RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Procede la Sala a reslver la demanda instaurada por los ciudadanos CARLOS GERMAN NAVAS TALERO y LUCIA ORTIZ CORREDOR, contra EL DISTRITO CAPITAL-ALCALDIA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C.

La parte demandante solicita "¿ se declare la nulidad del Decreto 619 de 2000 proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá".

La parte actora fundamenta su pretensión en los siguientes hechos:

"1. El Alcalde Mayor de Bogotá, profirió el Decreto 619 del 28 de julio de 2000, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe De Bogotá (hoy Bogotá), cuya publicación fue realizada en el Registro Distrital No. 2197 de la misma fecha.

"2. El artículo de la Ley 388 de 1997, establecía la distribución de las competencias entre la Nación, los departamentos, las áreas metropolitanas, los municipios y los distritos en materia de ordenamiento del territorio. El numeral 4º. Indicaba que los municipios y distritos deberían formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de 1997, reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas de expansión y rurales de acuerdo con las leyes, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes departamentales y metropolitanos.

"3. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-795/2000 de junio 29 de 2000, con ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, declaró inexequible el artículo 7º. De la Ley 388 de 1997, con el argumento de que mediante una ley ordinaria no se podrían distribuir competencias entre las diferentes entidades territoriales para ordenar sus respectivos territorios, por cuanto esta es una materia que tiene una reserva de ley orgánica consagrada en el artículo 288 de la constitución Política, normatividad que hasta la fecha no ha sido espedida.

"4. La declaratoria de inexequibilidad de este artículo se produjo el 29 de junio de 2000 y el decreto demandado se expidió el 28 de julio de 2000, luego para esta fecha ya los municipios y distritos carecían de competencia para la expedición de sus planes de ordenamiento territorial y por tanto el Decreto 619 de 2000 fue proferido por un funcionario carente de competencia para ello.

"5. Lo anterior implica que las facultades específicas asignadas por la Ley 388 de 1997 a los concejos y a los alcaldes de los distritos y municipios sobre el ordenamiento de su territorio, invocadas como fundamento para la expedición del acto demandado, carecen de aplicabilidad, habida cuenta de la desaparición del ordenamiento jurídico de la atribución genérica asignada a los distritos y municipios de expedir sus planes de ordenamiento territorial Mal podría tramitar el Concejo y sancionar o expedir el alcalde el plan de ordenamiento territorial del distrito o municipio, cuando en virtud del pronunciamiento de la Corte Constitucional, hasta que no se expida la ley orgánica correspondiente no se encuentra ajustada a la carta el ejercicio de esta competencia por parte de tales entidades territoriales."

(folios 1 a 5 ¿ cuaderno principal)

La Alcaldía Mayor de Bogotá contestó la demanda. Manifestó oponerse a todas las pretensiones y solicitó, por tanto, se denieguen las súplicas de la demanda.

La entidad demanda anticipó las razones de su defensa cuando se pronunció sobre los hechos, según la siguiente síntesis:

Inicialmente, señaló que el artículo 7 de la Ley 388 de 1997, en su numeral 4º., no estableció ninguna competencia para los municipios y distritos por cuanto lo que hacía era reiterar las competencias ya asignadas por el artículo 313- 7 de la Carta. Agregó que para el Distrito Capital la competencia para reglamentar los usos del sueldo se estableció en el decreto-ley 1421 de 1993 (artículo 12 No. 5).

Continuad diciendo:

"¿. Que una cosa es la ley orgánica de ordenamiento territorial a la que hace referencia el artículo 288 de la Constitución Política, objeto de la sentencia C-795 de 2000 [ ¿] que debe desarrollar la distribución de competencias entre la nación y las distintas entidades territoriales, de que trata el artículo 286 de la Carta Política, es decir los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas, [ ¿] y otra cosa diferente son los estatutos del uso del suelo denominados genéricamente por la ley 388 de 1997, como "planes de ordenamiento territorial", en los cuales se desarrolla la competencia asignada por el artículo 313 No. 7 de la Constitución Política, a los concejos municipales y Distritales para reglamentar el uso del suelo [ ¿] la Sentencia citada en ningún momento afecta la competencia que tienen los municipios y distritos para reglamentar el uso del suelo.

Por último, expresa que los artículos 26 de la Ley 388 de 1997 y 29 del Decreto 879 de 1998, los cuales facultan a los alcaldes municipales y Distritales para expedir los planes de ordenamiento territorial cuando el respectivo concejo no lo hiciere en el plazo fijado, continúan vigentes. Por eso, deduce la plena legalidad de las facultades invocadas por el alcalde de Bogotá para expedir el acto acusado, pues estas normas son el desarrollo del artículo 313-7 superior y, no, del 288 como equivocadamente lo señalan los actores.

Propuso, finalmente, como excepciones las siguientes:

Bajo éste título el Distrito realizó una larga disertación sobre la ley orgánica de ordenamiento territorial y su diferencia con los planes de ordenamiento territorial relativos al uso del suelo, para concluir que el acto acusado pertenece a esta última materia y que por ello es válido.

Alega que como ese organismo no es persona jurídica no debía comparecer al proceso y por eso interpone la excepción aunque omite la explicación de éste medio defensivo.

Las censuras contra el acto acusado fueron planteadas por los actores, finalmente, en la corrección de la demanda.

De la lectura de la misma, se infiere que, esencialmente, es sólo uno el cargo imputado:

FALTA DE COMPETENCIA del Alcalde del Distrito Capital para expedir el Decreto 619 de 2000, por falta de "competencia de los municipios y distritos para formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio".

En este mismo escrito se ofrece el respectivo concepto de violación el cual será analizado al entrar a considerar el cargo.

(folios 26 y 27 ¿ cuaderno principal)}

Los elementos documentales allegados conforman el acervo probatorio suficiente para acreditar los aspectos fácticos, relevantes y la mención o estudio de alguna prueba en especial, se hará en la medida de ser necesario.

Los demandantes alegaron de conclusión reiterando, esencialmente, la posición litigiosa planteada desde la demanda. (folios 81 a 83 ¿ cuaderno principal)

Algunas personas que pretendieron ser tenidas como coadyuvantes de la parte actora alegaron de conclusión. Sin embargo, se debe aclarar que por autos de 25 de mayor y 5 de julio de 2991, el despacho rechazó todas las solicitudes de ser tenidos como coadyuvantes. (folios 68 y 69; 71 y 73 ¿ cuaderno principal)

Por tanto, al no haber sido reconocidos para actuar dentro de proceso, no es procedente tener en cuenta sus alegatos conclusión, que no son otra cosa que la reiteración de los argumentos de la actora.

El Distrito Capital reiteró la posición jurídica puesta de presente desde la contestación de la demanda.

(folios 84 a 87 ¿ cuaderno principal)

El señor Procurador Segundo Judicial Delegado ante esta Corporación manifestó, fundamentalmente, que:

"El actor parece confundir des situaciones que por su contenido, dimensión y alcance se ubican en planos completamente diferentes: La Ley orgánica de ordenamiento territorial para "la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales" (art. 228 C.P.) y las leyes 152 de 1994 (arts. 5,6,9 y s.s.) y 388 de 1997 (arts. 5,6,9 y s.s.) relativas al Plan de Ordenamiento Territorial que los municipios y distritos deben adoptar como instrumento básico para el desarrollo.

"(¿)

"Estos planes [ ¿], en desarrollo del principio e autonomía contenido en el articulo 287 de la constitución Política, son competencia de las entidades territoriales y obligatorios. En este sentido, el capítulo X de la Ley 152 de 1994 y el artículo 20 de la Ley 388/97 y (sic) no presentaron ninguna duda. De tal manera que, la declaratoria de inexequibilidad del citado artículo 7º. En nada altera la situación jurídica preexistente, pues lo contemplado en el numeral 4º. De ese precepto, hace parte de otros ordenamientos cuya vigencia continua (sic) no ha sido cuestionada",

Concluye señalando que no es posible formular ningún reproche al acto demandado, pues éste se expidió de acuerdo con las facultades conferidas al Alcalde Distrital por los artículo 26 de la Ley 388 de 1997 y 29 de Decreto 879 de 1998.

No habiendo causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, procede la Sala a emitir su decisión.

Como la parte demandada propuso excepciones, antes de iniciar el análisis del cargo impuesto se deberán estudiar y decidir las mismas.

Se debe aducir que esto no constituye en verdad una excepción de mérito y, menos previa, pues lo que se esgrime, en realidad, son razones de defensa.

Por tanto, los argumentos planteados serán examinados para despachar el fondo del asunto, es decir, para decidir sobre la legalidad del Decreto Distrital 619 de 2000. La excepción, por tanto, no prospera.

Para fundamentar la excepción, se señala los siguiente:

"La demanda que origina este proceso va dirigida en contra del Distrito Capital y del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Al respecto es necesario aclarar que de conformidad con el artículo 54 del Decreto Ley 1421 fe 1993, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital hace parte del nivel central de la administración distrital, por lo cual no cuenta con personería jurídica diferente a la del Distrito {capital como si ocurre con los entes descentralizados.

"De otra parte según dispone el artículo 149 del C.C.A., las entidades públicas pueden intervenir en los proceso por medio de sus representantes debidamente acreditados. En este sentido el artículo 35 del Decreto Ley 1421 de 1993, determina que el Alcalde Mayor es el representante legal judicial o extrajudicial del Distrito Capital, razón por la cual la entidad pública que puede comparecer al proceso es el Distrito Capital y no el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, ya que este forma parte de la administración centra.

Es sabido que las competencias y funciones de las entidades públicas son asignadas por la ley y el reglamento y, algunos caso, por la misma Constitución.

En este orden de ideas, cada entidad y organismo estatales tienen definido su campo de acción y su órbita de funciones, no siendo permitida la trnsgresión de los ámbitos competenciales asignados a ellos.

En este sentido se encuentra que, según el artículo 35 del Decreto 1421 de 1993, la representación judicial del Distrito Capital recae en cabeza del Señor Alcalde y éste funcionario, por intermedio de su delegado, concurrió al proceso, luego el Distrito Capital está bien representado en este asunto. La intervención o no del Departamento Administrativo de Planeación, es irrelevante. La excepción, en consecuencia, no prospera.

Los actores formulan ésta acusación:

"la nulidad del Decreto 619 de 2000. obedece a la falta de competencia de la Alcaldía Mayor de Bogotá para su expedición, ya que el artículo 7º. De la Ley 388 de 1997, cuyo numeral 4º. Establecía la competencia de los municipios y distritos para formular los planes de ordenamiento del territorio contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de 1997, fue declarado inexequible por la Corte constitucional mediante la sentencia C-795/2000 de junio 29 de 2000. con ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, copia de la cual se adjuntó con la demanda.

"La Corte fue enfática en manifestar que la atribución de competencias a las entidades territoriales para la expedición de sus planes de ordenamiento territorial únicamente es posible mediante una ley orgánica, carácter que no tiene la Ley 388 de 1997 y, en tal virtud la atribución dada para tal efecto a los distritos y municipios en el numeral 4º. Del artículo 7º. De la misma, riñe con la Carta Política.

"Al hacer desaparecido del ordenamiento jurídico la disposición que asignaba la competencia del Distrito Capital para la expedición de su correspondientes Plan de Ordenamiento Territorial, no podía el Alcalde expedir un acto administrativo para el cual, en la fecha de su promulgación, la entidad territorial que él representa ya había perdido la competencia, y al haberlo hecho, el acto se encuentra viciado de nulidad por incompetencia del organismo que lo expidió.

"Es más, así el acto administrativo se hubiera expedido con posterioridad a la sentencia, también cabría la petición de nulidad del mismo, por cuanto se presentará una inconstitucionalidad sobreviviente derivada de su inadecuación al ordenamiento jurídico, por estar fundado en una norma declarada inexequible".

Para deducir la prosperidad del cargo, la sala revisará los siguientes temas:

a) De la ley orgánica de ordenamiento territorial y de las normas sobre el ordenamiento del territorio municipal.

b) De la sentencia C-795 DE 2000

C) De la competencia distrital para la expedición del P.O.T.

d) Del caso concreto.

"Ordenamiento Territorial" es un concepto equívoco, desde la misma Constitución. Se ha dicho que el equívoco nace por cuanto unos constituyentes redactaron las normas relativas al congreso y otros las relativas a la organización territorial, sin que haya existido la correspondiente conciliación de las expresiones que se utilizan para circuncribir temas similares o fines. Pero ello ha sido superado por la interpretación judicial y doctrinaria de la Carta de 1991.

Así, "ordenamiento territorial" puede ser el régimen propio de la ley orgánica de que tratan los artículo 288 y 151 de la Constitución, como puede ser el régimen relativo a la competencia municipal para ordenar el desarrollo territorial del municipio, mediante normas de usos del suelo y de urbanismo por ejemplo, según el artículo 311 ibídem.

El artículo 151 de la Carta habla de que la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales se hará mediante una ley orgánica. A ésta misma ley se refiere, sin duda, el artículo 288 de la Carta en cuanto dice que la distribución de "competencias entre la Nación y las entidades territoriales" se hará mediante ley orgánica, la que aquí denomina como ley "orgánica de ordenamiento territorial", pero que pudo llamarla como inicialmente lo hizo: Ley Orgánica de Asignación de Competencias Normativas. Empero, no se trata de dos ley orgánicas diferentes sino de un sola. Esto porque, como es sabido, el artículo 151 de la Carta, perteneciente al Capítulo de "las leyes", hace una lista a taxitava de las leyes orgánicas. De modo que la ley orgánica de que trata el artículo 288 de la Constitución, es la misma ley orgánica de que trata artículo 151 y tiene que ver con la asignación de competencias normativas entre la Nación y las entidades territoriales, ley que no se ha dictado, elemento básico para ordenar el ejercicio del poder territorial en Colombia.

La ley orgánica de ordenamiento territorial no necesariamente será única. Podrá consistir en varias leyes de ese tipo, que desarrollen varias normas constitucionales que se refieran a ese régimen como el artículo 297, 307, 319 etc.

Los temas de la ley orgánica son los que permitirán desarrollar los derechos de autonomía previstos en el artículo 287 de la constitución, entre los que se destaca el de ejercer las competencias que corresponda al nivel territorial respectivo.

Pero "ordenamiento territorial" también es el conjunto de objetivos, directrices, metas, estrategias y normas adoptadas para orientar y administrar el suelo municipal, como lo instituye el artículo 9 de la ley 388 de 1997, en armonía con lo previsto en el artículo 41 de la ley 152 de 1994. Se trata de acciones, ejecutorias o gestiones debidamente planificadas que debe adoptar y ejecutar el Municipio o Distrito, según el caso.

La ley 152 de 1994 es la ley Orgánica del Plan General de Desarrollo y en el artículo 41 exigió que los municipios tuvieran "el plan de ordenamiento", que en el entendido indicado antes, es un complemente indispensable de los planes de desarrollo territoriales.

El contenido de los planes de ordenamiento territorial está definido en el artículo 10 de la ley 388 y versa sobre una gran variedad de aspectos que giran alrededor del desarrollo físico del territorio municipal.

Sobe el alcance y vigencia de la Ley 388, la H. Corte Constitucional dijo en reciente pronunciamiento:

(¿)

Es así como la Ley 9ª. de 1989 primero, el Decreto ¿ Ley 2150 de 1995 después y la Ley 388 de 1997 actualmente vigente, establecieron la licencia como requisito previo para que los particulares puedan realizar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación de terrenos urbanos y rurales (L.388/97, ART. 99)

Mediante sentencia C-795 de junio 29 de 2000. la h Corte Constitucional declaró inexequible la totalidad del artículo 7 de la ley 388, modificatorio de la ley de reforma urbana o la ley 9 de 1989, porque fundamentalmente dicho artículo reguló temas reservados a la ley orgánica de ordenamiento territorial o de asignación de competencias normativas entre la Nación y las Entidades territoriales, ley no expedida aún.

Dicho artículo en síntesis, señaló temas "de competencia normativa" nacional y territorial, así:

Que la Nación establecería la policía general del ordenamiento territorial en asuntos nacionales parques, áreas de protección, reglas generales de la localización de formas generales de usos del suelo etc.

Que los departamentos harían lo propio en territorio departamental, etc.

Que los municipios y distritos "deberán formular y adoptar" los planes de ordenamiento del territorio contemplados en la ley orgánica del plan de desarrollo y la presente ley, reglamentar de manera específica los usos del suelo etc.

La Corte Constitucional concluyó que en cuanto el artículo pretendía realizar un reparto competencial de tipo normativo ente la Nación y los departamentos y municipios, debió pertenecer a una ley orgánica y no a una ley meramente ordinaria. Por eso lo regiró del ordenamiento jurídico. Efectuar un reparto competencial de tipo normativo es definir qué nivel territorial dicta normas jurídicas de un valor similar en determinadas materias, y eso es asunto de una Ley Orgánica.

La parte actora estima que por la decisión de la h. Corte Constitucional al acto acusado es nulo, puesto que el distrito y los municipios perdieron la competencia para reglamentar y regular esa materias y, por ende, el plan de ordenamiento territorial de Bogotá, carecería de asidero legal.

Pero es evidente que el efecto de la sentencia C-795 no fué el de derribar y acabar con los planes de ordenamiento territorial. Y no lo fue ni lo pudo ser porque la competencia improrrogable de los distritos y municipio para expedir el plan de ordenamiento territorial como un conjunto de acciones urbanísticas no derivaba exclusivamente del artículo 7 de la ley 388, declarado inexequible.

Como ya se vió en el anterior aparte, los planes de ordenamiento territorial y sucedáneos (planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial) pertenecen a la órbita de los planes de desarrollo territoriales y al Plan General de Desarrollo, según el articulo 41 de la Ley Orgánica de Plan, es decir, de la ley 152 de 1994. demás, tienen raigambre directo en los artículo 311 y 313 ¿ 2-7 de la Carta Política. El contenido de los planes de ordenamiento territorial, tiene sustento en los artículos 8,9,10,11,12 etc. de la ley 388, vigentes al momento de dictar el acto acusado.

Según lo que se acaba de exponder, el Distrito Capital, como entidad territorial sujeta a régimen especial y, en subsidio, al régimen general de los municipios, debe contar con un plan de ordenamiento territorial por así disponerlo el artículo 41 de la ley 152 de 1994, y en particular, los numerales 2 y 5 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, o el estatuto de Bogotá, Dicen éstas reglas:

ARTICULO 12 Atribuciones. Corresponde al concejo distrital, de conformidad con la constitución y la ley:

(¿)

"2. Adoptar el plan general de desarrollo económico y social y de obras públicas. El plan de inversiones, que hace parte del plan general de desarrollo, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos y la determinación de los recursos financieros requeridos para su ejecución;

"5. Adoptar el plan general de ordenamiento físico del territorio, el cual incluirá entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictarán las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano.

Esas normas tienen fuerte arraigo constitucional según se analizó, puesto que el ordenamiento físico del territorio municipal es competencia de los municipios y distritos como se deduce del artículo 311 de la Carta. De hecho, la ley 388 de 1997, reformatoria de la ley 9 de 1989, y el decreto reglamentario 879 de 1998, vigentes desde antes de la expedición del acto acusado, contienen las reglas de las acciones urbanísticas, toda las cuales se deben contemplar en el plan de ordenamiento territorial, como se explicó.

La demanda se fundamenta en el argumento según el cual, ni los municipios, y distritos, y, por ende, ni lo concejos o alcaldes, tienen competencia para dictar los planes de ordenamiento territoriales porque fue declarado inexequible el artículo 7 de la ley 388, que les daba, supuestamente, esa competencia.

Que como el acto acusado, es decir, el Decreto 619 de julio 28 de 2000, fue dictado con base en esa regla ya inexequible, es nulo puesto que "al haber desaparecido del ordenamiento jurídico la disposición que asignaba la competencia al distrito capital para la expedición de su correspondiente plan de ordenamiento territorial no podría el Alcalde expedir un acto administrativo para el cual, en la fecha de su promulgación, la entidad territorial ya había perdido la competencia" (F.10).

La Sala advierte que la acusación consiste en sostener, fundamentalmente, que el Distrito Capital como órgano que personifica la entidad territorial de Bogotá, había perdido competencia para dictar su propio P.O.T, todo por efecto de la sentencia C-795 de 2000.

A la luz de los análisis ya hechos el cargo no prospera, pues en síntesis del o dicho anteriormente y frente a la acusación se tiene.

-La sentencia C-795 de 2000 retiró del ordenamiento el artículo 7 de la ley 388 en cuanto el artículo pretendía el establecimiento, en forma de ley ordinaria, de las competencias normativas entre la Nación los Departamentos y Municipios en materia de ordenamiento físico del territorio. Como el reparto y asignación de esas competencias normativas debe hacerse por ley orgánica, se impuso la inexequibilidad de ese artículo 7.

Pero es lo cierto que otros aspectos del ordenamiento físico del territorio municipal pueden ser regulados por leyes ordinarias, como las demás normas de la ley 388 relativas al tema y que la h. Corte Constitucional dejo vigentes. De no ser así, habría decretado la inexequibilidad de toda la ley 388, pues toda se refiere a la materia del ordenamiento físico y especial del territorio municipal.

Los planes de ordenamiento territorial están autorizados y exigidos por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Por virtud de ésta ley, los municipios y distritos deben contar con esos planes.

Pero a nivel Distrital, por si no bastara lo anterior, está el Decreto ley 1421 de julio 21 de 1993, que exige y autoriza la expedición de actos como el decreto 619 de julio de 2000. relativo al ordenamiento físico del Distrito Capital.

Por lo expuesto, se denegarán las pretensiones de la demanda, pues el Distrito Capital si está autorizado por la Constitución y la Ley para expedir el Plan de Ordenamiento Territorial, tal como el contenido en el acto acusado.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autorización de la ley,

PRIMERO. DECLÁRANSE no probadas las excepciones.

SEGUNDA DENIEGANSE todas las súplicas de la demanda.

TERCERO: SIN COSTAS

CUARTO: ARCHÍVESE, previa ejecutoria.

Discutido y aprobado en sesión de la fecha según acta No.

Los h. Magistrados,