RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Agosto 05 de 2005

Concepto 013 de 2005

Honorable Magistrada

Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Sección Segunda Subsección A

Diagonal 22 B No. 53-02 Torre C-D

Ciudad

Radicación 2-2005-33964

 
 Ver el Concepto de la Sec. General 040 de 2010

Cordial Saludo

En atención a su petición, referente a la vigencia de los Decretos Nos. 265 del 4 de abril de 2000; 315 del 19 de abril de 2000 y 945 del 28 de diciembre de 2001, actos administrativos que a continuación relaciono, me permito manifestar lo siguiente:

1.- Decreto Distrital No. 265 del 4 de abril de 2000, modificado por el Decreto Distrital No. 945 de 2001, "Por el cual se establece el Reglamento Territorial para Santa Fe de Bogotá para aplicar el Decreto 707 de abril 17 de 1996".

El Decreto 707 de abril 17 de 1996, reglamenta el otorgamiento de estímulos para los docentes que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación critica de inseguridad o mineras. Este decreto establece que corresponde al Gobernador o al Alcalde Distrital, la determinación, categorización y modificación de las zonas de difícil acceso o en situación critica de inseguridad o mineras. Por tanto se hace necesario adoptar un sistema que permita delimitar uniformemente las áreas de aquellas zonas y facilitar su determinación y categorización.

También establece que en los distritos y en las capitales de departamento, se podrán considerar de difícil acceso aquellas áreas urbanas y rurales que por su vulnerabilidad, marginalidad y pobreza no aseguran la eficiente prestación del servicio educativo.

Los gobiernos Departamental, Distrital y Municipal, según sea el caso, determinarán entonces el reglamento territorial para la aplicación de dicho decreto, siendo necesario establecer esas zonas para determinar las bonificaciones y tiempo doble para ascenso en el escalafón de los docentes.

Son zonas de difícil acceso los sectores censales que presenten deficiencias en el servicio de transporte público, situaciones críticas de marginalidad y pobreza y las zonas rurales.

Este Decreto fue publicado en el Registro Distrital No. 2121 de abril 4 de 2000 y corresponde a los establecimientos educativos ubicados en zonas de difícil acceso o en situación critica de inseguridad o mineras.

2.- Con respecto al Decreto Distrital No. 315 del 19 de abril de 2000, "Por el cual se modifica el artículo séptimo del Decreto 265 del 2000", el artículo séptimo estableció los porcentajes para efectos del cálculo de la bonificación a los docentes que presten sus servicios en zonas de difícil acceso, los cuales deberían ser aplicados de manera proporcional a las asignaciones básicas mensuales, tomando como referencia las respectivas categorías, señaladas en el Artículo Sexto del Decreto No. 265 de abril 4 del 2000.

El artículo modificado quedó así: "Estímulos a los docentes y directivos docentes: Los docentes y directivos docentes estatales que presten sus servicios en los establecimientos educativos ubicados en las zonas determinadas en el artículo sexto del presente Decreto, tendrán derecho a una bonificación remunerativa especial consistente en un porcentaje proporcional a su asignación básica mensual según su grado en el escalafón docente, la cual se pagará mensualmente y de acuerdo con la categoría de la zona en la cual se desempeñen de manera permanente."

"Así mismo, tendrán derecho a que el tiempo de servicio prestado en dichos establecimientos educativos sea reconocido como doble para efectos del cumplimiento del requisito de experiencia, exigido por el Estatuto Docente para el ascenso en el Escalafón Nacional Docente."

Este Decreto se publicó en el Registro Distrital No. 2132 del 19 de abril de 2000.

3.- El Decreto Distrital No. 945 del 28 de diciembre de 2001 "Por el cual se modifica el Decreto Distrital No. 265 de 2000"

La Ley 115 de 1994 estableció que los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, deben disfrutar de una bonificación especial y de una disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del escalafón, según reglamentación del Gobierno Nacional.

A su vez el Gobierno Nacional a través del Decreto 707 de 1996 estableció que correspondía al Alcalde Distrital, la determinación, categorización y modificación de tales zonas por medio de acto administrativo, previa consulta con la respectiva Junta de Educación.

En ejercicio de dicha facultad el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., expidió el Decreto Distrital 265 de 2000, previo concepto de la Junta Distrital de Educación, determinando y categorizando las zonas objeto de reglamentación, según los indicadores y parámetros establecidos en la misma disposición.

Las zonas críticas de inseguridad, están constituidas por la violencia y criminalidad contra las personas de acuerdo con el número de homicidios en un período determinado, siendo la Secretaría de Gobierno la entidad competente para emitir concepto para tal fin. Según información de la Secretaría de Gobierno sobre estadísticas de homicidios registrados entre enero y junio de 1999 para los barrios del Distrito Capital fue modificada por dicha Secretaría, con posterioridad a la expedición del Decreto Distrital 265 de 2000. Por lo tanto se hizo necesario modificar el Decreto 265 de 2000 para ajustarlo a la información respectiva, expidiendo el Decreto 945 de 2001 ya mencionado.

Este Decreto fue publicado en el Registro Distrital N° 2544 de 28 de diciembre de 2001.

En los términos del numeral 2º del Decreto 707 de 1996, es zona crítica de inseguridad aquella en donde se presente alteración del orden público que objetivamente afecte el normal desarrollo de las actividades productivas y de servicios.

En cumplimiento de los anteriores mandatos, la Alcaldía Mayor y la Secretaría de Educación Distrital expidieron diversos actos administrativos, entre los cuales se encuentra el Decreto No.265 del 4 de abril de 2000, a través del cual se fijó el Reglamento Territorial de aplicación del Decreto No.707 del 17 de abril de 1996 plasmando el concepto de zonas y fijando los criterios y parámetros de distinción de las zonas de difícil acceso, crítica de inseguridad y mineras y estableciendo el sistema de cálculo de la bonificación remunerativa.

Con base en este decreto, la información estadística aportada por la Subsecretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía Mayor y el reporte sobre homicidios del primer semestre de 1999, la Secretaría de Educación expidió la resolución 1229 del 10 de abril de 2000 determinando los establecimientos educativos ubicados en zonas calificadas como críticas de inseguridad.

Con posterioridad a la expedición del Decreto 265 de 2000, la información suministrada por la Secretaría de Gobierno Distrital sobre estadísticas de homicidios fue notificada, lo que generó la necesidad de proferir el Decreto 945 de 2001 con efectos solamente hasta el 31 de diciembre de ese mismo año.

Lo anterior, considerando que se expidió la Ley 715 de 2001 que entró en vigencia el 1 de enero de 2002, la cual derogó expresamente el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, normatividad ésta que sirvió como sustento al Decreto 707 de 1996.

El artículo 24 de la Ley 715 de 2001 señala: "Los docentes que laboren en áreas rurales de difícil acceso, podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional."

El mencionado artículo fue reglamentado por el Decreto 1171 de 19 de abril de 2004, dejando en cabeza de los entes territoriales, la facultad de determinar anualmente cuáles son las áreas rurales de difícil acceso.

Conviene destacar que hasta la expedición de la Ley 715 de 2001, la bonificación especial a favor de los maestros que prestaran sus servicios en zonas de difícil acceso, situación critica de inseguridad o mineras había sido regulada por el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, norma que la creó y que posteriormente fue reglamentada por el Decreto 707 de 1996, que se ocupo de su definición y le otorgó competencia a cada entidad territorial para emitir el estatuto por medio del

cual se determinarían la cuantía, forma de pago y momento a partir del cual comenzaría a percibirse esa bonificación.

En el ámbito del Distrito Capital esa circunstancia ocurrió con la expedición de las Resoluciones 701 de julio de 1996, que determinó cuales zonas reunían esas características y 1328 de diciembre de 1996, que adoptó el reglamento territorial para la aplicación del Decreto 707 de 1996, modificadas con las Resoluciones 894 de 1997, así como la 6279 del 12 de septiembre de 1997 por la cual se determinaron los establecimientos educativos estatales que se encontraban ubicados en las zonas de difícil acceso, mineras o con situación crítica de inseguridad. Posteriormente se expidieron nuevos Decretos que modificaron los ya mencionados, tales como el 894 de 1997 y 265 de 2000 y las Resoluciones 1229 del 10 de abril de 2000 y 9842 del 28 de diciembre de 2001.

Por otra parte, debe recordarse que si bien es cierto el artículo 24 de la Ley 715 de 2001 previó estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo para los maestros que laboren en áreas rurales de difícil acceso, el reconocimiento de tales beneficios está sujeto a la regulación previa que en ejercicio de la potestad reglamentaria expida el ejecutivo.

El ejecutivo nacional expidió el Decreto 1171 del 19 de abril de 2004, mediante el cual reglamenta el inciso 6º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso y determina en su artículo 2º que el gobernador o alcalde de la entidad territorial certificada determinará anualmente cuáles son las áreas rurales de difícil acceso de su jurisdicción, así mismo dispone en el artículo 3º que una vez ubicadas estas zonas de difícil acceso, la Secretaría de Educación de la Entidad Territorial certificada definirá anualmente mediante acto administrativo las sedes de los establecimientos educativos ubicados en áreas rurales de difícil acceso.

Conviene reiterar que hasta la expedición de la Ley 715 de 2001, la bonificación especial a favor de los maestros que prestaran sus servicios en zonas de difícil acceso, situación crítica de inseguridad o mineras había sido regulada por el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 y el Decreto 707 de 1996.

En relación con el incentivo por prestar servicios en zonas de difícil acceso, en zonas de situación crítica de inseguridad y en zonas mineras, el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 señalaba lo siguiente:

"Artículo 134. Incentivo Especial para Ascenso en el Escalafón. Los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación especial y de una disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del escalafón, según reglamentación que expida el gobierno nacional." El artículo 134 de la Ley 115 de 1994 fue reglamentado por el Decreto 707 de 1996, en éste se tomaron las siguientes determinaciones: señalo los incentivos, sus destinatarios y las condiciones para su otorgamiento; estableció los conceptos de zona de difícil acceso, de zona de situación crítica de inseguridad y de zona minera; asigno funciones en esta materia a las secretarías de educación departamentales, distritales y municipales; fijo límites para el otorgamiento de los estímulos (art. 5º); consagro la continuidad de la aplicación de los estímulos reconocidos en la norma anterior; contemplo la intervención de autoridades administrativas nacionales en esta materia y señalo la vigencia de la norma.

Cabe mencionar la Sentencia C-103 de 2003 de la Corte Constitucional, que declaró exequible el inciso sexto del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, la cual en sus apartes más relevantes dice: "La norma demandada pretende motivar e incentivar el trabajo de los docentes oficiales en aquellas regiones en las cuales, no obstante sus difíciles condiciones, el Estado debe garantizar el derecho fundamental a la educación permanente y obligatoria, tratando de lograr la cobertura necesaria para no dejar desprotegida la población habitante de las mismas. Busca, además, ampliar y mantener territorialmente la prestación del servicio público de educación, en desarrollo de los principios de solidaridad, universalidad, equidad, eficacia y eficiencia, en concordancia con lo dispuesto por los artículos 44 y 67 de la Carta Política, relativos a la especial protección a la niñez y al servicio público de la educación."

"Según lo consideró esta Corporación, este "estímulo económico crea incentivos dentro del grupo de los docentes estatales para que laboren en las zonas del país que presentan condiciones anormales, como las ya mencionadas, logrando conciliar la realización del derecho fundamental de las personas a la educación (CP arts. 2º y 67), la prestación de la misma como servicio público en forma continua y permanente, mediante un mayor cubrimiento en esas zonas del país y ampliando las posibilidades de ingreso y permanencia en el sistema educativo, especialmente en el grupo de los niños, a fin de que accedan al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura (CP arts. 67 y 44), con el recibo de una retribución económica que compense el mayor esfuerzo con que se cumple la función de los docentes beneficiarios de la misma, protegiendo así su derecho al trabajo en "condiciones dignas y justas" (CP, art. 25). (...) La misma proporcionalidad puede también apreciarse en el ámbito del cumplimiento de los fines estatales, pues además de garantizar la prestación del servicio público de la educación, en forma continua y permanente, se posibilita la materialización de principios constitucionales indispensables para la consolidación de un Estado social de derecho, como así sucede con los de participación ciudadana en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, con el pluralismo, la tolerancia, el respeto a la dignidad humana, básicos en la formación y desarrollo de una identidad nacional dentro de una cultura democrática Corte Constitucional. Sent. C-1218/01 M.P. Alvaro Tafur Gálvis."

"El artículo 24 de la Ley 715 de 2001, al igual que lo hicieron en su momento el Decreto-ley 2277 de 1979 y la Ley 115 de 1994, consagra el estímulo a favor de los docentes y señala los parámetros generales para su reconocimiento. Señala, además, que las bonificaciones, capacitación y tiempo, entre otros estímulos, se harán efectivos de conformidad con el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Adicionalmente, es de resaltar el hecho que la norma acusada no fije porcentajes ni cuantifique los factores allí señalados, así como tampoco defina ni señale las áreas geográficas en las cuales se reconocerán, lo cual se explica en la medida que estas determinaciones corresponden al ámbito de competencia del Gobierno Nacional."

"Así entonces, en el presente caso no se está ante el desconocimiento por el legislador de derechos adquiridos por los docentes que prestan sus servicios en las zonas señaladas en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, puesto que se trata de un asunto inherente al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Gobierno Nacional. Ello es así, en la medida en que la ley anterior y la actual condicionan el reconocimiento y pago de los estímulos a la reglamentación que para el efecto expida el Ejecutivo. El propio actor así lo reconoce en su demanda, cuando afirma que "Estas normas constituyeron un derecho para los docentes que se les ha venido reconociendo y pagando la bonificación consagrada en el Decreto 707 de 1996 Fl. 2 del expediente ."

"....Por lo tanto, en la medida en que la norma acusada conserva el reconocimiento de los estímulos a los docentes, no admite su cuestionamiento por vulneración de los derechos adquiridos ni de la confianza legítima. Debate diferente sería si la Ley 715 se hubiese limitado a derogar el artículo 134 de la Ley 115, sin consagrar un principio sobre la materia....."

En suma, al precisar que depende del reglamento el reconocimiento o pago efectivo de la bonificación, capacitación y tiempo, entre otros estímulos, a los docentes que prestan sus servicios en las áreas o zonas señaladas por el legislador, carece de objeto el debate propuesto ante esta jurisdicción, dado que la acción pública de inconstitucionalidad tiene como propósito confrontar los preceptos legislativos con los postulados constitucionales, para determinar su conformidad o no con la Carta Política, no así las normas reglamentarias. De tal suerte que los cargos por violación de los artículos 2º y 58 Superiores y el principio de la confianza legítima no están llamados a prosperar, toda vez que no se advierte que el inciso sexto del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 desconozca, por sí mismo, eventual derecho adquirido alguno a los destinatarios de la norma."

De otro lado, la Ley 715 de 2001 deroga expresamente el artículo 134 de la Ley 115 en su art. 113 y, se infiere, que deja vigentes los estímulos contemplados en los artículos 133, 135, 136 y 137 de la Ley 115. Además, la Ley 715 establece, por una sola vez, un estímulo para los docentes que voluntariamente acepten traslados interdepartamentales y otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la ley, que esté acorde con la nueva distribución de recursos y competencias.

De lo anterior se deduce lo siguiente: 1º) Es el legislador el que consagra el plan de incentivos para los docentes y señala los principios generales para su reconocimiento; 2º) los estímulos pecuniarios o no pecuniarios por prestar servicios en las zonas indicadas por el legislador hacen parte de un plan integral de incentivos para los docentes; 3º) el plan de incentivos puede ser modificado por el legislador; 4º) el reconocimiento efectivo de los estímulos está condicionado, por principio, a la reglamentación por parte del Gobierno Nacional; ello ha sido una constante en el reconocimiento de este tipo de estímulos. Por ende, corresponde al Ejecutivo adoptar el concepto de las áreas o zonas especiales que señale el legislador; establecer las circunstancias y condiciones para efectuar el reconocimiento de los incentivos a los docentes; fijar el monto de las bonificaciones y señalar los demás estímulos pecuniarios o no pecuniarios a que haya lugar.

El Decreto 707 del 17 de abril de 1996, reglamentario del artículo 134 de la Ley 115 de 1994, estableció en su artículo 7º que: "Quienes en virtud de lo dispuesto en el literal a) del artículo 2º del Decreto 267 de 1988, presten sus servicios en las escuelas unitarias, continuarán siendo beneficiados con el estímulo del tiempo doble, mientras permanezcan prestando el servicio en los establecimientos educativos allí definidos y siempre que éstos conserven la naturaleza y el carácter señalados en dicho decreto".

Por su parte, el Decreto 1171 de 2004 reglamentó el inciso 6° del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso, señalando en el artículo 3 que: "Determinadas las áreas rurales de difícil acceso, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada definirá anualmente, mediante acto administrativo, las sedes de los establecimientos educativos estatales de la respectiva entidad territorial ubicadas en áreas rurales de difícil acceso."

En conclusión, los Decretos Distritales Nos.265 de 2000, 315 de 2000 y 945 de 2001 no presentan ninguna modificación expresa en nuestro sistema de información, únicamente presentan modificaciones entre ellos. No obstante se entienden derogados tácitamente con la expedición de la Ley 715 de 2004, que deroga expresamente el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 y el Decreto No.1171 de 2004, que reglamenta el art. 24, inciso 6 de la Ley 715 de 2001, en lo referente a los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso. Señala el ámbito de aplicación, enuncia que es área rural de difícil acceso, determina la obligación anual de las secretarías de educación de definir las sedes de los establecimientos educativos ubicados en tal zona y define los estímulos a que pueden acceder los docentes respectivamente.

En efecto, el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 fue derogado por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001. El Decreto Nacional No.707 de 1996, que sirvió de fundamento a los Decretos Distritales 265 de 2000, 315 de 2000 y 945 de 2001 pierde fuerza ejecutoria, pues el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 fue derogado expresamente por la Ley 715 de 2001. Por tanto los Decretos Distritales 265 de 2000, 315 de 2000 y 945 de 2001 corren la misma suerte del mencionado Decreto Nacional 707 de 1996.

No sobra advertir finalmente que mediante sentencia C-103 de 2003 se declaró exequible el inciso 6 del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 que produjo la derogatoria que se ha mencionado.

De otro lado, en relación con las fotocopias auténticas de los actos administrativos solicitados por su Despacho, le informo que estos ya le fueron remitidos por la Jefe de la Unidad Administrativa de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

Cordialmente,

Directora Jurídica Distrital

Copia información: Dra. Alba de la Cruz Berrio Baquero

Cpgarciav/Mao/myvq/1926