RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

-JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Tratadista en Derecho Constitucional y Administrativo

-JUAN MANUEL OSPINA RESTREPO

Secretario de Gobierno del Distrito Capital

-ORLANDO PARADA DÍAZ

Presidente del Concejo Distrital

Fecha: 19 de Diciembre de 2007

Relatora: Claudia Patricia Ospina Buitrago

Ponencia: del doctor JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Tratadista en Derecho Constitucional y Administrativo

Quiero referirme a varios temas para hacer una comparación entre lo que es, a partir del Acto Legislativo No. 1 de 2007, y lo que era en la Constitución de 1991 la moción de censura, sólo que desde 1991 hasta el año 2007, prevista en la Constitución exclusivamente respecto del Gobierno Nacional, y en particular de los señores Ministros del Despacho; pero, con la expedición del Acto legislativo No. 1 de 2007, a partir del 1 de enero del 2008, podrá aplicarse a los Secretarios del Despacho de las Administraciones Departamentales, Distritales y Municipales.

En primer lugar, la moción de censura es una expresión e instrumento típico de un sistema parlamentario y no propiamente de un sistema presidencial; sin embargo, a partir del año 1991, nosotros que empezamos a discutir en la Constituyente una nueva forma de gobierno, y en la que se planteó la posibilidad de sustituir el sistema presidencial por un sistema semiparlamentario o un sistema parlamentario o un sistema sui generis, concluimos en la necesidad de mantener el sistema de gobierno de carácter presidencial en el orden nacional; pero, introduciendo algunos elementos típicos del sistema parlamentario o el sistema semiparlamentario. O sea que, a partir de la Constitución de 1991, no tenemos en estricto sentido un sistema puro de gobierno presidencial sino un sistema sui generis.

No solamente ocurrió con el tema del sistema de gobierno, sino también con la forma de Estado, la forma de Estado que traíamos desde el año 1885 o 1886 era la de un Estado Unitario, por oposición a la forma de Estado compuesto que traíamos de la constitución de Rionegro de 1863, o por oposición a la forma de Estado que traíamos también de la Constitución de 1858 a 1863 que se había convertido en una Confederación. A partir de 1886 volvimos a retornar a un Estado Unitario; pero, a partir de 1991, aunque mantuvimos la teoría del Estado Unitario también introdujimos algunos elementos propios del Estado compuesto, por ejemplo, trabajamos con la figura de la región como entidad administrativa y de planificación que deba servir de instrumento para luego transformarla en una región territorial, que al mismo tiempo sirva para sentar las bases de un Estado Regional hacía lo que en el futuro debería ser un Estado compuesto. En consecuencia, en temas de forma de Estado y formas de gobierno ya no tenemos un criterio puro, típicamente presidencial en el caso del sistema de gobierno, o típicamente unitario en el caso de la forma de Estado, así como tampoco tenemos un sistema puro desde el punto de vista político o económico en cuanto se refiere al tipo de Estado, sino que hemos introducido también una figura especial que es la del Estado Social de Derecho.

Regresando al tema de la forma de gobierno pensamos, en el año de 1991, que era importante ir trabajando hacía el cambio de un sistema de gobierno presidencial a un sistema de gobierno semiparlamentario o parlamentario. Los otros cambios que se han ido introduciendo en la Constitución, especialmente desde la reforma política del año 2003, conducen al agrupamiento de los partidos políticos, tema que se venía trabajando desde 1998, entre otras cosas, como una réplica a lo que había sucedido con la reforma prevista a la Constitución de 1991 que había generado una atomización de los partidos y de los movimientos políticos, y que había conllevado a la existencia de pequeñas empresas de carácter electoral, lo cual condujo a que, a partir del año 2003, se adoptara una reforma política y una reforma electoral tendiente a reagrupar a los partidos para consolidarlos de nuevo, y a partir de la consolidación de éstos se pudiera empezar a trabajar hacía lo que debe ser un sistema político fundado en lo que naturalmente, en un sistema democrático, deben ser los mecanismos de expresión popular que son los partidos políticos. Entre otras cosas, porque si se había dicho en el año 91 que algún día debemos dar el paso del sistema de gobierno presidencial a un sistema de gobierno parlamentario, o al menos semi parlamentario, eso no se podía lograr si no se tienen unos partidos fuertes, y la única manera de hacerlo sería estableciendo, como empezó a hacerse a partir del año 2003, unas reglas especiales de carácter electoral que acaben con las microempresas electorales y que agrupen a los movimientos y los partidos, y de nuevo tengamos unos partidos fuertes que permitan luego estructurar un proyecto político para llevarlo a un parlamento y del parlamento constituir posteriormente un sistema de gobierno.

Entonces, ese es el segundo paso, el que se dio en el año 2003, el cual obliga a que los partidos tengan un sistema de bancadas, que se manejen bajo unas reglas especiales para que se consoliden los partidos, sin perjuicio de las reglas de carácter electoral que permiten su agrupación y la distribución de las curules de acuerdo con el umbral que tengan los partidos y con la cifra repartidora que permite una distribución democrática y equitativa.

El siguiente paso se ha venido dando inclusive de hecho, y lo digo más como analista jurídico consititucional que analista político, que no lo soy, que en la práctica el Jefe del Estado se ha convertido en un Jefe de Gobierno, en la medida en que la misma Constitución dijo que el Presidente de la República tiene la triple condición de Jefe de Estado, autoridad administrativa y Jefe de Gobierno, la condición de Jefe de Gobierno también es una expresión muy propia del sistema parlamentario, y dentro de esos avances que hemos venido dando hacia la consolidación del sistema parlamentario o semiparlamentario el Presidente ha dejado de ser una simple suprema autoridad administrativa para constituirse principalmente en un Jefe de Gobierno, y como Jefe de Gobierno hasta ha creado o participado en la creación de partidos, y al mismo tiempo lidera sus bancadas en el Congreso, por supuesto con su propio gabinete y su propia estructura gubernamental.

Digo de hecho porque constitucionalmente no nos hemos trasladado del sistema presidencial al sistema parlamentario; pero, en la práctica vemos al Presidente como un Jefe de Gobierno que se mueve y se maneja como el típico Primer Ministro, en el caso de Italia o Inglaterra, o el típico Canciller en el caso Alemán, o el típico Presidente del Gobierno en el caso Español, manejando y dirigiendo a sus partidos a sus bancadas, y definiendo la estrategia política que debe ser concertada y al mismo tiempo que debe ser llevada, decidida y por supuesto triunfadora en el seno del parlamento.

En realidad nosotros no tenemos parlamento sino Congreso; pero, digo bajo esa expresión de hecho en lo que es un sistema parlamentario; razón por la cual, ya muchas personas dicen, el paso siguiente será consolidar el sistema parlamentario, es simplemente manejar una reforma constitucional que diga que vamos a dar el paso del sistema típicamente presidencial para paulatinamente pasarnos al sistema parlamentario.

Todo el ejemplo del sistema parlamentario Español, o del sistema parlamentario Italiano, o del sistema parlamentario Alemán, o del sistema parlamentario Inglés, sólo que algunos montados en unos sistemas monárquicos como sucede con España o como sucede con Inglaterra, o típicamente repúblicanos como sucede hoy en día con Alemanía o con Italía, para decir que así como en el orden nacional hay un sistema de gobierno parlamentario, y tomemos el caso español en el orden local, en las comunidades autónomas españolas también se prevé la posibilidad de unos instrumentos de control político tanto para la administración local, en cabeza de sus alcaldes como en cabeza de sus secretarios, entre otras cosas, con mayor incidencia en sus alcaldes que sobre los secretarios, pues sobre los alcaldes pesa la moción de censura en cambio sobre los secretarios se prevé la moción de observaciones, como sucedería aquí en relación con algunos funcionarios de la administración local.

En España ya hay moción de censura para los alcaldes, que puede plantearse y por su puesto si triunfa el que se va de la administración es el alcalde, en este instante en España hay varios municipios en los cuales hay propuestas mociones de censura por parte de los distintos ayuntamientos a los distintos alcaldes, para que los alcaldes automáticamente salgan de la administración.

O sea que, el esquema de control político en un sistema parlamentrario se maneja tanto en el orden nacional como en el orden local, nosotros no tenemos un sistema parlamentario, tenemos un sistema presidencial en el caso del gobierno nacional, tenemos un sistema de gobierno tipo gubernamental con gobernadores y alcaldes, en el orden departamental, distrital y municipal; pero, en donde hay elementos del sistema parlamentario; razón por la cual, aparece el Acto legislativo No. 1 del 2007, que equilibra el esquema para que no solamente haya controles políticos frente a la administración nacional, en cabeza de los que son los agentes políticos del Presidente, que no solamente es Jefe de Gobierno sino aquí en el caso Colombiano es Jefe de Estado, y por lo tanto, la moción de censura no pesa sobre el Jefe de Gobierno sino sobre sus agentes políticos que son los Ministros del Despacho; pero, que en el orden local para que haya esa misma simetría se ha previsto que igualmente la moción de censura y no solamente la moción de observaciones, en el caso de los concejos municipales, se pueda presentar para hacer exactamente el mismo tipo de control político respecto de la administración municipal o respecto de la administración distrital.

Durante algunos años se consideró que, por ejemplo, estaba la moción de censura en relación con los funcionarios de la administración municipal a propuesta de los concejales frente a los distintos secretarios del despacho, y que era perfectamente posible que se pudiera ejercer control político por parte del concejo municipal sobre la administración municipal, según lo dice la Ley 136 de 1994 y adicionalmente según lo señaló la Corte Constitucional en pronunciamientos del año 1998 y 2002. Luego, se discutiría si cabría la posibilidad de hacer otro tanto en el caso de la administración distrital, se planteó la posibilidad de hacer moción de censura en relación con los secretarios de la administración distrital, según un proyecto de ley que se discutió en el año 2002 en relación con los distritos, y la Corte Constitucional llegó a la conclusión que no era posible aplicar esas normas en relación con la administración distrital, que era posible aplicar las mociones de observaciones en relación con la administración municipal; pero, todas esas discusiones, e inclusive las decisiones de la Corte Constitucional, han quedado superadas con el Acto Legislativo No. 01 de 2007, que prevé tanto en el orden nacional, bajo un nuevo esquema, como en el orden departamental, distrital y municipal la posibilidad de que exista la moción de censura como expresión del control político respecto de la administración municipal.

Total que, para la historía quedarán algunas de las sentencias de la Corte Constitucional bien interesantes sobre el particular, a manera de ejemplo la sentencia C-198 de 1994 en la que se hizo un amplio análisis, tanto en relación con la moción de censura como en relación con la moción de observaciones, al revisar la constitucionalidad de la Ley 5 de 1992, y a su turno una interesante sentencia, que recomiendo mucho, que es la sentencia C-063 de 2002 en relación con los artículos 38 y 39 de la Ley 136 de 1994, unida a la sentencia C-1200 de 2002 y finalmente la C-518 de 2002, de las cuales podemos rescatar simplemente que, a juicio de la Corte Constitucional, era posible, bajo las limitaciones existentes antes del Acto Legislativo No. 1 de 2007, que el concejo distrital o los concejos municipales pudieran adelantar o ejercer control político respecto de las administraciones, sólo que se cumplía en el marco constitucional y legal entonces vigente, bajo la figura principalmente de la moción de observaciones. Hoy en día, tanto a partir de la ley con la moción de observaciones, como de la moción de censura.

De este modo, la moción de censura se convierte en un instrumento importante de control político por parte de los concejos frente a la administración y, en particular, frente a los secretarios del despacho que es respecto de los cuales procede por la inasistencia a las sesiones del concejo, cuando sean citados, previo los cuestionarios correspondientes, o por los asuntos propios relacionados con los cargos que desempeñen.

La ampliación del control supone fijarle dientes a una de las varias clases de controles existentes en Colombia. En nuestro país, desde el punto de vista constitucional, están los distintos controles que existen sobre la administración pública y sobre los servidores que en ella trabajan, curiosamente Colombia tiene un sistema de controles demasiado exigente, uno suma los controles que están en la Constitución y llega al resultado de treinta y cuatro (34) controles empezando por el control político; el control público; el control disciplinario; el control fiscal; el control judicial que tiene distintas presentaciones como el control penal, el control judicial de carácter contencioso administrativo y de ahí se derivan otros subtipos de controles judiciales, por supuesto esto hace que haya una gama de controles complementarios como el control ciudadano; el control social, el que cumplen los ciudadanos versus el que cumplen las organizaciones sociales, en forma tal que un funcionario publico al que se le apliquen los treinta y cuatro (34) esquemas de controles previstos en la Constitución se dedicará a responder las distintas solicitudes que los organismos de control, los órganos de investigación judicial y las distintas veedurías formulen día y noche; por ende, no tendrá tiempo para plantear un esquema de gobierno, o si lo plantea para ejecutarlo y si lo ejecuta para responder por él; sin embargo, de lo que se trata es que hayan unos esquemas de control que le permitan racionalmente a las distintas autoridades que los ejercen poder utilizarlos en forma adecuada, entre otras cosas, para garantizar el cumplimiento de los fines del Estado.

En su momento, el problema es que estaban previstos los controles pero no había dientes para hacerlos efectivos, existió durante mucho tiempo el control fiscal; pero, el control fiscal era más que todo un control interno y no un control externo de la administración, era un control previo, era un control perceptivo, era un control del coadministrador y por lo tanto nunca, en la práctica, existió control posterior, y nunca lo hubo porque si uno tenía que moverse con el previo visto bueno del auditor y al mismo tiempo moverse simultáneamente con él, pues nunca el contralor iba posteriormente a iniciar un proceso de responsabilidad fiscal porque si lo iniciaba tenía que iniciarlo contra él mismo, en la medida en que él previamente autorizó la actuación administrativa o la celebración del contrato y al mismo tiempo él participó en su ejecución. Luego, eso era un hazme reír, eso de control fiscal no tenía ninguna cosa distinta que el nombre, la Contraloría General de la República fue un hazme reír desde los años de 1923 hasta 1991 , como una expresión de control interno; por eso, también tenemos que decirlo, durante muchos años, fue el primer foco de corrupción del país, lo demuestra que siempre los contralores, a su paso por la Contraloría, todos los controlares desde 1970 hasta buenos años posteriores, todos fueron a la cárcel, ninguno se salvó.

Por supuesto igualmente, la Procuraduría siempre tuvo a su cargo y siempre ha tenido un control de carácter disciplinario, entre otras cosas, lo que para menos exige la Constitución que exista la Procuraduría es para eso, entre otras cosas porque la Procuraduría está hecha es para cumplir funciones de ministerio público y la función disciplinaria no tiene nada que ver con el ministerio público, esa es una función típicamente administrativa que guarda relación con la vigilancia superior de la conducta y al mismo tiempo la iniciación de un proceso disciplinario para derivar, con motivo de la ocurrencia de una falta disciplinaria, una sanción disciplinaria, propia de la administración. Sólo en Colombia existe una Procuraduría con competencias disciplinarias, eso forma parte de la estructura de la administración, uno sale del país y la gente se burla de nosotros, diciendo ¿Como así que la Procuraduría en Colombia no cumple las funciones de ministerio público? sí la función de Procuraduría de ministerio público es la que tiene a su cargo la investigación criminal, por ejemplo, y por eso en el resto del mundo el ministerio público es la Fiscalía.

En Colombia la Fiscalía forma parte de la rama judicial y no forma parte del ministerio público, ustedes van a todos los foros internacionales de ministerio público y el primer funcionario de ministerio público es el Fiscal General que tiene a su cargo velar por los intereses de la sociedad, perseguir a los que hayan incurrido en la comisión de hechos punibles, y por lo tanto acusarlos ante los funcionarios judiciales. Aquí somos los únicos que nos decimos mentiras afirmando que estamos en un sistema acusatorio, mentira, seguimos en un sistema inquisitivo, de sistema acusatorio no tenemos sino el nombre, también afuera se burlan de nosotros cuando decimos en Colombia tenemos una Fiscalía que forma parte de la rama judicial y al mismo tiempo, todavía con funciones de carácter judicial, y a uno le dicen usted porque se atreve a llegar a un foro internacional a decir que la fiscalía en un sistema acusatorio forma parte del poder judicial, cuando lo primero que ocurre en un sistema acusatorio es que del poder judicial no forme parte el organismo de investigación criminal. ¿Y eso que tienen de Procuraduría que es?, pues en la Procuraduría el 98 % se dedica a trabajar en procesos disciplinarios, para eso deben estar los organismos de control interno disciplinario, y las funciones de ministerio público las tienen pero no las cumple.

Acá tememos todo montado al revés, ahí esta la Contraloría, está la Procuraduría para hacer cosas que en realidad no hacen, y por esa razón, sólo hasta ahora, se está empezando a trabajar en la efectividad de los controles; por su puesto, de tiempo atrás siempre se dijo, hay control político, y por tanto el control político se ejerce por el Congreso, entre otras cosas la función principal del Congreso es hacer control político, y aun cuando cumple función legislativa, siempre se consideró que esa era su función principal, hoy en día, por fortuna, los Congresos ya no tienen por función principal hacer las leyes, hay Congresos en el mundo que solamente tienen una función de control, el parlamento europeo, por ejemplo, por fortuna no produce ninguna ley es un parlamento sin funciones legislativas; pero, tiene una función de control de los ciudadanos europeos, una función de control político, y una función de control público.

Hoy en día, la tendencia moderna en el mundo es que las facultades de regulación, que antiguamente eran principalmente de carácter legislativo, se hayan desregulado, las constituciones las han trasladado principalmente a agencias de carácter regulador que las cumplen con el carácter de actos administrativos, o sea, son funciones administrativas de regulación, y hoy en día el último grito de la moda son las regulaciones de carácter administrativo, regulaciones o expresiones normativas que crean por primera vez el derecho o la complementan de una manera muy concreta, y en ese sentido los Congresos se están modificando principalmente para que ejerzan control político, y por eso en los parlamentos no solamente existe la moción de censura sino la moción de confianza, o en los parlamentos existe, de una manera muy especial, también la moción de observaciones, y por supuesto principalmente, la interpelación y adicionalmente el juicio político, el juicio político que además es un juicio no solamente para revisar unas conductas de carácter criminal o unas conductas de carácter disciplinario en relación con algunos pocos funcionarios del Estado sino con una gama alta de funcionarios del Estado.

En consecuencia, la función de control político tiene distintas expresiones con el juicio político, con la interpelación, con la moción de censura, la cuestión de confianza o la moción de observaciones, eso hace que el sistema Colombiano no se quedara simplemente en la citación que se hiciera a un ministro o a un secretario de despacho en el orden departamental o en el orden municipal, sino que las conclusiones finalmente tuvieran un efecto jurídico importante. No solamente consiste en que el ministro, en el orden nacional, haga lo que quiera o deje de hacer lo que quiera sino que, adicionalmente, efectivamente responda frente a los voceros políticos que son los representantes de la comunidad, por supuesto ejerciendo ese control de una manera racional, que es a lo que aspiramos en un proceso de transición, también, que se cumpla en el orden departamental y municipal.

En el orden nacional se presentó esta circunstancia, ustedes han visto como a pesar de que la moción de censura está prevista en la Constitución no se ha podido hacer efectiva en la práctica, a pesar de las convocatorias a mociones de censura, de las discusiones de mociones de censura y de las votaciones de mociones de censura porque, en principio, estaba previsto que ese fuera un instrumento que manejaban los congresistas unidos en una sola plenaria de las dos corporaciones. Adicionalmente, se pensaba que la moción de censura sólo debía ejercerse en relación con el funcionario, mientras estuviera en ejercicio de las funciones; razón por la cual, si se llegaba a concluir que el funcionario había incurrido en una conducta que era objeto de moción de censura y se convocaba, se debatía y se pretendía votar el funcionario se retiraba del cargo y la votación se quedaba lista, recuerdo el caso del Ministro Néstor Humberto Martínez Neira, quien renunció y ahí se paralizó la moción de censura porque no se podía votar la moción de censura contra un ex ministro.

Hay otros casos, por ejemplo, el segundo Ministro de Defensa del Presidente Uribe, que a mi juicio fue censurado; pero, se optó por una fórmula curiosa, que no es la fórmula para la moción de censura, con lo cual se le hizo una burla a la moción de censura, pues la moción de censura había que debatirla y aprobarla por mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara en sesión plenaria, y en el caso del mencionado ministro se optó por una fórmula y es que prosperó en el Senado pero no en la Cámara; razón por la cual, si no prosperó en las dos cámaras no podía irse el ministro, y así no era, la moción de censura se vota en plenaria con la participación de los 267 Congresistas y se obtiene la mayoría de los 267 o 268 miembros de la corporación, no se vota por separado en Senado y Cámara; pero, a partir de ahí se empezó a votar por separado, ese cambio de procedimiento generaba una burla a la moción de censura.

Lo anterior dio lugar a que en este acto legislativo se dijera que, basta con que se proponga en una cámara y en ella se apruebe para que inmediatamente el ministro se vaya, y no vuelvan a burlarse de los Congresistas, porque hay ministros que han debido irse hace mucho tiempo; pero, obviamente en un sistema de gobierno, como el que en la práctica se ha venido manejando, donde el Jefe de Gobierno es el jefe de bancada y al mismo tiempo el que maneja el asunto, pues sencillamente se manejan las bancadas bajo las consideraciones del Gobierno sin que opere, en estricto sentido, el esquema como una especie de frenos y contrapesos que le permitan obrar autónomamente al Congreso para ejercer debidamente el control político. En el caso de un sistema departamental o un sistema municipal, donde por fortuna no hay sino una sola corporación de elección popular, la asamblea departamental o el concejo municipal o distrital, ese problema no se presentará.

Lo importante es que hay control político respecto de los secretarios y respecto de la administración, los secretarios que son los agentes de la administración, por supuesto los funcionarios de la administración que son los agentes políticos del gobierno, que son los que van y concurren a sus sesiones, deben ser los que asuman la responsabilidad política de las propuestas de moción de observaciones o propuestas de mociones de censura. Ahora bien, como se estaba trabajando solamente con un esquema de moción de observaciones, las mociones de observaciones se aprobaban pero no pasaba nada; razón por la cual, se planteó la necesidad de proponer una moción de censura frente a los secretarios del despacho, por asuntos relacionados con las funciones propias de su cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del concejo municipal o distrital, hoy en día ya no hay discusión si es para los concejos municipales solamente, pues opera para los concejos municipales y distritales.

La moción de censura debe ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el concejo distrital, adicionalmente debe debatirse con audiencia pública del funcionario respectivo, y requiere que cuente con un voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros de la corporación; pero, una vez aprobada automáticamente el funcionario debe quedar separado de su cargo, por supuesto si fuere rechazada no se puede plantear una nueva moción de censura, excepto que se presente por nuevos hechos totalmente distintos. Aquí hay un tema para evitar cualquier burla, y es que la renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada; lo mismo que sucede con el proceso disciplinario, el hecho de que el funcionario se vaya no significa que no se le pueda, por ejemplo, iniciar y proseguir un proceso disciplinario e inclusive, si hay lugar a destituirlo a pesar de que ya no esté en ejercicio de sus funciones, se le destituya en el ejercicio de la función disciplinaria. Por ende, en el ejercicio de las funciones de control político es perfectamente posible que planteada, debatida y votada la moción de censura, si el secretario ya no está, se apruebe la moción de censura frente a él, y quede automáticamente censurado, como una expresión del control político de la comunidad.

Son los dientes a los controles porque de nada sirven los controles si los controles no tienen dientes, lo más importante es que de los controles se haga uso de manera racional y coordinada, en forma tal que se cumpla con lo que se propone, esto es, que los controles sean mecanismos de expresión de la comunidad frente a la administración por conducto de los representantes de la comunidad, en este caso, a través de los representantes del pueblo en las corporaciones de elección popular, y que sirva como un ejemplo o expresión de lo que debe ser la colaboración armónica, porque también hay colaboración con el ejercicio del control entre los funcionarios que cumplen funciones administrativas en las corporaciones de elección popular, esto es, los concejales o los diputados.

Estas son las consideraciones generales que quería hacer para decirles que hay estos antecedentes en el derecho Colombiano y que son pautas de comportamiento, sólo que algún día deberían ser un nuevo modelo político de gobierno, tanto en el orden nacional como en el orden municipal, porque seguimos en un sistema político en construcción, en un sistema político con un sistema de gobierno en construcción, con una forma de Estado en construcción y con una forma institucional en construcción.

Ponencia: del doctor JUAN MANUEL OSPINA RESTREPO

Secretario de Gobierno del Distrito Capital.

Quisiera muy rápidamente hacer una lectura política de lo que allí está en juego, que es a mi juicio bastante. Yo empezaría por decir que en esa búsqueda, un tanto desorganizada y un tanto utópica frente a las circunstancias de Colombia, de ir estableciendo un régimen parlamentario en el país, por la ventana se nos metió, lo que a mi juicio, es el almendrón del régimen parlamentario porque con la moción de censura puesta como está habrá gobernabilidad en el país si los gobiernos tienen mayorías en las corporaciones, que es el principio básico del régimen parlamentario, en el régimen parlamentario usted pierde la mayoría y se cae el gobierno.

La única garantía de que este control, ya con dientes, no acabe con la gobernabilidad es que los gobiernos tengan mayorías, y yo diría mayorías relativamente sólidas en las corporaciones porque sino se va a volver un campeonato de tiro al blanco a ver esta semana ¿qué funcionario nos bajamos?, y sin posibilidad de que el gobierno cambie porque no estamos en régimen parlamentario, de ahí que llegaríamos muy rápidamente a un verdadero callejón sin salida, en términos de gobernabilidad.

En segundo lugar, la composición de los gabinetes va a tener que ser política porque cada uno va a necesitar el respaldo de su fuerza política en la corporación, esto restringe fundamentalmente lo que hasta ahora había sido una característica, inclusive se venía acentuando en los últimos años, de que los gabinetes básicamente los conformaban los presidentes, alcaldes y gobernadores con su gente de confianza, aquí ya tiene que ser gente que tenga respaldo político.

En los regimenes presidenciales, tal vez el más acabado es el Norte Americano, lo que hay es la aprobación previa, por el Congreso, de los funcionarios de cierto rango, entonces quienes aspiren ser secretarios tienen que pasar a unas audiencias públicas con una comisión nombrada por el Congreso, que los evalúa y les da el visto bueno, visto bueno que se requiere para que el Presidente los nombre.

Esto no había tenido efectividad hasta ahora porque era una norma sin dientes, entonces no estaba afectando la estabilidad y la gobernabilidad que surge de un régimen presidencial, o de un régimen estructurado no alrededor del legislativo o de las corporaciones sino del ejecutivo. Yo era Senador cuando sucedió lo que narra el profesor Ibáñez en relación con el ex ministro Néstor Humberto Martínez, cuando ya se iba a hacer la sesión conjunta llegó la noticia de que Néstor Humberto Martínez no era ya el Ministro del Interior.

En el régimen presidencial, los funcionarios que el presidente nombra están montados en la legitimidad política que tiene el Presidente, que tiene el Alcalde, que tiene el Gobernador, y de alguna manera esa legitimidad se la irradia a sus funcionarios. Acá esto nos va a cambiar, y un régimen parlamentario es un régimen de los partidos políticos, es decir los Antanas Mockus desaparecen, y lo que se necesita es una capacidad de generar acuerdos políticos que le garanticen la gobernabilidad, ¿está Colombia preparada para dar ese paso? yo personalmente no creo, yo pienso que aquello se había podido dejar porque era inocuo; pero, esa medida con los dientes que le ponen va a colocar en calzas prietas la gobernabilidad y va a dejar totalmente vulnerables a los funcionarios frente a las corporaciones, debido a que aún no están operando los partidos como deben operar, pues en un régimen parlamentario sólido los funcionarios están protegidos por su partido, están protegidos porque el jefe de gobierno también está expuesto, no se puede perder de vista que las mociones de censura básicamente son hacía la actividad y permite calcular que va a haber un cambio en la correlación de fuerzas al interior de la corporación, es digamos la manera de oficializar que ese gobierno ya no tiene la mayoría y, por ende, debe salir y debe entrar un nuevo gobierno; pero, como eso aquí no se va a dar, yo creo que va a corresponderle a los funcionarios no tanto garantizar su gobernabilidad si no su supervivencia en el cargo.

La expresión más acabada de la democracia es el régimen parlamentario; pero, yo no creó que sea un buen camino este de estar metiendo cuestiones que son absolutamente de fondo, pues es que yo me atrevo a decir, por sentido común, que aquí le metimos el almendrón de la lógica de la gobernabilidad en un régimen parlamentario a un régimen que sigue siendo presidencial.

Conclusión yo creo que esta es una mala norma en el aquí y ahora de Colombia, le da indudablemente dientes a las corporaciones; pero, creo que puede, muy rápidamente, meter en un callejón sin salida la gobernabilidad a nivel nacional, a nivel departamental y a nivel municipal. Desafortunadamente, y aquí habló ya como conservador, esta es una propuesta, por unanimidad, de la bancada conservadora en el Congreso, el ministro del interior conservador se durmió y le metieron el gol, devolver esto es casi imposible porque ahí si hay un frente unido de todas las expresiones políticas a no desprenderse de un regalo increíble que les hicieron, yo creó que allí el Presidente Uribe se va a encontrar con una enorme dificultad y pienso que nuevamente las fuerzas que se declaran Uribistas en el Congreso van a dejar sólo al Presidente en su pretensión de echar para atrás este acto legislativo.

Ponencia: del doctor ORLANDO PARADA DÍAZ

Presidente del Concejo Distrital.

Con mi exposición pretendo poner el tema en ambos sentidos política y jurídica porque hay unas cosas para destacar del acto legislativo y otras que merecen algunas observaciones. La moción de censura no se puede mirar en un ámbito independiente, hace parte, este acto legislativo, de una serie de modificaciones al régimen político Colombiano que se vienen dando hace varios años, hace parte del fortalecimiento de los partidos políticos y del régimen de bancadas; por lo tanto, no son decisiones que se van a adoptar de manera individual.

Yo quiero retomar el tema de la responsabilidad de los miembros de un partido que son elegidos para una corporación pública, ustedes no se imaginan el alcance de lo que es la ley de bancadas, es de tal magnitud el desarrollo que no hay que mirarlo en el texto del acto legislativo, hay que mirarlo en el desarrollo jurisprudencial que le ha dado la Corte Constitucional, lo que ha venido señalando la Corte es que se acaban las actuaciones individuales porque todas las decisiones que se toman al interior de las corporaciones públicas, deben ser previamente acordadas por las bancadas de los partidos.

Las bancadas de los partidos son las personas que se eligen dentro de un partido para ocupar esas curules en las corporaciones públicas, y solamente razones de conciencia son las que permiten que los ciudadanos en esas bancadas se aparten de la decisión mayoritaria; es más, la Corte ha señalado que ni siquiera en caso de empate los miembros de esas corporaciones públicas quedan en libertad para tomar una decisión propia, es decir, que necesariamente será la decisión mayoritaria, la decisión del partido, la que se va a llevar a las plenarias y a las comisiones. También existe la necesidad de que haya voceros para los diferentes temas, lo cual generará mayor agilidad y profundidad en la discusión de los temas que se desarrollen en las corporaciones públicas, ya no serán los concejales, o los diputados, o los representantes a la cámara, o los senadores los que lleven iniciativas individuales; igualmente, las citaciones a los funcionarios públicos harán parte de unas decisiones de bancada, así mismo las posiciones en torno a los temas de los proyectos de ley o de acuerdos debe ser una posición de bancadas, es decir, que esta moción de censura hace parte de un fortalecimiento que se viene adelantando en Colombia en torno a los temas políticos.

Hay diferentes formas de efectuar los controles a las actividades de los servidores públicos, una de esas herramientas es el control político. Sobre este tipo de control la Corte Constitucional ha sostenido que es la facultad que tienen los ciudadanos, directamente o a través de sus representantes, de ejercer un control a quien tiene ese poder político o a quien ejerce ese poder en las ciudades, los departamentos y en la Nación, y ellos son los alcaldes, los gobernadores y el Presidente de la República, quienes se expresan a través de los secretarios de despacho.

Quiero resaltar el primer gran error de este acto legislativo, consiste en erigir, en un régimen bicameral, la figura de la moción de censura dejando en una sola cámara la decisión, y va a ser difícil reversar esta figura así los partidos Uribistas tengan mayorías en el Congreso, pues por encima de los temas de partidos hay unos intereses de corporación.

En ese orden de ideas, nuestro régimen presidencial tiene unas características propias y es el bicameralismo, las leyes y actos legislativos se tramitan en dos cámaras; pero, ahora hemos dejado la decisión en una sola cámara con unos controles muy laxos, pues solamente el 10 % de los miembros de una cámara son los que pueden proponer la moción de censura a nivel nacional, en el Senado donde son 102 miembros, con 12 miembros, que los tiene un solo partido, ya se puede promover una moción de censura, y la votación en el Congreso de la República, en cada una de las cámaras, está relacionada solamente con la mitad más uno, o sea que dos o tres partidos se unen y ahí hay una situación gravísima. La complejidad que tenía anteriormente la moción de censura dificultaba adoptar una decisión, en el caso del ex ministro Néstor Humberto Martínez la moción de censura fue efectiva, pues aun cuando no se les dio el trofeo de llevar al Ministro crucificado en el salón elíptico, lo que querían los parlamentarios se cumplió porque unos minutos antes se produjo la salida del ministro, lo que no se permitió, en ese momento, fue que por una decisión de llevar al ministro Martínez a una moción de censura se cuestionara toda la política de un gobierno.

Deseo destacar que es equivocado haberle dejado ese poder a una sola cámara, bien sea el Senado o bien sea la Cámara de Representantes, máxime cuando el Senado tiene una conformación nacional distinta a la Cámara que es una conformación muy regional. En consecuencia, lo mejor era que esa medida siguiera teniendo la complejidad que tenía, que era la decisión de todos los miembros en Cámara y Senado.

En el Concejo de Bogotá vemos acertada la decisión de establecer el instrumento de la moción de censura a los concejos y a las asambleas porque esas corporaciones estaban teniendo dificultades. Hay dos funciones que se desarrollan en los concejos y asambleas, uno, la tarea normativa, dos la tarea de control político; pero, en el tema de la normatividad se ha venido legislando en el sentido de ir retirándole más atribuciones a los concejos municipales en materia normativa, pues si ustedes miran las funciones de los concejos municipales, en los temas fundamentales de la ciudad, están sometidos a la iniciativa del alcalde.

Resulta que en Bogotá se aprueba el plan de desarrollo, pero como es el plan que va a ejecutar el alcalde no se puede modificar o presentar una cosa distinta a lo que el alcalde apruebe que se presente; igual sucede con el presupuesto, el Concejo no puede hacer modificaciones, pues requiere que el alcalde las autorice; así mismo, un acuerdo que produzca gasto tiene que ser iniciativa del alcalde. Cuando usted habla de iniciativa se entiende que es el punto de partida, pues en Bogotá nos hemos inventado otras cosas, y es que la iniciativa la vamos recogiendo por el camino, tratamos de convencer al alcalde o al secretario correspondiente y de pronto logramos que la administración diga que si; pero, si no lo logramos no podemos hacer nada que implique gasto, y yo le pregunto a ustedes ¿que decisión del Concejo no generaría gasto?, entonces el concejo se ha quedado con unas facultades muy cortas; por consiguiente, en este tema normativo hay una gran restricción, y el concejo camina sobre los actos complejos, es decir, de la mano del alcalde es que vamos sacando esas estructuras de ciudad y ahí vamos trabajando en equipo, entonces ahí somos complementarios en la expedición de esos actos.

Ahora bien, el control político no es otra cosa distinta a ser los veedores de la ciudad en la forma como gobierna la persona que está en el cargo de Alcalde Mayor de Bogotá, el control político se trata de observar la conducta de los funcionarios, haciéndole seguimientos a la manera como ejecutan las tareas propias de su cartera; los dientes del control político que se le dio a los concejos era la moción de observación, y para nosotros la moción de observación era algo gráfico porque no era otra cosa que observar la conducta del funcionario, decirle no estamos de acuerdo con usted, votamos la moción de observación, es decir, estamos llamando la atención de la administración y el alcalde guarda silencio o le da un espaldarazo a su funcionario, eso es absurdo.

Hoy, con este acto legislativo se le dan dientes al control político, y es un control político no fácil de ejercer porque la medida de la moción de censura en el Concejo de Bogotá solamente recae sobre los secretarios de despacho, que son sólo doce (12) con los nuevos sectores, las cabezas de los sectores porque son los responsables de fijar las políticas del sector y son los responsables políticos del sector. Adicionalmente, a la moción de censura se le han puesto trabas en relación con la facultad de los concejos y las asambleas, lo que no hicieron para el Congreso, pues acá no se trata del 10% se trata de la mitad más uno de los miembros para presentar la propuesta, si el Concejo de Bogotá tiene cuarenta y cinco (45) miembros se requiere de veintitrés (23) votos, para sólo presentarla, y para votarla en el Concejo requiero las dos terceras partes, es decir, treinta (30); por lo tanto, no es una decisión fácil, y aun cuando el Secretario de Gobierno ha dicho que la medida va a generar la necesidad de que el partido de gobierno tenga las mayorías, casi las tiene, prácticamente con los mismos votos del Polo se detiene cualquier posibilidad de moción de censura, aunque como normalmente no hay cuña que más apriete que la del propio palo, es probable que muchas de las decisiones no tengan el acompañamiento de los mismos miembros de su bancada, si ustedes se dan cuenta la única moción de observación que votamos en la administración pasada la propuso el Polo, Bruno Díaz, una moción de observación contra el Director de la ETB, precisamente por los temas de las inversiones de la ETB, la no atención de citaciones, la alianza que se hizo para OLA, y la votamos y no pasó nada.

En ese orden de ideas, en el Concejo de Bogotá va a ser muy difícil, tiene que ser una situación de peso que conduzca a que se vote una moción de censura. Entonces, esto lo que está es haciendo tránsito a una modalidad que le pone dientes a los temas, que va a generar que el ejercicio de los servidores públicos al frente de las entidades sea mucho más responsable en cuanto a lo que debe ser su tarea.

Yo también difiero de lo que ha dicho el doctor Juan Manuel, en el sentido que la medida generará que haya acuerdos políticos, no nos digamos mentiras, acuerdos políticos siempre hay, lo que pasa es que hemos venido acostumbrándonos que en el Gobierno Nacional es totalmente legítimo; pero, en Bogotá la cosa se hace subterránea, el alcalde ha tenido la valentía de decirlo, me equivoque al principio en el tema de las localidades, asigné localidades con un concepto político y después los propios concejales terminan no reconociendo paternalidades políticas. Acá hay un tema de responsabilidades, responsabilidades que tienen que ser claramente definidas, si el partido liberal quiere contribuir al desarrollo de la próxima administración que ponga la cara y diga que va a colaborar de frente; esto lo que va a poner son las cartas encima de la mesa, o ustedes como creen que llegan los alcaldes locales en Bogotá, llegan porque hay unos acuerdos en las localidades.

A si las cosas, considero que la moción de censura va siendo parte importante de lo que es el desarrollo de la construcción de esta fortaleza que se le está dando a los partidos; también reitero que el Congreso se equivocó, al dejar el tema en un unicameralismo que va en contravía de dos elementos fundamentales; de un lado, de lo que son las normas constitucionales nuestras y, de otro, de lo que es el interés político del país, ello pone en dificultades, en el Gobierno nacional, a funcionarios que vengan haciendo su tarea bien; pero, que no tengan el respaldo de ciertos partidos políticos. En lo municipal y en lo departamental, con las mayores condiciones que se le ha puesto a la medida consideramos que el tema ha quedado a salvo porque no va a ser fácil votar una moción de censura, sino ha sido fácil votar una moción de observación imagínense lo que será votar una moción de censura, más con el régimen de bancadas; pero, si es un muy buen elemento de control político, que los funcionarios sepan que hay dos motivos por los cuales se les puede censurar; el primero, por no cumplir a cabalidad las funciones de su cargo, o dos, por no atender los requerimientos del Concejo.

En ese orden de ideas, eso que se estaba perdiendo, que es la responsabilidad del control político, por falta de asistencia de los propios funcionarios se empieza a enmendar, entonces creemos que estas herramientas, aun con todas sus limitaciones, le han dado dientes a un tema que es el control político y en ese orden de ideas lo vemos afortunado. Habrá otros que no lo ven tan afortunado como el doctor Jaime Castro, que ha hecho ver que se puede generar una especie de chantaje entre los órganos políticos y el gobierno distrital, municipal o departamental; pero, eso yo lo veo a salvo en las limitantes y en los temas de bancadas. Entonces, bienvenida la medida y esperemos que el Congreso, en los temas que hay que mejorar, tenga el suficiente compromiso y valor de sacar adelante esa corrección para que ese control político quede a cargo de las dos cámaras para dejara a salvo la independencia del ejecutivo.

PREGUNTAS.

R: El control político es un control exclusivo del Congreso, y por ejemplo hay unas prerrogativas para ese control político como la prerrogativa de la inviolabilidad en el derecho del voto. Ustedes recuerdan que en alguna votación en el Congreso se trató de enjuiciar a los miembros del Congreso, y vino una acción de tutela que presentó la Senadora Vivianne Morales que terminó diciendo, por parte de la Corte, que esa inviolabilidad hacía que no pudieran ser procesados los Congresistas en razón a sus opiniones, esa es la esencia del control político. Nosotros como Concejo de Bogotá no tenemos esas prerrogativas porque el control político no nos es propio por si mismo, nosotros tenemos un control político derivado con unas limitantes, en el marco de esas limitantes nos dan unas prerrogativas y nos quitan otras. La ley para el tema de las juntas administradoras locales no ha definido el control político tan puntualmente, yo creó que ahí es conveniente porque el papel de las juntas administradoras locales es otro, más allá del control político lo que ha buscado la ley es que esas juntas administradoras sean el engranaje para la buena prestación de los servicios públicos. La moción de censura tampoco va a estar en los municipios pequeños, esto solamente se extiende a los departamentos y a los municipios que sobrepasan un número determinado de habitantes, creo que ha hablado de las ciudades capitales, de los distritos y de los municipio de más de veinticinco mil (25.000) habitantes.