtener de éste la liquidación correspondiente.

 

ii. Términos para liquidar el contrato estatal

 

Respecto de los términos para liquidar los contratos de manera bilateral, unilateral y judicial, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, dispone lo siguiente:

 

1. La liquidación del contrato se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del término que acuerden las partes para el efecto en el contrato. De no existir tal término, la liquidación se hará dentro de los cuatro (4) meses siguientes al vencimiento del plazo de ejecución del contrato, o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

 

2. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación, previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar el contrato de forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA.

 

3. Si, vencidos los plazos anteriores y no se ha realizado la liquidación del negocio jurídico, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los numerales anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 164 del CPACA. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral sólo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.

 

En conclusión, si para la liquidación del contrato las partes no acordaron los plazos para el efecto, el término máximo para que la entidad estatal pueda proceder a liquidarlo, en ejercicio de las funciones atribuidas por ley, es de dos (2) años y seis (6) meses siguientes al vencimiento del término de ejecución, es decir, las partes cuentan con treinta (30) meses para extinguir sea de manera bilateral, unilateral o judicial el negocio jurídico.  

 

Como acertadamente lo señala el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C., en Liquidación, vencido este plazo, no es posible realizar la liquidación del contrato, por lo tanto, los funcionarios de la entidad contratante pierden cualquier competencia para este efecto. Adicional, si durante este término no se ejerció el medio de control de controversias contractuales, también habría caducado la oportunidad para presentarla, de conformidad con lo previsto en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.

 

El anterior aserto adquiere un mayor asidero si se repara en el consenso jurisprudencial acerca del principio de legalidad y de la competencia temporal a la que está sometida la facultad para liquidar los contratos estatales. De ahí, que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concluyera que las liquidaciones bilaterales o unilaterales que se realicen por fuera de este término resultan inválidas: las primeras, debido a la falta de competencia temporal de la entidad que concurre en esa circunstancia anómala a expresar su voluntad y por el vicio de nulidad absoluta por objeto ilícito, al desconocer las normas de orden público que establecen el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales; y las segundas, también por falta de competencia temporal (ratio temporis) y extralimitación de funciones[29]. 

 

Para finalizar, es menester traer a colación las directrices que impartió la Secretaría Distrital de Gobierno mediante la Circular No. 012 de 2011[30], con relación a la liquidación de contratos o convenios en los cuales se comprometieron la ejecución de recursos de los Fondos de Desarrollo Local:

 

“La liquidación de contratos y convenios suscritos por los Fondos de Desarrollo Local o por las entidades del sector central o descentralizado, con cargo a esos recursos, deberá realizarse dentro del término pactado en el documento contractual o a más tardar dentro de los treinta (30) meses siguientes a la terminación del contrato o convenio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.

 

Vencidos los treinta (30) meses, establecidos en la norma, la entidad pública pierde competencia para liquidar el contrato o convenio, razón por la cual las obligaciones por pagar que se hayan constituido para amparar dichos compromisos deben fenecerse en los términos del artículo 36 del Decreto 372 de 2010, previo concepto de viabilidad emitido por la Secretaría de Hacienda Distrital.”

 

iii. Saneamiento y depuración contable de las entidades territoriales: 

 

La obligación de llevar a cabo el proceso de saneamiento y depuración contable en las entidades territoriales, tiene su fuente legal en el artículo 355 de la Ley 1819 de 2016[31], el cual dispone:

 

“ARTÍCULO 355. SANEAMIENTO CONTABLE. Las entidades territoriales deberán adelantar el proceso de depuración contable a que se refiere el artículo 59 de la Ley 1739 de 2014, modificado por el artículo 261 de la Ley 1753 de 2015. El término para adelantar dicho proceso será de dos (2) años contados a partir de la vigencia de la presente ley. El cumplimiento de esta obligación deberá ser verificado por las contralorías territoriales.”

 

Según la Real Academia Española-RAE-, depurar significa limpiar, purificar. En el ámbito de la contabilidad pública, el proceso de depuración consiste en adelantar las gestiones administrativas necesarias para sanear la información contable, de manera que los estados financieros de la entidad, revelen en forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial de esta[32]. Definición obtenida de la Resolución No. 357 de 2008[33] expedida por la Contaduría General de la Nación-CGN, que en el numeral 3.1 prescribe lo siguiente:

 

“3.1. Depuración contable permanente y sostenibilidad.

 

Las entidades contables públicas cuya información contable no refleje su realidad financiera, económica, social y ambiental, deben adelantar todas las veces que sea necesario las gestiones administrativas para depurar las cifras y demás datos contenidos en los estados, informes y reportes contables, de tal forma que estos cumplan las características cualitativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad de que trata el marco conceptual del Plan General de Contabilidad Pública.

 

Por lo anterior, las entidades contables públicas tendrán en cuenta las diferentes circunstancias por las cuales se refleja en los estados, informes y reportes contables las cifras y demás datos sin razonabilidad. También deben determinarse las razones por las cuales no se han incorporado en la contabilidad los bienes, derechos y obligaciones de la entidad.

 

Atendiendo lo dispuesto en el Régimen de Contabilidad Pública, las entidades deben adelantar las acciones pertinentes a efectos de depurar la información contable, así como implementar los controles que sean necesarios para mejorar la calidad de la información.

 

En todo caso, se deben adelantar las acciones administrativas necesarias para evitar que la información contable revele situaciones tales como:

 

a) Valores que afecten la situación patrimonial y no representen derechos, bienes u obligaciones para la entidad.

 

b) Derechos u obligaciones que, no obstante su existencia, no es posible realizarlos mediante la jurisdicción coactiva.

 

c) Derechos u obligaciones respecto de los cuales no es posible ejercer su cobro o pago, por cuanto opera alguna causal relacionada con su extinción, según sea el caso.

 

d) Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idóneos, a través de los cuales se puedan adelantar los procedimientos pertinentes para obtener su cobro o pago.

 

e) Valores respecto de los cuales no haya sido legalmente posible su imputación a alguna persona por la pérdida de los bienes o derechos que representan.

 

Cuando la información contable se encuentre afectada por una o varias de las anteriores situaciones, deberán adelantarse las acciones correspondientes para concretar su respectiva depuración. En todo caso, el reconocimiento y revelación de este proceso se hará de conformidad con el Régimen de Contabilidad Pública.” (Subrayas y negrilla fuera de texto)

 

Con base en lo anterior, es viable concluir que los objetivos del saneamiento contable comprenden: i) la obligatoriedad de adelantar las correspondientes gestiones administrativas para depurar la información contable; b) establecer la existencia real de derechos, bienes y obligaciones que afectan la situación patrimonial de la entidad, y c) llevar a cabo este proceso a través de la incorporación o eliminación de derechos, bienes y obligaciones para la entidad.

 

En concordancia con lo anterior, como bien lo advierten las Secretarías Distritales de Gobierno y Hacienda y, el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C., en Liquidación, la Resolución No. 107 de 2017 expedida por la CGN, establece que las entidades territoriales deben adelantar el proceso de depuración observando, para el efecto las siguientes directrices:

 

“ARTÍCULO 5. Las entidades territoriales, en los términos del artículo 286 de la Constitución Política, que deban realizar el proceso de depuración contable a que se refiere el artículo 355 de la Ley 1819 de 2016, aplicarán el siguiente procedimiento.

 

1. IDENTIFICACIÓN DE LOS BIENES, DERECHOS U OBLIGACIONES OBJETO DE DEPURACIÓN

 

Las entidades territoriales adelantarán las gestiones administrativas necesarias para depurar las cifras y demás datos contenidos en los estados financieros de los periodos contables 2016 y 2017, a fin de garantizar que la información financiera que se presente en sus primeros estados financieros conforme al Marco Normativo para Entidades de Gobierno, es decir, aquellos que se presenten con corte al 31 de diciembre de 2018, cumplan con las características cualitativas fundamentales de la información financiera (Relevancia y Representación fiel) de que trata el Marco Conceptual para la Preparación y Presentación de Información Financiera del Marco Normativo para Entidades de Gobierno.

 

Para el efecto, deberá establecerse la existencia real de bienes, derechos u obligaciones, y, mediante la incorporación y retiro de las partidas a que haya lugar, evitar que la información financiera revele situaciones tales como:

 

(…)

 

Obligaciones:

 

g) obligaciones reconocidas sobre las cuales no existe probabilidad de salida de recursos, que incorporan beneficios económicos futuros o potencial de servicio;

 

h) obligaciones reconocidas que han sido condonadas o sobre las cuales ya no existe derecho exigible de cobro por parte de terceros;

 

i) obligaciones que jurídicamente se han extinguido, o sobre las cuales la Ley ha establecido su cruce o eliminación; y

 

j) valores que no estén incorporados en la información financiera y representen obligaciones para la entidad territorial.” (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Cabe precisar que, para realizar los registros contables, su saneamiento y depuración, las entidades deben contar con soportes documentales idóneos para el efecto. Sobre el particular la CGN[34] señala:

 

“3.7 Soportes Documentales

 

La totalidad de las operaciones realizadas por la entidad contable pública deben estar respaldadas en documentos idóneos, de tal manera que la información registrada sea susceptible de verificación y comprobación exhaustiva o aleatoria. Por lo cual, no podrán registrarse contablemente los hechos económicos, financieros, sociales y ambientales que no se encuentren debidamente soportados.

 

Son documentos soporte las relaciones, escritos, contratos, escrituras, matrículas inmobiliarias, facturas de compra, facturas de venta, títulos valores, comprobantes de pago o egresos, comprobantes de caja o ingreso, extractos bancarios y conciliaciones bancarias, entre otros, los cuales respaldan las diferentes operaciones que realiza la entidad contable pública.

 

En cada caso, el documento soporte idóneo deberá cumplir los requisitos que señalen las disposiciones legales que le apliquen, así como las políticas y demás criterios definidos por la entidad contable pública…”

 

Ahora, con relación al proceso de saneamiento contable en asuntos relacionados con la liquidación de los contratos de los Fondos de Desarrollo Local, la Circular Conjunta No. 09 de 2011[35], expedida por las Secretarías Distritales de Gobierno y Hacienda, dispone:

 

“Con el fin de contribuir a la debida aplicación del artículo 28 del Decreto 372 de 2010 respecto de las obligaciones por pagar que constituyan los Fondos de Desarrollo Local, se señalan los lineamientos que deben observar los Fondos (F.D.L.), durante el desarrollo de cada ciclo presupuestal, para contribuir con la entrega real de los bienes y servicios contratados y así disminuir la constitución de nuevas obligaciones por pagar.

 

(…)

 

1.3         ACCIONES CORRECTIVAS.

 

(…)

 

1.3.3 Las obligaciones por pagar que se constituyan y respalden compromisos que no hayan sido ejecutados dentro de los términos señalados por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 en concordancia con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, fenecerán.

 

Para fenecer las Obligaciones por Pagar, el ordenador del gasto y el responsable del presupuesto del respectivo Fondo de Desarrollo Local, deberán elaborar un acta de fenecimiento, copia de la cual enviará a la Secretaría Distrital de Hacienda – Dirección Distrital de Presupuesto, junto con el Decreto de ajuste del presupuesto para que conceptúe sobre su viabilidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 del Decreto 372 de 2010.

 

2. LINEAMIENTOS CONTRACTUALES

 

2.1         ACCIONES PREVENTIVAS

 

(…)

 

2.1.4 Prever y corregir situaciones administrativas y operativas que contribuyen al incremento o permanencia de la obligación por pagar, entre las que se tienen:

 

a) Pérdida de competencia para la liquidación de contratos o convenios.

 

b) Contratos o convenios en controversia jurídica.

 

d) Ausencia de documentos requisito para la liquidación de contratos o convenios, como paz y salvo de empresas de servicios públicos en el caso de contratos de obra, falta de comprobantes de pago de las obligaciones parafiscales, o falta de informe final.

 

e) Falta de personal encargado de los procedimientos de liquidación.

 

f) Cuenta bancaria inactiva de los contratistas.

 

g) Ocurrencia de hechos sobrevivientes o problemas no previstos con los estudios y diseños o situaciones legales que impiden la ejecución de obras.

 

De otra parte, es necesario que las entidades Distritales que ordenaron gastos con cargo al presupuesto de los F.D.L. reporten oportunamente sobre la liquidación de los contratos o sobre la existencia de ahorros o saldos de apropiación que pueden ser liberados…”

 

En correspondencia con lo anterior, la Secretaría Jurídica Distrital mediante la Directiva 01 de 2018[36], establece que:

 

“…Finalmente, vencidos los términos señalados anteriormente para liquidar, sin que ello haya sido posible y toda vez que en dicho estado, las partes, carecen de competencia para adelantar liquidación alguna, la Entidad evaluará las consecuencias que la no liquidación genera desde el punto de vista contable y de encontrarse registrados contablemente saldos de anticipos, respecto de los cuales se hayan efectuado giros sin legalizar, el representante legal, mediante oficio podrá ordenar la legalización total de los recursos o anticipos entregados a fin de hacer coincidir la ejecución del contrato y los pagos realizados,  con los registros contables.  Para el efecto, verificará que se haya cumplido con el compromiso pactado, es decir con la entrega de los bienes o servicios esperados en el contrato. 

 

Este oficio tendrá como único fin, efectuar el reconocimiento contable y representación fiel de la información financiera de la respectiva entidad”

 

Del examen normativo anterior se concluye, tal y como acertadamente lo hacen las Secretarías Distritales de Gobierno y Hacienda que, corresponderá tanto al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C., en Liquidación, como a los Fondos de Desarrollo Local de Antonio Nariño; Rafael Uribe Uribe; Ciudad Bolívar; Mártires; Usaquén; Candelaria; Santa Fe; Teusaquillo; Puente Aranda; Usme y Suba, adelantar las actuaciones administrativas tendientes a establecer la realidad jurídica de los bienes, derechos y obligaciones que se generaron con ocasión de la celebración y ejecución del Convenio Interadministrativo 697 de 2009, para proceder, al correspondiente saneamiento contable teniendo como soporte documental, para el efecto, el acta de liquidación del Contrato de Suministro No. 620 de 2010 y la Resolución No. 168 de 2017 del FVS en Liquidación. Lo anterior, con fundamento en las Resoluciones Nos. 357 de 2008 y 107 de 2017 expedidas por la CGN, así como en la Circular Conjunta No. 09 de 2011, expedida por las Secretarías Distritales de Gobierno y Hacienda y; en la Directiva 01 de 2018 expedida por la Secretaría Jurídica Distrital.

 

                                                          IV. RESPUESTA A LA CONSULTA ELEVADA:

 

Presentadas las consideraciones frente a la materia objeto de consulta, la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, procederá a dar respuesta en forma general al interrogante planteado por la entidad peticionaria, en los siguientes términos:

 

“¿De acuerdo con los antecedentes y documentos anexos, cesaría los derechos y obligaciones entre las partes? ¿se deben adelantar procesos administrativos y jurídicos adicionales previos a la aplicación de la Resolución No. 168 del FVS en Liquidación?”

 

En primer lugar, la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos de la Secretaría Jurídica Distrital no tiene la competencia para pronunciarse sobre la cesación o no de los "derechos y obligaciones entre las partes", que suscribieron el Convenio Interadministrativo No. 697 de 2009, por cuanto este es un asunto, que corresponde dilucidar en exclusivo a las partes contratantes, esto es, al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C., en liquidación- y a los once (11) Fondos de Desarrollo Local.

 

En segundo lugar, considerado lo expuesto a lo largo del presente concepto, corresponderá tanto al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C., en Liquidación, como a los Fondos de Desarrollo Local de Antonio Nariño; Rafael Uribe Uribe; Ciudad Bolívar; Mártires; Usaquén; Candelaria; Santa Fe; Teusaquillo; Puente Aranda; Usme y Suba, adelantar las actuaciones administrativas tendientes a establecer la realidad jurídica de los bienes, derechos y obligaciones que se generaron con ocasión de la celebración y ejecución del Convenio Interadministrativo 697 de 2009, para proceder, al correspondiente saneamiento contable teniendo como soporte documental, para el efecto, el acta de liquidación del Contrato de Suministro No. 620 de 2010 y la Resolución No. 168 de 2017 del FVS en Liquidación.

 

Lo anterior, con fundamento en las Resoluciones Nos. 357 de 2008 y 107 de 2017 expedidas por la CGN, así como en la Circular Conjunta No. 09 de 2011, expedida por las Secretarías Distritales de Gobierno y Hacienda y; en la Directiva 01 de 2018 expedida por la Secretaría Jurídica Distrital.

Se reitera que el presente concepto se emite con fundamento en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

 

ANA LUCY CASTRO CASTRO

 

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

 

C.C.: Dra. Yolanda Villabona- Directora de Contratación- Secretaría Distrital de Gobierno. - Calle. 11 No. 8-17

           

Dr. Leonardo Arturo Pazos Galindo- Director Jurídico- Secretaría Distrital de Hacienda- Cra. 30 No. 25-90

           

Dra. Anastasia Juliao Nacith- Directora Jurídica y Contractual. Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia. Av. Calle 26 No. 57-83

           

Dra. Nohelia Ramírez Arias- Gerente Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C., en Liquidación- Av. Calle 26 No. 57-83. Piso 13

 

Anexo: N/A 

           

Proyectó: Diana Herlinda Quintero Preciado

                Profesional Especializado Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos.

 

Revisó: Ana Lucy Castro Castro

             Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

NOTAS AL PIE DE PÁGINA