PROYECTO DE ACUERDO NO. 485  DE 2022

 

Ver Acuerdo Distrital 871 de 2023 Concejo de Bogotá, D.C.

 

“POR EL CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA RED DE OBSERVATORIOS DISTRITALES, SE ADOPTAN LINEAMIENTOS PARA SU FUNCIONAMIENTO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

I.Objeto del Proyecto de Acuerdo

 

El presente proyecto de acuerdo tiene por objeto establecer medidas para fortalecer la Red de Observatorios Distritales y consolidarla como una instancia de articulación para la producción, sistematización, intercambio, consulta y gestión del conocimiento relevante para el proceso de toma de decisiones de política pública en el Distrito Capital.

 

II.Antecedentes

 

La presente iniciativa no ha sido sometida a consideración de la Corporación en oportunidades anteriores.

 

III.Sustento jurídico de la iniciativa

 

Existen distintas normas que sustentan jurídicamente la procedencia de la iniciativa. Sin embargo, en el presente apartado se incluyen aquellas directamente relacionadas con asuntos de transparencia y acceso a la información pública en la medida que la naturaleza de los observatorios de políticas públicas se orienta por estos principios superiores.

 

En primer lugar, es importante mencionar que la Constitución Política establece en su artículo 209 lo siguiente:

 

La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. (C.P, 1991, art. 209)

 

En ese sentido, es claro que el mandato constitucional contempla que la función administrativa debe orientarse por el principio de publicidad de sus acciones. Sobre este principio, la Corte Constitucional ha evidenciado su importancia de la siguiente manera:

 

El artículo 209 de la Constitución Política señala que el principal propósito de la función administrativa es la consecución del interés general y para lograr ese objetivo establece como principios rectores la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Asimismo, identifica la descentralización, delegación y desconcentración como mecanismos para el desarrollo de la función pública.

 

(…)

 

Por su parte, la jurisprudencia constitucional se ha ocupado de definir el alcance de los principios en mención, conforme con las demás previsiones de rango constitucional, y ha señalado que: (…) el principio de publicidad propugna por el conocimiento público de las decisiones y trámites administrativos, y en consecuencia fortalece la democracia. (Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia No. C-306, 2019).

 

Es así como desde la norma superior se establece la necesidad de que el principio de publicidad fortalezca la democracia y brinde transparencia a las acciones de la administración pública. En ese sentido, el desarrollo legal más apropiado del mencionado principio de publicidad es precisamente la ley 1712 de 2014 “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.

 

En el artículo tercero de la mencionada ley se establecen los principios de la transparencia y el acceso a la información pública. Dentro de dichos principios, para el presente análisis destacan los siguientes: transparencia, facilitación, calidad de la información, y divulgación proactiva de la información. Las definiciones contempladas en la ley para cada uno de los principios mencionados son las siguientes:

 

Artículo 3°. Otros principios de la transparencia y acceso a la información pública. En la interpretación del derecho de acceso a la información se deberá adoptar un criterio de razonabilidad y proporcionalidad, así como aplicar los siguientes principios:

 

Principio de transparencia. Principio conforme al cual toda la información en poder de los sujetos obligados definidos en esta ley se presume pública, en consecuencia, de lo cual dichos sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley.

 

(…)

 

Principio de facilitación. En virtud de este principio los sujetos obligados deberán facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, excluyendo exigencias o requisitos que puedan obstruirlo o impedirlo.

 

(…)

 

Principio de la calidad de la información. Toda la información de interés público que sea producida, gestionada y difundida por el sujeto obligado, deberá ser oportuna, objetiva, veraz, completa, reutilizable, procesable y estar disponible en formatos accesibles para los solicitantes e interesados en ella, teniendo en cuenta los procedimientos de gestión documental de la respectiva entidad.

 

Principio de la divulgación proactiva de la información. El derecho de acceso a la información no radica únicamente en la obligación de dar respuesta a las peticiones de la sociedad, sino también en el deber de los sujetos obligados de promover y generar una cultura de transparencia, lo que conlleva la obligación de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y comprensible, atendiendo a límites razonables del talento humano y recursos físicos y financieros. (Ley 1712, 2014, art.3)

 

Como se puede observar, la ley ha dispuesto que la transparencia y acceso a la información pública no solo consiste en la apertura de datos y el otorgamiento de la información por demanda de la ciudadanía, sino que se deben promover acciones para facilitar su consulta, garantizar su calidad, y divulgar el conocimiento disponible que se produce en las entidades públicas.

 

Ahora bien, a nivel distrital existen varias disposiciones relacionadas con la publicidad, la transparencia y el acceso a la información pública generada por las entidades. De esta manera, desde el año 2006, con la promulgación del Acuerdo 257 se estableció el Sistema de Coordinación de la Administración del Distrito Capital como el conjunto de políticas, estrategias, instancias y mecanismos que permiten articular la gestión de los organismos y entidades distritales, “de manera que se garantice la efectividad y materialización de los derechos humanos, individuales y colectivos, y el adecuado y oportuno suministro de los bienes y la prestación de los servicios a los habitantes del Distrito.” (Decreto Distrital 584, 2016).

 

Como parte de las acciones y estrategias para la coordinación del mencionado sistema, la Administración Distrital ha determinado que los observatorios distritales “constituyen una herramienta del Sistema de Coordinación de la Administración Distrital, que permiten construir información para la creación y seguimiento de políticas públicas en la ciudad y la divulgación de su contenido, fortaleciendo el principio de transparencia que rige el derecho a la información y facilitar la participación de la comunidad en las decisiones de la ciudad, ayudando a consolidar una sociedad más democrática e incluyente” (Decreto Distrital 584, 2016).

 

Sin embargo, para el año 2016 se consideró que en Bogotá existía una proliferación de observatorios distritales, muchos de los cuáles no se encontraban activos, no cumplían con el objeto para el cuál habían sido creados, o requerían de una reorganización administrativa. Por ese motivo, a través del artículo 118 del Acuerdo Distrital 645 de 2016 se le otorgaron facultades extraordinarias al Alcalde Mayor de Bogotá de la siguiente manera:

 

Artículo 118. Facultades Extraordinarias para la Fusión o Reorganización de Observatorios Distritales e Instancias de Coordinación

 

Revístese de facultades al Alcalde Mayor de Bogotá D.C. por el término de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia del presente Acuerdo, para fusionar o reorganizar:

 

A) Los diferentes observatorios distritales que no estén cumpliendo la función para la cual fueron creados en términos de producción de información y/o generación de indicadores, que conlleven duplicidad de funciones con otros observatorios, o que no hayan entrado en operación o estén inactivos. Dichos observatorios son los siguientes:

 

1. Observatorio Distrital para las víctimas del conflicto armado: Acuerdo 491 de 2012.

2. Observatorio para la Equidad en Calidad de Vida y Salud de Bogotá, D.C.: Acuerdo 364 de 2009.

3. Observatorio de Salud Ambiental: Acuerdo 417 de 2009.

4. Observatorio de Mujeres y Equidad de Género de Bogotá: Acuerdo 421 de 2009.

5. Observatorio de Convivencia Escolar: Acuerdo 434 de 2010.

6. Observatorio Distrital de Discapacidad: Acuerdo 586 de 2015.

 

B) Las instancias de coordinación, que no estén cumpliendo la función para la cual fueron creadas o que conlleven duplicidad de funciones con otras instancias.

 

El Alcalde Mayor deberá informar oportunamente al Concejo acerca de las medidas adoptadas en ejercicio de estas facultades. (Acuerdo 645, 2016)

 

En desarrollo de las facultades otorgadas por el Acuerdo 645 de 2016, la administración distrital expidió el Decreto 548 de 2016 “Por medio del cual se fusionan y reorganizan los Observatorios Distritales con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas al Alcalde Mayor de Bogotá por el artículo 118 del Acuerdo 645 de 2016, y se dictan otras disposiciones”.

 

En este Decreto se contemplaron varias disposiciones relacionadas con la fusión de algunos observatorios distritales, se estableció la Red de Observatorios Distritales, se otorgaron competencias para la reorganización del funcionamiento de los observatorios distritales, y se dispuso la centralización de la información de los observatorios en el portal http://inventariobogota.gov.co/.

 

Posteriormente, en el año 2018, se expide la circular 029 en donde se definen los lineamientos para el funcionamiento de los observatorios distritales con fundamento en los dispuesto por el Decreto 548 de 2016. Esta circular aporta algunas disposiciones específicas relacionadas con las condiciones y requisitos para el funcionamiento de los observatorios distritales (documentos técnicos de soporte, protocolos de sistematización de la información y periodicidad para el reporte de los avances).

Ahora bien, con la expedición del Acuerdo 761 de 2020 (actual plan de desarrollo distrital), se contempló la creación del programa de gobierno abierto. Dicho programa se define de la siguiente manera:

 

Programa 51. Gobierno Abierto. Gobernar con la ciudadanía, bajo una estrategia de gestión pública que promueve prácticas de transparencia en el gobierno, canales de participación ciudadana para el diseño e implementación de planes, normas y políticas públicas, y mecanismos que estimulen el aprovechamiento de las capacidades, de la experiencia, del conocimiento y entusiasmo de la ciudadanía para generar soluciones a todo tipo de problemáticas comunes; para lo cual se priorizará el uso intensivo de una plataforma virtual y de herramientas TIC que faciliten y unifiquen la interoperabilidad de los sistemas de información del Distrito.

 

Estructurar la estrategia bajo tres pilares: 1) Transparencia: rendir cuentas de manera permanente a la ciudadanía, compartir información pública útil para acceder a servicios, trámites, documentos de interés, promover el uso de datos y archivos abiertos, facilitar el control ciudadano al presupuesto y la contratación, implementar medidas para luchar contra la corrupción de la mano de la ciudadanía, modernizar los procesos y canales para interactuar con la ciudadanía y fomentar una cultura de la integridad como servidores públicos; 2) Participación: promover una participación vinculante en la formulación de planes, normas y políticas, la participación con decisión en la orientación del presupuesto, la elaboración de proyectos e iniciativas comunitarias; 3) Colaboración: invitar a la ciudadanía a colaborar en la búsqueda de nuevas soluciones a los retos de Bogotá.(…)

 

Como se puede observar, el programa de gobierno abierto contempla acciones relacionadas con la transparencia en la gestión pública y con la divulgación e intercambio de información pública.

 

Finalmente, la administración distrital expidió el Decreto 189 de 2020 “Por el cual se expiden lineamientos generales sobre transparencia, integridad y medidas anticorrupción en las entidades y organismos del orden distrital y se dictan otras disposiciones”. Este Decreto contempla disposiciones para promover la transparencia de las entidades bajo tres ejes específicos: análisis de información, consolidación y apertura de datos; la gestión de riesgos de corrupción y medidas anticorrupción; y la promoción de la integridad y de la ética pública.

 

Sobre el primer eje, el Decreto establece que la totalidad de investigaciones técnicas que soportan las decisiones de la administración deben ser divulgadas para el conocimiento de la ciudadanía:

 

Artículo 6. Registro Distrital de Publicaciones Técnicas. Las entidades distritales deben asegurar los activos de información de los estudios, asesorías, consultorías, investigaciones, entre otros, que se realicen de manera directa por la administración o que sean contratados, a través de su inclusión en el Registro Distrital de Publicaciones Técnicas que se pondrá a disposición de la ciudadanía. Los lineamientos del diseño e implementación del registro serán determinados por la Secretaría Distrital de Planeación y la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

 

Los estudios, asesorías, consultorías e investigaciones que reposen en el actual “Inventario Bogotá” administrado por la Secretaría Distrital de Planeación, se articularán al Registro Distrital de Publicaciones Técnicas en coordinación con la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. (Decreto 189, 2020, art.6)

 

El panorama anterior permite inferir que existen diversas normas relacionadas con el fortalecimiento de la transparencia y el acceso a la información pública. El presente proyecto de acuerdo se articula con las normas mencionadas y se alinea con los propósitos constitucionales, legales y reglamentarios antes descritos.

 

IV.Justificación del Proyecto de Acuerdo

 

El presente apartado tiene como propósito exponer los argumentos que sustentan la necesidad de fortalecer la Red de Observatorios Distritales y consolidarla como un instrumento útil, oportuno y accesible para la producción y análisis de información relevante en el proceso de toma de decisiones en el Distrito Capital.

 

Con la finalidad de exponer detalladamente cada uno de los argumentos que sustentan la iniciativa, el análisis se estructura de la siguiente manera: en primer lugar se describe la importancia de los observatorios de política pública y las bases conceptuales que soportan su funcionamiento; en segundo lugar se presentan los avances de la ciudad en materia de racionalización y estandarización para la operación de la Red de Observatorios Distritales; en tercer lugar se analizan algunas debilidades y desafíos pendientes para la consolidación de la Red de Observatorios Distritales; finalmente, se presentan algunas observaciones conclusivas.

 

a.             Los observatorios de política pública como instrumentos de gestión del conocimiento en la administración pública.

 

A pesar de la diversidad de tipologías de observatorios y las corrientes que orientan su funcionamiento, existe un relativo consenso en la literatura académica sobre los propósitos principales de este tipo de instrumentos y la utilidad que representan para el análisis de políticas públicas.

 

Los observatorios de políticas públicas surgen como instrumentos para gestión del conocimiento en la medida que su propósito principal es observar fenómenos específicos de problemáticas públicas y sistematizar información relevante para su análisis y posterior toma de decisiones (Gramaglia, 2020; Gutierrez & Vásquez, 2018; Martínez et al., 2019; Organización de los Estados Americanos- OEA, 2015; Tabares & Leyva Botero, 2011; Walteros Ruiz, 2008). En ese sentido, una definición integradora de la finalidad de un observatorio es la siguiente:

 

(…) recopilar información de un sector social, el diagnostico de una situación, la previsión de su desarrollo y por último la producción de investigación aplicada, que sirva para fundamentar la toma de decisiones de las demandas de sector social y que incidan en una mejora de la calidad de vida.(Martínez et al., 2019, p.18)

 

Como se puede observar, existen diversos factores que caracterizan los observatorios de políticas públicas y no se limitan a ser simples herramientas de recopilación y captura de información. Su propósito se extiende a incidir de manera positiva en la calidad de vida de los ciudadanos a través de la generación de productos que sirvan como insumo para la toma de decisiones.

 

Adicionalmente, es importante mencionar que la producción de información por parte de los observatorios debe cumplir estándares de calidad, fiabilidad, oportunidad y utilidad (Organización de los Estados Americanos- OEA, 2015). Lo anterior quiere decir que la producción de observatorios debe ser útil para el quehacer administrativo público y ser accesible para la ciudadanía y los diversos actores que inciden en las políticas públicas.

 

La utilidad mencionada se considera un factor crítico en la valoración de la efectividad de los observatorios de políticas públicas, debido a que la literatura académica ha identificado como “tema potencialmente problemático” el hecho de no utilizar la información producida. Sobre este particular Tabares y Leyva (2011) anotan lo siguiente:

 

Un tema potencialmente problemático para muchos observatorios puede ser el nivel de institucionalización del uso de la información que estos generan (…) el trabajo aislado es un elemento común, lo cuál implica que los gobiernos y gran parte de la ciudadanía desconocen la información que se genera y no la utilizan. Mientras los observatorios producen cada vez más información e indicadores, estas fuentes de monitoreo y evaluación no siempre son usadas de manera sistemática por los tomadores de decisiones de las políticas públicas. (p. 189)

 

De lo anterior es posible inferir que el fortalecimiento de una red de observatorios de políticas públicas necesariamente debe valorar el nivel de uso, consulta y utilidad de la información que estos producen. No es conveniente contar con una proliferación de observatorios si estos no agregan valor a las acciones de la administración pública y si no son tenidos en cuenta en el proceso de toma de decisiones. Sobre este asunto, la OEA determina que los indicadores para valorar la efectividad de los observatorios deben considerar el impacto que tiene su trabajo:

 

La Efectividad de los Observatorios de Políticas Públicas es posible de ser evaluada en función de la utilidad de sus productos y entregables. Así, y de acuerdo a la naturaleza de cada Observatorio de Políticas Públicas se podrían establecer indicadores específicos que nos ayuden a “medir” los impactos de su trabajo como por ejemplo, el número de informes que fueron utilizados como sustento de decisiones de los gestores públicos, número de veces que fueron solicitados sus servicios para elaborar reportes “ad hoc” o específicos, o el número de veces que los ciudadanos han recurrido a su información para sus peticiones a las entidades públicas, entre otros. (Organización de los Estados Americanos- OEA, 2015, p.23)

 

Por lo tanto, es importante contar con mecanismos para la valoración del impacto de cada uno de los observatorios con la finalidad de buscar la mejora continua de su funcionamiento y garantizar la incorporación de su producción al proceso de toma de decisiones.

 

Ahora bien, es importante mencionar que el trabajo de los observatorios de políticas públicas requiere incorporar las capacidades de actores que trascienden las fronteras gubernamentales con la finalidad de evitar información sesgada y conveniente para el gobierno de turno. De esta manera, Gutiérrez y Vásquez (2018) afirman lo siguiente:

 

Los observatorios asociados a los entes públicos cuentan con una agenda concordante con las prioridades y con las exigencias de los gobernantes del turno, lo que no necesariamente coincide con los observatorios provenientes de la académica, que tienen su propia agenda, por naturaleza independiente. (pp. 63-64)

 

En ese mismo sentido, Tabares y Leyva (2011) indican que es altamente problemático para los observatorios actuar de manera aislada y poco articulada, pues pueden ser creados con la finalidad de responder a las necesidades de ausencia de información “pero se preocupan poco por entender que otros observatorios de otros actores existen y por cómo articular con ellos” (p. 189).

 

Estos planteamientos son consistentes con la guía de la OEA (2015) en donde se recomienda explícitamente generar alianzas estratégicas para la administración de los observatorios de políticas públicas:

 

Como se mencionó anteriormente son recomendables las alianzas estratégicas con otras entidades académicas o de investigación principalmente porque permiten contar con conocimientos especializados y por el ahorro de recursos al momento de procesar o elaborar los entregables del Observatorio de Políticas Públicas.

 

Evidentemente siempre es difícil contar con todos los expertos necesarios para abarcar todas las diferentes áreas de la administración pública. No obstante, estos expertos pueden encontrarse en otras entidades como universidades, otros observatorios, centros de pensamiento, entre otros y cuyo concurso podría ayudar a mejorar el desarrollo de las actividades del Observatorio. (p.21)

 

Así, es posible establecer que la producción de investigaciones sin la participación de actores no gubernamentales puede sesgar la información y reducir la imparcialidad en el proceso de toma de decisiones. Por lo tanto, es imperativo reconocer y promover la participación e interdependencia de los observatorios de políticas públicas gubernamentales con aquellos observatorios afiliados a actores de otra naturaleza (sector privado, academia, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, entre otros).

 

Reconocer las limitaciones de capacidades del sector público y generar interdependencias con otros actores permite encauzar de manera más precisa la producción de información por parte de los observatorios de políticas públicas y robustecer la evidencia disponible para la toma de decisiones.

 

Para finalizar este apartado de conceptualización, es importante anotar que diferentes investigaciones reconocen la importancia de contar con observatorios en escala local. La territorialización de los observatorios de políticas públicas permite realizar un seguimiento detallado a la evolución de fenómenos puntuales en circunscripciones territoriales específicas (Tabares & Leyva Botero, 2011; Walteros Ruiz, 2008).

 

b.             Avances en la racionalización y estandarización de la Red de Observatorios Distritales.

 

La administración distrital ha comprendido la necesidad de racionalizar los observatorios de políticas públicas presentes en la ciudad de Bogotá y estandarizar su funcionamiento. Por ese motivo, desde el año 2016 se han expedido distintas disposiciones normativas que buscan mejorar la operación de los observatorios distritales.

 

De esta manera, en el año 2016 el Concejo de Bogotá, a través del artículo 118 del Acuerdo 645 (Plan de Desarrollo “Bogotá Mejor para Todos”), otorgó facultades extraordinarias al Alcalde Mayor de Bogotá para para la fusión o reorganización de observatorios distritales e instancias de coordinación.

 

En ejercicio de las mencionadas facultades, la administración distrital expidió el Decreto 548 de 2016 “Por medio del cual se fusionan y reorganizan los Observatorios Distritales con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas al Alcalde Mayor de Bogotá por el artículo 118 del Acuerdo 645 de 2016, y se dictan otras disposiciones”. En dicho Decreto se planteó la necesidad de fusionar algunos observatorios que se encontraban inactivos, así como la de crear la Red de Observatorios Distritales con los propósitos de: “1) Articular la producción de información de los Observatorios Distritales creados por el Concejo de Bogotá, el Gobierno Distrital; 2) Centralizar la información proveniente de los Observatorios; 3) Analizar y evaluar las iniciativas de creación de nuevos Observatorios bajo principios de eficiencia, transparencia y coordinación.”

 

Posteriormente, la Secretaría Distrital de Planeación, a través de la Subsecretaría de Planeación Socioeconómica realizó un estudio sobre los observatorios del Distrito, en donde —entre otros asuntos— se concluyó que era necesaria la creación y puesta en funcionamiento de un portal único para la centralización de la información producida por los observatorios del distrito, así como la racionalización de los observatorios existentes. El estudio indica lo siguiente: “Las propuestas realizadas en el presente informe reducen el número de observatorios a 17, los cuales, además del objeto de observación establecido en sus actos de creación permitirían hacer seguimiento a por lo menos 36 políticas públicas sectoriales” (Secretaría Distrital de Planeación, 2016, p. 29).

 

En el año 2018 la administración distrital expidió la circular 029 cuyo asunto es “lineamientos del funcionamiento y coordinación de los observatorios distritales y locales”. En esa circular —y con fundamento en un documento interno de trabajo— se establecieron medidas adicionales para estandarizar el funcionamiento de los observatorios distritales. Dentro de dichas medidas destaca la necesidad de contar con un documento técnico de soporte que defina las condiciones mínimas para la operación de cada observatorio distrital (estructura, organización, utilidad, registro de información, entre otros.).

 

Finalmente, en el año 2019, la administración distrital publica la guía básica para la creación, desarrollo, reestructuración y consolidación de los observatorios del Distrito Capital. La novedad que destaca en la mencionada guía es la definición detallada de los componentes de los observatorios, así como la necesidad de adoptar un acto administrativo que regule su operación.

 

Con este panorama sobre las disposiciones que regulan los observatorios distritales es pertinente valorar los avances en materia de sistematización de la información y de la caracterización de los observatorios que hoy en día se encuentran integrados en la plataforma http://inventariobogota.gov.co/.

 

En primer lugar, resulta necesario indicar que existe una inconsistencia entre el último documento técnico publicado sobre el inventario de los observatorios distritales y la información reportada en la página http://inventariobogota.gov.co/. De conformidad con el documento denominado “Lineamientos para el reordenamiento y conformación de una red de observatorios en Bogotá D.C” para el año 2017 en Bogotá existían 54 observatorios distribuidos de la siguiente manera:       “21 activos (39%), 11 inactivos (20%) y 22 sin desarrollo (41%), que están orientados al estudio, seguimiento y evaluación de ciertas temáticas o asuntos, inherentes a las funciones de los correspondientes sectores y secretarías a que pertenecen” (Secretaría Distrital de Planeación, 2017, p.3).

 

Sin embargo, una vez consultada la plataforma http://inventariobogota.gov.co/ es posible identificar que únicamente se encuentran integrados 24 observatorios distritales. Esta cifra permite cuestionar sobre lo sucedido con los observatorios restantes, pues no existe claridad sobre si fueron suprimidos, fusionados o sencillamente no cuentan con ningún tipo de desarrollo y por lo tanto no se integran en la plataforma.

 

De una revisión detallada de los observatorios incorporados en el portal http://inventariobogota.gov.co/ (ver anexo 1) es posible establecer varios hallazgos:

·               14 de los 15 sectores administrativos cuentan con algún observatorio asociado. El único sector administrativo que no reporta observatorios distritales es el de seguridad, convivencia y justicia.

·               Por lo menos 8 de los 24 observatorios analizados no cuenta con portal propio (o cuenta con un portal poco funcional y desactualizado) que facilite la consulta de información y la transparencia en el acceso a sus investigaciones. Estos observatorios son: Observatorio de Asuntos Políticos (OAP), Observatorio de Gestión Local, Observatorio de Gestión Pública Local y de Participación, Observatorio Plan Maestro de Equipamientos de Bienestar Social para Bogotá D.C. (PMESBS), Observatorio de Ocupación y Valor del Suelo, Observatorio de Turismo (OT), Observatorio de Acceso y Permanencia Escolar (OAPE) y Observatorio de Convivencia Escolar (OCE).

 

·               Por lo menos 12 de los 24 observatorios analizados (50%) no reporta alianzas estratégicas con actores externos (organizaciones privadas, academia, ONG/OSC) que les permitan intercambiar información y establecer sinergias para una producción de investigaciones más robusta, confiable y respaldada. Esta valoración se realizó a partir del análisis de los documentos técnicos de soporte reportados por cada observatorio y de las publicaciones reportadas. Estos observatorios son los siguientes: Observatorio Regional Ambiental y de Desarrollo Sostenible del Río Bogotá (ORARBO), Observatorio de Culturas, Observatorio de Acceso y Permanencia Escolar (OAPE), Observatorio de Convivencia Escolar (OCE), Observatorio de Asuntos Políticos (OAP), Observatorio de Gestión Local, Observatorio de Gestión Pública Local y de Participación, Observatorio Plan Maestro de Equipamientos de Bienestar Social para Bogotá D.C. (PMESBS), Observatorio Distrital de Contratación y Lucha Anticorrupción, Observatorio de Movilidad, Observatorio de Ocupación y Valor del Suelo, Observatorio de Salud (SaluData).

 

Lo anterior sugiere que la producción de información por parte de estos observatorios se realiza de manera unilateral y no contempla la cooperación con actores estratégicos no gubernamentales. A pesar de que algunos observatorios contemplan a este tipo de actores como receptores de la información, no se contemplan mecanismos para el intercambio de información o la producción conjunta de investigaciones en los temas de interés.

 

·               Finalmente, es importante anotar que el proceso de integración de la información avanza lentamente. Muchos de los observatorios, al ser consultados a través del portal http://inventariobogota.gov.co/, no reportan sus publicaciones más recientes. Lo anterior puede constituirse como un incentivo negativo para la consulta de la información por parte de los diferentes actores (ciudadanía, academia, órganos de control, entre otros.).

 

c.             Debilidades identificadas en la operación de los observatorios Distritales.

 

Más allá del diagnóstico cuantitativo de la cantidad de observatorios distritales que no reportan alianzas estratégicas o portales web propios, se han identificado algunas debilidades en la operación de la Red de Observatorios Distritales.

 

En primer lugar, es notable la ausencia de un observatorio dedicado exclusivamente a la producción de información en materia de seguridad, convivencia y justicia. A pesar de que en la sección de estudios del portal http://inventariobogota.gov.co/ se publican los boletines mensuales de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, no existe producción de investigaciones y análisis técnicos detallados sobre la implementación de medidas para combatir la inseguridad. Esta situación resulta problemática en un contexto de deterioro de los indicadores de seguridad y de la ausencia de evidencia para la toma de decisiones.

 

Una discusión reciente que resulta ilustrativa de la ausencia de evidencia para la toma de decisiones es la relacionada con la expedición del Decreto 119 de 2022 “Por medio del cual se adoptan medidas transitorias y preventivas para conservación de la seguridad y el orden público en la ciudad de Bogotá D.C.” en donde se restringe el tránsito de motocicletas con acompañante hombre en horarios específicos. Dentro de la parte motiva del mencionado Decreto se exponen como argumentos para la restricción del tránsito de motocicletas algunas cifras que indican el crecimiento de los delitos de alto impacto que se cometen con móvil del agresor en motocicletas.

 

Sin embargo, la totalidad de los cálculos presentados en el Decreto 119 de 2022 corresponden a análisis propios la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia (SDSCJ), con la información del Sistema de Información Estadístico Delincuencial y Contravencional (SIEDCO) de la Policía Nacional. Para la toma de la decisión no se tuvo en cuenta ningún estudio de carácter académico, ni ninguna evaluación de impacto que analizara los antecedentes de aplicación de medidas similares en otras ciudades o en Bogotá.

 

Ante esta situación, la Universidad de los Andes decidió publicar un documento de trabajo elaborado por el Centro de Estudios de Seguridad y Drogas (CESED) de su facultad de economía en donde se analiza la aplicación de las restricciones a motocicletas y sus efectos sobre el crimen en Colombia. En dicho documento, se concluye lo siguiente:

 

En general las restricciones a motocicletas no logran reducir sustancialmente los delitos. De las 6 restricciones estudiadas, solo tres tienen efectos negativos y significativos e incluso en estos casos los efectos estimados no son persistentes en el tiempo o no son robustos a diferentes especificaciones. (Martínez González et al., 2020, p. 20)

 

Como se puede observar, la decisión recientemente tomada por la Alcaldía de Bogotá pasa por alto evidencia robusta y suficiente sobre una medida particular y basa sus decisiones en indicadores aislados que carecen de un análisis contextual. Pero más alá del caso específico enunciado, es evidente que la Universidad de los Andes realiza un llamado a tener en cuenta la evidencia disponible de otro tipo de actores a los gubernamentales para la toma de decisiones de interés público. Este ejemplo es ilustrativo de la ausencia de articulación entre la información disponible generada por las agencias gubernamentales y la producción de investigaciones sobre la misma materia generadas desde otros ámbitos —en este caso, desde la academia—. Adicionalmente, invita a reflexionar sobre la necesidad de un observatorio para el sector de seguridad, convivencia y justicia, que no solo capture información y genere boletines con indicadores de seguimiento, sino que también procese, analice los datos disponibles y produzca investigaciones con suficiencia técnica en la materia.

 

Adicionalmente, ninguno de los lineamientos expedidos por la administración distrital invita a los observatorios distritales a establecer alianzas estratégicas con otros sectores no gubernamentales. En ese sentido, se considera que es una debilidad dejar a discrecionalidad de cada observatorio si se establecen alianzas o no. Esta situación usualmente deriva en un trabajo aislado por parte de los observatorios y en una lectura parcializada de los fenómenos observados.

 

Finalmente, es importante anotar que, aunque la administración distrital ha realizado importantes esfuerzos por racionalizar la presencia de observatorios en el Distrito Capital, no se cuenta con ningún tipo de indicador que permita valorar la efectividad —y consecuente continuidad— de los observatorios activos. Se recomienda entonces establecer indicadores que permitan a la Secretaría Distrital de Planeación valorar de manera periódica la efectividad de los observatorios distritales. El ejercicio de racionalización debe ser permanente y debe procurar evitar desgastes innecesarios para la administración distrital si los observatorios no cumplen con los objetivos propuestos.

 

Como se expuso en el apartado conceptual, la OEA (2015) ha sugerido elaborar indicadores de seguimiento a la actividad de los observatorios de políticas públicas (número de informes que fueron utilizados como sustento de decisiones, número de veces que fueron solicitados los servicios de los observatorios para elaborar productos específicos, número de veces que los ciudadanos consultan la información, etc.). Por ese motivo, el presente proyecto de acuerdo sugiere que la Secretaría Distrital de Planeación defina técnicamente una batería de indicadores que permita valorar periódicamente la efectividad y continuidad de los observatorios distritales.

 

d.             Observaciones conclusivas.

 

Como se puede observar a lo largo de la justificación del proyecto de acuerdo, es evidente la importancia de contar con observatorios de políticas públicas que se consoliden como instrumentos de análisis y de producción de información útil, oportuna y relevante para el proceso de toma de decisiones.

 

La administración distrital ha comprendido acertadamente la importancia de consolidar una red de observatorios que contribuya a este propósito. Sin embargo, luego de años de consolidación, se considera que aún existen debilidades que pueden ser superadas a través de una norma superior que garantice: i) la estandarización del funcionamiento de los observatorios; ii) el redireccionamiento de la operación de los observatorios hacia un ámbito de cooperación, interdependencia y sinergia con actores no gubernamentales; y iii) la valoración permanente y oportuna de la actividad de los observatorios que pertenecen a la red.

La combinación de los factores enunciados puede conducir a fortalecer los avances de la administración distrital en la materia; a robustecer el proceso de toma de decisiones con base en la evidencia; a racionalizar los recursos disponibles; y a garantizar la utilidad de la producción de los observatorios distritales.

 

V.Competencia del Concejo de Bogotá

 

De conformidad con lo establecido por el Decreto 1421 de 1993 —Estatuto Orgánico de Bogotá—, el Concejo de Bogotá es competente para conocer y tramitar la presente iniciativa. Dentro de las atribuciones contempladas en el artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 se encuentra la siguiente:

 

1.             Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

De esta manera, es importante anotar que el Decreto 396 de 2010 “Por el cual se adoptan medidas para optimizar los recursos del Distrito Capital destinados a la elaboración y divulgación de estudios, información, estadísticas, modelos e indicadores, y se dictan otras disposiciones” estableció obligaciones y funciones en materia de producción de estudios, información y estadísticas en el Distrito Capital.

 

Adicionalmente, el Decreto 584 de 2016 dictó disposiciones relacionadas con la racionalización y reorganización del funcionamiento de los observatorios distritales.

 

Por lo anterior, al considerar que dichas normas han resultado insuficientes, y que la operación de la Red de Observatorios Distritales requiere de acciones para su fortalecimiento, el Concejo de Bogotá tiene la competencia para dictar aquellas normas que considere necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito (en este caso, la operación de la mencionada red).

 

VI.Impacto Fiscal

 

La ley orgánica de presupuesto 819 de 2003 establece en su artículo séptimo lo siguiente:

 

Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

 

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

 

Se considera que el presente proyecto de acuerdo no ordena gastos adicionales para el Distrito ni otorga beneficio tributario alguno. Lo anterior, debido a que se pretende fortalecer la actividad que ha venido realizando desde hace años la Red de Observatorios Distritales. No se pretende crear directamente ningún observatorio, sino que se promueve la creación de alianzas y sinergias estratégicas con otros actores. Estas alianzas pueden, eventualmente, significar ahorros considerables para el desarrollo de las investigaciones y la producción de los observatorios distritales.

 

Adicionalmente, las medidas y disposiciones complementarias para el fortalecimiento de la Red de Observatorios Distritales pueden ser asumidas con los recursos que actualmente opera, pues se trata de ajustes operativos para la optimización de su funcionamiento y no de nuevas obligaciones a cargo de la administración distrital.

 

Por lo anteriormente expuesto, el presente proyecto de acuerdo es compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo en la medida que, al no ordenar ningún gasto, no se alteran las metas indicativas de superávit primario que hacen sostenible la deuda en el mediano plazo.

 

VII.Referencias bibliográficas

 

Gramaglia, V. A. (2020). Observatorios urbanos como herramientas de las políticas y gobernanza urbana: experiencias y aportes en Argentina. A: Seminario Internacional de Investigación en Urbanismo. "XII Seminario Internacional de Investigación en Urbanismo, São Paulo-Lisboa, 2020 (pp. 1–10). Faculdade de Arquitetura da Universidade de Lisboa. https://doi.org/http://dx.doi.org/10.5821/siiu.9767

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Martínez, B., Garrido, M. I., & Lugo, P. (2019). Observando observatorios . Un acercamiento a su conceptualización. Benemértia Universidad Autónoma de Puebla.

Martínez González, E., Weintraub, M., & Bonilla Mejía, L. (2020). Restricciones a motocicletas y sus efectos sobre el crimen en Colombia (Issue 27).

Organización de los Estados Americanos- OEA. (2015). Observatorios de Políticas Públicas en las Américas: Una Guía para su diseño e implementación en nuestras administraciones públicas. Departamento para la Gestión Pública Efectiva/Secretaría de Asuntos Políticos (DGPE/SAP).

Secretaría Distrital de Planeación. (2016). Estudio sobre los observatorios del Distrito. Alcaldía Mayor de Bogotá.

Secretaría Distrital de Planeación. (2017). Lineamientos para el reordenamiento y conformación de una red de observatorios en Bogotá D.C. Alcaldía Mayor de Bogotá.

Tabares, J., & Leyva Botero, S. (2011). Los Observatorios Como Herramientas De Gobierno En Las Políticas Públicas: Descripción De Sus Orígenes, Dinámicas Y Problemáticas. In A. Eslava Gómez, R. Vélez, L. F. Cano, A. F. Preciado, J. A. Zornoza, & J. G. Vieira (Eds.), La investigación de las políticas públicas: contribuciones desde la academia (pp. 181–207). Red Antioqueña de Políticas Públicas. http://hdl.handle.net/10784/26487

Walteros Ruiz, Y. (2008). Los Observatorios en las Ciencias Politicas y Administrativas: Un Instrumento para el analisis y Seguimiento de las Politicas Públicas. El Caso de la Politica Pública sobre el Sistema de Personal en el Estado Colombiano. Polémica, 9, 77–117.

 

VIII.ARTICULADO

 

PROYECTO DE ACUERDO NO.

 

“POR EL CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA RED DE OBSERVATORIOS DISTRITALES, SE ADOPTAN LINEAMIENTOS PARA SU FUNCIONAMIENTO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”

 

EL CONCEJO DE BOGOTÁ D.C

 

En ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y Legales, en especial las conferidas por el numeral 1, del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993

 

ACUERDA:

 

Artículo 1. Objeto. El presente acuerdo tiene por objeto establecer medidas para fortalecer la Red de Observatorios Distritales y consolidarla como una instancia de articulación para la producción, sistematización, intercambio y consulta del conocimiento relevante para el proceso de toma de decisiones de política pública en el Distrito Capital.

 

Artículo 2. Lineamientos para el funcionamiento de los Observatorios Distritales. Los Observatorios Distritales existentes y los que se creen con posterioridad de la expedición del presente acuerdo deberán contemplar los siguientes lineamientos para su funcionamiento:

 

a)             Oportunidad, pertinencia, utilidad y calidad de la información: la producción de conocimiento generada por cada uno de los Observatorios Distritales deberá ser oportuna, pertinente y útil para el proceso de toma de decisiones de política pública de la Administración Distrital. La información producida por los Observatorios Distritales será un insumo obligatorio para el análisis de las autoridades distritales en el proceso de toma de decisiones relativas a los temas propios de cada Observatorio.

b)            Objetivos: cada Observatorio Distrital deberá contar con objetivos claramente definidos que contribuyan a solucionar los fenómenos o problemáticas públicas asociadas con las temáticas estudiadas

c)             Recursos: cada entidad distrital que tenga a cargo un Observatorio Distrital deberá disponer de los recursos humanos, financieros, y logísticos para su funcionamiento.

d)            Metodología de trabajo y fuentes de información: cada Observatorio Distrital definirá las fuentes de información que lo alimentan y las metodologías necesarias para la producción de conocimiento en sus respectivas temáticas.

e)             Resultados y productos: cada Observatorio Distrital definirá el tipo de productos y los formatos para la presentación de resultados de sus investigaciones. Dentro de dichos productos se pueden encontrar los siguientes: documentos de política pública, documentos de trabajo (working papers), libros, capítulos de libro, artículos de investigación, informes, boletines, reportes, visores estadísticos, evaluaciones de impacto, entre otros.

f)              Sinergia y alianzas estratégicas: la Red de Observatorios Distritales actuará bajo el principio de cooperación e intercambio de información con organizaciones privadas, organizaciones de carácter académico, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil interesadas en la producción de conocimiento en temáticas de interés público para el Distrito Capital.

g)            Publicidad de la información: la producción de los Observatorios Distritales tiene carácter público y debe ser publicada para consulta de la ciudadanía bajo los principios de transparencia, accesibilidad y oportunidad. La Secretaría Distrital de Planeación determinará los medios para la centralización y divulgación de la producción de la Red de Observatorios Distritales.

 

Parágrafo: Los lineamientos contemplados en el presente artículo se consideran complementarios a las disposiciones normativas existentes sobre la materia y no reemplazan los requisitos para el funcionamiento de los Observatorios Distritales que ha definido la Administración Distrital.

 

Parágrafo 2: Los Observatorios que a la fecha de expedición del presente acuerdo cuenten con un acto administrativo que regule su creación deberán ajustarlo a las disposiciones contenidas en el presente acuerdo.

 

Artículo 3. Medidas complementarias para el fortalecimiento de la Red de Observatorios Distritales. La Administración Distrital adelantará las siguientes medidas específicas para fortalecer el funcionamiento de la Red de Observatorios Distritales:

 

a)             Caracterización y diagnóstico de observatorios no gubernamentales: La Administración Distrital realizará una caracterización de los observatorios que produzcan información en temáticas de interés público para el Distrito Capital y que se encuentren asociados a organizaciones privadas, a instituciones académicas, a organizaciones no gubernamentales y a organizaciones de la sociedad civil. La anterior caracterización tendrá como propósito identificar y valorar las potencialidades de intercambio de información susceptible de ser consultada, contrastada e incorporada en la producción de investigaciones propias.

b)            Promoción de alianzas estratégicas con actores no gubernamentales: la Administración Distrital propenderá por establecer alianzas estratégicas con organizaciones privadas, instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil para la producción conjunta de investigaciones en temáticas de interés público para el Distrito Capital.

c)             Promoción de creación de Observatorios Distritales en la totalidad de sectores administrativos de la administración distrital. La Administración Distrital promoverá acciones para la creación de observatorios en temáticas prioritarias para cada sector administrativo que compone la estructura administrativa del Distrito Capital.

 

Artículo 4. Revisión y valoración de los Observatorios Distritales. La Administración Distrital establecerá, con fundamento en criterios técnicos, una batería de indicadores que permita revisar y valorar de manera permanente la efectividad de los observatorios distritales.

 

Los resultados de la aplicación de la batería de indicadores mencionada en el presente artículo servirán como insumo para definir la continuidad, reestructuración o planes de mejoramiento de los observatorios distritales.

 

Artículo 5. Vigencia. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

 

PUBLÍQUESE Y CUMPLÁSE