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SENTENCIA 1852 DE
1988
(Diciembre 07)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS.
Resumen. Organización y funcionamiento de la administración
departamental.
Inexequibles las siguientes expresiones:
a) "Senadores, Representantes" del primer
inciso del artículo 52 del Decreto-ley número 1222 de 1986.
b) "Del congreso y" del primer inciso,
"Senadores, Representantes y" del parágrafo primero, "El
Senador, el Representante o" del parágrafo segundo del artículo 56
del Decreto-ley número 1222 de 1986, todo por exceso en el ejercicio de las
facultades concedidas. CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA
SALA PLENA Sentencia número 127. Referencia: Expediente número 1852. Normas demandadas. Algunas expresiones de los artículos 52 y
56 del Decreto-ley número 1222 de 1986. Actor: Ernesto Rey Cantor. Magistrado Ponente: doctor Hernando Gómez Otálora. Aprobada según Acta número 47. Bogotá, D. E., diciembre siete (7) de mil novecientos
ochenta y ocho (1988). l. ANTECEDENTES En su calidad de titular de la acción pública, que consagra
el artículo 214 de la Carta Constitucional, el ciudadano Ernesto Rey Cantor ha
acudido ante esta Corporación para que declare la inexequibilidad de algunas
expresiones de los artículos 52 y 56 del Decreto-ley número 1222 de 1986. II. LA NORMA
IMPUGNADA
Dicen así, en su integridad, las disposiciones parcialmente
acusadas, en cuya transcripción se subrayan las expresiones que son materia de
glosa.
"Artículo 52. Lo anterior no obsta para que los
Senadores, Representantes, diputados, consejeros intendenciales y comisariales,
y concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado actuar en los
siguientes asuntos:
a) En las diligencias o actuaciones administrativas y
jurisdiccionales en las cuales, conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge,
sus padres o sus hijos, tendrán interés;
b) Formular reclamos por el cobro de impuestos,
contribuciones, tasas y multas que graven a las mismas personas;
c) Usar los bienes o servicios y celebrar los contratos
que las entidades oficiales, los institutos descentralizados y las sociedades
de economía mixta ofrezcan al público bajo condiciones comunes a todos los que
lo soliciten;
d) Ser apoderados o defensores en los procesos que se
ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público y ante lo
Contencioso-Administrativo. Sin embargo, los congresistas principales o los
suplentes durante el ejercicio de su cargo no podrán ser apoderados y
defensores ni peritos en los procesos de toda clase que afecten intereses
fiscales o económicos de la Nación, los departamentos, las intendencias, las
comisarías o los municipios, los institutos descentralizados, y las empresas de
economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por
ciento (50%) del capital.
En los inicios de sucesión y en las insinuaciones de
clonación, la prohibición anterior sólo se refiere a los incidentes que se
susciten dentro de ellos para la fijación de los impuestos respectivos;
e) Actuar como apoderado de los municipios o de los
institutos o empresas dependientes de éstos en asuntos judiciales o
administrativos, siempre y cuando que la gestión no sea remunerada.
Artículo 56. Los miembros del Congreso y de las asambleas
departamentales gozarán de las mismas prestaciones c indemnizaciones sociales
consagradas para los servidores públicos en la Ley 6ª de 1945 y demás disposiciones
que la adicionan o reformen.
Parágrafo 1º. Los Senadores, Representantes y diputados
principales que, antes de la fecha en que deban posesionarse de sus cargos
adquieran una enfermedad o sufran una lesión que los incapacite de modo
temporal o permanente para desempeñarlos, tendrán derecho a las mismas
prestaciones consagradas para los miembros del Congreso y diputados en
ejercicio.
Parágrafo 2º. Las prestaciones por muerte se causarán
también cuando el Senador, el Representante o el diputado principales
fallecieren o hubieren fallecido después de la elección, pero antes de la fecha
en que debieran haberse posesionado del cargo".
III. RAZONES DE LA
DEMANDA A. El actor bajo el rubro de hacia una nueva
doctrina constitucional de las facultades extraordinarias, inicia su
escrito con una crítica a la doctrina de la Corte conforme a la cual cuando un
decreto-ley desborda las facultades concedidas, el canon constitucional violado
es exclusivamente el numeral 8° del artículo 118, ya que a su vez, existe
también infracción del ordinal 12 del artículo 76 de la Carta. La Corte
considerará este punto doctrinario en su oportunidad dentro de esta
providencia. B. Entrando en la materia del asunto, el libelista
formula un solo cargo contra los vocablos acusados, que consiste en que su uso
excedió las facultades extraordinarias acordadas al Gobierno por la ley de
investidura, puesto que ésta delimitó claramente su materia al circunscribirla
a la administración departamental de la cual no forman parte los congresistas. Razona así:
"Como arriba quedó expuesto mediante la Ley 3ª de
1986, el Presidente quedó facultado para "codificar" las
disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el
funcionamiento de la administración departamental. La competencia delegada era
precaria. Sólo podría legislar en relación con el nivel departamental, como
por ejemplo, lo referente con diputados; pero ¿qué ilación jurídica tiene el
reproducir en el artículo 52 del Código Departamental el contenido del artículo
2º de la Ley 11 de 1973 que enumera como sujetos de la oración gramatical a los
senadores y representantes Debió el legislador extraordinario relacionar a los
diputados,consejeros intendenciales y comisariales y concejales, pero no a los
congresistas; para estos últimos no estaba facultado el Ejecutivo de codificar
las normas que (sic) ellos se refieren...". Igual consideración hace respecto del artículo 56. También
dice: "El Congreso es autónomo para legislar acerca de las
prestaciones sociales de sus miembros. Basta que expida una ley. Lo que no es
viable es que expida una ley de facultades extraordinarias para revestir al
Presidente de la República, con el objetivo de codificar las normas jurídicas
de la Administración Nacional (sic) y de paso el jefe del Estado legisle
aspectos relacionados con los Congresistas, esto es, situaciones del orden
nacional...". IV. LA VISTA
FISCAL En oficio número 1367 del 9 de septiembre de 1988, el señor
Procurador General de la Nación comunicó su parecer a la Corte en el sentido de
que debe accederse a lo pedido, declarando la inexequibilidad de las
expresiones acusadas, debido a exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas y le da a ellas, esta interpretación: La concesión de la atribución para "codificar"
representa que el Congreso se estaba desprendiendo de la atribución que le
corresponde, en virtud de lo consagrado en el artículo 76-2 de la Carta, esto
es, la de 'expedir códigos en todos los ramos de la legislación'; no lo
autorizó simplemente para reunir en forma mecánica las normas atinentes a la
Administración Departamental". Según dicho concepto, la facultad conferida al Presidente,
se refería al Régimen Departamental. Hasta aquí el texto corresponde al de la ponencia elaborada
por el doctor Jaime Sanín, con algunas modificaciones de redacción y otras para
adecuarlo a las consideraciones aprobadas por la Corte. Se observa, además, que la parte resolutiva de esta
sentencia coincide con la de la ponencia de dicho magistrado.
V. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE 1. Competencia Lo acusado es parte de un decreto-ley expedido bajo el
imperio del numeral 8o del artículo 118 y con base en facultades
extraordinarias contenidas en ley derivada del artículo 76-12 de la
Constitución, por lo cual la Corte es competente al tenor del artículo 214 de
la misma. Las apreciaciones del señor Procurador General de la Nación,
coinciden con la doctrina expuesta por la Corte en varias sentencias: una de
ellas relativa precisamente a la Ley 3ª de 1986 y al Decreto número 1222 del
mismo año, que se examinan en este proceso (Sentencia número 102 de 13 de
noviembre de 1986, Magistrado ponente, Hernando Gómez Otálora); otra el régimen
municipal (Sentencia número 101, de la misma fecha y ponente), y una tercera
sobre el régimen de remuneración de los empleados de Telecom (Sentencia número
104, de septiembre 29 de 1988, Magistrado ponente, Jairo E. Duque Pérez). Pese a lo anterior, el Presidente de la República excedió
las facultades que le había conferido la Ley 3a de 1986 al referirse en el
artículo 52 del Decreto-ley número 1222 de 1986 a los "senadores" y
"representantes", al igual que en los parágrafos del artículo 56 y al
aludir en este último a los "miembros del Congreso", quienes no
forman parte de la administración departamental, ya que la Ley 3ª de 1986 lo
facultó para "codificar las disposiciones... vigentes para la organización
y el funcionamiento de la administración departamental" (subraya la
Corte). Por ello habrá de accederse a la declaratoria de
inexequibilidad de aquellas expresiones, impetrada tanto por el actor como por
el señor Procurador General de la Nación. "Alega el demandante que el exceso en el uso de las
facultades extraordinarias, al cual hace referencia viola el artículo 76 (12)
de la Constitución Nacional. No concurre la Corte con este criterio, toda vez
que tal norma se refiere a la ley de facultades que puede expedir el Congreso
Nacional, las cuales deben ser precisas y pro tempore y no al uso
que de ellas haga el Presidente. Resulta más propio invocar en tal caso el
artículo 118 (8) de la Carta Fundamental. Es evidente que el artículo 118 (8) guarda estrecha relación
con el 76 (12), pero no es menos cierto que la Sala Plena, por las razones que
acaban de exponerse, ha sostenido desde 1970, que el demandante en caso de
alegar extralimitación de las facultades extraordinarias otorgadas por el
Congreso al Presidente de la República, debe señalar como violado el artículo
118 (8) de la Carta y no el 76 (12). Más recientemente, el 20 de noviembre de
1986, reiteró esa tesis (sentencia número 103, Magistrado ponente, doctor Fabio
Morón Díaz). VI. DECISIÓN Con base en la anterior motivación, oído el parecer fiscal y
de acuerdo con él, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena-, previo estudio de
su Sala Constitucional, RESUELVE: SON INEXEQUIBLES las siguientes expresiones: A. Senadores. Representantes del primer inciso del artículo
52 del Decreto-ley número 1222 de 1986. B. Del Congreso y del primer inciso, "Senadores,
Representantes y" del parágrafo primero, "el Senador, el
Representante o" del parágrafo segundo del artículo 56 del Decreto-ley
número 1222 de 1986, todo por exceso en el ejercicio de las facultades
concedidas. CÓPIESE, PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE al Gobierno
Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente. JOSÉ ALEJANDRO
BONIVENTO FERNÁNDEZ
Presidente
HERNÁN GUILLERMO
ALDANA DUQUE
RAFAEL BAQUERO
HERRERA
JORGE CARREÑO
LUENGAS
GUILLERMO DÁVILA
MUÑOZ
MANUEL ENRIQUE
DAZA ÁLVAREZ
JAIRO E. DUQUE
PÉREZ
GUILLERMO DUQUE
RUIZ
EDUARDO GARCÍA
SARMIENTO
JAIME GIRALDO
ÁNGEL
HERNANDO GÓMEZ
OTÁLORA
GUSTAVO GÓMEZ
VELÁSQUEZ
PEDRO LAFONT
PIANETTA
RODOLFO MANTILLA
JÁCOME
HÉCTOR MARÍN
NARANJO
LISANDRO MARTÍNEZ
ZÚÑIGA
FABIO MORÓN DÍAZ
ALBERTO OSPINA
BOTERO
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
JACOBO PÉREZ
ESCOBAR
RAFAEL ROMERO SIERRA
EDGAR SAAVEDRA
ROJAS
JAIME SANÍN
GREIFFENSTEIN (con aclaración de voto)
RAMÓN ZÚÑIGA
VALVERDE.
ÁLVARO ORTIZ
MONSALVE
Secretario
General.
ACLARACIÓN DE VOTO Con respecto a la decisión que ha tomado la honorable Corte
en el asunto número 1852 (sentencia número... de 1988) me permito aclarar mi
voto, respetuosa y comedidamente, en dos sentidos, a saber: Primero. El hecho de que la inconstitucionalidad de las
expresiones que así se declaran surja clara, cualquiera que sea el significado
que se le dé al verbo "codificar" que utiliza la ley de investidura
para fijar el alcance y los límites de las autorizaciones concedidas, me excusa
de exponer en detalles las razones opuestas al entendimiento que de tal vocablo
expresa la agencia fiscal y que la Corporación acoge. En efecto, la conclusión
sería la misma en el presente caso. La diferencia, sin embargo, puede ser
determinante en otros eventos. Segundo. Pero debo sí manifestar mi análisis del punto
conceptual o precisión doctrinaria de si cuando el decreto-ley desborda la
precisión de las facultades otorgadas pro tempore viola solamente el
artículo 118-8 de la Constitución o igualmente infringe al 76-12. A este
respecto me permito transcribir los términos del estudio que al efecto tuve la
generosa oportunidad de presentar ante la Sala Plena y que dice así: "Se plantea la incógnita de si se viola tan sólo el artículo 118-8 de la Constitución cuando hay exceso por parte del Ejecutivo en el ejercicio de las atribuciones extraordinarias de que el legislador lo reviste pro tempore o sí se da además infracción del artículo 76-12 de la misma, ya pesar de que la acción pública de inexequibilidad tiene naturaleza y técnicas distintas de las propias del recurso extraordinario de casación, pues éstas se distinguen por sus formalidades y en ellas las fórmulas procesales son rigurosas y determinantes, de manera tal que en aquélla la competencia y el análisis del fallador no encuentra límites en el buen suceso en la formulación de los cargos, vale pasar una rápida mirada a este importante punto doctrinario. En primer término, debe transcribirse el texto de las normas
en cita así: El artículo 76 dice: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes atribuciones: "12. Revestir pro tempore, al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, cuan la necesidad lo exija o
las conveniencias públicas lo aconsejen". El artículo 118 es del siguiente tenor: "Corresponde al Presidente de la República en
relación con el Congreso:
"…………
"8. Ejercer las facultades a que se refieren los
artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 y dictar los decretos con la
fuerza legislativa que ellos contemplan". El primer texto, que viene inalterado desde la Constitución
de 1886 y de cuyo establecimiento no existe historia fidedigna aparte de los
comentarios hechos por sus contemporáneos, especialmente por el señor José
María Samper, fue rescatado de su desuetud por los amplios debates
congresionales y públicos que suscitaron las iniciativas parlamentarias que
culminaron con las Leyes números 18 de 1907 y 126 de 1914, relativas a
impuestos, gasto público, crédito oficial y otras medidas similares dentro del
campo de las finanzas del Estado, y con las sentencias de la Corte de 23 de
junio de 1913 y 25 de marzo de 1915, a ellas relativas, e igualmente con la Ley
59 de 1910 relativa a autorizaciones para reducir el presupuesto de gastos y
hacer algunas economías en la administración nacional. No que antes no se
hubiesen otorgado facultades extraordinarias al Ejecutivo -pues se le confiaron
de manera arbitraria, exorbitante y generosa durante la Regeneración y el
Quinquenio, como por ejemplo, en la Ley 61 de 1888 conocida como ley de los
caballos, que es una ley asombrosa, ley que, al decir del Senador Antonio José
Cadavid, "llegó a servir como amenaza contra la seguridad individual y
como medio eficaz de burlar y hacer ilusorias las garantías del derecho
consagradas en la Constitución"-, sino que en aquellas oportunidades, por
primera vez, se tenía el cuidado civilista y la inquietud republicana de
determinar el marco cierto de la institución y su verdadero significado. Desde entonces se plantearon los siguientes interrogantes
que la jurisprudencia tiene hoy resueltos en forma clara aunque no exenta de
críticas y glosas: Primero. Se discutía si este instituto podía usarse
solamente en tiempos de anormalidad política y alteración del orden público,
esto es, en caso de guerra o conmoción interna, o si era dable su aplicación y
ejercicio en tiempo de paz. Baste a este efecto recordar que el país apenas
entonces empezaba a salir del modelo originario del estado gendarme, encargado
no más del orden público y de la preservación de la paz como statu quo
de carácter policivo, en el cual las medidas oficiales se enderezaban, como lo
preveía el artículo 19 de la Constitución de 1886, a "proteger a todas las
personas residentes de Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y asegurar el
respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los
delitos". Luego, en cambio, en virtud del incipiente desarrollo económico
y dados algunos episodios en ultramares, como la gran conflagración de 1914,
empezó a aparecer el estado gestor, intervencionista y positivo, y se vio o
sintió con máximo rigor el carácter gravemente perturbador y desestabilizante
de la alteración de factores económicos, fiscales y financieros que afectaban
no solamente el funcionamiento de la máquina estatal sino, igualmente, la
producción, el comercio, el empleo y el bienestar de los ciudadanos. El Estado
y su problemática, ciertamente, habían cambiado. Así, esta institución que aparecía en principio ligada al
estado de sitio y a las potestades del artículo 121 de la Constitución en el
doble sentido de ser utilizable solamente en tal situación de guerra externa o
interna y de proveer apenas a la necesidad de determinar por el Congreso las
facultades legales que en tal eventualidad tenía el Ejecutivo, a las que
todavía alude dicha disposición, daba paso a la interpretación de que era
aplicable en tiempo de paz pero por razones de alteración en la vida del estado
mismo, en sus finanzas y marcha, y del pueblo, en su labor industriosa. Esta
interpretación extensiva salió adelante y, en paso abismal, llegó luego hasta
reconocerse, en sucesivas instancias, como se hace hoy por la Corte, que las
circunstancias que justifican la decisión del Congreso, esto es, que exista
necesidad que la exija o conveniencias públicas que la aconsejen, no obedecen
a criterios objetivos que puedan calificarse judicialmente y pertenecen
exclusivamente al ánima del legislador. Este instituto, pues, se convirtió en competencia en tiempo
de normalidad. Y ello tal vez obedezca a la impresionante transformación del
estado moderno que por sus complejidades y técnicas y por sus afanes y
responsabilidades, que él mismo agiganta cuando funda falsas esperenzas (Sic.)
y expectativas en la conciencia del pueblo, tiende a salirse de los modelos
prístinos de la separación de los poderes y a acentuar las potestades de la
administración en forma que sobresalta y contrista el corazón democrático y
atemoriza el espíritu libertario como si cobrara vida el legendario Leviatán
bíblico y hobbesiano que es hoy uno de los mayores problemas y preocupaciones
del derecho público. El Congreso por el contrario, débil y anticuado, ve como
todos los días se erosionan sus terrenos tradicionales, a lo cual él mismo
contribuye despojándose de sus propias competencias. Segundo. También se discutía la fuerza de los que
vinieron a llamarse decretos leyes, es decir, si podían derogar la legislación
preexistente y si tenían vigencia indefinida o suspendían temporalmente las
disposiciones legales contrarias o incompatibles. En esto, en un principio, se guardó estrecho paralelismo con
las instituciones del estado de sitio y así como se había desechado el
reconocimiento de plena fuerza de leyes que el artículo 11 de la Ley 153 de
1887 había concedido a los decretos gubernamentales para hacerlos simplemente
transitorios en el acto legislativo número 3 de 1910, se opinó que la fuerza
de los decretos-ley era temporal y suspendía, sin derogar, lo inconsistente.
Tanto así que el artículo 5° de la Ley 126 de 1914, tuvo buen cuidado de
mandarlo en esta forma y para las medidas que se tomaran en su desarrollo, por
donde se ve que fue más generosa la jurisprudencia que luego se pronunció en el
sentido de que, a falta de limitación expresa en la ley habilitante, su
vigencia era indefinida como la de la propia ley. Esta es la doctrina de hoy. Tercero. También se debatió si la preceptiva adoptada
en los decretos-ley debía guardar conexidad esencial con las causas concretas
que motivaron el otorgamiento de las facultades extraordinarias y si esta
exigencia era juzgable por el guardián de la Constitución. En ambas preguntas
cupieron respuestas afirmativas, pero luego la Corte ha limitado su examen al
ajuste del decreto-ley a la materia legislativa, lo cual es obviamente más
amplio y dúctil aunque puede ser más objetivo y hasta prudente. En todo caso,
aquí también la jurisprudencia ha sido pródiga. Cuarto. Finalmente, en años más recientes se suscitó
el debate de si la expresión "pro tempore" que utiliza la
Constitución no significa, como siempre antes se había creído, por un tiempo o
temporalmente, por cierto lapso, sino "según los tiempos y las
circunstancias" (selon les temps) o cuando tales tiempos y
circunstancias lo indicasen, lo cual, considerado como distinto, sin razón, del
requisito claramente establecido de que la necesidad lo exija o las
conveniencias públicas lo aconsejen, perseguía ensanchar aún más el ámbito de
las facultades, así no fuese sino por la exclusión de la exigencia de la
temporalidad de la concesión. Esta tesis no prosperó y hoy se entiende que las
facultades extraordinarias deben ser otorgadas por un término cierto. Quinto. Como consecuencia de todo lo anterior,
después de recorrer un dilatado y difícil camino, hoy se reconoce el carácter
legislativo de la competencia presidencial y la fuerza plenamente legal de
estos actos, solamente limitados por el tiempo y la materia señalados
-precisamente, eso sí- por la ley de revestimiento cuya extralimitación es
causa de inconstitucionalidad. En cuanto al numeral 8° del artículo 118 que se dejó
transcrito, debe observarse que es obra de la Reforma de 1968, dictada cuando ya
la construcción jurisprudencial había sido concluida sin su ayuda, y que la
Constitución de 1886 y todas las reformas posteriores habían comprendido en
este enunciado solamente los decretos de estado de sitio conforme al artículo
121. En 1968 se consideró oportuno y técnico sistematizar la materia y
comprender en un solo texto las eventualidades en que el Ejecutivo dicta los
decretos extraordinarios, para incluir también las de los artículos 80 y 122
que fueron su hechura, con tan mala suerte de dar pie para entender,
equivocadamente por supuesto, que los decretos del numeral 11 del artículo 76
también pueden tener cierta fuerza legislativa y no meramente administrativa,
como ha sido la doctrina inveterada y sin excepciones de la Corte. Como se colige de todo lo anterior, la unidad sistemática de
los dos preceptos es evidente y no puede decirse que el Gobierno al excederse
infrinja uno solo de ellos pues las violaciones de ambos aparecen
concomitantes. Esta conclusión se fortalece con dos consideraciones a
saber: a) Como lo dice el impugnante y es obvio, antes de que
existiera la actual lectura del artículo 118-8, el desbordamiento de la ley por
el decreto era inconstitucional y así se declaró muchas veces con base
únicamente en el artículo 76-12, de donde se colige que esta última norma podía
ser violada no solamente por el Congreso, al cual iba directa e inmediatamente
dirigida, sino también por el Gobierno que debía observar los límites por esta
ley so pena de ofender los mandatos de aquella regla constitucional; b) El numeral 8° del artículo 118 no confiere a los
decretos-ley carácter legislativo ni determina su régimen, incluida su fuerza,
pues se contrae a mencionar "la fuerza legislativa" que los
artículos 76 (11-12), 80, 121 y 122 contemplan, de manera que para definir los
dichos aspectos hay que recurrir indefectiblemente a estos artículos: la
definición de cuál es su fuerza legislativa se encuentra en éstos y no en
aquél, que al respecto calla. Hay una remisión expresa. Si, pues, el
decreto-ley abusa de las autorizaciones, rebasa en el tiempo o en la materia la
fuerza legislativa que emana del artículo 76-12, por tanto lo viola.
Obviamente, y esto no es materia de confrontración (Sic.) doctrinaria, infringe
también y en forma directa e inmediata el artículo 118-8". Fecha, ut supra.
JAIME SANÍN GREIFFENSTEIN |