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Concepto 925 de 1999 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--//1999
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
No se publicó
Temas
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

CJA09251999

3010-2-43585

Santa Fe de Bogotá D.C.,

Doctor

ALIRIO MUÑOZ PULIDO

Carrera 8ª No 12 - 21 Of. 910

Ref.:Derecho de petición. Resolución 017 de 1996. Rad. 1-40830 E, 1-47427, 3-42113, 2-36748 S

Respetado doctor:

Procede este Despacho a pronunciarse respecto a sus memoriales 1-40830 E, 1-47427 E, citados en la referencia, en los cuales solicita que la Administración declare la no vigencia de la Resolución 017 de 1996, la cual ordenó la expropiación administrativa sin indemnización de unos terrenos donde se encuentra el desarrollo urbanístico "Las Acacias", de la misma forma solicita el levantamiento de las inscripciones ordenadas a la Oficina de Instrumentos Públicos y como consecuencia de ello, ofrece en venta los citados predios al Distrito Capital, para lo cual requiere autorización para iniciar la negociación directa.

Previo al estudio de las peticiones este Despacho se permite detallar en forma breve los antecedentes del caso en mención:

ANTECEDENTES:

1.- El Alcalde Mayor, en uso de las facultades expidió la Resolución No. 017 del 12 de enero de 1996, por medio de la cual ordenó la expropiación de unos inmuebles, por considerar que se daban los motivos de equidad preceptuados en el artículo 53 de la Ley 9 de 19891.

2.- Los lotes expropiados corresponden al desarrollo urbanístico denominado "Las Acacias", figurando como titular inscrito del derecho de propiedad el señor HUGO ANTONIO SANTOS MORALES, quien a su vez mediante Escritura Pública 6.944 del 12 de agosto de 1992, protocolizó en la Notaría 21 del Círculo Notarial de Bogotá el Plano de Loteo del mencionado desarrollo Las Acacias, sin contar con la licencia de urbanización expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

3.- No siendo predicable de los tenedores de buena fe, la misma situación del señor SANTOS MORALES, a solicitud de estos, el Alcalde Mayor revocó parcialmente la Resolución 017, mediante la Resolución 356 de 1998, con el fin de no aplicar a dichas personas la medida de expropiación en equidad.

4.- El señor SANTOS MORALES, al sentirse vulnerado en sus derechos con la decisión de expropiación, adoptada en la Resolución 017, por intermedio de su apoderada general, señora Ana Rosa del Carmen Avendaño Gómez, otorgó poder a Clodomiro Soacha Morales, quien a su vez otorgó poder al doctor Orlando Rojas Rico, quienes presentaron solicitudes de revocatoria directa, respecto a la citada resolución, frente a la cual la Administración se pronunció mediante la Resolución 150 del 04 de marzo de 1999, en el sentido de confirmar la parte que se encontraba vigente de la Resolución 017 de 1996, que ordenaba la expropiación de los citados inmuebles.

En este punto es importante resaltar los argumentos que tuvo en cuenta la Administración para resolver la revocatoria directa y de paso confirmar su decisión respecto a la Resolución 017, así:

  • Que es claro que la propiedad es un derecho constitucionalmente protegido, sin embargo, también por consagración de la propia Constitución, se ha reservado en las autoridades judiciales y además en algunas administrativas, la facultad de expropiar, e igualmente prescribió la figura expropiatoria por motivos de utilidad pública, interés social y equidad, potestad que en el presente asunto, se desarrollo teniendo en cuenta no solo el interés particular sino además los intereses de la comunidad, pues en últimas la decisión objeto de estudio, se dirige a la protección de un conglomerado frente al riesgo inminente que ofrece el terreno en donde se encuentra ubicada la Urbanización "Las Acacias"; es evidente el riesgo que reporta la zona en la cual se encuentran ubicados los lotes objeto de discusión, resultando indudable el interés del Distrito por salvaguardar la vida y seguridad de los posibles pobladores de la zona.

  • Que la facultad de expropiación ejercida por el Alcalde Mayor y materializada en la mencionada Resolución 017, tuvo su fundamento en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, según el cual se podía ordenar la expropiación sin indemnización, de los terrenos relacionados en el numeral 5º de la Resolución 17, previa comprobación de que el Desarrollo Urbanístico "Las Acacias" se encontraba parcialmente ubicado en la zona de manejo y preservación ambiental de la Ronda del Río Bogotá y además, que el urbanizador señor HUGO ANTONIO SANTOS MORALES, no contaba con la respectiva licencia de urbanización otorgada por el D.A.P.D. y sin embargo, aprovechándose de la necesidad de vivienda de algunas personas, promovió la comercialización del inmueble para la construcción de viviendas de interés social.

  • Resulta evidente que existían motivos de equidad, aunados a la irregular actuación del urbanizador, que fueron el fundamento para decidir la expropiación referida, ya que logró comprobarse que el peticionario, vendió lotes por un valor inferior a 135 salarios mínimos, considerados de esta manera, inmuebles de interés social y los cuales se encontraban ubicados en la Zona de Manejo y Preservación Ambiental de la Ronda del Río Bogotá, que sumada a su ronda hidráulica, conforman una franja de 300 metros a lo largo de la ribera del río, parte del suelo en donde el uso residencial, la subdivisión y segregación está prohibida por el artículo 142 del Acuerdo 6 de 1990 (Estatuto para el Ordenamiento físico de Santa Fe de Bogotá), conforme a la certificación expedida por el D.A.P.D. No. 27526 de diciembre 20 de 1995, suscrita por la Subdirectora de Proyectos, por lo tanto, no se otorgó en ningún momento licencia de urbanización, ni de subdivisión predial para el desarrollo de "Las Acacias".

  • En este contexto y teniendo en cuenta lo establecido en el inciso 1º del artículo 53 de la Ley 9 de 1989, y conforme a los pronunciamientos del Consejo de Estado y el Tribunal Superior de Distrito Especial de Bogotá2, resulta claro que el peticionario se encuentra incurso en la situación contemplada en el citado artículo 53, razón por la cual, era procedente la expropiación sin indemnización por razones de equidad, en la cual el legislador determina, con fundamento en la equidad, los casos específicos en los cuales las autoridades públicas autorizadas pueden decretar la expropiación; tales casos son, por ejemplo, los señalados en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989. Por tanto, para la efectividad de la expropiación sin indemnización en dichos casos, no era menester adelantar el proceso de expropiación ante autoridad judicial.

  • Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que si bien es cierto, la jurisdicción civil rechazó las demandas de expropiación por falta de jurisdicción, nunca se pronunció acerca de sí las mismas eran o no procedentes, clarificó si, que en la expropiación sin indemnización por razones de equidad, no es necesario adelantar el proceso de expropiación ante autoridad judicial, dejando de esta manera concluida por parte de la Administración lo que atañe a la parte procesal, habilitándola igualmente para que adelante la ejecución de la Resolución de expropiación.

5.- Que el peticionario mediante escrito del 30 de agosto de 1999, instauró acción de cumplimiento 99-415 contra la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá - Zona Sur, a fin que se de cumplimiento a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 25 de la Ley 09 de 1989, esta demanda se admitió por parte del Tribunal administrativo de Cundinamarca, corporación que se pronunció en primera instancia mediante sentencia del 16 de septiembre de 1999, en los siguientes términos:

  • La Sala observa que como no es necesario demandar en caso de expropiación por motivos de equidad, en el asunto estudiado, no es aplicable lo señalado en el artículo 25 de la Ley 9ª de 1989 en cuanto a que si la demanda no se instaura dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de la ejecutoria de la resolución, queda sin efecto alguno la inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y, el registrador debe realizar la respectiva acumulación de la anotación...además, la expropiación fue confirmada posteriormente y mantiene su vigencia por decisión administrativa que adquirió firmeza y obligatoriedad, lo que conlleva a que se nieguen las pretensiones del actor.

DE LAS PETICIONES:

El Despacho sintetiza las solicitudes del peticionario en los siguientes términos:

1.- Que la norma establece que se podrá expropiar sin indemnización por motivos de equidad cuando se necesite adelantar en los terrenos expropiados un programa de interés social en beneficio de supuestos ocupantes afectados por las acciones de un presunto urbanizador, sin embargo no es interés de la Administración adelantar un proyecto de vivienda en tales condiciones. Expresa que ninguna autoridad administrativa puede expropiar mediante una resolución, privando a un particular de sus bienes legítimamente adquiridos

2.- Que el numeral 5º del artículo 66 señala que "salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria: ...5.- Cuando se pierda su vigencia"; y que en tal medida solicita que la Administración declarare la no vigencia de la Resolución No. 017 de 1996 por darse los supuestos de hecho y derecho que obligan a tomar tal decisión, lo anterior acorde con el artículo 25 de la Ley 9 de 1989;

3.- Que la Alcaldía Mayor en forma equivocada intentó la acción ante el Juzgado 16 Civil del Circuito, cuando dicha acción debía adelantarse ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; como consecuencia de ello, al quedar los terrenos libres de gravámenes, el señor HUGO ANTONIO SANTOS MORALES, ofrece en venta al Distrito Capital lo terrenos materia de estudio, para lo cual solicita autorización para iniciar la negociación directa.

4.- Que como consecuencia solicita oficiar a la Oficina de Instrumentos públicos para que se levanten las inscripciones ordenadas mediante la Resolución 017 de 1996.

5.- Solicita se expidan copia de los soportes y antecedentes que sirvieron como base para proferir la Resolución 017 de 1996

CONSIDERACIONES:

Este Despacho se referirá a cada una de las solicitudes del peticionario en el mismo orden en la cual han sido presentadas anteriormente:

1.- Es preciso reseñar inicialmente, que el peticionario equivocadamente confunde la expropiación por motivos de utilidad pública, de la expropiación sin indemnización por motivos de equidad, olvidando que la Resolución 017 de 1996, se produjo con base en el artículo 53 de la Ley 9ª de 19893, que prevé precisamente la existencia de los motivos de equidad para decretar la expropiación sin indemnización.

En este caso es claro que las finalidades de tal expropiación no son las definidas en los literales citados en el artículo 63 de la Ley 388 de 1997, tal como lo afirma el peticionario, sino por el contrario son las señaladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989. En tal sentido el inciso 2º del artículo 53 de la citada ley4, determinó que competía a la entidad territorial denominada municipio o Distrito Especial de Bogotá5, donde se encuentre ubicado el inmueble, la facultad de ordenar la expropiación correspondiente, situación que al quedar suficientemente clara, difiere de lo manifestado por el peticionario, toda vez que la autoridad administrativa si podrá eventualmente adelantar no solo los procesos de expropiación, sino ordenar por motivos de equidad la expropiación sin indemnización cuya consagración deviene de la Constitución Política6.

Adicionalmente y a pesar que para la época de expedición de la Resolución 017 no se encontraba en vigencia la Ley 388 de 1997, es preciso mencionar que en materia de competencia el artículo 98 adicionó un parágrafo al citado artículo 53 de la ley 9ª, precisando lo siguiente:

"El alcalde municipal o distrital iniciará directamente el proceso de expropiación por vía administrativa, aplicándose el artículo 69 y siguientes de la presente ley, siendo entendido que no habrá lugar a indemnización alguna".

2.- Respecto a la segunda solicitud, es menester aclarar en primer lugar, que si bien el artículo 3º de Resolución 017 del 12 de enero de 1996, ordenó presentar la demanda de expropiación ante el Juez competente en los términos del artículo 25 de la Ley 9º de 1989, era claro que dicha demanda no procedía por falta de jurisdicción, es así como las distintas instancias judiciales han coincidido en expresar que a pesar que el Distrito Capital presentó las demandas de expropiación ante el Juzgado Civil del Circuito respectivo, era claro que éste tipo de expropiación sin indemnización previsto en el artículo 58 de la Constitución Política7 comportaba una excepción al principio general8 que requiere que el legislador previamente y de manera taxativa haya señalado los casos en que ella procede, como ocurre en los eventos contemplados en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989. En tal sentido no era aplicable dentro del procedimiento a seguir el trámite previsto en el artículo 25 de la Ley 9ª de 1989.

Así las cosas nos encontramos frente a un Acto Administrativo vigente (Resolución 017), el cual fue revocado parcialmente, reiteramos, mediante Resolución 356 del 15 de mayo 1998, que excluyó los inmuebles cuya titularidad al momento de la inscripción no correspondía al señor Hugo Antonio Santos Morales.

3.- El peticionario afirma erróneamente que la Administración intentó la demanda de expropiación ante la jurisdicción civil, cuando correspondía hacerla ante lo contencioso administrativo, situación que no es cierta pues basta revisar el contenido del artículo 16 del C.P.C.9, el cual expresa que la jurisdicción en lo civil, y específicamente los Jueces Civiles del Circuito, conocen en primera instancia de los procesos contenciosos allí enlistados, como de aquellos que no estén asignados a otro juez (competencia residual)10. De manera que el proceso de expropiación (Numeral 5º) contemplado en su texto y desarrollado en el título XXIV del Código, es de esta naturaleza. En los mismos términos se pronunció el Juzgado 31 Civil del Circuito en el auto del 31 de mayo de 1996, mediante el cual se rechazó la demanda y que expresó al respecto:

"El trasunto contencioso del proceso de expropiación está dado por la indemnización previa que debe recibir el demandado y los demás interesados convocados, y aún, hasta el tercero opositor a la entrega de los bienes; pero esos derechos se hacen valer dentro del proceso sobre el monto del precio de la cosa expropiada y sobre aquellas sumas que se determinen como indemnización de perjuicios. Es esta clase de expropiación, sobre la que no es necesario distinguir, pues es la única de rango contenciosa prevista por el legislador en el C.P.C., y que, por ende, reclama la intervención de los jueces civiles...

A contrario, cuando la expropiación sea decretada por la autoridad administrativa por razones de equidad y sin derecho a indemnización, es evidente que no puede existir contención alguna que la enliste como de conocimiento de la jurisdicción civil...". (Lo subrayado fuera del texto).

En este punto se observa por una parte, que por sustracción de materia no podía predicarse jurisdicción y competencia en los jueces civiles para conocimiento de las demandas de expropiación, y por otra, que al no haber sido sujeta la Resolución 017 de 1996, dentro de los cuatro meses siguientes a su ejecutoria, a demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contenciosa administrativa, resulta claro que la expropiación sin indemnización por motivos de equidad se encuentra en firme a la fecha.

En este orden de ideas y toda vez que se encuentra adecuado el procedimiento adelantado sobre tal expropiación este Despacho considera que no es procedente estudiar la solicitud de ofrecimiento de venta que hace el señor HUGO ANTONIO SANTOS MORALES, por intermedio del peticionario, toda vez que estos inmuebles se encuentran expropiados.

4.- De otra parte, la Resolución 017 ordenó oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos públicos, para que se registrara la citada resolución en cada uno de los folios de matrícula inmobiliaria de los predios motivo de expropiación sin indemnización.

En este sentido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el fallo de 1ª instancia del 16 de septiembre de 1999, respecto a la Acción de Cumplimiento presentada por el peticionario, y que encontraba sustento en la no vigencia de la Resolución 017 de 1996, expresa:

"El Registrador de Instrumentos Públicos y Privados de Santa Fe de Bogotá -Zona Sur-, no incurrió en el incumplimiento alegado en la demanda; además la expropiación fue confirmada posteriormente y mantiene su vigencia por decisión administrativa que adquirió firmeza y obligatoriedad".

En este contexto, nos encontramos frente a un acto administrativo en firme, el cual ordenó la expropiación de la totalidad de aquellos predios que hacen parte del desarrollo urbanístico "Las Acacias", excepción hecha de los predios contemplados en la Resolución 356 de 1998, razón suficiente para que la Oficina de Instrumentos Públicos mantuviera la decisión de no levantar las inscripciones que en la actualidad reposan sobre cada uno de los predios que conforman el motivo de expropiación, considerando este Despacho que no es posible oficiar al Registrador decisión diferente respecto a la Resolución en cuestionamiento.

5.- Por último es pertinente manifestar, respecto a las copias de los antecedentes que motivaron las actuaciones que dieron como resultado la Resolución 017 de 1996, que estos a lo largo de las diversas actuaciones administrativas han quedado señalados, tanto en cuanto a los hechos que se presentaron y que motivaron tal actuación, como las normas en que se sustentó la decisión. Razón por la cual, este Despacho le solicita enunciar de forma clara los antecedentes que respecto al tema requiera.

En estos términos este Despacho absuelve sus peticiones conforme a las solicitudes por usted presentadas.

Cordialmente,

GLORIA EDITH MARTINEZ S.

JUAN MANUEL RUSSY ESCOBAR

Directora Estudios y Conceptos

Subsecretario de Asuntos Legales.

C.C. Consecutivo Subsecretaría de Asuntos Legales No.

EMGD/GEMS/JMRE

E9909759-863

1 El Artículo 53 de la Ley 9 de 1989 dispone: "Para los efectos previstos en el último inciso del artículo 30 de la Constitución Política declárase que existen motivos de equidad para decretar la expropiación sin indemnización cuando el propietario de un inmueble ubicado en sitio apto o no apto para urbanizar, en contravención a las normas sobre usos del suelo, o fuera del perímetro sanitario y urbano de un municipio, del Distrito Especial de Bogotá, de un área metropolitana, de la Intendencia de San Andrés y Providencia, o sin contar con los permisos y licencias requeridos por las leyes y acuerdos, aprovechándose de la necesidad de vivienda de los ocupantes, venda, prometa en venta, promueva o tolere la ocupación de dicho inmueble para vivienda de interés social.

En los eventos previstos en el inciso anterior, competirá únicamente a las entidades territoriales enumeradas en el inciso anterior donde se encuentre el inmueble ordenar la expropiación correspondiente...".

2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente Javier Henao Hidrón, Julio 26 de 1994. - Tribunal Superior de Distrito Especial de Santa Fe de Bogotá, Sentencia de marzo 31 de 1997 Magistrada Ponente Luz Magdalena Mojíca Hernández.

3 Reforma Urbana

4 Adicionado mediante el artículo 98 de la Ley 388 de 1997

5Con la Constitución de 1991 se denominará Distrito Capital.

6 Es de anotar que el citado artículo 58 recientemente fue motivo de reforma por medio del Acto Legislativo 01 de 1999.

7 El inciso 5º del artículo 58 dispone: "...Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. Las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador, no serán controvertibles judicialmente. (el subrayado fuera del texto).

8 La Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto con radicación 618 señaló: "Con todo, como dice la Constitución, hay una modalidad diferente: la expropiación sin indemnización por razones de equidad, en la cual el procedimiento consiste en que el legislador determina, con fundamento en la equidad, los casos específicos en los cuales las entidades públicas autorizadas pueden decretar la expropiación. Tales son, por ejemplo, los casos señalados en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989. Por tanto, para la efectividad de la expropiación sin indemnización en dichos casos, no es menester adelantar el proceso de expropiación ante autoridad judicial.

9 El artículo 16, modificado por el Decreto 2282 de 1989, se refiere a la competencia de los jueces de circuito en primera instancia, "5.- Los de expropiación, salvo los que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativas y de pertenencia que no correspondan a la jurisdicción agraria...11.- Las demás que no estén atribuidas a otro juez.".

10 Numeral 11 del artículo 16 del C.P.C.