RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

PROYECTO DE ACUERDO No. __________2023

 

Ver Acuerdo Distrital 915 de 2023 Concejo de Bogotá, D.C.

 

POR EL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO 7 DE 1987, SE ESTABLECEN UNA SERIE DE BENEFICIOS TRIBUTARIOS PARA LOS SUJETOS OBLIGADOS DEL PAGO DE CONTRIBUCIONES DE VALORIZACIÓN EN BOGOTÁ D.C Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES

 

I. OBJETO DEL PROYECTO DE ACUERDO

 

a. Modificar el Acuerdo 7 de 1987 – Estatuto de Valorización del Distrito, en lo que corresponde con la definición de una serie de requisitos para la presentación, autorización y aplicación de próximos cobros de Contribución de Valorización ordenados por parte del Concejo de Bogotá D.C. Específicamente se propone lo siguiente:

 

·                La autorización de nuevas contribuciones de valorización en Bogotá, previo al inicio del desarrollo de las obras, será una medida de carácter excepcional. Para estos casos será necesario que los proyectos de infraestructura a financiar se encuentren en un estado de maduración fase III, es decir, con estudios y diseños definitivos según las disposiciones técnicas definidas por el IDU.

 

·                Si los cobros de valorización se adoptan previo al inicio de las obras y estas tardan más de 1 año en comenzar su construcción, se suspenden por razones imputables al contratista o se declara caducidad contractual de los proyectos, el IDU procederá a devolver los valores recaudados previa indexación según variación del IPC. En ningu´n caso la devolución de estos recursos podra´ ser inferior a los valores pagados por parte de los sujetos pasivos.

 

·                Para el caso de la aplicación y cobro de nuevas contribuciones de valorización durante o posterior a la ejecución de las respectivas obras, se establece hasta cinco años el plazo máximo de distribución y cobro de la respectiva contribución.

 

·                Se añade que todas las contribuciones de valorización, sin excepción alguna frente el método de distribución aplicado, deberán contar con estudios ex post que midan el efecto plusvalía generado tras la construcción de las obras correspondientes.

 

b. Autorizar una serie de beneficios tributarios a favor de aquellos propietarios y/o poseedores de bienes inmuebles que realizaron el pago correspondiente al cobro de cualquiera de las contribuciones de valorización autorizadas por el Concejo de Bogotá D.C., siempre y cuando las obras financiadas mediante este gravamen presenten un porcentaje de avance de ejecución física igual o inferior al 25%, previa certificación técnica expedida por parte del Instituto de Desarrollo Urbano

 

Los beneficios tributarios que serán aplicados corresponden a descuentos en el valor del impuesto predial unificado a pagar para el caso de predios de uso residencial y dotacional, así como descuentos en el Impuesto de Industria y Comercio a pagar para el caso de los predios que desarrollan actividades comerciales, industriales o de servicios.

 

Se precisa que estos beneficios tributarios se otorgarán durante las vigencias 2024-2027. Para ello, solo se tendrán en cuenta aquellos contribuyentes que hayan realizado el pago total del cobro de contribución de valorización del que estaban obligados, además, se establece como requisito no encontrarse en mora frente a la respectiva obligación tributaria (predios residenciales o dotacionales: estar al día en el impuesto Predial Unificado; predios comerciales: estar al día en el Impuesto de Industria y Comercio).

 

c. Proponer la devolución de los valores recaudados mediante el Acuerdo 724 de 2018, sobre aquellas obras que se encuentran suspendidas, se les declaró caducidad contractual o presentan un porcentaje de ejecución física del proyecto igual o inferior al 5%

 

II. MARCO JURÍDICO

 

·                DEL ORDEN CONSTITUCIONAL

 

Artículo 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.

 

(…)

 

Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

 

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

 

(…)

 

·                DEL ORDEN LEGAL

 

Decreto 1604 de 1966 – Por el cual se dictan normas sobre valorización (Adoptado como legislación permanente por el artículo 1° de la Ley 48 de 1968)

 

Artículo 1°. El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3° de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.

 

Artículo 2°. El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.

 

En cuanto a la Nación, estos ingresos y las correspondientes inversiones funcionarán a través de un Fondo Rotatorio Nacional de Valorización dentro del Presupuesto Nacional.

 

(…)

 

Artículo 12. La contribución de valorización constituye gravamen real sobre la propiedad inmueble. En consecuencia, una vez liquidada, deberá ser inscrita en el libro que para tal efecto abrirán los Registradores de Instrumentos Públicos y Privados, el cual se denominará "Libro de Anotación de Contribuciones de Valorización". La entidad pública que distribuye una contribución de valorización procederá a comunicarla al Registrador o a los Registradores de Instrumentos Públicos de los lugares de ubicación de los inmuebles gravados, identificados éstos con los datos que consten en el proceso administrativo de liquidación.

 

(…)

 

Artículo 16. Los Municipios no podrán cobrar contribución de valorización por obras nacionales, sino dentro de sus respectivas áreas urbanas y previa autorización de la correspondiente entidad nacional, para lo cual tendrá un plazo de dos años contados a partir de la construcción de la obra. Vencido ese plazo sin que un Municipio ejerza la atribución que se le confiere, la contribución se cobrará por la Nación.

 

En cuanto a las obras departamentales, es entendido que los Municipios solamente podrán cobrar en su favor las correspondientes contribuciones de valorización en los casos en que el Departamento no fuere a hacerlo y previa la autorización del respectivo Gobernador.

 

El producto de estas contribuciones por obras nacionales o departamentales deberán destinarlo los Municipios a obras de desarrollo urbano.

 

Parágrafo 1°. Para que los Municipios puedan cobrar contribuciones de valorización en su favor, en los términos de este artículo, se requiere que la obra no fuere de aquellas que la Nación ejecute financiándolas exclusivamente por medio de la contribución de valorización, sino con los fondos generales de inversión del Presupuesto Nacional.

 

Parágrafo 2°. Los Municipios que al entrar a regir este Decreto hubieren iniciado el proceso de distribución de contribuciones de valorización por alguna obra nacional, en ejercicio de la facultad conferida al respecto por el artículo 18 de la Ley 1ª de 1943, no estarán sometidos a los requisitos y limitaciones indicados en el inciso primero de este artículo, en cuanto a las contribuciones por la obra en referencia.

 

Decreto Ley 1421 de 1993 - Por el cual se dicta el Régimen Especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá

 

Artículo 157. Valorización. Corresponde al Concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de las sumas que se pueden distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto. Su distribución se puede hacer sobre la generalidad de los predios urbanos y suburbanos del Distrito o sobre parte de ellos. La liquidación y recaudo pueden efectuarse antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras.

 

La contribución de valorización por beneficio general únicamente se puede decretar para financiar la construcción y recuperación de vías y otras obras públicas. A título de valorización por beneficio general no se puede decretar suma superior al cincuenta por ciento (50%) de los ingresos corrientes del Distrito recaudados en el año anterior al de inicio de su cobro.

 

Parágrafo. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, autorízase al Gobierno Distrital para introducir en las valorizaciones decretadas los ajustes y reducciones que fueren necesarios al monto distribuible y a los plazos y descuentos ordenados para su pago.

 

·                DEL ORDEN DISTRITAL

 

Acuerdo 07 de 1987 - Por el cual se adopta el Estatuto de Valorización del Distrito Especial de Bogotá

 

Artículo 1º. Definición. La contribución de valorización es un gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de las obras.

 

Por plan o conjunto de obras, se entiende aquel que se integra con cualquier clase de obra que por su ubicación, conveniencia de ejecución y posibilidades de utilización complementan los tratamientos de desarrollo, rehabilitación o redesarrollo definidos en el plan de desarrollo vigente.

 

(…)

 

III. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

La Contribución de Valorizacio´n (CV) es una herramienta de financiacio´n que se constituye como un gravamen real sobre los bienes inmuebles, que es objeto de registro y esta´ destinado a la construccio´n de una obra, plan o conjunto de obras de intere´s pu´blico que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se benefician con la ejecucio´n de las obras. El valor de la contribucio´n depende del costo de la obra, que se distribuye entre los predios afectados en proporcio´n al grado de beneficio. Su recaudo compete a la entidad que ejecute las obras, bien sea nacional, departamental o municipal o, excepcionalmente, a una corporación autónoma regional, a una asociación de municipios o a una junta metropolitana.

 

En particular, la CV es el aporte que realiza el propietario de un predio beneficiado por la construccio´n de una obra pu´blica para financiarla a cambio de un mayor valor del inmueble o del suelo. No es una tasa, ya que no existe una prestacio´n de un servicio pu´blico de manera individual para cada inmueble, y no es un impuesto, ya que no corresponde al valor del predio. En la CV se construyen obras a cambio de valorizacio´n del suelo, y los propietarios aportan a la construccio´n de la infraestructura en proporcio´n al beneficio obtenido y a su capacidad de pago.

 

Son mu´ltiples los instrumentos de gestio´n que buscan la captura de plusvali´a; la CV se diferencia en que responde directamente a una necesidad social; por ejemplo: pavimentar una calle, construir un sistema vial de gran impacto, ejecutar redes de servicios pu´blicos, asi´ como en que exige una participacio´n directa de cada contribuyente de acuerdo a su beneficio y a su capacidad de pago. El dinero proveniente de la CV es directamente invertido en la obra o plan de obras. De esa forma actu´a como apalancador, es decir, como nueva fuente financiera para el municipio. Gana el contribuyente al ver realizadas las obras que quiza´s sin la CV no se realizari´an, y gana el municipio al contar con una nueva fuente de financiamiento para mejorar el bienestar de los ciudadanos.

 

La CV prorratea el costo de una obra necesaria con un mayor monto para quienes perciben un mayor beneficio. Con la CV cada contribuyente construye su ciudad a partir de sus aportes. Por tanto, adquiere un derecho directo para dar seguimiento a la realizacio´n de la obra y a observar en la construccio´n de ciudad el retorno de sus aportes. En pai´ses como Colombia, la normativa sobre CV permite que la ciudadani´a actu´e como veedor en la ejecucio´n de la obra, ya que, en caso de no iniciar en el tiempo estipulado, el dinero recaudado por CV se podrá reintegrar al contribuyente.

 

La más reciente autorización otorgada por el Concejo de Bogotá D.C. para el cobro de una contribución de valorización por beneficio local se realizó´ mediante Acuerdo 724 de 2018. Esta normativa tuvo por objeto financiar un plan de obras en materia de construcción de nueva infraestructura vial, espacio público y el Centro de Felicidad El Retiro, esto en tres zonas distintas de la ciudad (Eje Cedro – Eje Córdoba – Eje Zona Industrial).

 

El monto distribuible fijado para este plan de obras estuvo programado en $906.579.000.000 (precios constantes de 2018), incluido el 8% para sufragar los costos de administración relacionados con el proceso de recaudo. Con corte a 27 de abril de 2023, el recaudo generado por concepto del Acuerdo 724 de 2018 ascendía a la suma de $821.729 millones, equivalente al 90,20% del total de los recursos a recaudar y distribuido en 363.132 contribuyentes que ya efectuaron el respectivo pago:

 

 

Fuente: IDU. Así van los proyectos de valorización. Acuerdo 724 de 2018. https://www.idu.gov.co/page/valorizacion-1

 

Por otra parte, en el arti´culo 4 de la norma en mencio´n se establecieron una serie de plazos ma´ximos para iniciar las etapas de construccio´n de las respectivas obras financiadas con cargo a la contribucio´n de valorizacio´n, en los siguientes te´rminos:

 

·                Tres (3) an~os contados a partir de la sancio´n del respectivo Acuerdo para las obras de infraestructura vial y aquellas que requieran adquisicio´n predial.

 

·                Dos (2) an~os contados a partir de la sancio´n del respectivo Acuerdo para las dema´s obras definidas.

 

Con la aprobacio´n del Plan Distrital de Desarrollo 2020-2024, se unificaron en tres (3) an~os los plazos ma´ximos para iniciar la etapa de construccio´n de la totalidad de las obras que se autorizaron financiar con cargo a la contribucio´n de valorizacio´n definida en el Acuerdo 724 de 2018, es decir, el plazo li´mite para iniciar la construccio´n fi´sica del plan de obras quedo´ definido para diciembre 06 de 2021. Sin embargo, una vez cumplidos los plazos de inicio de construccio´n establecidos y transcurridos casi 5 an~os tras la autorizacio´n otorgada por el Concejo de Bogota´ D.C., este plan de obras presenta serios retrasos en su ejecución física. La siguiente informacio´n publicada en la página oficial del IDU[1] demuestra los % de avance fi´sico de las obras definidas mediante Acuerdo 724 de 2018, así:

 

 

 

Fuente: IDU. Así van los proyectos de valorización. Acuerdo 724 de 2018. https://www.idu.gov.co/page/valorizacion-1

 

·                Tan solo 1 obra ha sido entregada por parte de los respectivos contratistas (construcción del ciclopuente del Canal Molinos con la Autopista Norte).

 

·                2 de los 15 contratos de obra suscritos por el IDU presentan un avance de obra físico superior al 50%.

 

·                El total de adiciones presupuestales relacionadas con este plan de obras actualmente asciende a la suma de $ 40.014 millones aproximadamente.

 

·                El promedio de ejecución total del plan de obras definido en este Acuerdo se encuentra en un 23,17%.

 

·                A la fecha: 6 contratos de obras pública se encuentran suspendidos, 6 obras están por entregar en la siguiente vigencia, mientras 4 obras estarían culminando en 2025, es decir, casi 4 años después de las fechas inicialmente pactadas en el Acuerdo 724 de 2018 (es decir, vigencias 2020-2021)

 

Segu´n informacio´n del IDU y teniendo en cuenta los retrasos en la ejecución de los respectivos proyectos de obra, se precisa que se han adelantado los siguientes procesos administrativos:

 

·                Contrato IDU-215-2020: A fin de mitigar el atraso en la ejecucio´n del proyecto la Entidad en conjunto con la firma interventora han generado llamados de atencio´n y apremios dirigidos al contratista, tanto de manera escrita como a trave´s de los diferentes comite´s de seguimiento a la ejecucio´n del proyecto, conmina´ndolo al cumplimiento de sus obligaciones contractuales. De igual manera y conforme a lo previsto contractualmente se ha solicitado la presentacio´n de un plan de contingencia, sin embargo ni frente a esta solicitud ni respecto a los diversos llamados de atencio´n y/o apremios se ha observado respuesta y/o reaccio´n alguna por parte del contratista de obra en pro de la ejecucio´n del proyecto.

De acuerdo con lo anterior, la Entidad adelanto´ un primer proceso administrativo sancionatorio de multa y cla´usula penal pecuniaria contra el contrato IDU-215-2020 el cual derivo´ en la imposicio´n de la sancio´n respectiva por la suma de $ 2.426.156.462, frente a la cual el contratista interpuso recurso de reposicio´n y teniendo previsto celebrar audiencia para finalizacio´n del proceso el pro´ximo 17/05/2023.

 

De igual manera se encuentra en curso un proceso administrativo sancionatorios que busca declarar la caducidad del contrato IDU-215-2020, cuya audiencia de descargos se llevo´ a cabo el 08/05/2023 y audiencia de imposicio´n de sancio´n que se llevo´ a cabo en primera sesio´n del 15/05/2023 y se reanudara´ el 16/05/2023.

 

·                Contrato IDU-1299-2020: A fin de mitigar el atraso en la ejecución del proyecto la Entidad en conjunto con la firma interventora han generado diversos llamados de atención y apremios dirigidos al contratista, tanto de manera escrita como a través de los diferentes comités de seguimiento a la ejecución del proyecto, conminándolo al cumplimiento de sus obligaciones contractuales.

 

De igual manera y conforme a lo previsto contractualmente se ha solicitado la presentacio´n de un plan de contingencia, sin embargo ni frente a esta solicitud ni respecto a los diversos llamados de atencio´n y/o apremios se ha obtenido respuesta y/o reaccio´n alguna por parte del contratista de obra en pro de la ejecucio´n del proyecto.

 

Al respecto se precisa que, la Entidad a partir del mes de febrero de 2023 ha requerido al contratista priorizar el cierre de los frentes de obra abiertos previo a la terminacio´n del contrato y para ello disponer de los recursos necesarios, sin embargo tampoco se ha obtenido un mayor rendimiento de obra en los mencionados frente de trabajo abiertos, que avizoran la terminacio´n de los mismos, previo a la fecha de terminacio´n establecida contractualmente.

 

De acuerdo con lo anterior la Entidad adelanta un primer proceso administrativo sancionatorio de multa contra el contrato IDU-1299-2020 por la suma de $ 2.220.796.884, el cual dio inicio mediante Audiencia del 12/05/2023, estando pendiente la reanudacio´n de la misma para la semana del 22 de mayo de 2023.

 

·                Contrato IDU-1279-2020: A fin de mitigar el atraso en la ejecucio´n del proyecto la Entidad en conjunto con la firma interventora han generado llamados de atencio´n y apremios dirigidos al contratista, tanto de manera escrita como a trave´s de los diferentes comite´s de seguimiento a la ejecucio´n del proyecto, conmina´ndolo al cumplimiento de sus obligaciones contractuales.

 

De igual manera y conforme a lo previsto contractualmente se ha solicitado la presentacio´n de un plan de contingencia, el cual fue presentado por el contratista aprobado por la Interventori´a pero frente al cual no se ha dado cumplimiento estricto hasta la fecha.

 

Asi´ mismo el contratista ha presentado a la interventori´a una solicitud de pro´rroga necesaria para la terminacio´n de las obras, por el te´rmino de 4 meses, la cual se encuentra a la fecha en ana´lisis de la interventori´a, y que en todo caso debe dar cuenta de la imputabilidad del contratista frente a la misma.

 

De acuerdo con lo anterior, la Entidad se encuentra revisando el informe te´cnico de presunto incumplimiento al contrato IDU-1279-2020 presentado por la firma interventora, el cual fue remitido por el a´rea te´cnica al a´rea de sancionatorios,  mediante memorando interno No. 20233360146253 del 09/05/2023, y de encontrar el cumplimiento y procedencia del mismo se dará inicio al proceso administrativo sancionatorios conminatorio de multa a lugar.

 

·                Contrato IDU-1518-2020: A fin de mitigar el atraso en la ejecución del proyecto la Entidad en conjunto con la firma interventora han generado llamados de atención y apremios dirigidos al contratista, tanto de manera escrita como a través de los diferentes comités de seguimiento a la ejecución del proyecto, conminándolo al cumplimiento de sus obligaciones contractuales.

 

De igual manera y conforme a la necesidad de ejecución de redes con cargo a las ESP se tiene previsto suscribir una prórroga de un (1) mes a este proyecto, con la cual se reprogramarán algunas actividades que a la fecha presentan atrasos y dependen de la ejecución de tales actividades de redes, y como consecuencia de ello el porcentaje de atraso del proyecto que existe a la fecha tendría una disminución.

 

No obstante lo anterior, la Entidad en cumplimiento de sus obligaciones contractuales ha dado inicio a los procesos administrativos sancionatorios a lugar, estando vigentes a la fecha dos procesos: i) El primero de ellos por multa y cuyo fallo fue emitido en audiencia del 11/04/2023, por la suma de $ 2.729.524.757, frente al cual el contratista presentó recurso de reposición, estando prevista la audiencia para sustentación del recursos de reposición para el próximo 23/05/2023, ii) El segundo de ellos por multa dado el actual atraso en la ejecución del proyecto, por la suma de $ 2.719.671.021, y del cual se tiene previsto celebrar audiencia de descorrimiento de traslado de pruebas a la aseguradora el próximo 17/05/2023.

 

Fuente: Sistema de acompañamiento contractual SIAC, ZIPA - Bases de datos de la DTC información a corte del 21 de abril de 2023

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fuente: Elaboración propia con bases de datos de la DTC. Información a corte del 21 de abril de 2023

 

Esta informacio´n concuerda con un reciente comunicado de prensa publicado por la Procuraduri´a General de la Nacio´n, el 08 de marzo de 2023[2]. En e´l, el Ministerio Pu´blico inicio´ vigilancia preventiva frente a la ejecucio´n de las obras de valorizacio´n aprobadas en los an~os 2013 y 2018, evidenciando que las obras han sufrido diferentes modificaciones que las llevan a tener retrasos y porcentajes de avance fi´sico muy bajos. Con respecto al Acuerdo 724 de 2018, el Ministerio Pu´blico advirtio´ que solo se ha hecho entrega de uno de los ma´s de 15 proyectos aprobados, el 67 % esta´ en ejecucio´n con un porcentaje de avance del 28 %, el 17 % de los proyectos se encuentran suspendidos y del 11 % no se suministran datos. Frente al cumplimiento del Acuerdo 523 de 2013, solamente el 55 % de las obras aprobadas han sido entregadas, un 36 % tienen un porcentaje de ejecucio´n inferior al 51 % y del 9 % no se suministran datos de ejecucio´n.

 

Es decir, mientras que los distintos contribuyentes sujetos del pago de la contribucio´n de valorizacio´n han atendido de manera favorable esta obligacio´n tributaria (97,20% de contribuyentes ya cumplieron con su responsabilidad), los distintos contratistas, interventores de obra y el propio IDU como entidad responsable de la gestio´n final de los planes de obras autorizados no han actuado conforme sus responsabilidades, una situacio´n que, en definitiva,  ha generado retrasos en la ejecucio´n fi´sica de los proyectos; altos niveles de incertidumbre frente a los recursos recaudados; pérdida de valor de los predios/bienes inmuebles a lo largo del tiempo; nuevos focos de inseguridad en el espacio público por uso de maquinaria, polisombras y demás elementos de construcción; y en u´ltimas, impactos negativos tanto en las condiciones de vida de los residentes como en las dinámicas comerciales de aquellos contribuyentes que llevan esperando la entrega de las distintas obras autorizadas desde hace más de una década.

 

IV. ALCANCE DE LA INICIATIVA

 

Los constantes incumplimientos en el desarrollo y entrega final de las obras financiadas mediante CV responde a una serie de factores de naturaleza contractual, institucional, jurídica y financiera, entre otros aspectos. Más allá de los buenos registros históricos en materia de recaudo de recursos por concepto de cobros de valorización, las siguientes condiciones han empezado a generar desconfianza, pérdida de legitimidad y poca aceptación por parte de los distintos contribuyentes y la ciudadanía en general frente a este instrumento de financiación del desarrollo urbano:

 

a. Inadecuada estructuración de contratos: Si bien la más reciente autorización para el cobro de una nueva contribución de valorización en Bogotá inició con un plan de obras que ya se encontraba en una fase de maduración a nivel de factibilidad, lo cual permitía contar con mayor grado de certidumbre frente al monto distribuible, valor de las obras y los procesos contractuales posteriores; en la fases de ejecución se han presentado ajustes de diseño por parte de los contratistas que ponen en discusión las propuestas inicialmente estructuradas por los consultores contratados y el propio IDU, así como el cierre financiero necesario que permita garantizar el desarrollo y entrega final de las obras.

 

b. Errores en la estimación de los valores finales de las obras: Si bien cualquier proyecto de infraestructura cuenta con una matriz de riesgos donde se analizan y evalúan ciertas eventualidades que impactarían (de manera positiva o negativa) los distintos componentes que integran las obras públicas (ambiental, jurídico, administrativo, financiero), los proyectos financiados por el instrumento de contribución de valorización vienen presentando fallas en sus fases de planeación, estructuración y ejecución que conllevan mayores valores en las obras programadas y retrasos en las respectivas entregas.

 

Algunos de estos riesgos están asociados a una ausencia de estudios y diseños definitivos (fase III), lo cual ha derivado en la definición de un monto distribuible por debajo de los valores una vez se lleva el proyecto a terreno, o situaciones de carácter técnico no previstas al momento de hacer efectiva la aplicación del respectivo cobro de valorización. Solo por citar algunos ejemplos:

 

·                El plan de obras correspondiente al Acuerdo 724 de 2018 presenta sobrecostos que ascienden a un total de $40 mil millones.

 

·                Solo el proyecto de obra construcción de aceras y ciclorrutas de la calle 116 entre carrera 9 hasta Autonorte y calle 116 desde Av. Boyacá hasta Autopista norte y obras complementarias tiene valores que ascienden a 30% más que los programados inicialmente (es decir, sobrecostos por $12.304 millones, con una ejecución física del 63,16%).

 

·                El proyecto de obra estudios, diseños y construcción de infraestructura peatonal y ciclorrutas en el corredor ambiental localizado en el canal córdoba entre calle 129 y calle 170, una de las obras con menores avances (20,44%) ya presenta sobrecostos por más de $13.081 millones.

 

c. Debilidades en la coordinación interinstitucional: Se presentan demoras relacionadas con el otorgamiento de avales y documentos de no objeción en los diseños por parte de entidades distritales estratégicas como la Empresa de Acueducto (gestión de redes), la Secretaría Distrital de Movilidad (señalización, planes de manejo de tráfico) y operadores de servicios públicos como ENEL CODENSA.

 

d. Incumplimiento de las condiciones técnicas de obras pactadas.  Las incertidumbres legales, administrativas, técnicas, temporales y fiscales para realizar las obras finalmente se materializan en resultados parciales, extemporáneos e insatisfactorios cuando las mismas logran presentarse ante las entidades correspondientes. Ante tal escenario, quedan muchas dudas sobre la calidad, rigor y efectividad tanto de las interventorías como de las consultorías encargadas de los componentes técnicos de los proyectos de obra.

 

Hor por hoy, la ampliación en los plazos de entrega otorgados mediante Acuerdo 761 de 2020 (especialmente como resultado de la pandemia por COVID-19) no ha sido una medida suficiente para mitigar los retrasos en las obras. De hecho, se espera que la entrega total del plan de obras del Acuerdo 724 de 2018 solo pueda materializarse, en el mejor de los casos, hasta la vigencia 2025.

 

Debido a los evidentes retrasos y el histórico incumplimiento de los distintos contratistas sobre los cronogramas de obra definidos para cada uno de los proyectos fi´sicos, desde este proyecto de acuerdo se propone una modificación al Estatuto Distrital de Valorización con el fin de establecer una serie de requisitos adicionales que deben ser cumplidos previo a una eventual autorización de nuevas contribuciones de valorización por parte del Concejo de Bogotá D.C.

 

En particular, se propone que los respectivos proyectos a financiar mediante CV se encuentren en la etapa de ingeniería de detalle, con el fin que la Administración Distrital, contribuyentes y ciudadanía en general puedan contar con altos niveles de certeza sobre los componentes te´cnicos, ambientales, sociales, económicos y financieros necesarios que permitan materializar el proyecto en el terreno, esto dentro de los plazos establecidos y el monto distribuible definido. De esta manera se busca que los planes de obra se desarrollen con información cierta en todos sus componentes y, en consecuencia, exista un menor grado de riesgo en su ejecución.

 

Por otra parte, se plantea que la Administracio´n Distrital otorgue una serie de beneficios tributarios durante las vigencias fiscales 2024-2027, para aquellos propietarios y/o poseedores de bienes inmuebles que realizaron el pago correspondiente al cobro de cualquiera de las contribuciones de valorización autorizadas por el Concejo de Bogotá D.C.

 

Se precisa que los beneficios tributarios referidos en esta iniciativa se realizara´n siempre y cuando las obras financiadas mediante este mecanismo presenten un porcentaje de avance de ejecución física igual o inferior al 25%. Además, estos beneficios recaerán sobre aquellos contribuyentes que hayan realizado el pago total de la contribucio´n de valorizacio´n y no se encuentren en mora de sus respectivas obligaciones tributarias, conforme el siguiente detalle:

 

a. Para el caso de los predios de uso residencial y dotacional: Descuento del 10% en el impuesto predial unificado durante las vigencias 2024-2027.

 

b. Para el caso de los predios con actividades comerciales, industriales o de servicios: Descuento del 10% en el impuesto de industria y comercio durante las vigencias 2024-2027, esto sobre alguna de las actividades económicas declaradas en el año gravable 2023 y según el método de exigibilidad del respectivo tributo (anual o bimestral).

 

De esta manera se pretende mitigar los impactos sociales y económicos derivados de los constantes incumplimientos, prórrogas y suspensiones contractuales, las fallas interinstitucionales entre los distintos actores responsables del desarrollo de los respectivos proyectos de obra, y la falta de control y supervisión por parte del IDU.

 

c. Finalmente, se plantea un escenario de devolución de recursos recaudados a través del Acuerdo 724 de 2018, esto para aquellas obras públicas que se encuentren suspendidas, presenten caducidad contractual o cuenten con un porcentaje de avance físico igual o inferior al 5%.

 

Una medida similar a la establecida en esta iniciativa corresponde a las disposiciones establecidas en el Acuerdo 523 de 2013, a través del cual el Concejo de Bogotá D.C. autorizó la devolución de recursos por concepto de cobro de contribución de valorización de vigencias anteriores. En particular, mediante esta norma se ordenó la suspensión y revocatoria de los recaudos obtenidos mediante el pago de Contribución de Valorización de las obras correspondientes al Acuerdo 180 de 2005 - Fase I y Fase II; así como el Acuerdo Distrital 451 de 2010. En esa ocasión se autorizó la construcción y financiamiento de los respectivos planes de obras con otras fuentes de financiación, entre ellas, cupo de endeudamiento. Desde este antecedente, el Instituto de Desarrollo Urbano expidió la Resolución 2954 de 2013, acto administrativo que fijó las reglas para las devoluciones de los recursos previamente recaudados.

 

V. COMPETENCIA DEL CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.

 

El Concejo de Bogotá tiene la competencia de dictar normas relacionadas con la naturaleza y alcance del presente Proyecto de Acuerdo, según las disposiciones constitucionales y legales vigentes, en especial por las atribuciones conferidas en el Decreto Ley 1421 de 1993:

 

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA

 

Artículo 313. Corresponde a los Concejos.

 

1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

 

(…)

 

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

 

(…)

 

Artículo 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.

 

La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.

 

(…)

 

Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

 

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

 

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

 

DECRETO LEY 1421 DE 1993

 

Artículo 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

 

1.    Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

(…)

 

3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.

 

(…)

 

En este punto es necesario hacer una claridad. Si bien esta iniciativa es del resorte exclusivo de la Alcaldesa Mayor de Bogotá (Artículo 13, Decreto Ley 1421 de 1993), es importante tener en cuenta la Sentencia C- 177/07 de la Sala Plena de la Corte Constitucional, donde se señala la posibilidad de superar la exigencia de la iniciativa gubernamental reservada a través de la coadyuvancia explícita del ejecutivo durante el trámite de las leyes y normas:

 

“… la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que buscar impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario.

 

Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5 a de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”.

 

VI. IMPACTO FISCAL

 

La Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 7o, establece que el impacto fiscal de todo Proyecto de Acuerdo debe ser explícito y compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, para lo cual en la respectiva Exposición de Motivos deberán incluirse expresamente los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional que se generaría para financiar tales costos.

 

Conforme lo anterior, este proyecto de acuerdo tendría un impacto fiscal toda vez que las disposiciones propuestas se refieran específicamente a beneficios tributarios mediante descuentos en el impuesto predial unificado y el impuesto de industria y comercio, lo cual afectaría el recaudo programado para las vigencias fiscales 2024-2027.  En este caso, los costos relacionados con la implementación de esta iniciativa requieren ser cuantificados y evaluados previamente por parte de la Administración Distrital. Sobre este asunto, se sugiere que la Secretaría Distrital de Hacienda pueda pronunciarse durante la discusión de esta iniciativa con el fin de conocer el respectivo impacto fiscal y el concepto previo de viabilidad de las respectivas propuestas, toda vez que esta iniciativa es competencia de la Alcaldesa Mayor de Bogotá D.C. al tratar asuntos de carácter tributario.

 

VII. CONCLUSIÓN

 

Por lo anterior y en atención a la naturaleza de las disposiciones previamente expuestas, se pone en consideración del Honorable Concejo de Bogotá D.C. esta iniciativa con el fin que esta sea debatida y eventualmente aprobada por esta Corporación Pública.

 

PROYECTO DE ACUERDO No. _________DE 2023

 

“POR EL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO 7 DE 1987, SE ESTABLECEN UNA SERIE DE BENEFICIOS TRIBUTARIOS PARA LOS SUJETOS OBLIGADOS DEL PAGO DE CONTRIBUCIONES DE VALORIZACIÓN EN BOGOTÁ D.C Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”

 

EL CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.

 

En ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que le confiere los artículos 317 y 338 de la Constitución Política, el numeral 3 del artículo 12 y el artículo 157 del Decreto Ley 1421 de 1993,

 

ACUERDA:

 

ARTÍCULO 1. Modifíquese el artículo 89º del Acuerdo 7 de 1987, el cual quedará así:

 

Artículo 89º. Imposición. La contribución de valorización se puede imponer y hacer efectiva antes de iniciar la obra o conjunto de obras, en el curso de su ejecución, o una vez concluidas.

 

La aplicación de una contribución de valorización previo al inicio de las obras será una medida de carácter excepcional. En este caso, el Concejo de Bogotá D.C. solo podrá ordenar el cobro de una contribución de valorización de manera anticipada al inicio de la obra, plan o conjunto de obras, cuando los proyectos de infraestructura a financiar mediante este instrumento hayan culminado el ciclo de maduración Fase III – Estudios y Diseños definitivos, conforme los requerimientos establecidos en la “Guía de Maduración de Proyectos” publicado por el Instituto de Desarrollo Urbano, o el documento técnico que haga sus veces.

 

Durante el trámite de cualquier proyecto de acuerdo relacionado con la autorización de un cobro de contribución de valorización previo al inicio de las respectivas obras, el IDU presentará ante el Concejo de Bogotá D.C. certificación técnica donde se avale el cumplimiento de la Fase III para cada obra, plan o conjunto de obras; así como un informe ejecutivo donde se detalle el contenido final de los Estudios y Diseños definitivos para cada proyecto.

 

Cuando la contribución de valorización se impusiese antes de empezar una obra, se establece un plazo máximo de un (1) año para iniciar la construcción del respectivo proyecto. Si transcurrido este plazo las obras no llegaran a iniciar, se suspenden por razones imputables al contratista o se declara caducidad contractual frente al proyecto, el IDU procederá a devolver los valores recaudados a los contribuyentes previa indexación según variación del IPC. En ningu´n caso la devolución de estos recursos podra´ ser inferior a los valores pagados por los sujetos pasivos.

 

Si la contribución de valorización se impone durante o una vez concluida la obra, el IDU tendrá un plazo máximo de cinco (5) años para hacer efectiva la distribución y cobro de la respectiva contribución.

 

Parágrafo: Los plazos de que trata el presente artículo deberán contarse desde la fecha de expedición del acto administrativo de liquidación individual de la tarifa de la contribución.

 

ARTÍCULO 2. Adiciónese un parágrafo al artículo 56º del Acuerdo 7 de 1987, el cual quedará de la siguiente manera:

 

Parágrafo 2: Toda contribución de valorización por beneficio local que sea ordenada por el Concejo de Bogotá D.C., independientemente del método de distribución adoptado, contará con estudios de impacto ex post, esto con el fin de determinar el efecto plusvalía ex ante generado sobre cada predio como resultado de la obra, plan o conjunto de obras autorizadas y debidamente construidas mediante este instrumento de financiación.  

 

Los resultados de los estudios expost serán publicados por el IDU y comunicados a cada sujeto pasivo obligado del cobro de la respectiva contribución de valorización.

 

ARTÍCULO 3. Beneficios tributarios. Establézcase una serie de beneficios tributarios a favor de aquellos propietarios y/o poseedores de bienes inmuebles que realizaron el pago correspondiente al cobro de cualquiera de las contribuciones de valorización previamente autorizadas por el Concejo de Bogotá D.C., siempre y cuando las obras financiadas mediante este gravamen presenten un porcentaje de avance de ejecución física igual o inferior al 25% una vez haya entrado en vigencia el presente Acuerdo.

 

PARÁGRAFO: Los porcentajes de ejecución física de las obras financiadas mediante cobros de contribución de valorización en Bogotá D.C. contarán con certificación técnica expedida por parte del Instituto de Desarrollo Urbano.

 

ARTÍCULO 4. Tipos de beneficios tributarios. Los beneficios tributarios de que trata el presente Acuerdo corresponden a:

a. Para el caso de los predios de uso residencial y dotacional: Descuento del 10% en el pago del impuesto predial unificado.

 

b. Para el caso de los predios donde desarrollan actividades comerciales, industriales o de servicios: Descuento del 10% en el pago del impuesto de industria y comercio sobre alguna de las actividades económicas declaradas durante el año gravable 2023. Este descuento tributario podrá ser aplicado en sus declaraciones tributarias, ya sean estas bimestrales o anuales.

 

ARTÍCULO 5. Período. Estos beneficios tributarios se otorgarán durante las vigencias fiscales 2024-2027.

 

ARTÍCULO 6. Requisitos. Los requisitos para ser beneficiarios de las disposiciones tributarias de que trata el presente Acuerdo serán los siguientes:

 

a. Solo se tendrán en cuenta aquellos contribuyentes que hayan realizado el pago total y se encuentren al día con respecto al cobro de contribución de valorización del que estaban obligados.

 

b. Para los propietarios y/o poseedores de bienes inmuebles de uso residencial y dotacional, no encontrarse en mora y estar al día en el pago del Impuesto Predial Unificado.

 

c. Para los propietarios y/o poseedores de bienes inmuebles que realizan actividades industriales, comerciales o de servicios en los predios, no encontrarse en mora y estar al día en el pago del Impuesto de Industria y Comercio.

 

ARTÍCULO 7. Reglamentación. La Administración Distrital reglamentará las reglas, procedimientos y demás aspectos que considere pertinentes con el fin de garantizar la efectiva aplicación de los beneficios tributarios de que trata el presente Acuerdo. 

 

ARTÍCULO 8. Estrategia de comunicación. La Administración Distrital adelantará una estrategia de comunicación donde se informe a los contribuyentes y ciudadanía en general sobre las condiciones, mecanismos, período y requisitos relacionados con la aplicación de los respectivos beneficios tributarios. 

 

ARTÍCULO 9. Devolución de valores recaudados. Durante la vigencia 2023, la Administración Distrital presentará ante el Concejo de Bogotá D.C. un proyecto de acuerdo mediante el cual se autorice la devolución de los valores recaudados a través del Acuerdo 724 de 2018, sobre aquellas obras que se encuentren suspendidas, presenten caducidad contractual o cuenten con un porcentaje de avance físico igual o inferior al 5%. En ningu´n caso los valores a devolver podra´n ser inferiores a los pagados por los sujetos pasivos

 

ARTÍCULO 10. Vigencia. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.