RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 220203476 DE 2020

(Marzo 13)

Concejal

CARLOS FERNANDO GALÁN PACHÓN

Presidente

Concejo de Bogotá, D.C.

Calle 38 No. 28A-41

Ciudad

Asunto: 2310460 Respuesta a inquietud sobre la realización de sesiones virtuales en el Concejo de Bogotá D.C.

Respetado presidente:

Teniendo en cuenta la inquietud verbal elevada por usted a este despacho, relacionada con la posibilidad de que el Concejo de Bogotá, D.C., pueda realizar sesiones de manera no presencial, en sede distinta al recinto de la corporación, en consideración a medidas sanitarias y acciones transitorias de policía adoptadas por la alcaldesa mayor de Bogotá, D.C., mediante el Decreto Distrital 081 de 2020, a continuación, se esbozan las consideraciones previas y la respuesta a la inquietud en comento.

CONSIDERACIONES

El artículo 87 del Acuerdo 741 de 2019 “Por el cual se expide el reglamento interno del Concejo de Bogotá, Distrito Capital”, establece que para que haya quórum deliberatorio y decisorio, en la respectiva comisión o plenaria, es necesario que el número de concejales allí señalado, estén presentes en el recinto.

Adicionalmente, el artículo 95 del acuerdo en comento, señala que en toda votación se empleará el sistema electrónico habilitado en el recinto de sesiones de la Corporación, previendo el artículo 98 ídem, que ningún concejal podrá retirarse del recinto de sesión hasta tanto concluya la votación, entendiéndose por votación, para efectos de la permanencia en el recinto y la obligación del voto, el tiempo transcurrido entre la aprobación de las ponencias y la totalidad de los artículos, incluida su ratificación final.

Así mismo, mismo, el artículo 112 ibídem, respecto de las normas de comportamiento de los concejales, prevé que estos ingresarán al recinto donde se adelanta la respectiva sesión, a la hora acordada, a efectos de asegurar la conformación del quórum al momento del llamado a lista.

Por su parte, el artículo 48 ejusdem, consagra que el Concejo de Bogotá D.C. podrá sesionar fuera de la sede oficial para atender asuntos propios de las localidades, en el sitio que se determine, en la proposición que se apruebe para tal fin, la cual deberá contener los asuntos a tratar aprobada con el voto afirmativo de la mayoría simple de los Concejales miembros de la Plenaria o de las Comisiones Permanentes.

Revisado el reglamento interno del concejo distrital, no se encuentra ninguna disposición que lo autorice o que haya previsto la realización de sesiones de forma no presencial o virtual, o por medios tecnológicos, toda vez que lo que prevé dicha disposición, es que todas las sesiones deberán efectuarse dentro del recinto de la corporación.

Por otra parte, la alcaldesa mayor de Bogotá, D.C., expidió el Decreto 081 de 2020, estableciendo que las entidades y organismos distritales, del sector central y descentralizado, deberán dentro de la órbita de sus competencias, adoptar las medidas necesarias tendientes a responder de manera integral e integrada al Plan Territorial de Respuesta, atinente a los efectos ambientales de la calidad del aire, el pico respiratorio, y del nuevo Coronavirus (COVID-19), y el seguimiento a las medidas adoptadas con el fin de mitigar los efectos ambientales de la calidad del aire, el pico respiratorio, y del nuevo Coronavirus (COVID-19), en Bogotá, D.C.

Adicionalmente, con el artículo 3 ídem, se suspendieron las reuniones, aglomeraciones, actividades económicas, sociales, cívicas, religiosas, deportivas, políticas, entre otras, sean estas públicas o privadas, que concentren más de mil (1000) personas en contacto estrecho, actividad que comprende las que pudiera convocar el Concejo de Bogotá, D.C., y que pretenda reunir más de 1000 personas en un solo sitio.

De igual manera, se conmina a la ciudadanía, dentro de los que se comprenden todos los servidores públicos, a adoptar las medidas dispuestas por el artículo 4 del decreto distrital en mención.

No obstante, el Decreto Distrital 081 de 2020, no tiene la capacidad de regular el ámbito de reuniones del Concejo Distrital, salvo para el caso de reuniones de más de 1000 personas, lo cual generalmente no ocurre en las sesiones de las comisiones y de la plenaria, que por disposición del reglamento interno de la corporación, tienen que realizarse en el recinto del cabildo distrital, y cuyas sesiones por fuera del mismo, deben estar autorizadas mediante proposición aprobada, según el mismo reglamento. 

Ahora bien, en aras de dar solución a la consulta elevada, es necesario analizar otras disposiciones de carácter superior, que regulen la situación objeto de consulta, como se describe a continuación:

El artículo 22 del Decreto Ley 1421 de 1993, dispone que las reuniones que realice el Concejo de Bogotá D.C., fuera de su sede oficial y los actos que en ellas se expidan, carecen de validez, pero la misma disposición determina que previa decisión del propio cabildo, este podrá sesionar fuera de la sede oficial para atender asuntos propios de las localidades, lo cual corresponde a lo señalado en el artículo 48 del Acuerdo Distrital 741 de 2019.

De lo anterior, se desprende que el estatuto en cita no contempla la hipótesis objeto de consulta, por lo que resulta pertinente hacer referencia a lo dispuesto por el parágrafo 3 del artículo 23 de la Ley 136 de 1994, adicionado por el artículo 2 de la Ley 1148 de 2007, el cual dispone:

“Parágrafo 3°. Cuando la Presidencia de la Corporación, por acto motivado declare que, por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los Concejos Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones de manera no presencial.

Para tal fin, los miembros del Concejo podrán deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva, utilizando para el efecto los avances tecnológicos en materia de telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, Internet, conferencia virtual y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los Concejales.

En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos términos establecidos en el presente artículo.

Los mismos medios podrán emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar información o elementos de juicio útiles para las decisiones de los Concejos Municipales y Distritales.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia”.

Ahora bien, en aras de establecer el alcance de la disposición señalada en precedencia, se hace pertinente referir la noción de orden público, ante lo cual la Corte Constitucional ha previsto:

“En un Estado Social de Derecho, la preservación del orden público representa el fundamento y el límite de las competencias de Policía. Al referirse al orden público, este Tribunal lo ha definido como “el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos”[1]. Así las cosas, la Corte ha considerado que este deber de protección es función, principalmente, de las autoridades de Policía por ser las encargadas de garantizar el derecho constitucional fundamental a la salvaguarda de todas las personas dentro del territorio de la República[2].

Recientemente, en la sentencia C-225 de 2017 la Sala Plena de la Corte Constitucional se ocupó de definir el concepto de orden público, así: “la importancia constitucional del medio ambiente sano, elemento necesario para la convivencia social, tal como expresamente lo reconoció la Ley 1801 de 2016[3], implica reconocer que el concepto clásico de orden público, entendido como “el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos”[4], debe completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en sociedad. En este sentido, el orden público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental[5], necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales[6], al amparo del principio de dignidad humana[7]” (negrillas no originales).

7. En el régimen constitucional colombiano la noción de Policía presenta varias acepciones[8], todas ella dirigidas al cumplimiento de los deberes sociales, el logro de la convivencia pacífica entre los asociados y el mantenimiento de la seguridad individual y colectiva[9]. Recientemente en la sentencia C-223 de 2017, reiterando lo dispuesto en la sentencia C-117 de 2006, la Corte precisó las formas de actividad del Estado relacionadas con la preservación y el restablecimiento del orden público, así:

“El poder de Policía se caracteriza por ser de naturaleza normativa y consiste en la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social. Agregó la Corte que esta facultad permite limitar el ámbito de las libertades públicas en relación con objetivos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas, y que generalmente se encuentra adscrita al Congreso de la República.

La función de Policía está supeditada al poder de Policía y consiste en la gestión administrativa concreta del poder de Policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de Policía a las autoridades administrativas de Policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República. En las entidades territoriales compete a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de Policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario".

Finalmente dijo la Corte en la referida Sentencia C-117 de 2006, que "la actividad de Policía es la ejecución del poder y de la función de Policía en un marco estrictamente material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la fuerza, que se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de Policía”.

Acorde con lo anterior, las medidas para preservar el orden público pueden consistir en “(i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función”^[10].

1. Ahora bien, la Corte Constitucional ha reiterado que el ejercicio del poder, función y actividad de Policía deben responder a unos límites para su ejercicio. El poder de Policía está sujeto a los mandatos constitucionales y a la regulación internacional sobre derechos humanos ratificados por Colombia[11]. La función de Policía además de los límites constitucionales y de derecho internacional de los derechos humanos se encuentra sometida al principio de legalidad[12], a la eficacia[13] y necesidad del uso del poder[14], a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las medidas de Policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población. La actividad de Policía, por su parte, se encuentra limitada por los aspectos señalados anteriormente para el poder y la función de Policía, por el respeto de los derechos y libertades de las personas y por los controles judiciales a su ejercicio[15].

8. Según lo dispuesto en el actual Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016) este tiene carácter preventivo y busca “establecer las condiciones para la convivencia en el territorio nacional” propiciando el cumplimiento de los deberes y obligaciones las personas y reglamentando el ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía. La misma regulación acoge los conceptos de poder[16], función[17] y actividad[18] de Policía estructurados por la jurisprudencia constitucional.”[19]

De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que el orden público “(…) debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental[20], necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales[21], al amparo del principio de dignidad humana.”

El artículo 5 de la Ley 1801 de 2016, define la convivencia como la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico, mientras que el artículo 6 ídem, señala como categorías de convivencia, el ambiente y la salud pública, definida esta como: “(…) la responsabilidad estatal y ciudadanía de protección de la salud como un derecho esencial,  individual, colectivo y comunitario logrado en función de las condiciones de bienestar y calidad de vida”.

El artículo 14 de la misma ley, faculta a los alcaldes para disponer acciones transitorias de Policía, ante situaciones extraordinarias que puedan amenazar o afectar gravemente a la población, con el propósito de prevenir las consecuencias negativas ante la materialización de un evento amenazante o mitigar los efectos adversos ante la ocurrencia de desastres, epidemias, calamidades, o situaciones de seguridad o medio ambiente; así mismo, para disminuir el impacto de sus posibles consecuencias, de conformidad con las leyes que regulan la materia, las cuales, por disposición del artículo 15 ídem: “(…) sólo regirán mientras dure la situación de desastre o emergencia. La autoridad que las ejerza dará cuenta inmediata de las medidas que hubiere adoptado a la Asamblea Departamental y/o al Concejo Distrital o Municipal, en sus inmediatas sesiones, según corresponda. (…)”.

De acuerdo con lo anterior, la alcaldesa mayor de Bogotá, D.C, ostenta la competencia para expedir las normas transitorias de policía autorizadas por el legislador, y en tratándose de aquellas dirigidas a prevenir las consecuencias adversas derivadas de un evento de epidemia, como ocurrió con la expedición del Decreto Distrital 081 de 2020, estas, al relacionarse directamente con un tema de salubridad y/o de sanidad medioambiental, se enmarcan dentro del marco general que comprende la noción de orden público.

Sin embargo, tales normas no tienen la capacidad de modificar las disposiciones contenidas en el reglamento interno del Concejo de Bogotá D.C., y menos las relacionadas con la sede en la cual deben llevarse a cabo las reuniones de las comisiones o de la plenaria, por no asignarle las normas antes referidas, ninguna competencia, ni siquiera residual, para regular tales temas, máxime cuando el numeral 25 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, atribuye al concejo distrital la facultad para darse su propio reglamento, autoridad que por disposición del artículo 8 del mismo Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C., es la suprema autoridad del Distrito Capital.

Entonces, hasta aquí, es necesario advertir que ni el Decreto Ley 1421 de 1993, ni el Reglamento Interno del Concejo de Bogotá, D.C., regulan lo atinente a la realización de sesiones por parte de este último de forma presencial o por canales virtuales o tecnológicos.

No obstante, debe tenerse en cuenta que el artículo 2 del Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C., establece que en lo no reglado por la Constitución o por dicho estatuto, se aplicarán para el Distrito Capital, las disposiciones legales vigentes para los municipios, por lo cual habría lugar a aplicar las normas que regulan la materia sobre la que versa la inquietud.

RESPUESTA

Con base en la remisión normativa consagrada en el citado artículo 2 del Decreto ley 1421 de 1993, este despacho considera que podría darse aplicación a lo previsto en el parágrafo 3 del artículo 23 de la ley 136 de 1994, adicionado por el artículo 2 de la Ley 1148 de 2007, caso en el cual correspondería a la presidencia de la corporación, dentro del marco de autonomía de que está investido el Concejo de Bogotá, D.C., adoptar las medidas que considere convenientes, para viabilizar la implementación de las sesiones de la plenaria y de las comisiones de manera no presencial, por razones de orden público, en atención a las condiciones de salubridad y/o de salud pública, que actualmente se presentan en el Distrito Capital.

En los anteriores términos, se da respuesta a la inquietud, precisando que la misma tiene el alcance del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

Atentamente,

WILLIAM LIBARDO MENDIETA MONTEALEGRE

Secretario jurídico distrital

Proyectó: Duvan Sandoval Rodríguez

Revisó: Paula Johanna Ruiz Quintana

Aprobó: Iván David Márquez Castelblanco

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