RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Radicado 2-2003-56702

Doctor

Concejal de Bogotá D.C.

Ciudad

Reciba un cordial saludo Concejal Luna.

He recibido el Proyecto de Acuerdo del asunto, con el fin de que por parte del Gobierno Distrital se emita el correspondiente aval. Al respecto, este Despacho reconoce la necesidad de crear en el Distrito Capital un organismo que cumpla con las funciones de asesorar en el diseño de las políticas de fomento a la lectura en el Distrito Capital, tal como lo ha manifestado el Instituto Distrital de Cultura y Turismo –IDCT-.

En este sentido compartimos las principales modificaciones sugeridas por el -ICDT- y la Secretaría de Educación, especialmente las referidas al cambio del nombre del organismo, esto es, de comisión a consejo; la modificación de dos funciones; establecer que será el Alcalde Mayor quien designe al presidente de la Comisión y, finalmente, rotar la secretaría técnica de la misma entre el IDCT y la Secretaría de Educación.

Sin embargo, consideramos que no es conveniente incluir al representante del nivel nacional (Ministerio de Cultura), por lo complejo que resultaría contar con su asistencia de manera obligatoria cuando fuere citado a las sesiones ordinarias, o en cualquier otro evento, dado su carácter no vinculante con la Administración Distrital. Sugerimos, en consecuencia, que en el parágrafo del artículo segundo del proyecto se incluya a esta importante entidad, en calidad de invitado cuando el Consejo lo estime conveniente.

De otra parte y a nuestro juicio la principal variación del proyecto consiste en el cambio de nombre del organismo, de "Comisión Distrital de Fomento a la Lectura" por "Consejo Distrital de Fomento a la Lectura". Esta aparente sutil reforma tiene especial importancia para el Gobierno Distrital sí se tiene en cuenta el factor de competencia que detentan la Administración y el Concejo Distrital para la creación de los denominados consejos, comités y comisiones.

Desde esta perspectiva, analizaremos el marco legal que regula la creación de esta clase organismos, especialmente a la luz de la Ley 489 de 1998.

1. CONSEJOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACION

Estos Consejos, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son órganos superiores de la Administración. Esta expresión "superiores" en el ámbito del Distrito Capital conlleva que deben tener una particular relevancia en el ámbito de la administración pública distrital, ya que como Consejos Superiores tienen la competencia de adoptar decisiones que vinculan a las entidades estatales.

El ejemplo más característico de este tipo de órganos es el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal –CONFIS- creado por el Artículo 135 del Decreto Ley 1421 de 1993 y al cual se le reconocen competencias no sólo para conceptuar, sino para decidir determinados aspectos con carácter vinculante.

En efecto, de conformidad con este artículo, corresponde al CONFIS "aprobar los anteproyectos de presupuesto de la administración central, de los establecimientos públicos y entes universitarios autónomos antes de su sometimiento al Concejo Distrital".

El Concejo Distrital es el órgano competente para la creación de los Consejos Superiores, previa iniciativa o aval de la Administración Distrital, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 1421 de 1993.

2. CONSEJOS CONSULTIVOS O COORDINADORES

Establece, por su parte, el parágrafo 2º del mismo artículo 38 de la Ley 489 de 1998 que pueden existir otros organismos consultivos o coordinadores para toda la administración o parte de ella, con carácter temporal o permanente y con representación de entidades estatales y eventualmente del sector privado, los cuales deben ser creados por la ley.

En el ámbito distrital la creación de estos órganos corresponde al Concejo Distrital, con la iniciativa o aval de la Administración Distrital, de conformidad con los artículos 12 y 13 del Decreto 1421 de 1993.

Estos órganos tienen en la Ley 489 de 1998 la característica de ser consultivos o coordinadores de determinada política estatal de carácter estructural y estratégico. Este carácter estratégico y estructural de dichas políticas estatales es lo que justifica que sea el órgano de representación política más importante en la Ciudad, el que proceda a su creación.

En el Distrito Capital, dos ejemplos característicos de esta figura son el Consejo Distrital de Juventud creado mediante el Acuerdo Distrital 33 de 2001 y el Consejo Distrital de Competitividad, aprobado por el Concejo Distrital, pero archivado luego de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca considerara que su creación correspondía a la Corporación, pero previa iniciativa de la Administración Distrital.

En efecto, en el artículo 2º del Acuerdo 33 se definen los Consejos Distrital y Locales de Juventud como "organismos Asesores y Consultivos válidos de la Administración Distrital y Local respectivamente en las políticas, Planes de Desarrollo, proyectos e iniciativas que involucren los temas concernientes a la población juvenil Bogotana".

En el artículo 5º, como consecuencia de este carácter asesor, se determinan, entre otras funciones, las de "Actuar como instancia válida de interlocución y consulta ante la administración y las entidades públicas del orden Distrital, local, nacional, territorial y ante las organizaciones privadas, no gubernamentales del ámbito nacional e internacional en los temas concernientes a la juventud" y "Proponer a las respectivas autoridades, planes y programas para el cabal desarrollo de las disposiciones de la Ley 375 de 1997 y de las demás normas relativas a la juventud y, concertar su inclusión en los correspondientes planes de desarrollo".

Por su parte, en el Proyecto de Acuerdo que creaba el Consejo Distrital de Competitividad se establecía como sus funciones, entre otras, "Trazar estrategias para coordinar los esfuerzos públicos y privados para la consecución de la conectividad de la ciudad con el mundo, el mejoramiento de la calidad de vida y la generación de un mayor compromiso de los bogotanos con su ciudad" y "Hacer de Bogotá el principal centro financiero y de negocios de Colombia y la Región Andina".

Podría afirmarse entonces que la diferencia fundamental entre los Consejos Superior y los Consejos consultivos o coordinadores radica en que los primeros tienen carácter decisorio, mientras que los segundos no.

En este orden de idas, según lo han reconocido el IDCT y la Secretaría de Educación, por el tema objeto de este consejo, el mismo resulta de suma importancia para la Administración Distrital y para la ciudadanía en general. En efecto, el objeto de este órgano es construir toda una política sobre el fomento a la lectura en Bogotá, trascendental sobre todo para los niños y para la juventud en general.

Estos Comités a que se refiere el artículo 20 de la Ley 489 de 1998 tienen como objeto desarrollar lo que en la Ley 489 se define como "Sistema de Desarrollo Administrativo". En el artículo 20 este término se define como "un conjunto de políticas, estrategias, metodologías, técnicas y mecanismos de carácter administrativo y organizacional para la gestión y manejo de los recursos humanos, técnicos, materiales, físicos y financieros de las entidades de la Administración Pública, orientado a fortalecer la capacidad administrativa y el desempeño institucional, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional". (se subraya)

Un ejemplo característico de este tipo de organización son los Comités Sectoriales creados mediante Decreto Distrital 682 de 2001 "Por el cual se modifica la composición del Consejo de Gobierno Distrital y se reglamenta la conformación y el funcionamiento de los Comités Sectoriales". En el citado Decreto se crean los "Comités Sectoriales, los cuales tendrán como objetivos definir las políticas sectoriales, coordinar la actividad de las entidades que los conforman y verificar el cumplimiento de las políticas que adopten. Así mismo, corresponderá a los comités hacer seguimiento de la ejecución de las políticas de desarrollo administrativo del respectivo sector, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 489 de 1998 y el Acuerdo 21 de 1999.

Estas Comisiones a que se refiere el artículo 45 de la Ley 489 de 1998 tienen como objeto la "coordinación y orientación superior de la ejecución de ciertas funciones y servicios públicos, cuando por mandato legal o en razón de sus características, estén a cargo de dos ministerios, departamentos administrativos o entidades descentralizadas, sin perjuicio de las competencias especificas de cada uno de ellos".

Dispone la mencionada ley que "El Gobierno podrá establecer la sujeción de las medidas y actos concretos de los organismos y entidades competentes a la previa adopción de los programas y proyectos de acción por parte de la Comisión Intersectorial y delegarle alguna de las funciones que le corresponden". Estas Comisiones intersectoriales pueden existir en las entidades territoriales y, en el caso especifico, en el Distrito Capital, de acuerdo con la autonomía de que gozan las mismas para definir su forma de organización.

Estas comisiones intersectoriales se ocupan de temáticas puntuales que pueden ser objeto de competencia de varias entidades, aun cuando éstas pertenezcan a varios Comités de Desarrollo Administrativo. Puede entonces asegurarse que estas temáticas tienen una característica transversal, es decir que, en principio, podrían interesar a varias entidades sin nexos en los Comités de Desarrollo a que se refiere el Acuerdo Distrital 21 de 1999.

Las diferencias entre estas Comisiones y los Consejos Superiores de la Administración y los Consejos Consultivos son las siguientes:

• En primer lugar, mientras que las Comisiones son creadas por el Gobierno, tanto los Consejos Superiores como los Consejos Consultivos son creados por el Concejo Distrital.

• En segundo lugar, mientras que las Comisiones Intersectoriales sólo tienen carácter decisorio si así lo dispone el Gobierno respectivo, los Consejos Superiores tienen carácter decisorio en virtud de la ley, esto es, de la Ley 489 de 1998 y sólo en los aspectos puntuales que se determinen.

• En tercer lugar, mientras que las Comisiones Intersectoriales giran en torno de aspectos puntuales de la gestión de las entidades que agrupan, tanto los Consejos Superiores como los Asesores tienen como objeto asuntos de carácter estructural para la Administración Distrital. La naturaleza cambiante de los aspectos puntuales a los que se alude es justamente lo que explica que tales Comisiones sean organizadas mediante Decreto y no mediante Acuerdo Distrital.

• Finalmente, los miembros de los Consejos Superiores en tanto organismos con carácter decisorio y estructural, deben ser servidores públicos, mientras que en la composición de los Consejos Consultivos, Comités de Desarrollo Administrativo y Comisiones Intersectoriales pueden concurrir tanto servidores públicos como particulares, de acuerdo con las temáticas tratadas. Lo anterior explica que el Consejo Distrital de Juventudes esté conformado por particulares y que en el Comité de Seguimiento a la medida de restricción de circulación de vehículos de transporte público colectivo e individual de pasajeros, por ejemplo, exista participación pública y privada.

En este orden de ideas y con la única salvedad de que un representante del Ministerio de Cultura se incluya como integrante del Organismo a crear, compartimos el aval al proyecto de Acuerdo "Por el cual se crea el Consejo Distrital de Fomento a la Lectura y se dictan otras disposiciones", otorgado por el Instituto Distrital de Cultura y Turismo y la Secretaría de Educación.

Cordialmente,