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SENTENCIA C-252/03 Referencia: Expediente
D-4180 Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 48, numeral 48, y 51, inciso 3°, de la ley 734 de 2002. Actora:
MARCELA PATRICIA JIMÉNEZ ARANGO Magistrado ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO Bogotá, D.C.,
veinticinco (25) de marzo de dos mil tres (2003). LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, En ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente En relación con la
demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó la
ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango contra los artículos 48, numeral 48,
y 51, inciso 3°, de la Ley 734 de 2002. I. TEXTO DE LAS NORMAS
ACUSADAS A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso, subrayando lo
demandado: LEY 734 05/02/2002 Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único. El
Congreso de Colombia DECRETA: (...) Artículo 48. Faltas
gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (...) 2. Consumir, en el
sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o psíquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en
estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no
fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave. (...) Artículo 51. Preservación
del orden interno. Cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado
el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar
sustancialmente los deberes funcionales, el jefe inmediato llamará por escrito
la atención al autor del hecho sin necesidad de acudir a formalismo procesal
alguno. Este llamado de
atención se anotará en la hoja de vida y no generará antecedente disciplinario. En el evento de que el
servidor público respectivo incurra en reiteración de tales hechos habrá lugar
a formal actuación disciplinaria. II. LA DEMANDA La actora manifiesta
que las normas demandadas vulneran el Preámbulo de la Carta y los artículos 1,
2, 5, 6, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 24 y 29 de la Carta y que por ello deben ser
declaradas inexequibles. Para tal efecto, en relación con la primera de las
normas demandadas, expone los siguientes argumentos: 1. Las faltas
disciplinarias por ella consagradas vulneran el derecho al libre desarrollo de
la personalidad y el derecho a la intimidad pues el servidor público que actúa
en la manera allí indicada y en lugares diferentes al de sus labores ordinarias
en nada afecta el servicio encomendado, ni el deber funcional, ni la función
pública. 2. La norma demandada
vulnera el principio de legalidad en su modalidad de tipicidad pues establece
que constituye falta gravísima asistir al trabajo encontrándose embriagado o
bajo el influjo de sustancias estupefacientes en 3 o más oportunidades pero no
pone límite temporal alguno. Se trata de una falta indeterminada pues un nuevo comportamiento
varía la naturaleza de las faltas anteriores por las cuales el servidor puede
estar siendo investigado o puede haber sido sancionado. Ese tratamiento no es
coherente ni con el orden social justo pretendido por el Estado de derecho, ni
con la dignidad del ser humano. 3. De acuerdo con ese
precepto, quien ha sido sancionado en una o dos ocasiones, puede volverlo a ser
por esa misma falta y con ello se vulnera el non bis in ídem como
contenido del debido proceso y se abandona un derecho de acto para volver a un
derecho de autor. Y en relación con la
segunda de las normas demandadas, la actora expone los siguientes
razonamientos: 1. En virtud de esa
disposición, una conducta que se consideró atípica, por el solo hecho de su
reiteración, se convierte ya en conducta disciplinable por tener ilicitud
sustancial. Ello es irrazonable pues la acumulación de varias conductas
irrelevantes es igualmente irrelevante. 2. Tampoco existe un
límite temporal para efectos de la determinación de la reiteración en las
conductas que desencadenan una investigación disciplinaria, de modo que la
determinación de esa reiteración será posible hasta que no prescriba la acción
correspondiente al primer comportamiento. 3. De acuerdo con la
segunda norma demandada, un comportamiento desprovisto de ilicitud sustancial
genera un llamado de atención por escrito. Luego, ese mismo comportamiento, en
virtud de su reiteración, genera una investigación disciplinaria. Ante esa
situación, es clara la vulneración del principio non bis in ídem. III. INTERVENCIÓN DE
LA AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA La Auditoría General
de la República, a través de apoderado, solicita se declare exequible el
numeral 48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, salvo las expresiones "en
lugares públicos" y "estupefacientes" que solicita
sean declaradas exequibles bajo el entendido que constituirá falta gravísima si
la realizan servidores públicos, de imagen pública reconocida socialmente, en
lugares públicos y siempre que la conducta asumida pueda incidir o incida en la
función encomendada. Además, solicita se declare inexequible el artículo 51 de
la Ley 734 de 2002 a partir de la expresión "sin necesidad de acudir a
formalismo procesal alguno". Los fundamentos de estas solicitudes son
los siguientes: 1. De la posición
asumida en múltiples pronunciamientos por esta Corporación, se infiere que el
legislador, al momento de crear tipos disciplinarios, puede asignar la calidad
de falta a comportamientos que se desarrollen en la esfera privada del servidor
público, siempre que éstos tengan trascendencia social y ocasionen perjuicios a
terceros, afecten la buena imagen que deben tener los ciudadanos de sus
autoridades y no conlleven la imposición de reglas de carácter moral que
incidan en la libre auto determinación de la persona. Además, es legítimo que
el servidor público, en razón de las funciones que desempeña, esté sometido a
un régimen de responsabilidad mucho más exigente que el que se aplica a cualquier
particular. 2. El inciso primero
del numeral 48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 no está previendo como
falta disciplinaria el consumo de cualquier clase de sustancias que causen
dependencia física o síquica sino únicamente el de aquellas que se encuentren
prohibidas por el ordenamiento jurídico. Se trata de un tipo en blanco en el
que, para determinar la posible vulneración del derecho al libre desarrollo de
la personalidad, deberá analizarse cada caso en concreto, sin que sea posible
predicar una inconstitucionalidad de una norma que remite a otras y que en sí
misma no implica desconocimiento de derecho alguno. 3. Resulta bastante
desproporcionado calificar como falta gravísima que cualquier servidor público
consuma sustancias prohibidas que generen dependencia física o síquica pues no
en todos los casos se genera el mismo efecto en la ciudadanía y la conducta no
siempre tendrá vinculación con el servicio. De allí que la declaratoria de exequibilidad de la norma deba condicionarse a que la falta
sólo se tipificará si quien realiza la conducta tiene una imagen pública
reconocida socialmente e incida en el ejercicio de la función pública
encomendada al servidor. 4. El inciso segundo
del numeral 48, ya citado, es exequible porque el legislador se encuentra
habilitado para establecer el sistema de modulación de gravedad de las
conductas disciplinariamente reprochables. 5. De otro lado, el
artículo 51 permite que una conducta que no constituye falta disciplinaria se
convierta en un ilícito de esa naturaleza y, además, que se imponga una sanción
procediendo de plano. De esa forma, se desconoce el principio de tipicidad del
ilícito administrativo porque se ignora cuál es el comportamiento que
constituye a éste; se vulneran las garantías contenidas en el debido proceso,
garantías que se extienden también, por mandato constitucional, a las
actuaciones administrativas, y se registra como antecedente una sanción que
tiene implicaciones en el futuro laboral del servidor. Tales motivos son
suficientes para que se declare su inexequibilidad. IV. CONCEPTO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN La Procuraduría
General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad
de las disposiciones demandadas, con excepción de la expresión "en
lugares públicos" contenida en el inciso primero del numeral 48 del
artículo 48 de la Ley 723 de 2000, la que solicita se declare exequible siempre
que se trate de conductas desarrolladas por aquellos servidores públicos que
son altos dignatarios del Estado. Los fundamentos de la solicitud son los
siguientes: 1. La primera de las
normas demandadas infringe la Constitución pues castiga una conducta cuyo
desarrollo se produce en sitios distintos a aquellos en los cuales el servidor
público debe prestar sus servicios al Estado, razón por la cual tal
comportamiento no afecta necesariamente dicha prestación ni la función pública
a cargo de quien incurre en él. Con ello se desconocen el principio de ilicitud
sustancial y el principio de la función disciplinaria y se vulneran el derecho
al debido proceso, el principio de legalidad y el principio de igualdad. 2. No obstante, a
efectos de determinar la pertinencia del régimen sancionatorio disciplinario,
es necesario hacer una distinción entre quienes tienen a su cargo la prestación
del servicio desde posiciones de significativa relevancia institucional y
quienes prestan ese servicio fuera de esas esferas pues la proyección de la
conducta reprochada es distinta en términos de su afectación a los deberes
funcionales que a unos y otros corresponde cumplir. Ello es así por cuanto el
consumo de las sustancias indicadas en la norma, en circunstancias de
notoriedad fácilmente verificables en el caso de los altos funcionarios del
Estado, da lugar a que el imaginario social se vea afectado profundamente en términos
de considerar que quienes están a la cabeza de la comunidad no actúan en
consonancia con las exigencias que en razón de su investidura les impone la
Carta. En tal virtud, la constitucionalidad de la falta debe condicionarse a
que ésta sea cometida por altos funcionarios estatales. 3. La primera de las
disposiciones demandadas cumple la exigencia de tipicidad del ilícito
disciplinario y esa circunstancia no es desvirtuada por el hecho que no se haya
establecido un límite temporal a la reincidencia en ese comportamiento, como
factor de agravación de la sanción imponible. De no haberse procedido de esa
manera, se habrían generado espacios temporales de impunidad que hubiesen
impedido la realización de los principios de la administración pública. Además,
la reincidencia, como factor de agravación de las faltas disciplinarias, no
contraría la Carta, según lo ha indicado la jurisprudencia constitucional. 4. De otro lado, el
artículo 51 del Código Disciplinario no eleva a la calidad de antecedente
disciplinario la anotación que se hace en la hoja de vida del servidor público
por la comisión de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo
al interior de cada dependencia sin afectar los deberes funcionales. Lo que se
hace es valorar la reincidencia en el comportamiento que generó esa anotación
como falta disciplinaria pues esa acumulación puede afectar en un grado
superior el funcionamiento de la administración y de allí por qué haya lugar a
la iniciación de una actuación disciplinaria formal. V. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN 1. La demanda se
dirige contra un enunciado normativo que, como el numeral 48 del artículo 48
del Código Disciplinario Único, consagra varias faltas disciplinarias. El actor
considera que aquél desconoce múltiples disposiciones constitucionales
referidas al libre desarrollo de la personalidad, al derecho a la intimidad, al
principio de legalidad y a los principios de Estado social de derecho, dignidad
humana y non bis in ídem. La Auditoría General de la Nación y la
Procuraduría General de la Nación, por su parte, consideran que la norma
jurídica demandada es exequible por no vulnerar disposiciones superiores, con
excepción de los apartes "en lugares públicos" y "estupefacientes",
los que son exequibles pero siempre que entienda que se trata de conductas
cometidas por servidores de imagen pública reconocida socialmente o de altos
dignatarios estatales. En ese marco, le
incumbe a la Corte determinar si las faltas consagradas en el enunciado
normativo indicado se adecuan o no a los fundamentos constitucionales de la
imputación disciplinaria. 2. En una democracia
constitucional impera una cláusula general de libertad. Esa es una clara opción
política que traduce una visión del hombre y del ámbito de interferencia que
recíprocamente se le reconoce al Estado. Desde luego, ésta no es la única
alternativa con que han contado las sociedades para afincar los cimientos de su
organización política y jurídica pues históricamente ha concurrido también la
posibilidad de concebir al hombre como un ser incapaz de trazar su propio
destino y, por lo mismo, como un ser urgido de una paternal conducción para la
determinación de sus patrones de vida. Indistintamente de la
opción que se elija, lo cierto es que una vez institucionalizada una de ellas,
esa sociedad debe sobrellevar sus consecuencias: Asumir a la persona humana
como un ser racional y libre plantea el difícil reto de formarla y educarla con
el más alto sentido de responsabilidad pues sólo así, cuando llegue el momento
de tomar sus propias decisiones, será capaz de elegir sus propias opciones
vitales y de hacerlo teniendo en cuenta su valía como persona pero también
considerando la dignidad de los demás como seres igualmente racionales y
libres. Y tomar a la persona humana como un ser incapaz de trazar su propio
destino impone aceptar un modelo de organización en el que se le reconoce como
un ser ontológicamente limitado, privado de la posibilidad de elegir sus
propias opciones vitales y susceptible de ser conducido por el sendero de las
conveniencias públicas; alternativa ésta que, si bien exonera de la difícil
responsabilidad formativa y educativa de las personas y asegura el
desenvolvimiento mecánico de la vida social, lo hace al alto precio de
cosificar al ser humano. En tal contexto, si al
delinear los cimientos de la organización política se ha optado por una
cláusula general de libertad como fundamento, no hay alternativa diferente a la
de reconocerle a la persona humana la facultad de desplegar libremente su
personalidad sin más limitaciones que las impuestas por el reconocimiento de
los demás como seres dignos y, en consecuencia, libres. De allí que la cláusula
general de libertad se conciba de tal manera que promueva un punto de
equilibrio entre el despliegue de las propias potencialidades de cada ser
humano y el reconocimiento de los espacios necesarios para la realización de
las demás personas como seres titulares de los mismos atributos. Por ello, de
la misma manera como esa cláusula afinca una concepción del hombre como un ser
racional, capaz de desplegar su propia libertad, afirma también el espacio que
a cada quien le está vedado invadir pues sólo sobre la base de esos recíprocos
ámbitos de no interferencia y de mutuo respecto es posible fomentar la
convivencia pacífica. 3. Al optar por la
cláusula general de libertad como fundamento de la organización política, de
manera correlativa se determina el ámbito legítimo de interferencia estatal
sobre las personas. Esto es así en cuanto la intervención institucionalizada en
la vida de los seres humanos deberá hacerse sin desconocer la afirmación de la
libertad como principio y, por lo tanto, sin desvirtuarla como un límite
infranqueable. Desde luego, es posible que el ejercicio del poder se extienda
de tal manera que se termine por restringir el ámbito de vigencia de esa
cláusula de libertad pero entonces el aparato estatal estará renegando de sus
fundamentos libertarios y afirmando su cariz autoritario. Esta tentación se
vence si las instituciones admiten que les está permitido convertirse en promotoras
de la convivencia social y de la realización de los seres humanos pero sin
desconocer la dignidad que a ellos les es intrínseca. Lo expuesto es
particularmente relevante cuando se trata del ejercicio de la potestad
sancionadora del Estado, ya sea en el ámbito del derecho penal, del derecho contravencional, del derecho disciplinario, del derecho
correccional o de las actuaciones por indignidad política, pues el ejercicio de
esa potestad sólo será legítimo si no se desconocen los fundamentos de la imputación
que se infieren de la cláusula general de libertad. Así, por ejemplo, el
legislador sólo puede tipificar como conductas penalmente relevantes aquellos
comportamientos que interfieran los derechos de los demás bien por lesionar un
bien jurídico penalmente relevante o bien por ponerlo en peligro. No se discute
que en esas materias el legislador es titular de una amplia facultad de
configuración normativa, no obstante está avocado a respetar esos límites
constitucionales de la imputación penal. De la misma manera, el legislador sólo
puede tipificar como conductas relevantes en el ámbito disciplinario aquellos
comportamientos que afecten los deberes funcionales de quienes cumplen
funciones públicas. También aquí es claro que la instancia parlamentaria está
habilitada para delinear el régimen disciplinario; no obstante, su potestad
está limitada por ese fundamento constitucional del ilícito disciplinario. Es decir, el Estado
está compelido a ejercer su poder de manera armónica con la cláusula general de
libertad o, lo que es lo mismo, sin desconocer el efecto vinculante de la Carta
Política como conjunto armónico de principios para la regulación de la vida
social. 4. En punto del
derecho disciplinario, se impone resaltar por qué el fundamento de la imputación
y, en consecuencia, del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, está
determinado por la infracción de los deberes funcionales del servidor público. Una indagación por los
fundamentos de la imputación disciplinaria remite a los fines esenciales del
Estado pues una democracia constitucional como la colombiana, no obstante las
imperfecciones que puedan advertírsele y las múltiples limitaciones con que se
cuenta para darle cabal desarrollo, está concebida, entre otras cosas, para
servir a la comunidad, promover la prosperidad general; garantizar a todas las
personas la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución y para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo. Nótese cómo la
realización integral de la persona humana mediante la garantía de efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en el Texto Superior, hace
parte fundamental del compendio de fines de la actuación estatal, situación
esta compatible con la concepción del respeto por la dignidad humana como uno
de los fundamentos del Estado social de derecho constituido. En ese marco, las
autoridades de la República, a través de las cuales actúa el Estado como
personificación jurídica de la nación, están instituidas para proteger a todas
las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y demás derechos
y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares. Esta orientación finalística
de las autoridades de la República determina el fundamento de su
responsabilidad y de allí que, de acuerdo con el artículo 6° Superior, ellas
respondan por infringir la Constitución y la ley y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Esto es entendible: La atribución
de función pública genera un vínculo de sujeción entre el servidor público y el
Estado y ese vínculo determina no sólo el ámbito de maniobra de las autoridades
con miras a la realización de los fines estatales, sino que también precisa el
correlativo espacio de su responsabilidad, independientemente de la
especificidad que en cada caso pueda asumir la potestad sancionadora del
Estado. Es por ello que el
constituyente advirtió que cada servidor público debía tener claridad acerca de
los criterios superiores con los que se vinculaba a la administración y de allí
porqué exigió, en el artículo 122, que sólo entre a ejercer su cargo después de
prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los
deberes que le incumben. Además, una vez satisfecha esa exigencia, debe tener
siempre presente que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y que debe desarrollarse, según el artículo 209, con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad. Entonces, nótese cuál
es el fundamento de la imputación disciplinaria: La necesidad de realizar los
fines estatales le impone un sentido al ejercicio de la función pública por las
autoridades. Éstas deben cumplir la Constitución y la ley, ponerse al servicio
de los intereses generales, desarrollar los principios de la función
administrativa y desempeñar para ello los deberes que les incumben. Una actitud
contraria de las autoridades lesiona tales deberes funcionales. Como estos
deberes surgen del vínculo que conecta al servidor con el Estado y como su
respeto constituye un medio para el ejercicio de los fines estatales orientados
a la realización integral de la persona humana, es entendible que su infracción
constituya el fundamento de la imputación inherente al derecho disciplinario.
De allí que la antijuridicidad de la falta disciplinaria remita a la infracción
sustancial del deber funcional a cargo del servidor público o del particular
que cumple funciones públicas. Así, el derecho
disciplinario es uno de los ámbitos del derecho sancionador del Estado cuyo
ejercicio no compromete la libertad personal de los sujetos disciplinados; que
tiene un espacio de aplicación restringido en cuanto tan sólo recae sobre
quienes se hallan bajo el efecto vinculante de deberes especiales de sujeción;
que formula una imputación que se basa en la infracción de deberes funcionales
y en el que se aplican los principios que regulan el derecho sancionador como
los de legalidad, tipicidad, antijuridicidad, culpabilidad, responsabilidad,
proporcionalidad y non bis in ídem, entre otros, pero, desde luego,
con las matizaciones impuestas por su específica naturaleza. 5. Ahora bien, para
efectos del análisis a emprender, es conveniente retomar la disposición
demandada. Su texto es el siguiente: Artículo 48. Faltas
gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (...) 2.
Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares
públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica,
asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el
efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no
fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave. Como puede advertirse,
se trata de un enunciado normativo que comprende varias reglas de derecho.
Éstas se pueden diferenciar de acuerdo con tres referentes: La conducta del
sujeto disciplinable, el lugar de comisión de ese comportamiento y la
reincidencia en él. Desde el punto de vista
de la conducta, en ese enunciado se hacen referencias al consumo de sustancias
prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica, al hecho de colocarse
en estado de embriaguez y al hecho de colocarse bajo el efecto de
estupefacientes. Desde el punto de vista del lugar de comisión de la conducta,
se hacen referencias al sitio de trabajo y a lugares públicos. Y desde el punto
de vista de la reincidencia en el comportamiento, en dos de las hipótesis
planteadas aquella constituye un factor para determinar el carácter grave o
gravísimo de la conducta. De acuerdo con ello,
si se sigue un orden lógico para la formulación de las reglas jurídicas
contenidas en el enunciado normativo demandado, éstas se pueden formular de la
siguiente manera: A. Son faltas graves: 2.
Asistir al trabajo en estado de embriaguez. 2.
Asistir al trabajo bajo el efecto de
estupefacientes. B. Son faltas
gravísimas las siguientes: 1. Consumir en el
sitio de trabajo sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o
psíquica. 2. Consumir en lugares
públicos sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica. 3. Asistir al trabajo
en tres o más ocasiones en estado de embriaguez. 4. Asistir al trabajo
en tres o más ocasiones bajo el efecto de estupefacientes. Pues bien. Entre estas
reglas jurídicas, contenidas en el enunciado normativo ya indicado, y los
fundamentos constitucionales de la imputación de los ilícitos disciplinarios se
ha de realizar el juicio técnico de confrontación para determinar si aquellas
contrarían o no el Texto Superior. 6. Como se advirtió,
el fundamento de la imputación disciplinaria está determinado por la infracción
de los deberes funcionales del servidor público o del particular que desempeña
funciones públicas pues sólo tal concepción del ilícito disciplinario resulta
consecuente con los límites que el constituyente configuró para la cláusula
general de libertad consagrada en el artículo 16 de la Carta y con las
particularidades que la facultad sancionadora del Estado asume en el derecho
disciplinario. Tal concepción torna comprensibles los motivos por los cuales
son disciplinariamente irrelevantes aquellos comportamientos que no trascienden
a la órbita funcional del servidor o particular que cumple funciones públicas. Ese fundamento
constitucional de la imputación disciplinaria ha sido tomado por el legislador
como uno de los cimientos sobre los cuales se concibió el régimen disciplinario
consagrado por la Ley 734 de 2002. En efecto, este estatuto, en el artículo 5°,
declarado exequible por esta Corporación mediante Sentencia C-948-02, apoya la
antijuridicidad del ilícito disciplinario en la afección, sin justificación
alguna, del deber funcional, exigencia que se reafirma al definir la falta
disciplinaria en el artículo 23 como el incumplimiento injustificado de
deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones
y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y
conflicto de intereses y que se potencia con la exigencia que las acciones u
omisiones constitutivas de faltas disciplinarias, para ser tales, deben
presentarse en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función o con
ocasión de ellos o por extralimitación de funciones. 7. En ese marco, que
el legislador tome la decisión de configurar como falta disciplinaria el hecho
de asistir al trabajo en estado de embriaguez o bajo el efecto de
estupefacientes constituye ejercicio legítimo de la facultad de configuración
que a aquél le asiste en esa materia y no plantea problema constitucional
alguno. En efecto. Un servidor
público o un particular que cumple funciones públicas no está en capacidad de
dirigir su voluntad y su inteligencia al normal desenvolvimiento de su órbita
funcional si acude a trabajar bajo el efecto de bebidas alcohólicas o de
sustancias estupefacientes pues tanto aquellas como éstas afectan sus
capacidades motoras, racionales y psíquicas al punto que le impiden su normal
desenvolvimiento laboral. Esta situación, desde luego, constituye una clara
infracción de sus deberes funcionales pues el sujeto disciplinable que
voluntariamente se coloca en estado de embriaguez o bajo el influjo de
sustancias estupefacientes y que en esas condiciones acude a su lugar de
trabajo, no se halla en capacidad de cumplir su rol funcional y por lo mismo se
sustrae al deber de desempeñar cabalmente sus funciones como concreción del
deber genérico que le asiste de cumplir la Constitución, la ley y los
reglamentos. La Corte debe precisar
que la legitimidad de esas faltas disciplinarias no se deriva del estado mismo
de embriaguez del sujeto disciplinable o del hecho de encontrarse bajo el
efecto de estupefacientes sino de la manera como tales estados interfieren los
deberes funcionales del servidor público. Es decir, tal legitimidad se infiere
no en razón de esos estados implícitamente considerados sino del hecho que el
sujeto asiste al trabajo encontrándose en ellos. Se trata de una precisión
fundamental pues ella hace la diferencia entre una injerencia autoritaria en un
ámbito vital que sólo a la persona corresponde y una injerencia legítima que
procura el adecuado desenvolvimiento de la administración y su funcionalización
hacia la realización de los fines estatales. Por lo tanto, como se
respeta el fundamento constitucional de la imputación disciplinaria, se
declarará la exequibilidad de las reglas de derecho
de acuerdo con las cuales: A. Son faltas graves: 1. Asistir al trabajo
en estado de embriaguez. 2. Asistir al trabajo
bajo el efecto de estupefacientes. 8. Ahora bien. El
legislador no solo tomó la decisión de configurar como falta disciplinaria el
asistir al trabajo en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes
sino que además acentuó el rigor del control disciplinario en los casos de
reincidencia en tales comportamientos pues cuando en éstos se incurre en tres
veces o más, la falta es calificada como gravísima. De ello se infiere que el
problema jurídico a resolver en este punto no radica en la legitimidad de las
faltas disciplinarias individualmente consideradas, sino en las consecuencias
que se le reconocen a la reincidencia en faltas de esa índole. En cuanto a esto hay
que afirmar que cada que un sujeto disciplinable incurre, sin justificación
alguna, en una conducta de esa índole, comete una falta disciplinaria y queda
sometido a las sanciones correspondientes. Según la actora, el problema se
presenta cuando en razón de tal reincidencia se varía la entidad de la falta
imputable pues cuando por ese motivo una misma conducta se trastoca de falta
grave a gravísima, se vulnera el principio non bis in ídem por
cuanto se generan consecuencias sancionatorias a partir de dos conductas ya
sancionadas. Ese aparente problema
se explica en razón de que al derecho disciplinario se le pretenden trasladar reproches
que se predican de otros ámbitos del derecho sancionador, y en particular del
derecho penal, pues en ellos la valoración negativa de la reincidencia se asume
como un rezago autoritario que, en lugar de desvalorar la conducta cometida,
desvalora la personalidad, proclive al delito, del autor. Con todo, también en
este punto debe afirmarse la autonomía del derecho disciplinario y, en
consecuencia, la imposibilidad de extender a él los efectos de instituciones
contrarias a su naturaleza: El rechazo de la reincidencia como circunstancia de
agravación punitiva se explica en el derecho penal en razón de la mayor
proximidad que tiene, como ámbito de control, con los derechos fundamentales.
Tal proximidad se advierte tanto en el delito -por la relación funcional que
existe entre tales derechos y el bien jurídico como concepto consustancial a la
conducta punible- como en la pena -en este caso porque la sanción penal por
antonomasia, la prisión, no es más que la privación de la libertad de
locomoción como derecho fundamental-. Además, la ilegitimidad de la
reincidencia como institución del derecho penal plantea un serio
cuestionamiento al sistema penal mismo pues pone en vilo las funciones de
prevención general -como protección de bienes jurídicos- y de prevención
especial -como resocialización moderada- que se le atribuyen a la pena y
desnuda las profundas limitaciones del tratamiento penitenciario. En tal
contexto es ilegítima la desvaloración de la reincidencia en sí misma pues tal
institución, en términos de sacrificio de derechos fundamentales y de
racionalidad del sistema penal, resulta demasiado costosa. Esas situaciones, en
cambio, no se advierten en el derecho disciplinario ya que éste en el ámbito de
la falta remite a la infracción de deberes funcionales y en el ámbito de la
sanción, en el peor de los casos, impone la ruptura del vínculo que liga al
servidor público con el Estado. Además, en este campo el sólo dato fáctico de
la reincidencia en faltas disciplinarias no plantea la ilegitimidad de sistema
de tratamiento penitenciario alguno, pues ninguna de las sanciones
disciplinarias conduce a la privación de la libertad del sujeto disciplinable.
Ante tal panorama, es claro que las premisas en punto de valoración de la
reincidencia en faltas disciplinarias no pueden ser las mismas que operan en el
ámbito de la reincidencia en la comisión de conductas punibles. De allí se infiere
que, si las sanciones disciplinarias impuestas a un sujeto no han logrado que
su proceder como servidor público o como particular que desempeña funciones
públicas, se oriente a la garantía de la efectividad de los valores, principios
y derechos previstos en la Constitución, es legítimo suministrar un contexto
normativo que permita variar la graduación de una falta futura para asignarle
mayor gravedad que otras de la misma índole cometidas con anterioridad y, por
esa vía, eventualmente, en caso de acreditarse los presupuestos de la
responsabilidad disciplinaria, permitir que se rompa el nexo que vincula a tal
sujeto disciplinable con el Estado. Como puede advertirse,
entonces, la valoración negativa que se hace de la reincidencia en el ámbito
del derecho disciplinario no plantea el desconocimiento del principio non
bis in ídem. Ello es así en cuanto se trata de someter una tercera falta
disciplinaria a una sanción más drástica que otras sanciones impuestas a faltas
de la misma índole cometidas con anterioridad y que han resultado ineficaces
con miras al aseguramiento del cumplimiento de los deberes funcionales a cargo
del sancionado. Finalmente, la carga argumentativa que deslegitima la
reincidencia en el ámbito del derecho penal, no puede trasladarse, sin más, al
derecho disciplinario pues este tiene una índole definida y autónoma. Por lo tanto, dada su
compatibilidad con los fundamentos constitucionales de la imputación
disciplinaria, la Corte declarará la exequibilidad de
las siguientes reglas jurídicas contenidas en el enunciado normativo demandado: B.
Son faltas gravísimas las siguientes: 3. Asistir al trabajo
en tres o más ocasiones en estado de embriaguez. 4. Asistir al trabajo
en tres o más ocasiones bajo el efecto de estupefacientes. 9. De otro lado, razón
le asiste a la actora cuando afirma que la calificación de una falta de esa
índole como gravísima, en razón de la reincidencia, debe tener un límite
temporal pues resultaría inconcebible que para ese efecto se tuvieran en cuenta
comportamientos ocurridos 20 o más años antes. En cuanto a ello hay
que indicar, de un lado, que para variar la naturaleza de la falta es preciso
que se haya demostrado tanto la comisión de la falta como la responsabilidad
del sujeto y que éste haya sido efectivamente sancionado. Y, de otro lado, ya
que como elemento de juicio se toman las sanciones impuestas con anterioridad,
por aplicación del principio de analogía in bonam
partem, debe tenerse en cuenta el artículo 174
del Código Disciplinario, de acuerdo con el cual las certificaciones de
antecedentes deben contener las providencias ejecutoriadas dentro de los cinco
años anteriores a su expedición. De este modo, la tercera falta sólo podrá ser
calificada como gravísima cuando dos faltas cometidas en los cinco años
anteriores han sido sancionadas en providencias ejecutoriadas. Esta
interpretación integral del Código Disciplinario impide que las faltas gravísimas
por reincidencia se estructuren sin límite temporal alguno. 10. Restan por
analizar dos de las normas jurídicas contenidas en el enunciado normativo
demandado: El consumo en el sitio de trabajo de sustancias prohibidas que
produzcan dependencia física o psíquica y el consumo de esas mismas sustancias
en lugares públicos. Nótese que de acuerdo con estas reglas, constituye falta
disciplinaria no ya el acto de asistir al trabajo bajo el influjo de
estupefacientes sino el consumo de ese tipo de sustancias en el sitio de
trabajo o en lugares públicos. En relación con la
primera de esas reglas de derecho hay que indicar que concurren las mismas
razones que en su momento se esgrimieron para afirmar la exequibilidad
de la configuración como falta disciplinaria de la asistencia al trabajo bajo
el efecto de estupefacientes. Es decir, la regla de derecho que ahora se somete
a examen no involucra el sometimiento de una persona a sanción disciplinaria
por el hecho del consumo de estupefacientes en sí mismo considerado sino en
cuanto tal comportamiento interfiere en el cumplimiento de los deberes
funcionales del servidor público o del particular que cumple funciones
públicas. Ello es así porque el
sitio de trabajo es un espacio físico acondicionado para el cumplimiento de la
función pública encomendada y para el despliegue de las actividades
relacionadas con ella pero en manera alguna puede concebirse como un espacio
adecuado para el consumo de sustancias prohibidas que produzcan dependencia
física o psíquica. Este desvío funcional del sitio de trabajo hace que este
lugar, en vez de orientarse al cumplimiento de la función encomendada, se ponga
al servicio de propósitos personales que nada tiene que ver con ella. En tal
contexto, es evidente la infracción a los deberes funcionales del sujeto
disciplinable. Por estos motivos, se
declarará la exequibilidad de la regla de derecho de
acuerdo con la cual es falta disciplinaria gravísima consumir en el sitio de
trabajo sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica. 11. La segunda regla
de derecho, en cambio, plantea una situación distinta. De acuerdo con ella,
constituye falta gravísima consumir en lugares públicos sustancias prohibidas
que produzcan dependencia física o psíquica. Frente a una regla de derecho como
ésta, surge también el interrogante acerca de si esa falta disciplinaria
involucra una afección del deber funcional pues sólo si tal exigencia se
satisface, su configuración como tal será legítima. De acuerdo con la
Auditoría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, esa
regla de derecho es exequible pero únicamente cuando se trate de
comportamientos imputables a servidores con imagen públicamente reconocida o a
altos funcionarios estatales pues en tales eventos los servidores son la
representación más visible del Estado ante la sociedad. La Corte disiente de
esta percepción pues considera que la legitimidad de la falta se circunscribe a
aquellos eventos en que la conducta afecte de manera injustificada los deberes
funcionales del servidor público y ello ocurre independientemente de la
posición que éste ocupe en la función pública. Es decir, el hecho de que la
regla de derecho sometida a examen sea desplegada por un servidor público que
no sea un alto funcionario del Estado no excluye su relevancia disciplinaria si
ella tiene la virtualidad de afectar los deberes funcionales que le asisten. De acuerdo con ello,
si un servidor público o particular que cumple funciones públicas consume en
lugares públicos sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o
psíquica y lo hace encontrándose en ejercicio de sus funciones, la imputación
de la falta disciplinaria es legítima. Y también lo es si tal comportamiento se
despliega en un lugar público, sin que el servidor se encuentre en ejercicio de
sus funciones pero si él tiene la virtualidad de afectar la función pública. En
estos dos supuestos, independientemente del nivel funcional al que se halle
adscrito el servidor, se despliega un comportamiento que trasciende a su rol
funcional y que afecta los deberes a su cargo. Ahora, en aquellos
supuestos en que el comportamiento se comete en lugar público y sin que el
servidor se encuentre en ejercicio de sus funciones, el funcionario de control
disciplinario, en cada caso, deberá apreciar si la conducta afecta o no la
función pública y si hay lugar o no a la imputación de un ilícito
disciplinario. Tal apreciación deberá realizarse de manera razonable, teniendo
en cuenta el contexto en el que se incurrió en el comportamiento y la incidencia
que pueda tener en el rol funcional a cargo del servidor. De acuerdo con lo
expuesto, la Corte declarará la exequibilidad de la
regla de derecho de acuerdo con la cual constituye falta gravísima consumir en
lugares públicos sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o
psíquica pero lo hará de manera condicionada en el entendido que la falta se
configura siempre que esa conducta afecte la función pública. 12. Finalmente, en
relación con la demanda interpuesta contra el inciso tercero del artículo 51 de
la Ley 734 de 2002, debe indicarse que en este momento existe cosa juzgada pues
la Corte en Sentencia C-1076-02, Magistrada Ponente Clara Inés Vargas, se
pronunció sobre la exequibilidad de todo ese
artículo. En efecto, en ese fallo se afirmó: "Aunque el cargo
de la demanda se dirige exclusivamente contra la expresión sin necesidad de
acudir a formalismo procesal alguno, que figura en el primer inciso del
artículo 51 de la Ley 734 de 2002, considera la Corte que el ejercicio de una
adecuada interpretación constitucional no puede limitarse a tomar en
consideración, de manera aislada, el enunciado invocado en este caso por el
demandante sino que es preciso situarlo en un contexto determinado, el cual
será objeto del respectivo control de constitucionalidad. Quiero ello decir
que, en el presente asunto, la Corte estima necesario examinar de manera global
el artículo 51 del nuevo Código Disciplinario Único, vale decir, la expresión
demandada constituye tan solo uno de los elementos que integran la figura regulada,
que aisladamente carece de contenido normativo autónomo, y por ende, es preciso
examinar el todo. En este orden de
ideas, la finalidad del artículo 51 del nuevo Código Disciplinario Único es
clara: diseñar medidas encaminadas a preservar el orden interno y la disciplina
en las instituciones del Estado, efecto para el cual se prevén los llamados de
atención que hace el superior jerárquico a su subordinado. Como se trata de
comportamientos que alteran el orden interno de las instituciones pero sin comprometer
sustancialmente los deberes funcionales del sujeto disciplinable, es
comprensible que esa medida no se rodee de connotaciones procesales y de los
formalismos inherentes a las actuaciones de esa índole. Con todo, el hecho que
la norma permita la realización de un llamado de atención por parte de un
superior a sus subalternos sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno
no impide que éstos sean escuchados pues, por más informal que sea ese llamado,
la promoción del orden institucional se logra si se conoce la situación por la
que atravesó el sujeto disciplinable, no sólo a través de las referencias de
terceros sino por medio de la propia reseña que éste realice lo ocurrido. Choca
con la racionalidad de una democracia constitucional la realización de un
llamado de atención que sea fruto de un acto unilateral de poder y no de una
decisión razonable que tenga en cuenta y valore la situación del afectado. En ese marco si se trata
de una actuación sin formalismos procesales, no se advierte motivos para que el
llamado de atención si se rodee de los mismos, al consignarse por escrito pues
tal decisión debe obedecer a la misma lógica de la actuación que le precedió.
No puede discutirse que un llamado de atención afecte la hoja de vida del
servidor y por ello se opone a la finalidad de la norma y a su cumplimiento
mediante actuaciones desprovistas de solemnidad alguna. Por este motivo, se
declarará la inexequibilidad de la expresión
"por escrito" que hace parte del inciso primero del artículo 51. De otro lado, la Corte
advierte que la alteración del orden interno que conduce a un llamado de
atención, en las condiciones que se han indicado, se caracteriza por no afectar
los deberes funcionales del servidor público, circunstancia que habilita que se
prescinda de formalismos procesales. No obstante, lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 51, en el sentido de que el llamado de atención se anotará
en la hoja de vida, pierde de vista la ausencia de ilicitud sustancial de la
conducta que condujo al llamado de atención pues no puede desconocerse que esa
anotación le imprime a aquél un carácter sancionatorio. Ello es así al punto
que cualquier persona que tenga acceso a la hoja de vida del servidor, no
valorará ese llamado de atención como un mérito sino como un reproche que se le
hizo al funcionario y es claro que esto influirá en el futuro de aquél. Esta
consecuencia es irrazonable si se parte de considerar que el presupuesto que condiciona
el llamado de atención y no la promoción de una actuación disciplinaria es la
ausencia de ilicitud sustancial en el comportamiento. Por tal motivo, la Corte
declarará inexequible la expresión "se anotará en la hoja de vida"
que hace parte del inciso segundo del artículo 51. Finalmente, si se
tiene en cuenta que el fundamento de la institución del llamado de atención
está constituido por la comisión de una conducta que contraría en menor grado
el orden administrativo interno sin llegar nunca a afectar los deberes
funcionales del servidor, es manifiesta la inconstitucionalidad de una regla de
derecho según la cual la reiteración en tal conducta genera formal actuación
disciplinaria. En efecto, una
actuación de esta índole sólo puede promoverse si el servidor ha incurrido en
un ilícito disciplinario y el fundamento de éste viene dado, según el artículo
5 de la Ley 734, por la afección del deber funcional sin justificación alguna.
Luego, si el hecho en el que incurre y reitera el funcionario se caracteriza
precisamente por no estar dotado de ilicitud sustancial, ¿cómo puede promoverse
una formal actuación si se sabe que no está satisfecha la exigencia de ilicitud
sustancial de la conducta?. La regla de derecho
que se analiza pierde de vista que la suma de actos irrelevantes, desde el
punto de vista de la ilicitud sustancial disciplinaria, es también irrelevante
y que por ello con la sola reiteración de actos de esa índole no puede
promoverse investigación disciplinaria alguna. Hacerlo implicaría generar un espacio
para que al servidor se le reproche una falta disciplinaria a sabiendas de que
en su obrar no concurre el presupuesto material de todo ilícito de esa
naturaleza. Entonces, como no se satisface el presupuesto sustancial de la
imputación disciplinaria, la Corte retirará del ordenamiento jurídico el inciso
tercero del artículo 51 de la Ley 734 de 2002. En este orden de
ideas, la Corte declarará exequible el inciso primero del artículo 51 de la Ley
734 de 2002, salvo la expresión por escrito que se declarará inexequible.
Declarará, de igual manera, exequible el inciso segundo del artículo 51 de la
misma ley, salvo la expresión se anotará en la hoja de vida. Así mismo,
declarará inexequible el inciso tercero del mismo artículo. Con base en esa
motivación, en la parte resolutiva se dispuso: 14. Declarar EXEQUIBLE el
inciso primero del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión por
escrito que se declara INEXEQUIBLE. Declarar EXEQUIBLE el
inciso segundo del artículo 51 de la misma ley, salvo la expresión se anotará
en la hoja de vida y. Declarar INEXEQUIBLE el inciso tercero
del mismo artículo. Por lo tanto, en
relación con la demanda interpuesta contra el artículo 51 de la Ley 734 de
2002, la Corte dispondrá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1076-02. DECISIÓN Con fundamento en las
precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. Declarar EXEQUIBLE el
artículo 48, numeral 48, de la Ley 734 de 2002 en el entendido que la expresión
"en lugares públicos", contenida en el inciso primero, es EXEQUIBLE en
cuanto la conducta descrita afecte el ejercicio de la función pública. Segundo. En
relación con la demanda interpuesta contra el inciso tercero del artículo 51 de
la Ley 734 de 2002, ESTÉSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-1076-02. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
gaceta de la corte constitucional, cúmplase y archívese el expediente. EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT Presidente JAIME ARAUJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY
CABRA Magistrado ÁLVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ Secretaria General LA SUSCRITA SECRETARIA
GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el H. Magistrado
doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por
encontrase en comisión debidamente autorizada por la Sala Plena. MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ Secretaria General |