RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 220201919 DE 2020

(Febrero 14)

Doctora: INGRID CAROLINA SILVA RODRÍGUEZ

Subsecretaria de Gestión Jurídica

SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD

Asunto: Concepto jurídico. Aplicación fallo Corte Constitucional. Inexequibilidad parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017.

Radicado No. 1-2020-1875

Respetada doctora Ingrid:

La Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos de la Secretaría Jurídica Distrital se permite dar respuesta a su derecho petición en la modalidad de consulta, previa las siguientes consideraciones:

l. COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS DE LA SECRETARÍA JURíDlCA DISTRITAL

El Decreto Distrital 323 de 2016, estableció la estructura organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital, y asignó en el artículo 11 a la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, la función de "5. Expedir los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia".

En ese sentido, las respuestas a las consultas y/o conceptos que expida esta Dirección, están dirigidos a coadyuvar en la solución, determinación y concreción de los aspectos generales y abstractos del desarrollo de las actividades propias de las entidades y organismos de la administración distrital.

Aunado a lo anterior, respecto del alcance de los conceptos jurídicos, la Corte Constitucional ha precisado que:

"Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo.

Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, Son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente. "l (Negrilla fuera de texto).

En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado señaló:

"Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de qué trata, que sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella. De allí que las autoridades a quienes les corresponda aplicar las normas objeto de dicho concepto. no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina. de modo que pueden o no acorgerlo sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna en su contra. aspecto éste en que justamente se diferencia la circular de servicio con el simple concepto jurídico a que da lugar el artículo 25 del C.C.A., pues la circular de servicio obliga a sus destinatarios, so pena de incurrir en falta disciplinaria o administrativa. La circular de servicio es norma superior de los actos y conductas de sus destinatarios en el ejercicio de sus funciones relacionadas con los asuntos de que ella trata, mientras que el referido concepto jurídico no tiene ese carácter de ninguno modo para persona alguna” (Subrayas y negrilla fuera de texto).

Por lo anterior, el presente pronunciamiento se expide con el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, y las respuestas a las inquietudes se enmarcarán dentro del ámbito general y legal que regula la materia consultada, sin que con ellas se pretenda absolver situaciones particulares, e igualmente, las respuestas se emitirán exclusivamente dentro del ámbito de competencias y funciones de las autoridades del Distrito Capital instituidas en Bogotá, D.C., de conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de 1993, sin determinar en manera alguna las disposiciones que regulan la órbita funcional o procedimental de los órganos, instancias, corporaciones, entidades u organismos del nivel nacional o de los demás entes territoriales diferentes al Distrito Capital, por no estar dentro del ámbito funcional de esta dirección, conceptuar o informar acerca de dichas materias fuera del Distrito Capital.

Cabe precisar que atendiendo la relevancia de la materia objeto de consulta, se solicitó concepto al doctor Juan José Gómez Urueña^[1] asesor externo de la Secretaría Jurídica Distrital, el cual se describe en el presente documento.

ll. CONSIDERACIONES FRENTE A LA MATERIA OBJETO DE CONSULTA Y RESPUESTA A LA CONSULTA ELEVADA:

La Subsecretaria de Gestión Jurídica de la Secretaría Distrital de Movilidad, en su escrito solicita que se emita concepto respecto del siguiente interrogante:

¿Qué ocurre con la aplicación de los artículos 135 modificado por la Ley 1383 de 2010 y 136 del Código Nacional de tránsito, modificado por el artículo 205 del Decreto 018 de 2012 y el Decreto Ley 2106 de 2019?

Al respecto como se señala en concepto jurídico de fecha 13 de febrero de 2020, rendido por el asesor externo de la Secretaría Jurídica Distrital, doctor Juan José Gómez Urueña se precisa que a la fecha de la expedición del presente pronunciamiento no ha sido publicada en la Gaceta de la Corte Constitucional la sentencia C-038 de 2020 materia de la consulta. Sin perjuicio de lo anterior, en coincidencia con las conclusiones identificadas por el doctor Gómez Urueña, con base en el comunicado No. 6 del 6 de febrero de 2020 proferido por la Corte Constitucional, respecto de la inexequibilidad del parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, se señala lo siguiente:

1.   El sistema de detención de infracciones captadas por medios tecnológicos es constitucional.

2.   Las autoridades competentes pueden continuar con los procedimientos administrativos para establecer la comisión de infracciones detectadas por dichos medios.

3.   El procedimiento de imposición de multas por infracciones corresponde a una modalidad de derecho administrativo sancionatorio, y

4.  Existen infracciones que pueden resultar imputables al propietario, incluso si éste es una persona jurídica, dentro de las que se encuentran aquellas que no implican el acto de conducir o que se refieran al estado de cuidado físico-mecánico del vehículo o al cumplimiento de obligaciones jurídicas.

Ahora, respecto de la aplicación del procedimiento contravencional previsto en la Ley 769 de 2002^[2] , en los artículos 135 (modificado por el artículo 22 de la Ley 1383 de 2010) y 136, vale indicar que el artículo 135 de la citada ley fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en sentencia C-980 de 2010, determinando la corporación que dicha disposición está conforme a la Constitución Política, por ende, el procedimiento reglado en esta norma se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico colombiano y es de obligatorio cumplimiento cuando se dan los supuestos previstos en el.

De ahí que, acogiendo la recomendación del asesor externo, para el caso que nos ocupa es menester citar lo expuesto por la Corte Constitucional sobre los medios tecnológicos para la detección de infracciones de tránsito:

«En cuanto al uso de ayudas tecnológicas en la actividad del tránsito terrestre, y más concretamente en los procesos sancionatorios que se pueden derivar de la misma, también la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse, precisando que, aun cuando no se trata de medios clásicos de prueba, los mismos resultan útiles para la consecución de los fines propuestos, cuales son los de coadyuvar en la labor de detectar a los posibles infractores de las normas que regulan el tránsito y la circulación de vehículos en el territorio nacional, y de esta manera, contribuir a la modernización de los trámites y funciones en ese campo, buscando con ello mejorar la calidad de vida de la población y brindar un mayor nivel de seguridad en la actividad del transporte terrestre.

Bajo ese entendido, no queda duda que el aparte acusado, al ordenar enviar por correo el comparendo y sus soportes al propietario, e imponerle a éste la obligación de pagar la multa, en los casos en que la infracción se detecta por medios técnicos y tecnológicos, no está indicando que la sanción se produce de forma automática, por efecto de la sola notificación. A partir de una lectura sistemática de las normas citadas, y del propio texto acusado, debe entenderse que el sentido de la notificación de la infracción al propietario, cumple la doble función de enterarlo sobre la existencia del comparendo, y, a su vez, de permitirle comparecer al proceso administrativo para defender y hacer valer sus derechos, cuando así lo considere.

10.20. Ya se ha mencionado que la notificación por correo es un medio de comunicación adecuado para que los destinatarios de los actos administrativos puedan no solo conocerlos oportunamente, sino también utilizar en su contra los medios o instrumentos jurídicos necesarios para la defensa y protección de sus derechos e intereses Siendo ello así, la sanción prevista en la norma impugnada solo puede ser el resultado de una actuación en la que se demuestre la responsabilidad del propietario del vehículo en la comisión del ilícito, la cual, si bien es posible presumir en su condición de tal, puede ser desvirtuada acreditando que se está en presencia de eventos como los descritos por el Ministerio Público en el concepto de rigor, entre los que se cuentan: (i) que el vehículo que conduce la persona que comete la infracción transita con placas falsas, adulteradas o duplicadas; (ji) que el vehículo le pertenece a una persona que se dedica al negocio de alquiler de vehículos o al leasing; o (Vi) que el vehículo que conduce la persona que comete la infracción ha sido hurtado o sustraído a su propietario.

Para que ello sea posible, se requiere, entonces, que se garantice al propietario la posibilidad de intervenir en la actuación y ejercer su derecho a la defensa, pues, como lo prevé el artículo 129 del Código Nacional de Tránsito, las multas no pueden ser impuestas sino a la persona que cometió la infracción^[3] .» (Negrillas fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, se concluye que en razón al procedimiento previsto en los artículos 135 y 136 del Código Nacional de Tránsito, es posible identificar dos escenarios que pueden presentarse frente al procedimiento de imposición de multas detectadas con ayudas o medios tecnológicos: i) cuando el propietario no comparece a la actuación administrativa, pese a estar debidamente notificado del comparendo y ii) cuando el propietario manifiesta no haber cometido la infracción, supuestos que analiza de la siguiente manera:

i) Cuando el propietario no comparece a la actuación administrativa, pese a estar debidamente notificado del comparendo

Si el propietario no comparece ante la autoridad de tránsito competente en el término establecido para ello, pese a estar debidamente notificado del comparendo, el funcionario competente debe dar inicio al proceso contravencional con el fin de determinar si hay lugar a la imposición de la sanción por la comisión de la infracción.

En este escenario, la administración podrá acudir a todos los medios a su alcance para perfeccionar la actuación en los términos de las disposiciones que, por analogía, y en los términos del artículo 162 de la Ley 769 de 2002, resultan aplicables a esta clase de procedimiento administrativo sancionatorio.

Previo al adelantamiento de cualquier actuación tendiente a perfeccionar y culminar eficaz y eficientemente el trámite contravencional, es necesario que la administración adelante todas las acciones tendientes a confirmar el recibo de la notificación de la orden de comparendo por parte del ciudadano y para esos efectos deberá corroborar en las bases públicas de datos las direcciones físicas y electrónicas registradas por el propietario del vehículo con el fin de garantizar la recepción efectiva de la comunicación y el espacio en el que se le permita comparecer al ciudadano al proceso administrativo para defender y hacer valer sus derechos dentro de la actuación.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 48 del CPACA, al interior de los procedimientos administrativos sancionatorios podrán decretarse y practicarse pruebas que se consideren pertinentes y útiles para efectos del cabal y eficiente funcionamiento de la administración y de la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Para esos efectos, podrán decretarse dictámenes periciales, pruebas documentales o incorporarse a la actuación cualquier otro medio probatorio tendiente a demostrar que el propietario del vehículo es el autor de la infracción. Dentro de los medios con los que cuenta la administración y ante la falta de comparecencia del propietario del vehículo y para desvirtuar la presunción que puede predicarse respecto de la autoría de la infracción por su condición de propietario, la administración podrá decretar el testimonio de aquel o solicitarle la presentación de un informe en los términos del artículo 51 del CPACA.

Frente a la renuencia del propietario para comparecer al proceso en condición de testigo, el ordenamiento jurídico colombiano prevé un buen número de disposiciones que establecen el deber de los ciudadanos de colaborar con la administración pública y de comparecer a rendir declaraciones bajo la gravedad de juramento cuando sean requeridos por cualquier autoridad judicial o administrativa.

En primer lugar, se advierte que es necesario citar lo dispuesto por los artículos 208 del Código General del Proceso y 383 del Código de Procedimiento Penal que establecen la obligación de toda persona de rendir, bajo la gravedad de juramento, el testimonio que se le solicite, salvo las excepciones constitucionales y legales. Con el fin de garantizar el principio de eficacia que en materia administrativa impone a las autoridades perseguir que los procedimientos logren su finalidad a fin de evitar decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos injustificados, podrán prevenir al propietario sobre las consecuencias que establecen las leyes por la no comparecencia de los testigos^[4] .

En cuanto al informe previsto en el artículo 51 del CPACA, tenemos que al interpretarlo armónicamente con los artículos 58, 83 y 95 de la Constitución Política, al propietario de un vehículo le asisten los deberes de comportarse ante la administración de buena fe, en el marco del principio de solidaridad que le prohíbe abusar de sus derechos y le exige colaborar con el buen funcionamiento de la administración pública y, adicionalmente, actuar frente a su vehículo conforme con la función social de la propiedad.

Así entonces, en desarrollo de la actuación administrativa, la administración le puede solicitar al propietario del vehículo con el que se infringieron las normas de tránsito un informe sobre la identidad del infractor y en caso de que aquel se rehusé o remita la información con errores significativos o en forma incompleta puede ser sancionado con multa a favor del Distrito Capital, de hasta cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes de manera sucesiva hasta que remita la correspondiente información.

Ahora bien, si el propietario pese a lo anterior, permanece renuente y no comparece a la actuación, con el fin de materializar el principio de eficacia de las actuaciones administrativas, la administración podrá valorar las pruebas que reposan en el expediente y verificar si con ellas se confirma la presunción sobre la imputabilidad de la infracción al propietario. Así, entonces procederá en consecuencia y expedirá el correspondiente acto administrativo en el que se consagre la sanción por la comisión de la infracción y lo notificará en los términos previstos en el artículo 142 del Código Nacional de Tránsito.

ii) Cuando el propietario comparece a la actuación administrativa y rechaza la comisión de la infracción

En este segundo supuesto, cuando el inculpado rechaza la comisión de la infracción detectada por ayudas tecnológicas y se presenta ante la autoridad de tránsito competente dentro del tiempo previsto para ello, la administración debe continuar con el trámite contravencional, en los términos del numeral 4 del Artículo 136 del Código Nacional de Tránsito y decretar las pruebas solicitadas, así como las que oficio considere útiles para determinar la imputabilidad del infractor.

En virtud de lo anterior, dentro de sus facultades, y en la audiencia prevista en la disposición mencionada, la administración podrá decretar y practicar la diligencia de testimonio del propietario, con el fin de que este, bajo la gravedad de jurament0^[5]manifieste el nombre y documento de identificación de la persona que conducía su vehículo para el momento de la infracción y este sea llamado a responder por la infracción. Así mismo, deberá interrogársele sobre los datos de ubicación para efectos de la vinculación a la actuación y notificación de los correspondientes actos administrativos.

En el momento de la recepción del testimonio, la administración podrá poner de presente al propietario del vehículo, que, salvo las restricciones impuestas por el artículo 33 de la Constitución Política, el deber de declarar encuentra sustento en los deberes de solidaridad social y de colaboración con el buen funcionamiento de la administración pública, así como en las cargas inherentes a la función social de la propiedad y el respeto de los derechos de las personas. Lo anterior, con el fin de que los comparendos detectados con ayudas o medios tecnológicos no sean burlados por los propietarios de los vehículos en detrimento de los intereses de toda la ciudadanía y del fin de estas normas que propenden por la seguridad vial.

Así las cosas, la Secretaría Distrital de Movilidad, en el caso de la comisión de infracciones o contravenciones detectadas por medios técnicos o tecnológicos, debe realizar el procedimiento administrativo establecido en los artículos 135 y 136 del Código Nacional de Tránsito en consonancia con las disposiciones que por analogía e integración normativa permiten el perfeccionamiento de las investigaciones de carácter administrativo.

De acuerdo con lo expuesto, y para dar respuesta al interrogante identificado en el asunto de la consulta, se acoge la conclusión planteada en su concepto por el doctor Gómez Urueña, en el sentido de precisar que la declaratoria de inconstitucionalidad del parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017 ^[6] no modificó el procedimiento que debe adelantarse cuando la orden de comparendo tenga como elemento inicial de prueba medios técnicos o tecnológicos que permiten evidenciar la comisión de infracciones al régimen de tránsito. Tal como se puede advertir de la lectura del comunicado de prensa No. 06 de 2020, la decisión de la Corte Constitucional consistió en retirar del ordenamiento el carácter solidario de la sanción que puede imponerse por una infracción en los eventos estudiados en el presente concepto.

Se reitera que el presente concepto se emite con fundamento en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Cordialmente, 

ANA LUCY CASTRO CASTRO

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

Proyectó: Doctor Juan José Gómez Urueña. Asesor de la Secretaría Jurídica Distrital

Diana Herlinda Quintero Preciad. Profesional Especializado Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

Revisó: Ana Lucy Castro Castro. Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos