RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2-2019-16026 DE 2019

(Noviembre 19)

2310460

Bogotá D.C.

Señor

Ciudad

Asunto: Concepto sobre la vigencia de los Decretos Distritales 1853 de 1983, “Por el cual se define la ubicación e intensidad en la aplicación de los usos en las áreas de actividad, según tratamientos, definidos por el Acuerdo 7 de 1979”; 325 de 1992, “Por medio del cual se dictan disposiciones generales sobre los usos urbanos, las condiciones de su funcionamiento en los establecimientos, la clasificación de las actividades según los distintos grupos y clases de usos” y 736 de 1993, “Por el cual se asigna y reglamenta el Tratamiento Especial de conservación urbanística en las áreas urbanas y se dictan otras disposiciones”. Radicados: 1-2019-18734; 1-2019-18972 Y 1-2019-18341.

Respetado señor:

Esta Secretaría recibió la comunicación del asunto, en la cual solicita le sea indicado si los Decretos Distritales del asunto se encuentran vigentes.

Al respecto, la Secretaría Jurídica Distrital en cumplimiento del inciso 2 del artículo 22 del Decreto Distrital 430 de 2018 y del artículo 2 de la Resolución 88 de 2018 de la Secretaría Jurídica Distrital solicitó a la Secretaría Distrital de Planeación su pronunciamiento con la comunicación 2-2019-13215 del 26 de septiembre de 2019.

Por lo anterior, el Subsecretario Jurídico de la Secretaría Distrital de Planeación mediante las comunicaciones 1-2019-18734 y 1-2019-18972 del 28 y 31 de octubre de 2019, consecutivamente emitió su posición respecto de la vigencia de los Decretos Distritales del asunto, en los siguientes términos:

“(…) Decreto Distrital 1853 de 1983

Acto administrativo mediante el cual se definió la ubicación e intensidad en la aplicación de los usos en las Áreas de Actividad, según tratamientos, en el marco del Acuerdo 7 de 1979.

Respecto al Acuerdo 7 de 1979 "Por el cual se define el Plan General de Desarrollo integrado y se adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá", se tiene que fue derogado por el artículo 547 del Acuerdo 6 de 1990 "Por medio del cual se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones".

Así, las cosas, se encuentra que el Decreto Distrital 1853 de 1983 de conformidad con el numeral 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo perdió fuerza ejecutoria, como consecuencia de la derogatoria de la norma que sirvió de sustento para su expedición.

(...) se debe indicar que el Decreto Distritales (sic) 1853 de 1983 aun estando fuera del mundo jurídico puede ser aplicable en aquellos casos en los cuales las normas de ordenamiento territorial reglamentarias así lo dispongan, más exactamente cuándo remitan a la norma original.

Decretos Distritales 325 de 1992 736 de 1993

Frente al primer acto administrativo, se tiene que reglamentó los usos urbanos, fas condiciones de su funcionamiento en los establecimientos, fa clasificación de las actividades según los distintos grupos y clases de Usos, norma expedida conforme a lo ordenado por el Acuerdo 6 de 1990.

El artículo 16 del Decreto Distrital 325 de 1992 fue modificado parcialmente por el Decreto Distrital de 259 de 2004, en relación a la categoría de Comercio Clase IIA, Ventas de Servicios, literal b (Servicios turísticos, hoteleros y de alimentos).

Por su parte el Decreto Distrital 736 de 1993 reglamentó específicamente el Tratamiento Especial de Conservación Urbanística en las áreas urbanas, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 6 de 1990.

El Citado Decreto fue modificado parcialmente por los Decretos Distritales 1210 y 1207 de 1997, mediante los cuales se asignó el Tratamiento de Conservación Urbanística a unas áreas de la ciudad y se asignan normas para el Centro Urbano de Usaquén, respectivamente.

Frente al Acuerdo 6 de 1990, se tiene que fue derogado por el artículo 517 de Decreto Distrital 619 de 2000 "Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital", este último fue revisado por el Decreto Distrital 469 de 2003 y compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004.

En consecuencia, los Decretos Distritales 325 de 1992 y 736 de 1993 de conformidad con el numeral 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo perdieron fuerza ejecutoria, como consecuencia de la derogatoria del Acuerdo 6 de 1990, norma que sirvió de sustento para su expedición.

Por su parte, el numeral 9 del artículo 478 del Distrito Distrital 190 — Plan de Ordenamiento Territorial, establece:

"(...) 9. Normas sobre usos y tratamientos. Las normas sobre usos y tratamientos, contenidas en el Acuerdo 6 de 1990 y sus decretos reglamentarios, se continuarán aplicando hasta tanto se expida la reglamentación del presente Plan.”

Así las cosas, en los casos en los cuates no se haya expedido reglamentación de usos y tratamiento en virtud de los dispuesto en el numeral 9 del artículo 478 del Decreto Distrital 190 de 2004, se dará aplicación a las normas del Acuerdo 6 de 1990 y sus normas reglamentarias, entre estas los Decretos Distritales 325 de 1992 y 736 de 1993.

No obstante, fas anteriores situaciones se deberán verificaren cada caso en particular. (…)”.

PRONUNCIAMIENTO DE LA SECRETARÍA JURÍDICA:

Resulta pertinente para esta Secretaría hacer referencia a la providencia del 29 de marzo de 2012, con Ponencia del doctor Danilo Rojas Betancourth (rad. 11001-03-26-000-2003-00060-01) de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que trató de la vigencia de una norma que reglamentaba una disposición superior y la cual fue derogada, en los siguientes términos:

"Este evento ha sido conocido en la doctrina como decaimiento, y se define como un fenómeno de derogación implícita aplicable a los actos administrativos dictados en ejecución de una ley y cuya validez se sustenta en la que se predique de la norma que le da sostén. De modo que cuando una ley es declarada inconstitucional o es derogada, los actos administrativos expedidos para desarrollarla, implementarla o con fundamento en esta (secundum leqem), dejan de tener fuerza obligatoria y pierden vigencia de facto. Sobre el fenómeno del decaimiento el Consejo de Estado ha afirmado que en el derecho colombiano no existe una acción autónoma que lo declare o que exprese por esa vía la pérdida de su fuerza ejecutoria, pues, el decaimiento de un acto administrativo es un fenómeno que genera la pérdida de fuerza ejecutoria, y por lo tanto, su declaración conforma una excepción, alegable cuando la administración pretende hacerlo efectivo en ejercicio del privilegio de la ejecución de oficio". (Negrilla nuestra).

Así mismo, conforme lo dispuesto en la Sentencia C-069 de 1995[1] la Corte ha expresado en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, y particularmente en lo relativo al decaimiento del acto administrativo, lo siguiente:

“(...) al tratar las formas de extinción de los actos administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta.”

Con base en lo expuesto, es dable destacar que la Corte Constitucional señala que la figura del decaimiento de un acto administrativo se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento desaparecen del escenario jurídico, las cuales pueden ser originadas por circunstancias que ocurran con posterioridad y extingan el presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto, tales como la derogación o modificación de la norma legal; la declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad; la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular y la desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta.

Ahora bien, para el caso que nos ocupa frente a las normas que puedan limitar situaciones jurídicas inconclusas, la Corte Constitucional en la Sentencia C-763 de 2002^[2] con ponencia del Magistrado Jaime Araujo Rentería, se pronunció frente al significado de la ultractividad de la Ley, señalando que:

"La ultraactividad de la ley es un problema de aplicación de la ley en el tiempo y está íntimamente ligada al principio de que todo hecho, acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su ocurrencia, realización o celebración. Dentro de la Teoría General del Derecho, es clara la aplicación del principio "Tempus regit actus", que se traduce en que la norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista, es la que se aplica a esos hechos, aunque la -norma haya sido derogada después. Esto es lo que explica la Teoría del Derecho, la denominada ultractividad de las normas, que son normas derogadas, que se siguen aplicando a los hechos ocurridos durante su vigencia. Este fenómeno se presenta en relación con todas las normas jurídicas, cualquiera que sea su naturaleza: civil, comercial, penal, etc. (...)". (negrilla nuestra).

Por otra parte, con relación al principio de irretroactividad, la citada sentencia establece que:

"El principio de la irretroactividad de la ley tiene plena aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano y ha sido desarrollado por una abundante jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia, del H. Consejo de Estado y de esta misma Corte Constitucional.

"Una nueva ley, dispone tal principio fundamental para la seguridad jurídica en el Estado Social de Derecho, no puede regular las situaciones jurídicas del pasado que ya se han definido o consolidado, y que por tanto resultan incólumes en sus efectos jurídicos, con la fuerza que les presta la ley bajo la cual se constituyeron.

"En la doctrina y la jurisprudencia sobre esta materia jurídica se recurre a términos como los "derechos adquiridos", de mucha raigambre clásica, pero que hoy son sustituidos por las expresiones "situaciones jurídicas subjetivas o particulares", opuestas en esta concepción a las llamadas "meras expectativas", que apenas conforman una simple posibilidad de alcanzar un derecho, y que por tanto sí pueden ser reguladas o modificadas por la ley, según un principio generalmente aceptado en la doctrina universal "Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene", dice el art. 17 de la ley 153 de 1887, precepto que además ha adquirido la fuerza expresiva de un aforismo. Vale la pena también anotar que en la C.P. sólo existe una excepción al principio de la irretroactividad en materia penal, por la prevalencia de la ley permisiva o favorable, según lo dispone el artículo 58 en concordancia con el 29 de la C.P.".

En ese sentido, la Sentencia C-619 de 2001^[3] con ponencia del Magistrado Gerardo Monroy Cabra, señala que en materia de irretroactividad es fundamental la definición del art. 58 de la Constitución Política, cuando establece que la propiedad y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles "no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores", destacando que:

“(...) La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa...... Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y gue por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente”.

"Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular de/ derecho, por una acción o por una excepción. (…)”

Por lo anterior, se deduce que frente a las normas que puedan limitar situaciones jurídicas consolidadas, se aplica para estos casos la ultractividad de la ley sujeta al principio de que todo hecho, acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su ocurrencia, realización o celebración, que se define en que la norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista, es la que se aplica a esos hechos, aunque la norma haya sido derogada después. Es decir, que se trata de normas derogadas, que se siguen aplicando a los hechos ocurridos durante su vigencia, los cuales se tratan de derechos adquiridos que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Debe aclararse que la pérdida de ejecutoriedad de un acto administrativo en estricto sentido no afecta su existencia o validez, comoquiera que en Colombia no existe la nulidad sobreviniente y la jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido la procedencia de acción de nulidad en estos supuestos, dados los efectos que pudieron haberse desplegado durante el término de su vigencia. Así las cosas, nos encontramos frente a un supuesto que afecta la eficacia o efectividad de los actos administrativos, con lo que en principio cualquier efecto que los decretos objeto de consulta estuvieran desplegando en el momento de derogarse el Acuerdo Distrital 06 de 1990 debe cesar. Ahora bien, esto que se señala debe acompasarse con el respeto de los derechos adquiridos o las situaciones jurídico - consolidadas, de tal manera que en aquellos casos en los que un derecho se causó el ordenamiento debe garantizar que este sea respetado, lo que a veces implica permitir que subsistan situaciones que se rigen por disposiciones anteriores al cambio de la norma superior y, por tanto, afectadas en su ejecutoriedad.

Lo anteriormente mencionado encuentra fundamento en la jurisprudencia administrativa al señalar:

“Sobre el primer aspecto, vale la pena señalar que el control de legalidad que efectúa la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa produce efectos desde que el acto administrativo nació a la vida jurídica, por esta razón, aunque se hubiera derogado, perdido su vigencia o cumplido su objeto, debe estudiarse su conformidad con el ordenamiento jurídico por los efectos que pudo producir y por las situaciones jurídicas particulares que se crearon o modificaron que aún no se han consolidado. Como lo ha considerado la Jurisprudencia, no se puede confundir la validez de una norma jurídica con su vigencia. La validez del acto se da desde su formación o expedición y, es nulo, conforme con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, porque fue expedido por funcionario u organismo incompetente o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de defensa o mediante falsa motivación o desviación de poder. Conforme con el artículo 66 ibídem, los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero, pierden su fuerza ejecutoria, entre otros eventos, cuando pierden vigencia, sin embargo, se trata de un fenómeno jurídico distinto de la declaratoria de nulidad que en caso de darse, "para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación". En consecuencia, la derogatoria, modificación o subrogación de un acto administrativo no es motivo para abstenerse de estudiar su legalidad[4].”

En este orden de ideas, se concluye que los Decretos Distritales 1853 de 1983, 325 de 1992 y 736 de 1993 no se encuentran vigentes, porque de acuerdo con el artículo 91.2 de la Ley 1437 de 2011 han perdido fuerza ejecutoria. A esta conclusión se arriba dado que el artículo 481 del Decreto Distrital 190 de 2004[5] derogó expresamente el Acuerdo 6 de 1990 y sus reglamentarios, entre ellos los Decretos en estudio. No obstante, esto no implica desconocimiento de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas o que puedan ser aplicables en aquellos casos en los cuales las normas de ordenamiento territorial reglamentarias así lo señalen, puntualmente cuando se remitan a la norma que dio origen a la misma, conforme lo señaló la Secretaría Distrital de Planeación.

Finalmente, es conveniente señalar que las disposiciones legales vigentes para aplicación de planes de regularización, implantación y reordenamiento le corresponde por competencia a la Dirección de Planes Maestros y Complementarios de la Secretaría Distrital de Planeación de conformidad con lo dispuesto en el literal b) del artículo 16 del Decreto Distrital 016 de 2013^[6].

Atentamente,

DALILA ASTRID HERNÁNDEZ CORZO

Secretaria Jurídica Distrital

Proyectó: Jehimy Márquez Bernal

Revisó y aprobó: Ana Lucy Castro Castro

Revisó: Rubén Darío Gallego González

Aprobó: Gloria Edith Martinez Sierra

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