RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 220204257 DE 2020

Doctora:

CLAUDIA FABIOLA MONTOYA CAMPOS

Directora de normatividad y conceptos

Secretaría Distrital de Movilidad

Calle 13 No. 37-35

Ciudad

Asunto: Concepto sobre aplicación del artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 - Radicado SDM-DNC 16982. Radicado SJD No. 1-2020-3701.

Respetada directora:

Esta dirección recibió la solicitud mediante la cual requiere la expedición de un pronunciamiento sobre la aplicación del artículo 49 de la Ley 1955 de 2019.

1. COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS PARA RESOLVER LA PETICIÓN Y FIJACIÓN DEL ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO.

El Decreto Distrital 323 de 2016, modificado por el Decreto Distrital 798 de 2019, estableció la Estructura Organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital, asignando por medio del artículo 11 a la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, la función de “5. Expedir  los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia”, función que no solo cumple atendiendo al tenor literal de la norma transcrita, sino conforme a las disposiciones legales que regulan lo atinente a la expedición de los conceptos, cuando quiera que se eleven consultas a las autoridades, como es el artículo 14 del CPACA, que prevé la obligación de las autoridades de resolver las peticiones mediante la cuales se eleva una consulta, en relación con las materias a su cargo.

Así mismo, se advierte que no se dan los presupuesto del artículo 13 del Decreto Distrital 430 de 2018, y por ende, el presente pronunciamiento carece de fuerza vinculante, obligatoria, de ejecución o de cumplimiento, por lo que  las conclusiones y/o respuestas se darán de manera general y abstracta, en relación con la inquietud sobre la que se solicita el concepto, sin que de manera alguna se considere un direccionamiento de acatamiento obligatorio o exigible para las entidades y organismos distritales, y aclarando que, en todo caso, este se expide con el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA, teniendo en cuenta que la Secretaría Distrital de Movilidad cuenta con autonomía administrativa y financiera para el cumplimiento de las funciones atribuidas por su norma de creación y la normativa legal vigente aplicable a la entidad.

2. REFERENCIAS NORMATIVAS Y JURISPRUDENCIALES SOBRE LA VIGENCIA Y LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS.

El artículo 2 de la ley 153 de 1887 establece que la ley posterior prevalece sobre la anterior, y que en caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.

El artículo 11 del Código Civil Colombiano señala que la ley es obligatoria y surte sus efectos desde el día en que en ella misma se establece, y en todo caso después de su promulgación, mientras que el artículo 27 ídem, estipula que cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu, y que para interpretar una expresión oscura de la ley, se puede  recurrir a su intención o espíritu claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.

A su turno, el artículo 28 de la misma codificación, consagra que: “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido  expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal.”

De acuerdo con lo anterior, cuando la norma es clara, no puede desatenderse su tenor literal, y adicionalmente, las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, estando supeditada su vigencia a lo que disponga el legislador.

En relación concretamente con el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, este establece lo siguiente:

“Artículo 49. Cálculo de valores en UVT. A partir del 1° de enero de 2020, todos los cobros, sanciones, multas, tasas, tarifas y estampillas, actualmente denominados y establecidos con base en el salario mínimo mensual legal vigente (smmlv), deberán ser calculados con base en su equivalencia en términos de la Unidad de Valor Tributario (UVT). En adelante, las actualizaciones de estos valores también se harán con base en el valor de la UVT vigente.

Parágrafo. Los cobros, sanciones, multas, tasas, tarifas y estampillas, que se encuentren ejecutoriados con anterioridad al 1° de enero de 2020 se mantendrán determinados en smmlv.”

En cuanto a la vigencia de la Ley 1955 de 2019, el artículo 336 ídem dispuso que regiría a partir de su publicación, la cual se efectuó en el Diario Oficial 50964 del 25 de mayo de 2019.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el artículo 49 ídem, dispuso que fuera a partir del 1 de enero de 2020, la fecha a partir de la cual todos los cobros, sanciones, multas, tasas, tarifas y estampillas, que se encontraban denominados y establecidos con base en el salario mínimo mensual legal vigente, debieran ser calculados en UVT, y adicionalmente, determinó la misma disposición que las actualizaciones de estos valores también se harán con base en el valor de la UVT vigente.

Ello claramente significa que, lo dispuesto por el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, deba aplicarse por parte de todas las autoridades, entidades, organismos y órganos que realicen actividades o actuaciones relativas a: “(…)  cobros, sanciones, multas, tasas, tarifas y estampillas, (…)”, ya que la norma no hace exclusiones para ninguna autoridad en particular, y además los contenidos del texto legal son claros.

Igualmente, las autoridades que tengan que aplicar la norma en cita, tendrán que tener en cuenta lo dispuesto por el parágrafo de la misma disposición, conforme al cual: “Los cobros, sanciones, multas, tasas, tarifas y estampillas, que se encuentren ejecutoriados con anterioridad al 1° de enero de 2020 se mantendrán determinados en smmlv.”

La Corte Constitucional ha señalado que el legislador goza de amplia potestad de configuración para establecer en qué momento entra a regir una nueva disposición legal, tal y como lo expuesto en la Sentencia C-951 de 2014 al considerar que:

“En relación con la vigencia de las normas, esta Corte, ha reconocido que el Legislador goza de amplia potestad de configuración para establecer en qué momento entra a regir una nueva disposición legal. En este sentido, este Tribunal en Sentencia C-492 de 1997, precisó:

“(…) se desprende que por mandato constitucional, es al legislador a quien corresponde decidir el momento en el que la ley ha de empezar a regir, cuya potestad puede ejercer, expidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este asunto (siempre y cuando el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la ley respectiva la fecha de vigencia), o incluyendo en la misma un precepto donde expresamente señale la fecha en que ésta comienza a regir. De ahí que la potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley está limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República, cuando éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea”. (Negrillas propias del texto)”.

Así mismo, la Corte Constitucional en la Sentencia C-069 de 2019, se refirió a la aplicación de la ley, en los siguientes términos:

“Con fundamento en las normas constitucionales transcritas, puede afirmarse que la regla general en relación con los efectos de la ley en el tiempo es la irretroactividad, entendida como el fenómeno según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia. De suerte que, si una situación jurídica se ha consolidado completamente bajo la ley antigua, no existe propiamente un conflicto de leyes, como tampoco se da el mismo cuando los hechos o situaciones que deben ser regulados se generan durante la vigencia de la nueva ley.

La necesidad de establecer cuál es el marco normativo que debe regir un determinado asunto, se presenta cuando un hecho tiene nacimiento bajo la ley antigua pero sus efectos o consecuencias se producen bajo la nueva, o cuando se realiza un hecho bajo la ley antigua, pero la nueva señala otras condiciones para el reconocimiento de sus efectos. La fórmula que surge del mencionado artículo 58 Superior para solucionar estos conflictos, como ya se dijo, es la de exigir el respeto por el principio de irretroactividad de la ley, pues a través de él se garantiza que se respeten los derechos legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se afecten las meras expectativas. Esta regla opera bajo la excepción expresa que se prevé en el artículo 29 de la Carta, en la que se permite la aplicación retroactiva de las leyes penales que sean favorables para el sindicado o el condenado.

Ahora bien, cuando se trata de situaciones jurídicas en curso, que no estén consolidadas ni que hayan dado lugar al surgimiento de derechos adquiridos al momento de entrar en vigencia la nueva ley, esta Corporación ha explicado que ella entra a regular esas situaciones en el estado en que se encuentren, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua. Este fenómeno se conoce con el nombre de retrospectividad. (…)”.

El Consejo de Estado se ha referido a la aplicación en materia contractual, de las disposiciones legales vigentes al momento de la celebración del contrato y hasta su terminación, tal y como se evidencia de los siguientes apartes de una de sus providencias:

“3.2. Así las cosas, en materia de contratos imperan las reglas generales de la prohibición del efecto retroactivo y la supervivencia de la ley antigua. (…)

A su turno, en nuestro orden jurídico, a la par de en que la Constitución Política se garantizan los derechos adquiridos de acuerdo con la ley civil (art. 58 C.P.) con las excepciones en ella prescritas, noción dentro de la cual se comprenden los derechos que emanan de un contrato, en el artículo 38 de la 153 de 1887, se consagra la regla de que en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, excepto las concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos resultantes del mismo (procesales) y las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado, que se castigará con arreglo a la ley vigente bajo la cual se hubiere cometido. (…)

Por lo demás, la citada norma jurídica, que obstruye el efecto general inmediato de una nueva ley y privilegia la irretroactividad de la misma en el ámbito de los contratos, se justifica en cuanto ellos no pueden estar sujetos a los constantes cambios o vaivenes de la Legislación, sino que deben gozar de estabilidad y seguridad, como presupuesto que genera confianza en los negocios y relaciones dentro del tráfico jurídico, y si bien puede ser reformada o alterada por una ley posterior que indique expresamente su retroactividad para determinado aspecto de algún tipo de contrato, ello constituye una excepción que debe estar fundamentada en razones de orden público o interés general.

En definitiva, la regla general es que a los contratos en lo relativo a sus elementos de existencia, validez y sus efectos (derechos y obligaciones), se les aplica la ley existente y que rige al momento de su nacimiento o celebración, lo cual implica que, en principio, la ley nueva no puede entrar a suprimirlos o modificarlos, so pena de una ilegítima retroactividad.

De otra parte, el artículo 34 de la Ley 153 de 1887, determina que  los actos y contratos celebrados en vigencia de la norma antigua podrán demostrarse con los medios probatorios que esa norma establecía para su justificación (tempus regit actum), pero la forma de rendirse se sujeta a la nueva ley. (…)

En este orden de ideas, la regla de acuerdo con la cual se entienden incorporadas las normas existentes al tiempo de celebración del contrato, tiene por efecto que ellas se aplican durante toda la vida del contrato, es decir, hasta su terminación por agotamiento del plazo acordado y el de sus prórrogas celebradas.”[1]

La Corte Constitucional en la Sentencia C-207 de 2019 se refirió a la aplicación de las normas vigentes para los contratos, durante el tiempo de la vigencia de los mismos, así:

“Por lo tanto, la aplicación retroactiva de la ley resulta extraña al ordenamiento constitucional, que dispone en general que ella solo entra a regir a partir de su puesta en vigencia, cobijando en adelante y por entero los fenómenos que se subsuman en sus supuestos jurídicos, en particular los contratos, en los que se entienden incorporadas las leyes vigentes al momento de su celebración.  Esto implica también que las situaciones jurídicas consolidadas bajo el imperio de una ley se tornan intangibles frente a los cambios legales posteriores. (…)

Es por lo tanto evidente para esta Sala que la retroactividad de las normas en materia contractual es una excepción a la regla general, y que, si bien es una cuestión que hace parte de la libertad de configuración normativa del legislador, en lo que atañe a la contratación pública, está sometida a los límites propios del interés general, que como ya se ha expuesto, constituyen el objetivo y guía de toda la normatividad en la materia. En consecuencia, una norma que pretenda aplicarse de forma retroactiva a los contratos celebrados por el Estado debe tener una justificación basada en el interés público y acorde con los postulados constitucionales que se relacionan con esta actividad.”

3. RESPUESTA.

Teniendo en cuenta las referencias normativas, las consideraciones expuestas y los apartes transcritos de las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, referidos en el numeral 2 del presente documento, resulta procedente señalar que, a partir del 1 de enero de 2020, y en relación con las actividades de competencia de la Secretaría Distrital de Movilidad expuestas en la solicitud de concepto, tales como la ejecución de las multas impuestas con ocasión de la violación de las normas de tránsito; la fijación de las tarifas por los servicios de grúas y parqueaderos por concepto de inmovilización de vehículos; la determinación de las tasas para los trámites realizados por la entidad; las sanciones y multas por concepto de declaratoria de incumplimiento de contratos; y las sanciones pecuniarias por concepto de sanciones en materia disciplinaria; estas tendrán que ser calculadas con base en su equivalencia en términos de la Unidad de Valor Tributario (UVT), por así haberlo dispuesto el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, siendo la ley de carácter general y de aplicación a partir de su entrada en vigencia, por parte de todas las autoridades que tengan competencias relacionadas con: “(…) cobros, sanciones, multas, tasas, tarifas y estampillas, actualmente denominados y establecidos con base en el salario mínimo mensual legal vigente (smmlv) (…)”, sin que les sea posible a las entidades y organismos distritales que cumplen tales actividades, sustraerse al cumplimiento de la ley, mientras la misma esté vigente, y no haya sido declarada inexequible por la Corte Constitucional.

En ese sentido, debe tenerse en cuenta que así como generalmente y de forma anual se fija el valor del salario mínimo legal mensual vigente, por parte del gobierno nacional, lo mismo ocurre con la determinación de la Unidad de Valor Tributario –UVT, la cual de conformidad con lo dispuesto por el artículo 868 del Estatuto Tributario, se reajustará anualmente en la variación del índice de precios al consumidor para ingresos medios, y se publicará antes del 1 de enero de cada año, por el director general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Por otra parte, en la ejecución de las actividades a cargo de la Secretaria Distrital de Movilidad, según lo precisado en el primer inciso del presente numeral,  dicha entidad deberá atender lo dispuesto por el parágrafo del artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, esto es, que: “Los cobros, sanciones, multas, tasas, tarifas y estampillas, que se encuentren ejecutoriados con anterioridad al 1° de enero de 2020 se mantendrán determinados en smmlv”, lo cual significa que todas las multas, sanciones, tarifas y tasas que se hayan impuesto, determinado, calculado o fijado, con base en el salario mínimo mensual legal vigente para la época de las actuaciones y/o actividades, se mantendrán determinados en smmlv, sin que haya lugar a la conversión a UVT, siempre y cuando los mencionados cobros se encuentren ejecutoriados antes del 1 de enero de 2020.

En esa misma perspectiva y conforme con lo expresado, es de advertir que tal y como se expuso en precedente, y para efecto de los contratos celebrados por la Secretaría Distrital de Movilidad antes del 1 de enero de 2020, es viable traer a colación lo señalado por el Consejo de Estado, en cuanto a que: “(…) la regla de acuerdo con la cual se entienden incorporadas las normas existentes al tiempo de celebración del contrato, tiene por efecto que ellas se aplican durante toda la vida del contrato, es decir, hasta su terminación por agotamiento del plazo acordado y el de sus prórrogas celebradas, (…)” [2]

Por último, se sugiere que si así se estima pertinente por parte de esa dirección, se solicite orientación a la Secretaría Distrital de Hacienda, en lo relativo con la forma como se deberá hacer el cálculo en términos de la Unidad de Valor Tributario –UVT, de todos los cobros, sanciones, multas, tasas, tarifas y estampillas, actualmente denominados y establecidos con base en el salario mínimo mensual legal vigente, teniendo en cuenta que la citada secretaría tiene dentro de sus funciones, la de: “Formular, orientar, coordinar y ejecutar las políticas tributarias, presupuestal, contable y tesorería”, según lo dispuesto por el literal e) del artículo 62 del Acuerdo Distrital 257 de 2006.

En los anteriores términos se emite el concepto solicitado, reiterando que el presente pronunciamiento tiene el alcance del artículo 28 del CPACA. 

Atentamente,

PAULA JOHANNA RUIZ QUINTANA

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

Proyectó: Duvan Sandoval Rodríguez

Revisó: Paula Johanna Ruiz Quintana