RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 |
Cargando el Contenido del Documento |
| Por favor espere... |
|
PROYECTO DE ACUERDO No. 531 DE 2023
Ver Acuerdo Distrital 915 de 2023 Concejo de Bogotá, D.C.
Por medio del cual se establece el cobro gradual de la contribución de valorización para las obras realizadas por el Distrito en función de su avance y se dictan otras disposiciones
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. OBJETO DEL PROYECTO
El presente proyecto de acuerdo tiene como objetivo establecer que el cobro de la contribución de valorización por las obras que el Distrito lleva a cabo en Bogotá se efectúe de manera gradual, en función del avance de las mismas. La iniciativa busca recuperar la confianza de los contribuyentes en esta modalidad de tributo y en las entidades que lo recaudan. Esta confianza ha quedado en entredicho en los últimos años por los retrasos e incumplimientos en la entrega de las obras ya pagadas por los ciudadanos. Asimismo, la medida pretende garantizar una adecuada administración de los recursos públicos y la efectiva ejecución de los proyectos financiados mediante este gravamen.
2. ANTECEDENTES DE LA INICIATIVA
Esta es la primera vez que se presenta el actual proyecto de acuerdo.
3. SUSTENTO JURÍDICO DE LA INICIATIVA
Constitución Política
ARTÍCULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.
ARTÍCULO 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.
Leyes y Decretos
LEY 25 DE 1921. Por la cual crea el impuesto de valorización. (...) Artículo 3. Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras.
DECRETO 1604 DE 1966. Por el cual se dictan normas sobre valorización. (...) Artículo 1. El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3° de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.”
Artículo 2. El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente. En cuanto a la Nación, estos ingresos y las correspondientes inversiones funcionarán a través de un Fondo Rotatorio Nacional de Valorización dentro del Presupuesto Nacional. Cuando las obras fueren ejecutadas por entidades diferentes de la Nación, los Departamentos o los Municipios, el tributo se establecerá, distribuirá y recaudará por la Nación a través de la Dirección Nacional de Valorización, de acuerdo con las mencionadas entidades, salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades en relación con este impuesto. (...) Artículo 9. Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones. El Consejo Nacional de Valorización, teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados con las contribuciones, podrá disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que sólo se distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo de la obra.
DECRETO 1394 DE 1970. Por el cual se reglamentan normas sobre valorización. (...) Artículo 1. La contribución Nacional de valorización se exigirá por todas las obras de interés público que produzcan beneficio a la propiedad inmueble y que ejecuten la nación a sus entidades descentralizadas, se liquidará y recaudará de conformidad con las normas del presente decreto, que será el estatuto orgánico de esta contribución en el orden nacional. (...) Artículo 6. La contribución de valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada. (Subrayado y negrilla fuera de texto) DECRETO 1333 DE 1986. Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. (...) Artículo 234. El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3 de la Ley 25 de 1921, como “una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.
Artículo 235. El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad Nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.
DECRETO 1421 DE 1993. Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. (...) Artículo 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley (...) 3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos. (...) Artículo 157. Valorización. Corresponde al Concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de las sumas que se pueden distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto. Su distribución se puede hacer sobre la generalidad de los predios urbanos y suburbanos del Distrito o sobre parte de ellos. La liquidación y recaudo pueden efectuarse antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras. (Subrayado y negrilla fuera de texto). Acuerdos municipales
ACUERDO 7 DEL 24 DE MAYO DE 1987. Por el cual se adopta el Estatuto de Valorización del Distrito Especial de Bogotá. (...) Artículo 1. Definición. La contribución de valorización es un gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de las obras. (...) Artículo 89. Imposición. La contribución de valorización se puede imponer y hacer efectiva, antes de iniciar la obra o conjunto de obras, en el curso de su ejecución, o una vez concluidas. Si la contribución se impone antes de iniciar una obra, el Instituto tendrá un plazo máximo de dos (2) años para iniciar la construcción de la obra, transcurridos los cuales si no se iniciare, se procederá a devolverla incrementada con la misma tasa de interés de financiación con que se haya recaudado. (Subrayado y negrilla fuera de texto).
4. JUSTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE CONVENIENCIA DE LA INICIATIVA
La contribución por valorización es un mecanismo de financiamiento utilizado por las autoridades nacionales, departamentales, distritales y municipales para costear obras de infraestructura y proyectos de desarrollo urbano que benefician directamente a un sector específico de la ciudad. En este sentido, no se trata de un impuesto per se, ya que no grava por vía general a todas las personas, sino de una contribución especial, que debe ser asumida por un grupo de población que está representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, de la ejecución de una obra pública.
En síntesis, se busca que aquellos que obtendrán un beneficio directo de las obras –ya sea por la mejora de su calidad de vida o por el aumento del valor de su inmueble– financien parte de su costo, en lugar de cargar a toda la comunidad o al presupuesto general de la entidad territorial.
La contribución por valorización se ha convertido en un tributo clave para el desarrollo de infraestructura de las grandes capitales del país, y ha impulsado la generación de proyectos de obra pública con algunos impactos positivos en términos medioambientales, culturales, viales y de movilidad, entre otros. También ha sido un factor generador de empleo, por la mano de obra requerida para la ejecución de los proyectos.
En Bogotá, sin embargo, la ciudadanía ha venido perdiendo la confianza en esta medida de recaudo debido las malas experiencias de las dos últimas décadas, relacionadas con retrasos e incumplimientos en la entrega de las obras prometidas. Desde la aprobación del Estatuto de Valorización del Distrito Especial, en 1987, las distintas administraciones –con el aval del Concejo Distrital–han hecho uso de este mecanismo para la financiación parcial o total de planes de desarrollo y de obras viales. La apuesta más ambiciosa fue definida mediante el Acuerdo 180 de 2005, con el que se esperaba recaudar $2,1 billones para financiar un total de 137 obras (121 en movilidad y 16 en espacio público) en un periodo de ejecución de ocho años. Aunque se cobró gran parte de la valorización, no se construyeron 82 de los proyectos previstos[1]. En vista de esta baja ejecución, el Concejo ordenó devolverle a la ciudadanía $223.000 millones[2].
En julio de 2013 fue aprobado el Acuerdo 523 que contemplaba un nuevo cobro de valorización para la realización de 11 intervenciones en vías de la ciudad, por valor de $382.000 millones. Sin embargo, casi tres años después, el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), responsable de la gestión de estos proyectos, reconocía que solo había podido entregar una, debido a problemas como autorizaciones y permisos entre entidades distritales, así como por falta de financiación. Es decir, pese a que la ciudadanía ya había pagado por estos proyectos, el Distrito se había quedado sin recursos para costearlos[3].
La historia volvió a repetirse con el Acuerdo 724 de 2018, mediante el cual se aprobó el cobro de valorización para la construcción de 16 obras de infraestructura, entre ellas varios corredores viales, aceras y ciclorrutas en las localidades de Usaquén, Chapinero, Suba y Puente Aranda. De estas 16 obras solo una ha sido entregada al momento de presentar este proyecto de acuerdo. El costo de estas obras, que los bogotanos pagaron juiciosamente en 2019, fue de $906.000 millones.
Ante este caos, en marzo de 2023 la Procuraduría General de la Nación anunció que inició una vigilancia preventiva a la ejecución de las obras por valorización aprobadas para Bogotá en 2013 y 2018[4]. Frente al cumplimiento del Acuerdo 523 de 2013, el Ministerio Público denunció que solamente el 55% de las obras aprobadas han sido entregadas, un 36% tienen un porcentaje de ejecución inferior al 51% y del 9% no se suministran datos de ejecución.
Con respecto al Acuerdo 724 de 2018, advirtió que solo el 67% de las obras está en ejecución –con un porcentaje de avance del 28%–, el 17% se encuentran suspendidas y del 11 % no se suministran datos. La Procuraduría no solo teme que estas obras por las que ya pagaron los bogotanos queden inconclusas, sino también que los retrasos generen “un grave detrimento patrimonial a la Nación”.
La Contraloría de Bogotá también decidió tomar cartas en el asunto. El pasado 21 de julio, el ente de control distrital inició una auditoría de cumplimiento al IDU con el fin de determinar las razones de los retrasos de las obras contratadas a partir del acuerdo de 2018 y evaluar posibles irregularidades en el manejo de los recursos por parte de los contratistas[5].
Las razones de estos retrasos e incumplimientos, como ha quedado en evidencia en los recientes debates de control político realizados al IDU sobre el tema [6], tienen que ver con una cadena de errores que comienzan a producirse desde la etapa misma de planeación de los proyectos y que se van agrandando en las fases posteriores, es decir, en la contratación, la ejecución y la supervisión.
En muchos casos, los diseños de las obras son entregados tarde y con deficiencias, lo que genera los primeros retrasos. También hay fallas a la hora de elegir a los contratistas responsables de ejecutar los proyectos, debido a que los pliegos tipo diseñados por Colombia Compra Eficiente –la entidad nacional que tiene esta competencia– son laxos y poco rigurosos.
Esto permite que constructores sin experiencia, sin solvencia económica y con antecedentes de incumplimientos y mala calidad de sus construcciones, se presenten a las licitaciones y se queden con los contratos. Por otro lado, hay problemas también en la supervisión de los proyectos por parte de las interventorías, y en el seguimiento y las sanciones a los constructores incumplidos por parte del IDU.
Finalmente, se ha comprobado que hay un exceso de trámites burocráticos y que existe descoordinación entre el IDU, las empresas de servicios públicos y la Secretaría de Movilidad para agilizar las aprobaciones de obras complementarias que tienen que ver con traslado de redes y con las aprobaciones de los Planes de Manejo de Tráfico (PMT).
Los principales perjudicados por esta cadena de errores son, paradójicamente, los vecinos que con esfuerzo y responsabilidad pagaron una contribución que, en teoría, les iba a mejorar su calidad de vida y aumentaría el valor de sus inmuebles. Estos contribuyentes deben padecer en su día a día las graves consecuencias que dejan las obras inconclusas, como el cierre de vías, los huecos, las polisombras y la inseguridad que generan los frentes de obra abandonados.
Asimismo, muchos denuncian perjuicios económicos, como la pérdida de valor de sus viviendas y la afectación de los negocios que están ubicados en la zona de influencia de las obras. Ante este panorama, es evidente que la contribución por valorización, como medida recaudatoria para construir proyectos que beneficien a sectores específicos de la población, se encuentra completamente desvirtuada y no genera hoy credibilidad en la ciudadanía.
Con el propósito de atender estas problemáticas, el presente proyecto de acuerdo propone una modificación en el proceso de recaudo de la contribución por valorización, vinculándolo directamente al avance de las obras pactadas. Este cambio resulta esencial para recuperar la confianza de los ciudadanos en este sistema de financiamiento de obras públicas.
Al vincular el cobro de valorización con el avance de las obras se crea un incentivo claro para que la Administración y los contratistas responsables de ejecutar los proyectos se enfoquen en cumplir los cronogramas establecidos y en llevar a cabo los trabajos de manera ágil, eficiente y efectiva. Si las obras se retrasan, también se retrasará la recaudación completa de la valorización, lo que puede generar presión para terminar los proyectos de manera oportuna.
Asimismo, al cobrar la valorización gradualmente, los ciudadanos pueden observar directamente el avance de las obras y verificar que su pago está siendo destinado al progreso de los proyectos. Esto aumenta la transparencia y la confianza en el manejo de los recursos públicos.
Finalmente, el cobro escalonado de la contribución por valorización le evita a la Administración los engorrosos trámites de devolución de la contribución a la ciudadanía en caso de que las obras no sean ejecutadas. Así lo dispone el artículo 89 del Acuerdo 7 de 1987, según el cual “si la contribución se impone antes de iniciar una obra, el Instituto tendrá un plazo máximo de dos (2) años para iniciar la construcción de la obra, transcurridos los cuales si no se iniciare, se procederá a devolverla incrementada con la misma tasa de interés de financiación con que se haya recaudado”.
Es importante destacar que el sistema de cobro gradual de la valorización debe ir acompañado de una sólida planificación por parte de la Administración Distrital, que le ayude a definir los porcentajes de recaudo en cada etapa. Esto le permitirá contar con un flujo de ingresos adecuado y garantizar la disponibilidad de recursos en los momentos clave de la ejecución de las obras. Es esencial, además, contar con un riguroso control y seguimiento financiero de los recursos recaudados y su utilización en la ejecución de las obras. Esto incluye auditorías periódicas y reportes transparentes para la ciudadanía.
5. MARCO JURÍDICO Y COMPETENCIA DEL CONCEJO DE BOGOTA
El Concejo de Bogotá es competente para estudiar y aprobar el presente proyecto de acuerdo en virtud de lo establecido en el Artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, principalmente en el numeral 1 que faculta al a Corporación para dictar normas así:
DECRETO 1421 de 1993. Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. (...) Artículo 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley: 1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito. (…) Artículo 13. Iniciativa. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales y el alcalde mayor por conducto de sus secretarios, jefes de departamento administrativo o representantes legales de las entidades descentralizadas. El personero, el contralor y las juntas administradoras los pueden presentar en materias relacionadas con sus atribuciones. De conformidad con la respectiva ley estatutaria, los ciudadanos y las organizaciones sociales podrán presentar proyectos de acuerdo sobre temas de interés comunitario.
El mismo Decreto, en su Artículo 157, faculta al Concejo de Bogotá para definir las condiciones para el cobro de la contribución por valorización, y las alternativas de liquidación y recaudo, cuando dice:
DECRETO 1421 de 1993. Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. (...) Artículo 57. Valorización. Corresponde al Concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de las sumas que se pueden a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto. Su distribución se puede hacer sobre la generalidad de los predios urbanos y suburbanos del Distrito o sobre parte de ellos. La liquidación y recaudo pueden efectuarse antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras.
6. IMPACTO FISCAL
De conformidad con lo señalado en el Artículo 7 de la Ley 819 de 2003, el presente Proyecto de Acuerdo no genera impacto fiscal. Hay que tener en cuenta que el IDU, entidad encargada de la planificación, diseño, construcción y mantenimiento de obras de infraestructura en Bogotá, en ningún caso desembolsa la totalidad del costo de las obras por valorización al inicio de las mismas. La entidad realiza pagos parciales a los contratistas responsables de la ejecución de dichas obras a medida que se cumplen etapas o hitos predefinidos en el contrato. Lo que busca este proyecto de acuerdo es armonizar los cobros de la contribución por valorización con los pagos efectivos que realiza la Administración por la ejecución de las obras, con lo cual no hay lugar a la modificación del marco fiscal de mediano plazo o a la ceración de una fuente adicional de financiación.
7. ARTICULADOProyecto de Acuerdo ___ de 2023“Por medio del cual se establece el cobro gradual de la contribución
|