RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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PROYECTO DE ACUERDO No. 635 DE 2008 Ver Acuerdo Distrital 398 de 2009 Concejo de Bogotá, D.C. "Por medio del cual se autoriza al Instituto de Desarrollo Urbano a reliquidar y reasignar la contribución de Valorización por Beneficio Local, ordenada en el Acuerdo 180 de 2005, y se dictan otras disposiciones" EXPOSICIÓN DE MOTIVOS La presente iniciativa busca ordenar la Reliquidación y Reasignación de la Contribución de Valorización por Beneficio Local "Acuerdo 180 de 2005", debido a las irregularidades, que se han evidenciado en el proceso de liquidación, distribución y asignación. Por ello, se propone autorizar al Instituto de Desarrollo Urbano IDU, a reliquidar y reasignar la contribución de Valorización por Beneficio Local, ordenada en el Acuerdo 180 de 2005, con el fin de incorporar en la Base Gravable para el cobro de la Contribución de Valorización por Beneficio Local, ordenada en el Acuerdo 180 de 2005, los siguientes predios: *Bienes de Uso Público, que estén en explotación económica y en manos de particulares. *Los predios nuevos que se encuentren sometidos a régimen de propiedad horizontal, que no fueron incluidos en el proceso de liquidación, distribución y asignación de la contribución de valorización. *Los predios que en el proceso de consolidación y migración de la información, no fueron definidos con todos sus identificadores (chip, matricula inmobiliaria y dirección). *Predios de uso residencial, comercial e industrial, que fueron catalogados como inmuebles de conservación histórica, artística o arquitectónica en el proceso de liquidación, distribución y asignación, sin haber sido declarados por la autoridad competente. Asimismo, se busca que a los inmuebles de conservación histórica, artística o arquitectónica que tienen explotación económica, no se les aplique el factor de conservación, previsto en el Anexo No. 4 del Acuerdo 180 de 2005, sino los factores relacionados con las características físicas, jurídicas, económicas y cartográficas de las unidades prediales, que conforman la zona de influencia y de las variables que califican el beneficio causado por la obra o plan de obras. a. Errores en el Procedimiento de identificación Así como lo manifestamos en la demanda instaurada ante el Tribunal Contencioso Administrativo, muchos ciudadanos han expresado que hay errores en la información de sus predios, porque no se hizo la visita al predio, lo que ha generado que el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, haya recibido aproximadamente mas 22.000 reclamaciones por inconformismo de los ciudadanos frente al cobro de valorización, en su momento. Según el IDU, al 24 de abril de 20081, las reclamaciones ascienden a 49.012, que corresponden a 57.135 predios que fueron objeto de asignación del gravamen. Recursos Admitidos: 39446 Recursos Inadmitidos: 9414 Pendientes por Gestionar: 152 Entre los casos presentados en la demanda, y en el debate realizado en el mes de diciembre de 2007, encontramos los siguientes:
Otros casos que muestran que no hubo una real identificación física, jurídica, económica y cartográfica son los siguientes:
Asimismo, en el debate se denuncio que el Edificio de Colpatria quedó gravado con número de pisos cero, desconociendo que los predios comerciales y residenciales tienen factor pisos.
Por otro lado, la falta de identificación física, jurídica, económica y cartográfica, permitió que se presentaran caso, donde predios de uso industrial pasan a ser de conservación histórica, lo que implica que la contribución sea menor, como lo vemos a continuación:
De Comercial o Servicios de Escala Zonal: Destinación única para comercio y/o servicios a Inmueble de conservación. En la certificación de Catastro Distrital del 19 de Diciembre de 2007 el uso es Industrial, señalando que los usos son: bodega económica, bodegas de almacenamiento, depósitos, almacén y oficinas., y no de conservación histórica. b. Predios exentos y excluidos La Contraloría de Bogotá, el pasado 6 febrero de 2008, dio a conocer al señor Alcalde Mayor de Bogotá, los avances del informe sobre auditoria al proceso de cobro de la contribución por valorización, en el cual se señaló: "Considera la Contraloría de Bogotá resaltar las siguientes conclusiones que pudieran servirle a la administración, para que tome las medidas que estime procedentes: 1. Como recurso para un procedimiento equitativo y justo, en la revisión que efectúe el IDU al cobro de valorización, conviene presentar un proyecto de Acuerdo, que incluya como sujeto pasivo del cobro de valorización al Aeropuerto Internacional El Dorado, y a todos los predios del estado en manos de particulares, autorizando el cobro de la contribución ,como los de influencia urbanística local, zonal, metropolitana, especiales, establecimientos comerciales, industriales, institucionales, administrativos y de servicios, culturales, seguridad, eclesiásticos, de seguridad, de abastecimiento, los de transporte: Terminal aéreo y terrestre, estación férrea, servicios funerarios, recreacionales (activa o pasiva) y los hospitales, institucionales y parques que se encuentren en manejo de particulares y estén en explotación económica. 2. La Contraloría de Bogotá, detectó que existe un número importante de predios que erróneamente quedaron por fuera de la obligación de pagar la contribución. Se estableció que de 783 lotes incorporados como LOTE DE TRATAMIENTO DE DESARROLLO en los sistemas de información de "Valoricemos" y "Censo Predial" del IDU, 270 habían presentado reclamaciones por concepto de desenglobe con corte a 31 de diciembre de 2007. Mediante inspecciones en terreno, se observó que en tales reclamaciones, en 9 casos, existen 4.803 unidades prediales (apartamentos, garajes, depósitos y locales) que actualmente se encuentran fuera del proceso de valorización y por ende no tienen asignación de contribución. Para junio de 2007, la Unidad Administrativa de Catastro Distrital UACD entregó al IDU, una información de 1.057.920 predios identificados como propiedad horizontal, denotando una diferencia aproximada de 24.080 predios faltantes con respecto a 1.082.000 unidades prediales existentes en la base de datos de Catastro que igualmente no se les hizo asignación de contribución por valorización. 3. El modelo aplicado debe ser objeto de ajustes para evitar la presentación en las próximas fases del cobro y ejecución de lo normado en el acuerdo 180 de 2005, de inconvenientes observados en esta primera fase, en atención a la capacidad de pago de los estratos que mayormente han acusado los impactos del cobro de valorización, esto es, los estratos 1,2 y 3, con una fórmula que minimice o supere las inequidades aquí anunciadas. 4. Los costos administrativos de la valorización, aconsejan buscar estrategias diferentes de cobros que contemplen la disminución de los mismos, mediante instrumentos, que no necesariamente tienen que incluir directamente al IDU, para hacer menos gravosa la cuantía a pagar por los contribuyentes. Como quiera que los gastos de cobranza contribuyen a elevar los costos administrativos, lo cual sugiere revisar los convenios para el manejo de los recursos provenientes de esta contribución con las entidades financieras que mejores prerrogativas ofrezcan en beneficio de los contribuyentes. 5. Al ampliarse el universo de los contribuyentes, ya que erróneamente quedaron excluidos más de 25.000 predios, se puede considerar la estructuración de un BONO DE DESCUENTO a favor del contribuyente, para mitigar los malestares causados por las ineficiencias administrativas incurridas por el IDU. Esta situación también se daría en los casos en que la respuesta a los recursos interpuestos le resulten favorables a los contribuyentes. …"Subrayado fuera de texto. c. Liquidación y asignación del cobro de la contribución de valorización no corresponde al método de distribución De acuerdo con el Informe de Auditoria gubernamental con enfoque integral – modalidad regular - Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, periodo auditado 2007 de la Contraloría Distrital, mayo 2008, $29.000 millones, se dejaron de cobrar en el Proceso de Valorización "Acuerdo 180 de 2005" VALORIZACION NO COBRADA A 26.793 PREDIOS DECLARADOS COMO DE "CONSERVACION ARTÍSTICA O ARQUITECTÓNICA"
Fuente: IDU Elaboro: Subdirección de Análisis Sectorial, Dirección de Infraestructura y Transporte, Contraloría de Bogotá. Según la Contraloría de Bogotá "Revisada la asignación y liquidación de los predios de "CONSERVACIÓN ARTISTICA O ARQUITECTONICA"(cuadro anterior), realizada por el IDU, la Contraloría de Bogotá encontró: que la liquidación y por consiguiente el cobro de la contribución de valorización no corresponde al método de distribución del beneficio autorizado en el articulo 7 del Acuerdo 180 de 2005, y que por esta causa, de la liquidación y cobro que debió ser de $30.815 millones solo se liquidaron y cobraron $1.608 millones, dejándose de liquidar y cobrar $ 29.207 millones a 26.793 predios, tal como se resume en el cuadro anterior"2 De igual manera, manifestó que: "Los errores de liquidación y cobro que ascienden a $52 mil millones, se resumen en el cuadro anterior y corresponden básicamente a la no utilización de los factores de: Explotación Económica o uso (Fu), Factor estrato (Fe) para los predios residenciales y el Factor pisos (Fp), tal como se explica a continuación: *Al haberse reemplazado en la expresión matemática con la que se liquida para cada unidad predial de "Conservación Artística o Arquitectónica" la asignación de la contribución por valorización, el "Factor de Explotación Económica o uso (FU)" por el valor numérico 0.22 todos los 26.793 predios de "Conservación Artística o Arquitectónica", quedaron liquidados por un menor valor que asciende a $ 13.779 millones. *Al haberse reemplazado en la expresión matemática con la que se calcula para cada unidad predial de "Conservación Artística o Arquitectónica" DE USO RESIDENCIAL la asignación de la contribución por valorización, el "Factor estrato (FE)" por el numero 1 en lugar del valor determinado en el anexo cuatro, los 11,818 predios residenciales de "Conservación Artística o Arquitectónica", quedaron liquidados por un menor valor que asciende a $12.780 millones. *Al haberse reemplazado en la expresión matemática con la que se liquida para cada unidad predial de "Conservación Artística o Arquitectónica" la asignación de la contribución por valorización, el "Factor de pisos (Fp)" por el numero 1 en lugar del valor determinado en el anexo cuatro, 23.655 predios de "Conservación Artística o Arquitectónica", quedaron liquidados por un menor valor que asciende a $2.628millones"3 Por otro lado, el informe señaló: "… En los 26.777 predios mal liquidados, se encuentran 18 de explotación industrial a los cuales se les debió liquidar y cobrar $6.066 millones, pero solo se les liquido y cobro $188 millones, que corresponden apenas al 3.1% del valor real que debió liquidarse y facturarse. De los 26.777 predios de "Conservación Artística o Arquitectónica", a los que se les dejo de liquidar y cobrar cerca de $19.000 millones, 18 corresponden a la categoría de "Industriales" a los que se les dejo de facturar $5.963 millones" VALORIZACION NO COBRADA A 26.793 PREDIOS DECLARADOS COMO DE "CONSERVACION ARTÍSTICA O ARQUITECTÓNICA"
Fuente: IDU Elaboro: Subdirección de Análisis Sectorial, Dirección de Infraestructura y Transporte, Contraloría de Bogotá. d. Inadecuada distribución de cargas El artículo 95 de la Constitución política señala: "La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. El ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad" Asimismo, el artículo 363, señala: "El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad" Sin embargo, el Porcentaje de Distribución de Valorización presentado al Concejo de Bogotá (Proyecto de Acuerdo del año 2005), fue modificado por el IDU, al momento de la asignación de la contribución, dejando mayor al comercial y al residencial, disminuyendo el aporte del industrial como se pude observar a continuación:
Porcentaje de Distribución de Valorización
En la Exposición de Motivos, el Porcentaje de Distribución de Valorización fue así: Fuente: Exposición de motivos de Acuerdo 180 de 2005
En la Memoria Técnica, el Porcentaje de Distribución de Valorización, fue el siguiente: Fuente: Memoria Técnica - Contribución de valorización. CONSTITUCIONAL Y LEGALIDAD Constitución Política Artículo 317, "Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción" Subrayado fuera de texto. Artículo 338, "En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo" Subrayado fuera de texto. Leyes Ley 25 de 1921, en su artículo 3º, señala: "Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras." Subrayado fuera de texto. Decretos Ley Decreto Ley 1421 de 1993 Artículo 157, "VALORIZACION. Corresponde al Concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de la sumas que se pueden distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto. Su distribución se puede hacer sobre la generalidad de los predios urbanos y suburbanos del Distrito o sobre parte de ellos. La liquidación y recaudo pueden efectuarse antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras. La contribución de valorización por beneficio general únicamente se puede decretar para financiar la construcción y recuperación de vías y otras obras públicas. A título de valorización por beneficio general no se puede decretar suma superior al cincuenta por ciento (50%) de los ingresos corrientes del Distrito recaudados en el año anterior al de inicio de su cobro. PARAGRAFO. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, autorízase al Gobierno Distrital para introducir en las valorizaciones decretadas los ajustes y reducciones que fueren necesarios al monto distribuible y a los plazos y descuentos ordenados para su pago." Subrayado fuera de texto. El Decreto Ley 1333 de 1986 Artículo 234, "El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3o. de la Ley 25 de 1921, como "una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización" Artículo 235, "El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente" Artículo 237, "Con excepción de los inmuebles contemplados en el Concordato celebrado con la Santa Sede, y de los bienes de uso público que define el artículo 674 del Código Civil, los demás predios de propiedad pública o particular podrán ser gravados con la contribución de valorización. Están suprimidas todas las exenciones consagradas en normas anteriores al Decreto 1604 de 1966" "Los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios establecerán los recursos administrativos sobre las contribuciones de valorización, en la vía gubernativa y señalarán el procedimiento para su ejercicio" Jurisprudencia *La Corte Constitucional, en Sentencia C-569/00 - Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz, expresó: "… El cobro de los impuestos, en el marco de un Estado de Derecho, debe ser fiel a la idea de brindar tratamiento igual a los iguales y desigual a los desiguales, de manera que el pago de tributos por parte de los ciudadanos a la administración, consulte las circunstancias que rodean cada caso y se traduzca en la aplicación equitativa de las cargas que configura la ley. La concreción del principio de igualdad no puede entenderse, entonces, como una simple medida que establece mecánicamente la paridad entre todos los administrados, sino como el resultado de un ejercicio fundado en la equidad. "Subrayado fuera de texto. *La Corte Constitucional, en Sentencia C-433/00, Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo, dice lo siguiente: "… En criterio de esta Corte, la competencia de los entes autorizados por la Constitución para crear tributos no es absoluta, y que las disposiciones que los consagren deben consultar forzosamente la justicia, la equidad, la igualdad, la razonabilidad y la proporcionalidad del gravamen, a propósito de cada uno de los elementos que lo configuran. …. Los entes administrativos de elección popular -asambleas y concejos-, si bien tienen a su cargo la definición de los elementos tributarios respecto de los gravámenes que se cobran en sus respectivas jurisdicciones territoriales, están sujetos a las pautas y criterios generales que señale el legislador, luego no son organismos autónomos de modo absoluto para el cumplimiento de esa función, dadas las características del sistema unitario acogido en el artículo 1 de la Constitución Política. …"Subrayado fuera de texto. *La Corte Constitucional, Sentencia C-538/02, Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA, expresa: "… En virtud del principio de razonabilidad una determinada disposición es discriminatoria cuando no se puede justificar razonablemente el trato diferencial que ella establece respecto de dos situaciones similares o, en otras palabras, cuando ante situaciones iguales se da un tratamiento jurídico diferente sin justificación alguna. Lo anterior significa, en sentido inverso, que no se está frente a un trato diferencial injustificado cuando las hipótesis sobre las que recae la supuesta discriminación son totalmente disímiles. …"Subrayado fuera de texto. *El Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil -Consejero ponente: Susana Montes De Echeverri, Bogotá D. C., diciembre de 2002 – Radicación - 1469, señala lo siguiente: "… Los aeropuertos y demás bienes que forman parte de la infraestructura aeronáutica de propiedad de la Nación, Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en tanto por su destinación son bienes de uso público se encuentran excluidos de la contribución de valorización y del pago de impuesto predial unificado. En consecuencia, la Nación - UAEAC - no es sujeto pasivo de los citados tributo y contribución respecto de los bienes de uso público de su propiedad, a menos que dichas bienes se encuentren en manos de particulares y que el respectivo concejo municipal o distrital los haya gravado en forma expresa. …" Subrayado fuera de texto. ANTECEDENTES En la Administración del Alcalde Antanas Mockus Sivicakas, el Honorable Concejo, aprobó el Acuerdo 22 de 1996 "Por medio del cual se autoriza al Instituto de Desarrollo Urbano a reliquidar y reasignar la contribución de Valorización por Beneficio General ordenada en los Acuerdos 16 de 1990, 14 y 31 de 1992, para los pequeños predios suburbanos agropecuarios" Con fundamento en los argumentos expuestos, presentamos la presente iniciativa a consideración de los Honorables Concejales del Distrito, que ordena la Reliquidación y Reasignación de la Contribución de Valorización por Beneficio Local "Acuerdo 180 de 2005".
El Concejo de Bogotá D.C. En ejercicio de las facultades constitucionales y legales que le confieren los Artículos 317 y 338 de la Constitución Política, los numerales 3 y 10 del artículo 12 y el artículo 157 del Decreto- Ley 1421 de 1993 y los artículos 15 y 242 de los Decretos 1604 de 1966 y 1333 de 1986, respectivamente, ACUERDA: ARTÌCULO 1º. OBJETO. Autorízase al Instituto de Desarrollo Urbano IDU, a reliquidar y reasignar la contribución de Valorización por Beneficio Local, ordenada en el Acuerdo 180 de 2005, con el fin de incorporar predios que no fueron incluidos en la base gravable, y aplicar el método de factores de beneficio a los inmuebles de conservación histórica, artística o arquitectónica que tienen explotación económica. ARTÍCULO 2º. INCORPORACIÓN DE PREDIOS. Incorpórense a la Base Gravable para el cobro de la Contribución de Valorización por Beneficio Local, ordenada en el Acuerdo 180 de 2005, los siguientes predios: *Bienes de Uso Público, que estén en explotación económica y en manos de particulares. *Los predios nuevos que se encuentren sometidos a régimen de propiedad horizontal, que no fueron incluidos en el proceso de liquidación, distribución y asignación de la contribución de valorización. *Los predios que en el proceso de consolidación y migración de la información, no fueron definidos con todos sus identificadores (chip, matricula inmobiliaria y dirección). *Predios de uso residencial, comercial e industrial, que fueron catalogados como inmuebles de conservación histórica, artística o arquitectónica en el proceso de liquidación, distribución y asignación, sin haber sido declarados por la autoridad competente. Parágrafo1º. El Instituto de Desarrollo Urbano, realizará el proceso de identificación de características físicas, jurídicas, económicas y cartográficas de las unidades prediales, de conformidad con el artículo 9º del Acuerdo 180 de 2005. Parágrafo 2º. Para los inmuebles del presente artículo, se adoptará el método de distribución de la contribución de valorización del artículo 7º del Acuerdo 180 de 2005. ARTÍCULO 3º. INMUEBLES DE CONSERVACIÓN HISTÓRICA, ARTÍSTICA O ARQUITECTÓNICA. Para los inmuebles de conservación histórica, artística o arquitectónica que tienen explotación económica, no se les aplicará el factor de conservación, previsto en el Anexo No. 4 del Acuerdo 180 de 2005, sino los factores relacionados con las características físicas, jurídicas, económicas y cartográficas de las unidades prediales, que conforman la zona de influencia y de las variables que califican el beneficio causado por la obra o plan de obras. ARTÍCULO 4º. PROCEDIMIENTOS. El Instituto Desarrollo Urbano fijará los procedimientos para la reliquidación, redistribución y reasignación, notificación, cobro y recaudo de la Contribución de Valorización por Beneficio Local a que hace referencia el presente Acuerdo, de conformidad con el Acuerdo 7 de 1987. ARTÍCULO 5º. VIGENCIA. El presente Acuerdo rige a partir de su publicación, y deroga las disposiciones que le son contrarias. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE, NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 Repuesta al Derecho de Petición – Radicado IDU 098767 de Abril 18 -2008 y abril 21 – 2008. 2 INFORME DE AUDITORIA GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE INTEGRAL – MODALIDAD REGULAR - INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU- PERIODO AUDITADO 2007– CONTRALORÍA DISTRITAL-, MAYO 2008. 3 Ibíd. |
