RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

PROYECTO DE ACUERDO 538 DE 2023

 

Ver Acuerdo Distrital 915 de 2023 Concejo de Bogotá, D.C.

 

POR EL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO 7 DE 1987, ESTATUTO DE VALORIZACIÓN DE BOGOTÁ, SE AUTORIZA LA DEVOLUCIÓN DE RECURSOS POR OBRAS DE VALORIZACIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES

 

1. OBJETO DEL PROYECTO

 

Los acuerdos de valorización aprobados a lo largo del siglo XXI no han funcionado de manera correcta en su formulación e implementación. Falta de participación ciudadana incidente, mala planeación, incumplimiento en los planes de consultoría y obra, desarticulación institucional, retrasos e incumplimientos han sido dificultades comunes en las últimas cuatro valorizaciones que ha emprendido la Administración Distrital en Bogotá.

 

Esos errores han dejado varios aprendizajes, los cuales buscamos recopilar en esta propuesta de modificación del Acuerdo 7 de 1987, Estatuto de Valorización de Bogotá. Las propuestas de modificación apuntan a que cuando la Administración Distrital vuelva a presentar un acuerdo de valorización se tenga que cumplir lo siguiente:

 

a. Comprometer a la Administración Distrital a tener estudios y diseños definitivos de las obras de infraestructura que va a adelantar con los recursos de valorización de los contribuyentes, antes de su aprobación en el Concejo de Bogotá. Asimismo, asegurar que tenga un cronograma de obra y que lo cumpla a cabalidad.

 

b. Relacionado con lo anterior, la Administración deberá consultar la propuesta de obras con la ciudadanía de manera previa a la presentación de un eventual proyecto de valorización al Concejo. De este proceso, se deberá rendir un informe ante el Concejo de Bogotá con las propuestas que reciba y acoja para modificar los estudios y diseños definitivos. Este informe deberá presentarse como anexo en la radicación del proyecto de acuerdo de valorización.

 

c. Asegurar que las entidades y empresas prestadoras de servicios públicos, que tienen alguna incidencia en la infraestructura de la ciudad, estén al tanto y aprueben la realización de las obras de valorización de manera previa a la radicación del proyecto de acuerdo de valorización en el Concejo de la ciudad.

 

d. Fijar unos límites sobre cuánto del recaudo de la valorización se puede hacer antes y durante la obra, incentivando así que el recaudo se haga después de que las obras estén finalizadas.  De esta manera, se evitan los casos reiterativos en los que la entidad cobra la contribución y no cumple con lo acordado.

 

e. Diseñar un mecanismo de descuento en el cobro de la contribución de valorización, en caso de que se presenten retrasos o incumplimientos en la entrega de obras: proponemos que sea un descuento del 10% por cada año de retraso.

 

f. Prestar apoyo económico a comerciantes que se vean afectados por retrasos y dilaciones en la etapa de obras, que les ocasionen perjuicio económico.

 

g. Garantizar la instalación y funcionamiento permanente de canales de veeduría ciudadana, que alimenten los estudios y diseños finales de los proyectos, pero que también sirvan de canal de comunicación entre el IDU y la ciudadanía mientras se llevan a cabo las obras.

 

h. Destinar los recursos que recaude el IDU por concepto de procesos sancionatorios a contratistas a compensar los perjuicios que los retrasos en las obras ocasionen a los vecinos de las obras.

 

Por último, el proyecto de acuerdo propone que, ante las fallas en la implementación del Acuerdo 724 de 2018, último Acuerdo de Valorización aprobado por el Concejo de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- devuelva a los contribuyentes del Grupo 5 del Eje de la Zona Industrial los recursos pagados, toda vez que una buena parte de los segmentos viales que tiene que intervenir, no han sido contratados y apenas tiene estudios y diseños listos. A la fecha, cuatro años y ocho meses después de la sanción del Acuerdo de Valorización, apenas hay un avance de obra del 1% en este Eje y no hay contrato de obra para el Grupo 5 ya mencionado.

 

Adicional a esto, proponemos que el IDU devuelva los recursos recaudados de todas las obras cofinanciadas mediante valorización, incluso de acuerdos anteriores al 724 de 2018, y que tengan un avance menor al 5% en ejecución de obra.

 

2. JUSTIFICACIÓN

 

2.1 Introducción: la contribución de valorización

 

La Sentencia C-155 de 2003 de la Corte Constitucional hace un muy buen resumen y análisis de lo que entendemos en Colombia por la contribución de valorización. Para el caso particular de este Proyecto de Acuerdo, queremos hacer énfasis en la imposición que se hace a nivel territorial, la cual, según el Decreto 1604 de 1966, aún vigente, se entiende como:

 

una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble (…)

 

De la mano de esta definición, el Acuerdo 007 de 1987, Estatuto de Valorización de Bogotá, ofrece la siguiente definición:

Gravamen sobre las propiedades inmuebles, destinada a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público que se impone a los propietarios o poseedores de los predios que sean beneficiados con la construcción de las mismas

 

Parra (2016) explica adicionalmente que la valorización tiene estas particularidades:

 

Con respecto a esto, es de importancia señalar que la Valorización no se puede confundir con el impuesto ya que no grava a todas las personas y su destinación es específica; se sabe de antemano para qué son utilizados los recursos recibidos por esta.

 

Como se ha aplicado en Bogotá, la Administración Distrital cobra por adelantado a los propietarios de los predios beneficiados la contribución, para posteriormente iniciar con las obras y hacer su entrega. Esto configura una especie de compromiso de la Administración con los contribuyentes de la valorización: esta debería cumplir con todo el plan de obras prometido, ya que se está financiando con recursos adicionales a la tributación habitual de la ciudadanía. Esta, a cambio, obtiene posteriormente la valorización de sus predios gracias a la mejora del entorno.

 

La valorización tiene unos elementos de identificación que permiten su imposición:

 

a. Hecho generador: la razón que genera el gravamen. En el caso de la valorización, es esta misma, el mejoramiento del entorno de un inmueble mediante obras civiles de construcción, lo que genera la obligación fiscal para el propietario.

 

b. Sujeto activo: Como dice la Corte Constitucional en la Sentencia C-155 que ya citamos, “El sujeto activo de la potestad tributaria (el Estado), está representado en el nivel distrital y municipal por los concejos”. De ahí que, para el caso de Bogotá, la valorización la presente la Administración Distrital pero la apruebe el Concejo.

 

c. Sujeto pasivo: En la misma lógica del hecho generador, el sujeto pasivo será aquel propietario del inmueble que se vea beneficiado con la obra de valorización. Para Bogotá, el Acuerdo 007 de 1987, Estatuto de Valorización de la ciudad, establece los mecanismos técnicos que permiten determinar qué predios se ven beneficiados por las obras, lo que los haría receptores del cobro.

 

d. Base gravable: El Decreto 1604 dice que la base gravable de la valorización será el costo de la obra distribuido entre los inmuebles que se vean beneficiados por esta, más “un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de los tributos”.

 

e. Tarifa: La Sentencia C-155 de 2003 cuenta tres criterios fundamentales para determinar el valor que el sujeto pasivo pagará por la valorización: i. Fijar el costo de la obra; ii. Calcular el beneficio que genera; y iii. Establecer la forma de distribución del costo. El Acuerdo 007 de 1987, en su Título V, define los mecanismos de distribución y su posterior aprobación.

 

La propuesta de modificación del Acuerdo 007, que aquí traemos, busca que esos elementos, particularmente el de garantizar el hecho generador para los sujetos pasivos, sean honrados por la Administración Distrital al aplicar un cobro de valorización.

 

¿Es útil la contribución? Sí lo es

 

Sobre la pertinencia del instrumento de valorización para la realización de obras públicas, no tenemos duda. Esta debería ser una herramienta útil para mejorar la infraestructura de la ciudad. Muy de acuerdo con esta afirmación, Bonilla y González (2017) explican lo siguiente:

 

(…) la valorización es un poderoso instrumento de financiación que tiene dos grandes ventajas: Permite establecer una relación directa entre el costo y el beneficio, y su pago se puede regular de tal manera que respete la capacidad de pago de los usuarios. Y la distribución de la contribución (el “derrame”) podría tener un diseño progresivo, de tal forma que se obligue a que paguen más quienes tienen más.

 

Pese a este carácter progresivo y a las bondades del instrumento, la Administración Distrital, como veremos más adelante, no ha tenido la capacidad para ejecutar las obras de valorización con la misma fluidez con la que ha logrado recaudar los recursos. Esto ha llevado a que el instrumento no tenga los resultados esperados por la ciudadanía y haya perdido legitimidad a través de los años.

 

Dentro de las fallas que nosotros y muchos analistas han evidenciado en los últimos 20 años en Bogotá, se han encontrado obras que se cobraron pero que nunca se hicieron, algunas con retrasos de años enteros, otras han quedado incompletas e, incluso, unas en las que no se construyeron las propuestas que pagaron los ciudadanos, sino infraestructuras totalmente diferentes. Estas observaciones nos llevaron a proponer esta modificación al Acuerdo 007 de 1987.

 

2. 2. Estatuto de valorización de Bogotá: el Acuerdo 007 de 1987

 

Bogotá reglamentó la valorización mediante el Acuerdo 007 de 1987 y la aplicó por primera vez durante la Administración de Jaime Castro en 1992 con el Acuerdo 14. Pese a que el Acuerdo 007 ha tenido algunas modificaciones en años posteriores, ha mantenido las mismas especificaciones desde su sanción. En ese sentido, varios de sus elementos son anacrónicos, o no son aplicables, o han sido modificados en cada uno de los acuerdos que han autorizado cobros de valorización. A modo de resumen, a continuación, destacamos la estructura del Estatuto y sus principales elementos:

 

- Delega en el Instituto de Desarrollo urbano -IDU- la Ejecución y cobro de las obras que se realicen con la valorización.

- Determina que el Alcalde presentará al Concejo de Bogotá el plan de obras que se ejecutará, para que este lo apruebe.

 

- Define el concepto de zona de influencia y la manera de determinarla.

 

- Crea un sistema de representación de los propietarios ubicados dentro de la zona de influencia.

 

- Crea una junta de vigilancia compuesta por los representantes que elijan los mismos propietarios. Esta junta tiene las mismas funciones de una veeduría.

 

- Establece los métodos para hacer la distribución de las contribuciones de valorización y la manera de efectuar la facturación, cobro y formas de pago.

 

- Define los recursos disponibles para que los contribuyentes puedan apelar la asignación del cobro.

 

2.3. Fallas en la implementación de los recientes acuerdos de valorización

 

En el siglo XXI, la Administración Distrital ha recurrido en cinco ocasiones al mecanismo de valorización para financiar obras de infraestructura. En ninguno de esos cinco casos, el IDU ha tenido la capacidad de ejecutar al pie de la letra, como debería ser, las obras planteadas en los articulados. A modo de un triste resumen, mencionamos brevemente las características y fallas de cada uno de los acuerdos:

 

A. Acuerdo 180 de 2005: Este Acuerdo fue pensado para el largo plazo, estableciendo cuatro fases que se iban a ejecutar a lo largo de tres administraciones.  Como afirma Gómez (2021), este Acuerdo: 

 

(…) contempló la realización de un Plan de obras pertenecientes al Sistema de Malla Vial y Espacio Público para lo cual se tenía proyectado un recaudo de COP $2,1 billones y se estructuró para cobrarse en cuatro etapas, entre 2007 y 2016.  El Plan de Obras consistía en 137 obras divididas en cuatro grupos de construcción a través del tiempo.

         

Tanto las mencionadas Gómez (2021) como Bonilla (2018) coinciden en que el diseño y plan de obras del Acuerdo 180 fueron adecuados, pero su ejecución muy deficiente. Gómez incluso cita un informe de la Contraloría de Bogotá en el que advierte que el IDU no fue eficiente en el proceso de planeación de las obras, al tiempo que encontró que “el modelo de financiación no contaba con fundamento técnico de planeación que permitiera cuantificar el costo real de las obras, el impacto efectivo en el valor de los inmuebles, ni garantizar la construcción de la totalidad de las obras”. Sumado a esto, hay que mencionar que el recaudo de este Acuerdo, para 2018, había sido del 92% (El Tiempo, 2018), lo que muestra el cumplimiento de los contribuyentes bogotanos en materia de responsabilidad fiscal.

 

Como consecuencia de la mala ejecución de este Acuerdo, el IDU tuvo que hacer devolución de recursos a contribuyentes de los entornos de algunas obras que no se habían empezado:

 

(…) para el mes de diciembre del año 2011 aún no se habían iniciado todas las obras implantadas en la fase I, y de acuerdo a lo anteriormente citado, si estas no iniciaban dos años después de empezar el cobro, debería retribuirse el dinero a los contribuyentes.  Por ley, el Instituto de Desarrollo Urbano, debió devolver el monto distribuible de las dos obras que no empezaron su construcción a tiempo, las cuales fueron la Avenida Medellín (AC 80) por Avenida Colombia (AK 24) y la Puente Aranda (Carrera 50) por Avenida Américas, Avenida de los Comuneros, (AC 6) y Avenida Colón (AC 13), lo que incurrió en gastos administrativos para la entidad no esperados (Parra, 2016).

 

b. Acuerdo 398 de 2009: Dado que el Acuerdo 180 estaba pensado para tres periodos de alcaldes, este Acuerdo 398 lo que hace es modificar el plan de obras planteado en 2005. Gómez, citando a la Contraloría y al IDU, explica que mediante ese Acuerdo “fueron incluidas tres obras y fue eliminada una”.

 

c. Acuerdo 451 de 2010: Parra (2016) menciona que este Acuerdo de Valorización con beneficio local tenía como propósito “mejorar la movilidad en el norte de la ciudad y la conectividad de las localidades de Suba, Engativá, chapinero, Barrios Unidos y Usaquén, pero este fue derogado posteriormente por el Concejo”. Se trataba de 11 obras que estaban distribuidas entre la Avenida Boyacá, la Avenida del Polo y la Laureano Gómez.

 

Parra (2016) explica que la falla principal de este Acuerdo fue la de sobreestimar la zona de influencia de las obras:

 

(…) si se observa detalladamente la zona de influencia, se puede determinar que dicho modelo de valorización contempla una distribución espacial plana dependiendo de la cercanía a los ejes de las obras, pero no tiene en cuenta los beneficios de la movilidad en puntos de origen y destino (…). Predios ubicados en la zona de chapinero según el acuerdo, debían contribuir para mejorar la movilidad en el norte de la ciudad lo cual suena descabellado e impensado por la lejanía de estos (…) se puede inferir que dicho cobro era desproporcionado y más bien fue contemplado por la necesidad de conseguir la totalidad de los recursos como diera lugar.

 

d. Acuerdo 523 de 2013: lo que explica Gómez (2018) es que el Acuerdo 523 excluyó 82 obras del Acuerdo 180 de 2005. Su recuento es bastante bueno para entender lo que sucedió durante la Administración Petro sobre valorización:

 

Esta modificación ordenó devolver el recaudo realizado en la Fase II y de dos obras del Grupo 1; también se suprimieron las obras de las fases 3 y 4, que representaban COP $810.655 millones que no habían sido recaudados. Es decir, se excluyeron 82 de las 137 obras inicialmente propuestas de los grupos dos, tres y cuatro y se incluyeron dos obras viales, quedando 54 obras para ejecución.

 

A modo de resumen, Gómez incluye la siguiente tabla con la variación de las obras de valorización en los acuerdos 180 y sus dos posteriores modificaciones:

 

Tabla 1. Plan de obras previstas en el Acuerdo 180 de 2005 y posteriormente modificadas

 

Tomado de: Gómez (2021)

 

En conclusión, el IDU, encargado de la ejecución de las obras que se aprueben en esos acuerdos, no ha podido cumplir a cabalidad con los planes que la Administración Distrital ha propuesto al Concejo de Bogotá, y a la ciudadanía. Desde el poco cumplimiento al Acuerdo 180 de 2005, la historia de la valorización en Bogotá ha tenido más fracasos que éxitos.

 

2.4. Fallas en el último acuerdo de valorización

 

En dos debates de control político, llevados a cabo en el Concejo de Bogotá en mayo de 2023, algunos concejales identificaron las fallas que tuvo el Acuerdo Distrital 724 de 2018, que autorizó un cobro de valorización por beneficio local en sectores de Usaquén, Chapinero, Fontibón, Suba y Puente Aranda. A su vez, el IDU dividió las obras en tres ejes: Cedro, Córdoba y Zona Industrial. Con esa división geográfica, así hizo la distribución de la contribución de valorización:

 

ARTÍCULO 2.- MONTO DISTRIBUIBLE. El monto distribuible de la Contribución de Valorización por Beneficio Local de que trata el artículo 1º del presente Acuerdo se fija en NOVECIENTOS SEIS MIL QUINIENTOS SETENTA Y NUEVE MILLONES DE PESOS M/CTE ($906.579.000.000), que corresponde al costo de la adquisición predial y la construcción de la infraestructura vial y de espacio público asociada al plan de obras del presente Acuerdo que incluye un porcentaje equivalente al 8%, destinado a sufragar el costo de la administración del recaudo. Este monto distribuible se desagrega por cada uno de los tres ejes de obras incluyendo en cada monto el 8% al que se hizo referencia, así:

 

1. Eje Oriental El Cedro: su costo total es de TRESCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS DIECINUEVE MILLONES DE PESOS M/CTE ($396.819.000.000) a pesos constantes de 2018.

 

2. Eje Córdoba: su costo total es de DOSCIENTOS OCHENTA MIL DOSCIENTOS SESENTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($280.260.000.000) a pesos constantes de 2018.

 

3. Eje Zona Industrial: su costo total es de DOSCIENTOS VEINTINUEVE MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS M/CTE ($229.500.000.000) a pesos constantes de 2018.

 

Para la fecha de radicación del presente proyecto de acuerdo, el estado de las obras de valorización iba de la siguiente forma:

 

Tabla 2. Obras de Valorización del Acuerdo 724 de 2018 y avance porcentual de obra a julio de 2023

 

 

Fuente. Eealización propia con datos del IDU

 

En uno de esos debates, liderado por mí, identificamos y diagnosticamos las fallas que explican los problemas en la implementación de dicho acuerdo. A continuación, las explicamos:

 

a. Escasa participación ciudadana para la aprobación y modificación de los proyectos de obra: previo a la discusión y aprobación del Acuerdo 724 de 2018, la Administración Distrital, en cabeza del IDU, debía liderar una estrategia para que los propietarios de los predios que iban a recibir el cobro de valorización participaran de manera incidente en los estudios y diseños de las obras. El IDU, mediante los consultores que ejecutaron los contratos de factibilidad, buscó implementar los canales de participación ciudadana. Sin embargo, la asistencia a mesas de trabajo, reuniones o comités fue mínima y terminó limitando el proceso a la entrega de volantes lo que, de ninguna manera, conforma un proceso de participación ciudadana.

 

La conclusión del Concejo de Bogotá sobre esta observación es que los procesos de participación ciudadana los tiene que adelantar directamente el IDU. Adicionalmente, es necesario que la entidad dé buena cuenta de las propuestas ciudadanas que acoja en esos procesos para la mejora de las obras.

 

b. Cobro previo a la terminación de la obra: Como ya vimos en el punto anterior de estas consideraciones, no solo las obras adelantadas en el marco del Acuerdo 724 de 2018 han tenido retrasos dramáticos. Todos los acuerdos de valorización del siglo XXI han tenido serias fallas, incluyendo obras no realizadas. La observación que hizo el Concejo de Bogotá apuntó a que el IDU asegura el recaudo de los recursos de los contribuyentes, mediante la posibilidad de hacer el cobro de valorización antes de iniciar las obras, pero no garantiza su construcción de manera cabal.

 

La propuesta, en ese sentido, apunta a que el IDU haga el cobro de las obras de valorización tras su entrega definitiva. De esta manera, la entidad tendrá la obligación de terminar las obras para recuperar la inversión que haga. Esos recursos saldrán del presupuesto general del Distrito Capital o del endeudamiento.   

 

Sin embargo, con miras a mantener la esencia del instrumento de la valorización, pensado como una herramienta de cofinanciación de las obras públicas de la ciudad, en la presente propuesta de modificación del Estatuto fijamos unos límites sobre los porcentajes que el IDU podrá cobrar pueden antes o durante la obra. Específicamente, proponemos que solamente se pueda recaudar un 10% del monto distribuible antes de iniciar la obra y un 30% durante la etapa de construcción. En consecuencia, la entidad solo podrá cobrar entre un 60% y 100% del monto distribuible, después de haber terminado la obra.

 

c. Estudios y diseños incompletos al momento de firmar contratos de obra: Una de las mayores preocupaciones que manifestó el Concejo de Bogotá fue la del inicio de las obras sin tener estudios y diseños definitivos listos. No solo eso, algunos concejales encontraron que los contratos de consultoría firmados para la realización de estudios de factibilidad no fueron ejecutados debidamente, lo que retrasó y dificultó las consultorías posteriores de estudios y diseños definitivos.

 

Como había un límite de tiempo de tres años, desde la firma del Acuerdo 724, para iniciar las obras, el IDU se apresuró a contratarlas sin tener listos estudios y diseños definitivos. Esta falta de planeación, que incluye otras irregularidades como la firma tardía de actas de inicio, la superposición de contratos de estudios y diseños con obra, la falta de vistos buenos de empresas y entidades proveedoras de servicios públicos y la terminación de contratos de consultoría sin el cumplimiento de los objetivos, llevó a que se presentaran serias dificultades en los tres ejes en los que se dividieron las obras. Es tan grave la situación, que incluso una sección de las obras de la Zona Industrial, en las localidades de Puente Aranda y Fontibón, no han sido contratadas, más de cuatro años después de la sanción del Acuerdo.

 

Una de las conclusiones del Concejo es que los estudios y diseños deben estar adelantados al momento de ser presentados en el Proyecto de Acuerdo que llega al Cabildo Distrital.

 

d. Mala selección de contratistas para ejecutar estudios y diseños y obras: esta dificultad, que recae realmente sobre Colombia Compra Eficiente y los criterios de selección definidos en los pliegos tipo para la adjudicación de consultorías y obras de infraestructuras, ha sido a la que más recurre el IDU para restar responsabilidad a sus fallas propias en torno a la planeación de las obras de valorización.

 

Sin embargo, el IDU es un actor relevante en el diseño de los pliegos tipo, toda vez que Colombia Compra Eficiente suele recurrir a la entidad para recibir retroalimentación sobre las condiciones que se deben imponer. Pese a esto, solo hasta el mes de abril de 2023 la entidad distrital le ofició al nivel nacional para que revisara las condiciones actuales.

 

La conclusión del Concejo fue que el IDU no puede recurrir a esta justificación como causa exclusiva de las fallas y retrasos en las obras.

 

e. Descoordinación entre entidades: el Concejo de Bogotá también encontró que, antes de la aprobación del Proyecto de Acuerdo de valorización, no se dieron las gestiones necesarias para que otras entidades, como la Secretaría Distrital de Movilidad o la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, emitieran concepto sobre las obras y dieran su viabilidad. Esa falta de gestión llevó a que en la etapa de obra los contratistas tuvieran que buscar a estas entidades para obtener las autorizaciones y repartir algunas de las cargas. Por otro lado, las solicitudes que los contratistas hacen a estas dos entidades no siempre se radican de manera correcta, lo que genera reprocesos y retrasos, en la medida en que las autorizaciones para el manejo de tráfico y de intervención en redes de acueducto y alcantarillado no se hacen a tiempo.

 

Un ejemplo lamentable de esta falta de coordinación es el de las obras en la calle 134 y las carreras 15 y 19, en las que se debía reconstruir un colector de aguas, a cargo del Acueducto, pero la Secretaría de Movilidad no concedió el Plan de Manejo de Tránsito -PMT, por lo que el Acueducto desestimó la necesidad de realizar la obra. Esta la iba a llevar a cabo el contratista pero a junio de 2023 ni el IDU ni el Acueducto se habían puesto de acuerdo para definir cómo construir la obra completa.

 

Otro caso es el de la Zona Industrial, que requiere la autorización de 145 tramos viales por parte del Acueducto. La Empresa no tiene la capacidad técnica para conceder todas esas autorizaciones de manera expedita. En los dos casos, el IDU debió haber tenido conocimiento de las limitaciones operativas del Acueducto y la no autorización de PMT por parte del sector Movilidad antes del inicio de las obras, no durante la ejecución de los contratos.

 

La recomendación del Concejo, en ese sentido, fue la de cobrar por la radicación de las solicitudes ante la Secretaría de Movilidad y el Acueducto, al tiempo que se requieran de vistos buenos de esas mismas entidades para que el proyecto de acuerdo sea aprobado al momento de llegar al Cabildo Distrital.

 

f. Falta de sanciones ante incumplimientos: para el caso del Acuerdo 724 de 2018, el IDU solo había concretado un proceso sancionatorio en contra de contratistas de obra. Teniendo en cuenta que las obras de ese Acuerdo, en general, tienen atrasos, una sola sanción es muy poco. Además de no adelantar estos procesos, los planes de contingencia que proponen los contratistas, por causa de retrasos, no se cumplen.

 

La conclusión es que el IDU prefiere no adelantar estos procesos sancionatorios debido a que, como entidad, también han tenido fallas en las fases anteriores a los contratos de obra; además de esto, tampoco emprenden procesos de caducidad debido a que estos pueden paralizar las obras por meses. Sin embargo, esto no es muy diferente a lo que sucede en frentes como el de las calles 73B, 92 y 94, en los que no se han llevado a cabo sanciones pero los retrasos de obra son más que preocupantes.

 

g. Ejecución de cobros coactivos pese a que el avance de obras es mínimo: en el caso del eje de la Zona Industrial, hay que resaltar que para junio de 2023 el avance de obra no iba ni al 1%. Pese a esto, los 1.423 predios que se encontraban en mora de pagar la contribución de valorización en ese eje, que representa un 13,8% del total, han sido sujeto de cobros coactivos para presionar el pago de la contribución. A todas luces, esto es un sinsentido si el avance de la obra por la que se está llevando a cabo el proceso de cobro es tan mínimo.

 

Varias de estas fallas no pueden ser enmendadas modificando el Estatuto de Valorización o con nuevas alternativas normativas. Se requiere que el IDU mejore sus prácticas y sea más dinámico para hacer seguimiento a las obras y, de ser necesario, emprender los procesos sancionatorios o de caducidad necesarios. Más allá de esto, sí consideramos que hay modificaciones al Estatuto de Valorización que pueden llevar a que esta herramienta se emplee de mejor manera y sea más amigable con la ciudadanía.

 

2.5. Devolución de los recursos recaudados en el Eje de la Zona Industrial del Acuerdo 724 de 2018

 

Sumado a las fallas del Acuerdo 724 que mencionamos en el punto anterior, encontramos que las obras del Eje de la Zona Industrial no han sido contratadas en su totalidad. Teniendo en cuenta las condiciones que el Estatuto de Valorización le da al IDU, si la fase de obras no iniciaba en un lapso inferior a tres años, tras la firma del Acuerdo de Valorización, el IDU debía hacer devolución de los recursos. Ese es el escenario actual de la Zona Industrial, la cual tiene varios segmentos viales que no han sido contratados aún en la fase de obras. Sumado a eso, el avance general de obra no llega al 2% para mayo de 2023. Por tales razones, proponemos que los recursos recaudados a la fecha para todo el Eje de la Zona Industrial sean devueltos a los contribuyentes. A continuación, justificamos esta propuesta. 

 

a. Plazos para el inicio de obras en el Acuerdo 724 de 2018: el artículo 4 del Acuerdo 724 estableció con claridad el plazo para el inicio de las obras de valorización:

 

Artículo 4. Construcción de las obras. Las obras que se financiarán con cargo a la Contribución de Valorización, establecidas en el artículo primero, tendrán como plazo máximo para iniciar la etapa de construcción el siguiente término:

1. Tres (3) años contados a partir de la sanción del presente Acuerdo para las obras de infraestructura vial y aquellas que requieran adquisición predial.

2. Dos (2) años contados a partir de la sanción del presente Acuerdo para las demás obras definidas en el presente Acuerdo.

 

Sin embargo, a raíz de la pandemia de COVID-19, los tiempos fueron unificados a tres años en el Acuerdo 761 de 2020:

         

Artículo 87. Unificación de plazos para inicio de obras. Unificar en tres (3) años los plazos máximos para iniciar la etapa de construcción, de la totalidad de las obras que se autorizan financiar con la contribución especial de valorización, definidos en el artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018, contado a partir de la sanción del citado Acuerdo

 

En conclusión, el IDU tenía tres años para iniciar la fase de obras. Para el caso del Eje de la Zona Industrial, esto no sucedió. Una fracción del total de la obra no fue contratada y, de hecho, no ha sido contratada a la fecha.

 

Pese a que ninguno de esos dos acuerdos especifica de manera literal que los recursos recaudados serán devueltos a los contribuyentes en caso de que estos plazos no se cumplan, el Acuerdo 007 de 1987, Estatuto de Valorización de la ciudad, sí lo dice literalmente:

 

Artículo 89º. Imposición. La contribución de valorización se puede imponer y hacer efectiva, antes de iniciar la obra o conjunto de obras, en el curso de su ejecución, o una vez concluidas.

 

Si la contribución se impone antes de iniciar una obra, el Instituto tendrá un plazo máximo de dos (2) años para iniciar la construcción de la obra, transcurridos los cuales si no se iniciare, se procederá a devolverla incrementada con la misma tasa de interés de financiación con que se haya recaudado.

 

Por esa razón, se entiende que si el IDU no iniciaba las obras tras tres años de sancionado el Acuerdo de Valorización, los recursos serían devueltos a los contribuyentes. Eso sucedió con el Eje de la Zona Industrial.

 

b. La división por grupos de la Zona Industrial y la devolución de recursos: el IDU estableció una división de cinco grupos para el Eje de la Zona Industrial. la entidad explica que los criterios que guiaron esta segmentación fueron: “1. Intervención de Redes Húmedas. 2. Intervención de Redes Secas. 3. Estado de las Vías. 4. Tratamientos Silviculturales. 5. Ajuste Perfil Vial”. En esa lógica, los grupos quedaron constituidos de la siguiente forma:

 

Tabla 3. Grupos de Obra del Eje de la Zona Industrial

 

 

Fuente: elaboración propia con datos del IDU

 

Esta división permite observar que los grupos 1 al 4 fueron iniciaron obra con los contratos 1760, 1752, 1839 y 1847 de 2021, respectivamente. Sin embargo, no encontramos ningún contrato de obra firmado para el grupo 5, que como se puede ver en la tabla anterior, es el que mayor número de tramos posee.

 

El IDU reafirmó este hallazgo en una respuesta de derecho de petición:

 

(…) cabe precisar que los grupos de obra 1 a 4 fueron contratados en la vigencia de 2021 y en grupo 5 de obra no pudo ser contratado en ese momento, en primer lugar, dado el grado de maduración de los estudios y diseños para este último grupo de obra y en segundo lugar, toda vez que los recursos recaudados para el eje Zona Industrial y los recursos disponibles del IDU resultaban insuficientes para la financiación completa de las obras.

         

Tabla 4. Listado de segmentos del Grupo 5 del Eje de la Zona Industrial identificados por Código de Identificación Vial (CIV) del IDU

 

 

Fuente: Elaboración propia con datos del IDU

 

Mapa 1. Segmentos del Grupo 5 del Eje Zona Industrial – Acuerdo 724 de 2018

 

En ese orden de ideas, viendo que el IDU faltó al Acuerdo 7 de 1987, nuestra propuesta de articulado incluye la devolución de recursos a los contribuyentes del eje de la Zona Industrial, adicionando un parágrafo que comprometa a la próxima Administración a incluir las obras que no está llevando a cabo en el plan de obras del IDU y, por tanto, en el presupuesto general del próximo año.

 

A esta propuesta se le puede sumar otra justificación y es que el avance de obras de los grupos 1 al 4 no llega ni al 1% en total. Así lo muestra el mismo IDU en su portal de seguimiento a las obras:

 

 

Tomado de: https://www.idu.gov.co/page/valorizacion-1

 

Por último, la propuesta de devolución de recursos del IDU a los contribuyentes también incluye aquellas obras del Acuerdo 724 y anteriores, que no hayan llegado al 5% de ejecución en la actualidad.

 

3. ANTECEDENTES NORMATIVOS – SUSTENTO JURÍDICO

 

3.1. MARCO CONSTITUCIONAL:

 

 

3.2. LEYES

 

 

3.3. ACUERDOS Y DECRETOS DISTRITALES

 

 

3.4 DECRETOS NACIONALES

 

 

3.7. JURISPRUDENCIA

 

 

4. COMPETENCIA

 

De conformidad con el artículo 8º, el numeral 1º y 3º del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993-Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., el Cabildo Distrital es competente para:

 

Artículo 8. Funciones generales. El Concejo es la suprema autoridad del Distrito capital. En materia administrativa sus atribuciones son de carácter normativo. También le corresponde vigilar y controlar la gestión que cumplan las autoridades distritales.

 

Artículo 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:

- Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

- Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquellos.

 

De conformidad con lo señalado en el artículo 1º del Acuerdo 741 de 2019, el Concejo de Bogotá, ejerce sus atribuciones como suprema Autoridad del Distrito Capital, de conformidad con la Constitución y la Ley.

 

De igual manera, conforme lo dispone el artículo 3º ibidem, el Concejo de Bogotá, ejerce las atribuciones, funciones, y competencias, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, el estatuto orgánico para Bogotá, las leyes especiales (…).”

 

5. BIBLIOGRAFÍA

 

Acuerdo 7 de 1987. [Concejo de Bogotá]. Por el cual se adopta el estatuto de Valorización del Distrito especial de Bogotá. 29 de mayo de 1987. Recuperado de: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=900

 

Acuerdo 724 de 2018. [Concejo de Bogotá]. Por el cual se establece el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras, y se dictan otras disposiciones. 6 de diciembre de 2018. Recuperado de: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=81745&dt=S 

 

Acuerdo 761 de 2020. [Concejo de Bogotá]. Por medio del cual se adopta el Plan de desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas del Distrito Capital 2020-2024 “Un nuevo contrato social y ambiental para la Bogotá del siglo XXI”. 11 de junio de 2020. Recuperado de: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=93649

 

Bonilla, E. (26 de noviembre de 2018). Valorización, lo bueno, lo malo y lo feo. Razón Pública. Recuperado de: https://razonpublica.com/valorizacion-lo-bueno-lo-malo-y-lo-feo/

 

Bonilla, E. y González, J. (5 de junio de 2017). La valorización en Bogotá: un instrumento que se debe aprovechar. Razón Pública. Recuperado de: https://razonpublica.com/la-valorizacion-en-bogota-un-instrumento-que-se-debe-aprovechar/

 

Corte Constitucional [CC]. 26 de febrero de 2003. M.P.: E. Montealegre. Sentencia No. C-155/03. (Colombia). Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-155-03.htm#:~:text=Sentencia%20C%2D155%2F03&text=Supone%20coherencia%20interna%20para%20relacionar,forma%20de%20hacer%20su%20distribuci%C3%B3n. 

 

Decreto 1604 de 1966. [Presidente de la República de Colombia]. Por el cual se dictan normas sobre valorización. 24 de junio de 1966. Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-155-03.htm#:~:text=Sentencia%20C%2D155%2F03&text=Supone%20coherencia%20interna%20para%20relacionar,forma%20de%20hacer%20su%20distribuci%C3%B3n

 

Gómez, M.A. (2021). Contribución por valorización en Bogotá´ D.C.: El papel del enfoque de redistribución en la ejecución del acuerdo 180 de 2005. Universidad de Los Andes. Recuperado de: https://repositorio.uniandes.edu.co/bitstream/handle/1992/56821/05042022%20Doc%20Politica%20Maria%20Gomez.pdf?sequence=2&isAllowed=y

 

Parra, M. (2016). Una forma eficiente de efectuar el cobro de valorización en Bogotá. Universidad Militar Nueva Granada. Recuperado de: https://repository.unimilitar.edu.co/handle/10654/14178

 

6. IMPACTO FISCAL

 

De conformidad con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 “En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo”.

 

Aclaramos que la presente iniciativa no genera un impacto fiscal dado que no se afecta el presupuesto vigente con el que cuenta la Administración Distrital. La valorización es justamente un instrumento para recaudar fondos con un propósito definido, por lo que el presente proyecto solamente determina aspectos a tener en cuenta para la definición futura de los nuevos fondos a recaudar y las condiciones para su cobro.

 

PROYECTO DE ACUERDO POR EL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO 7 DE 1987, ESTATUTO DE VALORIZACIÓN DE BOGOTÁ, SE AUTORIZA LA DEVOLUCIÓN DE RECURSOS POR OBRAS DE VALORIZACIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”

 

EL CONCEJO DE BOGOTÁ

 

En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas el artículo 8º, el numeral 1º y 3º del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

ACUERDA:

 

Artículo 1. El artículo 4° del Acuerdo 007 de 1987 quedará así:

 

Ordenación. La Ejecución y cobro de las obras que hayan de realizarse por el sistema de valorización, en el Distrito Especial, se ordenará por el Concejo de Bogotá.

         

Para su aprobación, el Concejo verificará que la entidad contratante cumpla con los siguientes requisitos para posteriormente ordenar el cobro:

 

a. Actos administrativos que den cuenta del proceso de participación ciudadana previo a la publicación de estudios y diseños.

 

b. Informe con las propuestas ciudadanas recibidas y acogidas para mejorar los estudios y diseños, en el marco de los procesos de participación en los que se presentan los proyectos a los propietarios y tenedores de los predios ubicados en las zonas de influencia.

 

c. Plan de gestión social activa, con el fin de que las peticiones, requerimientos y solicitudes ciudadanas que surjan durante el desarrollo de la etapa de obras sean atendidas de manera efectiva.

  

d. Entrega de estudios y diseños definitivos que incluya aval de todas las entidades comprometidas en el desarrollo de las obras.

 

e. Cronograma de la obra o conjunto de obras.

 

Artículo 2. El artículo 63° del Acuerdo 007 de 1987 quedará así:

 

Facturación y cobro. El Instituto de Desarrollo Urbano IDU, facturará la liquidación del gravamen de Valorización por Beneficio General o Local, correspondiente a cada Predio y ejecutará su cobro. El cobro podrá hacerse antes de iniciar la obra, pero solo en un 10% del total del valor de la contribución asignada.

 

En las facturas se consignará entre otras la siguiente información: El valor de la contribución y la fecha de vencimiento, los datos del sujeto pasivo de la obligación y la identificación del Predio.

 

Parágrafo. El IDU podrá contratar cuando así lo estime conveniente con otras entidades la facturación y/o el recaudo de la contribución de Valorización. En ningún caso esta facturación podrá ser adicionada en el recibo de cobro de un servicio público.

 

Artículo 3. El artículo 89° del Acuerdo 007 de 1987 quedará así:

 

Imposición. La contribución de valorización se puede imponer y hacer efectiva, antes de iniciar la obra o conjunto de obras, en el curso de su ejecución, o una vez concluidas.

 

Si la contribución se impone antes de iniciar una obra, el Instituto podrá recaudar un máximo del 10% del total de su valor y un máximo del 30% adicional durante la ejecución de la obra. El cobro posterior a la finalización de la obra y una vez se haya presentado el acta de liquidación será mínimo del 60% del monto distribuible y máximo del 100%

 

Si la contribución se impone antes de iniciar una obra, el Instituto tendrá un plazo máximo de dos (2) años para iniciar la construcción de la obra, transcurridos los cuales si no se iniciare, se procederá a devolverla indexada con el IPC. Si la contribución se impone durante el desarrollo de la obra, el Instituto tendrá un plazo máximo de cuatro (4) años para finalizar la construcción de la obra, transcurridos los cuales si no se finaliza, se procederá a devolverla indexada con el IPC.

 

Parágrafo. En caso de retrasos respecto al plan de obra inicialmente presentado, el IDU reducirá en un 10% el valor total de la contribución por cada año de demora.

 

Artículo 4. Factor de beneficio de movilización para las unidades sociales de uso comercial. Los predios ubicados en la zona de influencia que tengan alguna actividad comercial registrada ante la Cámara de Comercio de Bogotá, y que comprueben la necesidad de movilización a causa de percibir la afectación de su actividad económica por causa de las obras, podrán acceder al reconocimiento económico de los gastos en que incurrirán por esa movilización.

 

Artículo 5. Uso de recursos obtenidos por procesos sancionatorios. Los recursos que recaude el Instituto por concepto de procesos sancionatorios a contratistas serán destinados para compensar a los residentes que se vean perjudicados por causa de retrasos en los planes de obra. El IDU determinará el mecanismo de distribución y de entrega de esos recursos en cada proyecto de acuerdo de valorización que presente al Concejo de Bogotá.

 

Artículo 6. Devolución de recursos a los contribuyentes del Eje de la Zona Industrial. Se ordena devolver los recaudos obtenidos en virtud de la asignación realizada en el Acuerdo 724 de 2018, correspondientes al grupo 5 del Eje de la Zona Industrial, indexados con la variación del IPC entre la fecha del primer pago y el mes inmediatamente anterior a la fecha de la resolución que ordena la devolución, de conformidad con lo establecido en el Estatuto Tributario. Así mismo expedirá el acto administrativo mediante el cual fije las reglas para las devoluciones por contribución de valorización.

 

Parágrafo 1. Las obras que no se lleven a cabo por razón de esta devolución de recursos, serán incluidas en el plan de obras del IDU del próximo año, con cargo al presupuesto general del Distrito Capital.

 

Parágrafo 2. Todos los procesos de cobro coactivo que se encuentren vigentes a la fecha, por razón del cobro de valorización de este Eje, serán cancelados.

 

Artículo 7. Devolución de recursos a los contribuyentes de obras de valorización con avances de obra mínimos. Se ordena devolver los recaudos obtenidos en virtud de la asignación realizada en los acuerdos 180 de 2005, 398 de 2009, 451 de 2010, 523 de 2013 y 724 de 2018, cuyas obras, a la fecha, tengan un avance inferior al 5%, indexados con la variación del IPC entre la fecha del primer pago y el mes inmediatamente anterior a la fecha de la resolución que ordena la devolución, de conformidad con lo establecido en el Estatuto Tributario. Así mismo expedirá el acto administrativo mediante el cual fije las reglas para las devoluciones por contribución de valorización.

 

Parágrafo 1. Las obras que no se lleven a cabo por razón de esta devolución de recursos, serán incluidas en el plan de obras del IDU del próximo año, con cargo al presupuesto general del Distrito Capital.

 

Parágrafo 2. Todos los procesos de cobro coactivo que se encuentren vigentes a la fecha, por razón del cobro de valorización de este Eje, serán cancelados.

 

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

 

EDWARD ANIBAL ARIAS RUBIO         DAGOBERTO GARCÍA BAQUERO

Presidente Concejo de Bogotá, D.C.      Secretario General de Organismo Control