RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El Acuerdo 53, cuya expedición fue consecuencia de la ley 648 de 2001 condicionó el primer desembolso de los recursos provenientes de la estampilla de la Universidad Distrital, al cumplimiento tanto de temas relacionados con cesantías y pensiones como al cumplimiento de una serie de exigencias académicas, financieras y administrativas. El problema ha sido que algunas de estas exigencias no se han podido cumplir o su cumplimiento se ha demorado más de lo debido porque la Universidad carece de los recursos y ello ha estimulado un círculo vicioso y una historia de nunca acabar: no se lograron algunas metas por escasez de recursos y no se accedió a los recursos porque no se alcanzaron estas metas.

A través de este proyecto de Acuerdo, se mantienen las exigencias para la atención del pasivo prestacional pero se le permite a la Universidad tener acceso a los recursos de la emisión de la estampilla, manteniendo congelado el porcentaje destinado a la solución de las pensiones y cesantías. Es una solución sencilla que permite, simultáneamente, facilitar a la universidad y garantizar el pago de pensiones y cesantías.

El problema pensional ha sido, tal vez, no sólo la más grave de las limitaciones financieras que ha padecido la Universidad Distrital, sino el factor de mayor discusión al interior de la Universidad.

Antes de la entrada en vigencia de la ley 100, las universidades públicas eran las encargadas directamente del reconocimiento y pago de las obligaciones pensionales de sus servidores públicos y de sus trabajadores oficiales. Con la ley 100, se obligó a estas universidades, a elaborar o actualizar los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda, como requisito necesario para la suscripción de los bonos que representarían los aportes de la Nación de pago de estos pasivos prestacionales.

En desarrollo de lo anterior, las universidades debían presentar los cálculos actuariales de su pasivo pensional en los términos sugeridos en un instructivo del Ministerio de Hacienda, así como elaborar las proyecciones presupuestales y el plan financiero que contuviera la forma y los plazos para atender estos pasivos laborales.

De acuerdo con ello, y a través del Acuerdo 005 de 1997 del Consejo Superior de la Universidad Distrital, se creó el Fondo para el pago del Pasivo Pensional como una subcuenta en el presupuesto de la Universidad. En dicho Acuerdo se determinaron los porcentajes de participación en el financiamiento del pasivo pensional de la siguiente manera:

Sin embargo, la realización de estos aportes por parte de la Nación y el Distrito, quedó sujeta a la suscripción de un convenio de concurrencia con dichas entidades, previo el ajuste técnico y jurídico que estableciera el Ministerio de Hacienda. En el caso de la Universidad Distrital se presentaron problemas para la aprobación de los cálculos actuariales enviados al Ministerio de Hacienda, porque el Consejo Superior de la Distrital, fundamentado en la autonomía universitaria, había estado reconociendo pensiones extralegales, desconociendo que, en materia salarial y prestacional, el régimen de empleados públicos, era el fijado por el Gobierno Nacional.

Según lo anterior, no resultaba legal la práctica de extender beneficios acordados en las convenciones colectivas de trabajo a empleados públicos. Y tampoco era posible hablar de "derechos adquiridos" en favor de los beneficiarios puesto que se estaba vulnerando el orden constitucional. De este modo se habían reconocido pensiones ilegales, las cuales debían corregirse a través de demandas que se empezaron a presentar por la actual Administración de la Universidad.

Sin entrar a calificar quién tiene la razón en esta compleja discusión jurídica, aspecto que no compete al Concejo, es lo cierto que los reconocimientos de prestaciones sociales extralegales, frenaron la aprobación por parte del Ministerio de Hacienda del cálculo actuarial, lo cual se tradujo en un impedimento para suscribir el convenio interadministrativo de concurrencia y, esto, a su vez, impidió iniciar el giro a la Universidad de los recursos provenientes de la estampilla.

El Acuerdo 53 de 2002 ordenó la emisión de la estampilla Universidad Distrital para fortalecer la Institución, otorgándole recursos por un valor máximo de $200 mil millones a pesos de 1998¹ (de acuerdo con lo dispuesto en la ley 648 de 2002). Estos recursos deben pagarlos las personas naturales o jurídicas que suscriben contratos con los organismos y entidades distritales y corresponden al 1% del valor bruto del correspondiente contrato.

El Acuerdo 53 condicionó la ejecución de los recursos a un Plan de Desempeño que imponía compromisos en las áreas académica, financiera y administrativa. También se dijo que la entrega del primer giro del tributo se haría siempre y cuando la Universidad certificara los temas relacionados con cesantías y pensiones.

El 8 de febrero de 2002, el Consejo Superior de la Universidad Distrital adoptó el Plan de Desempeño en el cual se concretaron las metas e indicaciones establecidas en el Acuerdo 53 de 2002:

En cuanto al pasivo pensional, el Plan de Desempeño estableció el compromiso de elaborar el cálculo integral del pasivo de cesantías, de acuerdo con las instrucciones del ICFES, realizar con una entidad de reconocida idoneidad que incluyera la totalidad de los servidores a su cargo, el cual debía descomponerse en (1) servidores con régimen retroactivo y (2) docentes no acogidos al sistema salarial, empleados administrativos y trabajadores oficiales trasladados al régimen sin retroactividad, jubilados y retirados.

Se indicó que ambos cálculos debían incluir las fechas de vinculación, retiro o liquidación de cesantía, la descripción de los factores utilizados en la liquidación y justificación legal o convencional para la inclusión de los factores, el valor de la cesantía a la fecha de reconocimiento y la estimación previa de la participación de las entidades concurrentes. Esta actividad se deberá realizar en el plazo de tres meses establecido en el Acuerdo 53 de 2002.

Se estableció, además, que la Universidad y el Distrito debían acordar la forma en que darían cumplimiento a la obligación de transferir la porción del pasivo de cesantía. Este Acuerdo debía establecer el plazo para la transferencia de los recursos a la Administradora de Cesantía, o los términos para la emisión de los pagarés.

Se dijo que una vez el ICFES remitiera los cálculos del pasivo para la aprobación del Ministerio de Hacienda, la Universidad se obligaba a realizar los trámites necesarios para impulsar la expedición de los bonos de cesantía tipo A y B y atender los requerimientos de información o aclaración. Y que la Universidad se obligaba a seguir consignando en los Fondos de Cesantía el valor correspondiente a cada servidor.

De la misma forma, en cuanto a la expedición de bonos, se dijo que se debía elaborar el cálculo actuarial de pensiones con una firma de reconocida idoneidad, discriminando las prestaciones extralegales. También se obligó a contratar un estudio jurídico detallado sobre su régimen pensional y sobre las pensiones reconocidas para establecer la validez de las normas aplicables al reconocimiento de pensiones.

Otro compromiso fue adelantar con el apoyo de la Secretaria de Hacienda, las gestiones necesarias para contratar la administración fiduciaria de los recursos destinados al pago de las pensiones y gestionar, en conjunto con la Secretaria de Hacienda y el Ministerio de Hacienda, el convenio de concurrencia para el pago del pasivo pensional.

Además se comprometieron a mantener a todos sus servidores afiliados al Sistema General de Seguridad Social y a reconocer las pensiones y prestaciones en concordancia con las disposiciones legales aplicables.

Finalmente dijeron que cumplirían las obligaciones derivadas del convenio de concurrencia y del contrato de fiducia y que suministrarían oportunamente toda la información requerida por el Ministerio de Hacienda, la Secretaría de Hacienda, el lCFES, la entidad fiduciaria y los demás organismos competentes.

Tres años después de la entrada en vigencia del Acuerdo y de la consolidación del Plan de Desempeño, la Universidad Distrital ha logrado cumplir íntegramente las metas propuestas en el área académica y administrativa.

Se logró cumplir con importantes aspectos académicos como la autoevaluación, el plan de mejoramiento académico institucional, el fortalecimiento de la estructura académica, la modernización del sistema de información, el mejoramiento del bienestar institucional, entre otros.

En el proceso de acreditación, los pares de la Comisión Nacional de Acreditación dijeron que, la Universidad había desarrollado un proceso ordenado y bien definido, lo cual permite que hoy tengan la acreditación de alta calidad en 7 programas como ingeniería industrial y forestal, tecnología mecánica e industrial, y licenciatura en educación básica, en física y en pedagogía infantil². Además de ello, existen 4 programas visitados que aún no cuentan con los resultados y hay 9 sobre los cuales se espera la visita de los pares académicos.

El 8 de marzo de 2005 la Contraloría de Bogotá³ dijo que en materia académica y financiera se había cumplido con el 100% de los compromisos y que quedaba pendiente el cumplimiento de los numerales descritos en el área financiera.

El cuadro que resume los porcentajes de cumplimiento es el siguiente:

En materia financiera y de acuerdo con el Plan de Desempeño y el Acuerdo 53, los compromisos que aún quedan pendientes son:

Fuente Información Universidad Distrital - Fecha de corte: 28 de Agosto de 2005

De este modo, el incumplimiento radica, fundamentalmente, en la suscripción del contrato administrativo de concurrencia para el pago del pasivo pensional y del contrato de fiducia para el manejo del fondo de pensiones, compromisos que son conjuntos con otras entidades.

No tiene sentido, entonces que habiendo cumplido con los compromisos académicos y administrativos, la Universidad siga sin recibir ni un solo peso de los recursos que son indispensables para mantener e incrementar la calidad académica.

La exigencia del Acuerdo que el primer giro solamente puede hacerse cuando se arregle el tema relacionado con cesantías y pensiones de los empleados y trabajadores, no ha resultado una medida conveniente para la Universidad, pues ha limitado la entrega de los recursos provenientes de la estampilla, a condiciones que no dependen solamente de ella.

De otra parte, en el parágrafo del artículo 4 de la ley 648 se autorizó al Concejo la facultad de sustituir la estampilla de la Universidad por otro sistema de recaudo del gravamen. De acuerdo con ello, el Acuerdo 53 ordenó en su artículo segundo:

La Corte Constitucional a través de la Sentencia C-538 de 2002 declaró inexequible la sustitución de la estampilla por otro sistema de recaudo. La razón dada por la Corte en su momento fue que la ley no podía incurrir en indeterminación o en el otorgamiento de facultades alternativas, que no se ajustaban al principio de la certeza del tributo previsto en el artículo 338 de la Constitución.

De este modo, decía la Corte que esta sustitución implicaba una delegación impositiva a favor del Concejo la cual estaba proscrita, por cuanto se estaría habilitando tácitamente al Concejo de Bogotá para relevar al Congreso estableciendo otro sistema de recaudo ¿diferente a la estampilla.

La Administración Distrital, a través del Decreto 93 del año 2003 tomó las medidas para poner en ejecución este recaudo al disponer que el registro de la Estampilla, consiste en la estampación de un sello con el nombre del contratista y el monto total descontado.

Teniendo en cuenta que en este proyecto de Acuerdo se busca dar un paso hacia adelante y avanzar respecto del Acuerdo 53, así como recoger las conclusiones del fallo de la Corte Constitucional, propongo además que se derogue el artículo referente a la sustitución por otro mecanismo de recaudo, con lo cual queda ratificada la estampilla como único sistema de recaudo del gravamen.

La Secretaría de Hacienda⁴ dijo que a fecha de corte 31 de agosto de 2005, la suma total recaudada por la estampilla Universidad Distrital, correspondía a $26.189.866.817,04.

De este modo, la propuesta concreta en este proyecto de Acuerdo, es levantar la restricción para habilitar el desembolso de las sumas recaudadas, manteniendo congelado el porcentaje correspondiente al pasivo pensional que, es del 15% según disposición legal, hasta que se cumpla definitivamente con la obligación pensional.

Dentro de este mismo criterio es importante, (1) efectuar desembolsos parciales de los recursos proporcionales al cumplimiento de las metas, (2) preservar el seguimiento y los controles y (3) conservar y asegurar los recursos destinados a atender el pasivo pensional.

En conclusión, la finalidad de esta iniciativa implica una estrategia inmediata con el fin de:

1. Facilitar el acceso a los recursos públicos disponibles para garantizar un fortalecimiento en la estructura financiera y presupuestal de la Universidad como condición básica para facilitar el cumplimiento de sus objetivos misionales en materia de docencia, investigación y proyección social.

2. Estimular con este fortalecimiento, la integración efectiva de la Universidad a las políticas distritales, integración que debe ser materializada no exclusivamente como receptora permanente de recursos sino, fundamentalmente, como partícipe y ejecutora de diferentes niveles de gestión en materias como preparación del talento humano especializado, investigación científica y tecnológica sobre los problemas de mayor incidencia en la vida socioeconómica de la ciudad.

A través de la ley 648 de 2.001, se autorizó al Concejo de Bogotá la emisión de la estampilla de la Universidad Distrital. En esta ley el Congreso de la República, respetando la autonomía de las entidades territoriales se autorizó al Concejo para determinar los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en actividades y operaciones que se realizan en Bogotá.

Esta ley indicó la forma en que debía distribuirse el recaudo de la estampilla de acuerdo con los siguientes porcentajes:

• 40% destinados a la inversión en el plan de desarrollo físico, dotación y compra de equipos para ampliar la cobertura, mejorar la calidad de la educación y desarrollar institucionalmente a la Universidad.

• 20% en el mantenimiento y ampliación de la planta física de los equipos de laboratorios y suministros de materiales.

• 15% para atender el pasivo prestacional por concepto de pensiones, y cesantías y los gastos a cargo de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

• 10% para promover el Fondo de Desarrollo de la Investigación Científica.

• 5% con destino al desarrollo y fortalecimiento de los doctorados.

• 5% para las bibliotecas y centros de documentación.

• 5% para el fortalecimiento de la Red de Datos.

En desarrollo de la ley 648, el Acuerdo Distrital 53 ordenó la emisión de la estampilla de la Universidad Distrital. En este Acuerdo, se establecieron los demás elementos de la obligación tributaria que había dejado fijados la ley como el sujeto pasivo (personas naturales o jurídicas que suscriban contratos con entidades distritales), hecho generador (actividades de suscripción de contratos con entidades distritales), base gravable (valor bruto del contrato), tarifa (1%), así como las excepciones, forma de recaudo, destinación etc.

El Decreto 93 de 2003 reglamentó el Acuerdo 53 ya mencionado. En este decreto se estableció que los organismos y entidades responsables del recaudo de la "Estampilla Universidad Distrital Francisco José de Caldas", debían descontar, al momento de los pagos y de los anticipos, el 1% sobre las transacciones que se hicieran con entidades distritales. Este descuento debía realizarse a partir de la adopción del Plan de Desempeño de la Universidad.

También se dijo que los recursos provenientes del descuento "debían mantenerse en cuentas contables separadas de los demás recursos de las entidades encargadas de efectuar el descuento.

La Competencia del Concejo Distrital para la firma del presente proyecto de Acuerdo, se fundamenta en el artículo 313 No. 1 de la Constitución Nacional, la ley 648 de 2001 y en los artículos 8 y 12 numerales 1 y 25 del Decreto Ley 1421 de 1993.

Es importante aclarar que para la expedición de este proyecto de Acuerdo no se requiere iniciativa del Alcalde por cuanto se está regulando es el desembolso de unos recursos y no la reforma de tributos.

Artículo primero.- Suprímase el artículo segundo del Acuerdo 53 de 2002.

Artículo segundo.- El artículo séptimo del Acuerdo 53 de 2002 quedará así:

Artículo 7.- El recaudo y giro de este tributo será reglamentado por el Gobierno Distrital. La ejecución de estos recursos estará condicionada al cumplimiento de un Plan de Desempeño por parte de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

En el mes siguiente a la entrada en vigencia del presente Acuerdo, se deberá girar a la Universidad Distrital el 85% de lo recaudado en los años 2003, 2004 y 2005 por la Dirección Distrital de Tesorería de la Secretaría de Hacienda Distrital.

Para los años siguientes, a más tardar el 30 de Enero de cada año deberá girarse a favor de la Universidad Distrital, el 85% de lo recaudo en el año inmediatamente anterior de conformidad con certificación de cumplimiento expedida por la Contraloría de Bogotá sobre las metas del Plan de Desempeño relacionadas con el área académica, financiera y administrativa establecidas en el presente Acuerdo.

El 15% de los recursos, correspondiente al pasivo prestacional por pensiones y cesantías, se trasladará a la Universidad Distrital, cuando se cumplan todos los requisitos pensionales incluida la suscripción del contrato interadministrativo de concurrencia y la constitución de la respectiva fiducia de conformidad con los requerimientos legales.

Artículo tercero.- El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.