RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

La Secretaría Distrital del Hábitat en ejercicio de las competencias que tiene en materia de otorgamiento de Subsidios Distritales de Vivienda¹ y de la administración de los recursos destinados para tal fin, ha adelantado el estudio y el análisis de la normatividad relacionada con esta temática, en especial, en lo concerniente con la asignación de subsidios para hogares que se encuentran en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia.

Por lo anterior, y de conformidad con las facultades que tiene el Alcalde Mayor de Bogotá, D. C., para presentar proyectos de acuerdo a través de los Secretarios de Despacho², se somete a consideración del Honorable Concejo Distrital el Proyecto de Acuerdo que tiene como finalidad permitir que los hogares en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia, sean beneficiarios del Subsidio Distrital para la adquisición o construcción de una solución de vivienda por fuera del territorio del Distrito Capital.

En consecuencia, si el proyecto de acuerdo de iniciativa de la administración distrital es adoptado por el Honorable Concejo de Bogotá, D.C., éste se convertirá en una nueva herramienta de la política de atención a la población desplazada, la cual merece una especial protección por cuanto dicha población se encuentra en un mayor grado de vulnerabilidad.

Conforme a lo expuesto, a continuación se presentan los motivos que llevan a la Administración Distrital a proponer el proyecto de Acuerdo "Por el cual se autoriza la utilización del Subsidio Distrital de Vivienda complementario a los hogares que se encuentren en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia fuera del territorio del Distrito Capital":

Establece el artículo 2º de la Constitución Política que son fines esenciales del Estado, entre otros, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.

Por otra parte, consagra el artículo 13º ídem, que corresponde al Estado promover las condiciones para que la igualdad de las personas sea real y efectiva adoptando medidas a favor de los grupos discriminados o marginados, en especial para aquella población que por su condición económica se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.

Asimismo, el artículo 51º de la Constitución Política estipula que todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna y que el Estado fijará las condiciones para hacer efectivo este derecho y promoverá, entre otros aspectos, planes de vivienda de interés social.

Como se evidencia en los artículos reseñados, corresponde al Estado, por una parte, promover la prosperidad de los habitantes, así como la igualdad de los mismos y, por otra parte, fijar los mecanismos que permitan a la población más vulnerable, que para el caso en particular se trata de los hogares en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia, acceder a una solución habitacional a través de la asignación del subsidio de vivienda.

Por lo anterior, esta Secretaría considera importante resaltar lo señalado por la Honorable Corte Constitucional³, en materia de atención para la población en situación de desplazamiento interno por la violencia, estableciendo lo siguiente:

"(…) por las condiciones de vulnerabilidad extrema en las cuales se encuentra la población desplazada, así como por la omisión reiterada de brindarle una protección oportuna y efectiva por parte de las distintas autoridades encargadas de su atención, se han violado tanto a los actores en el presente proceso, como a la población desplazada en general, sus derechos a una vida digna, a la integridad personal, a la igualdad, de petición, al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al mínimo vital y a la protección especial debida a las personas de la tercera edad, a la mujer cabeza de familia y a los niños (apartados 5 y 6).

(…) Finalmente, en relación con el derecho al retorno y al restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se restablezcan en otro punto del territorio, precisándose que cuando existan condiciones de orden público que hagan prever un riesgo para la seguridad del desplazado o su familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las autoridades deben advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo a quienes les informen sobre su propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii) proveer la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad personal, en razón de las condiciones de la ruta y del lugar de llegada por lo cual toda decisión estatal de fomentar el regreso individual o colectivo de personas desplazadas a su lugar de origen, o su restablecimiento en otro punto geográfico, debe estar precedida por un estudio sobre las condiciones de orden público del lugar al cual habrán de volver, cuyas conclusiones deberán comunicarse a los interesados en forma previa al acto de retornar o restablecerse.". (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Se colige del anterior pronunciamiento que, corresponde a las autoridades tanto del nivel nacional como del nivel distrital, cumplir con los mandatos constitucionales y legales a fin de atender a la población desplazada y ajustar sus actuaciones para asegurar el goce efectivo de los derechos de dicha población. Por tal motivo, el Proyecto de Acuerdo sometido a consideración, tiene por objeto autorizar el otorgamiento del Subsidio de Vivienda por fuera del territorio del Distrito, a hogares en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia y así, brindar a esta población la atención que como dice la Corte Constitucional, se encuentran en una situación de especial protección por parte de los entes del Estado.

En el año 1997, con la expedición de la Ley 387, se abordó por primera vez la gravísima situación de las personas en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia en Colombia, definiendo en el artículo 1º de la citada ley con la población con esa condición de vulnerabilidad, lo siguiente:

En consecuencia, el artículo 3º de la mencionada Ley estipuló, sin condiciones, la responsabilidad del Estado colombiano de "formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia.", estableciendo de esta forma que la política de atención a la población desplazada no sólo es prioritaria, sino que no condiciona el cumplimiento de las prestaciones en ella previstas para proteger los derechos de la población desplazada a la disponibilidad de los recursos.

Por otra parte, el artículo 4º de la citada Ley 387, creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, estableciendo como uno de sus objetivos el de "atender de manera integral a la población desplazada por la violencia para que, en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento, logre su reincorporación a la sociedad colombiana." y "garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las situaciones que se presenten por causa del desplazamiento forzado por la violencia."(negrillas y subrayas fuera de texto).

Por lo anterior, el artículo 10º de la Ley 387 de 1997 estableció como uno de sus objetivos, atender a la población desplazada y adoptar las medidas necesarias que posibiliten el retorno voluntario de la población desplazada a su zona de origen o en determinado caso su reubicación en nuevas zonas de asentamiento.⁴

Así las cosas, y siguiendo con la política de atención a dicha población, los artículos 17º y 18º de la Ley 387 de 1997 establecieron medidas de mediano y largo plazo, con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social a dicha población y, además, lograr la consolidación y estabilización socioeconómica para los desplazados, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento.

Posteriormente, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 250 de 2005, reglamentó la Ley 387 de 1997, a través del cual expidió el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, determinó en él los principios rectores, objetivos y acciones concretas que conforman el Plan y estableció en el punto 5.3 la fase de estabilización socioeconómica de la población desplazada, de la siguiente manera:

Los procesos de retorno y reubicación acatarán irrestrictamente los principios de voluntariedad, dignidad y seguridad y se desarrollarán bajo los procedimientos establecidos para el efecto. En estos eventos las entidades del sistema a nivel nacional y territorial, apoyarán en el marco de sus competencias las acciones encaminadas a lograr la sostenibilidad y estabilidad de los hogares retornantes o reubicados.".(Subrayado por fuera del texto original).

Por otra parte, el mencionado Plan, en el punto 5.3.4.1, contempló la atención a las necesidades habitacionales básicas de la población en situación de desplazamiento interno por la violencia, determinando para ello lo siguiente:

De igual forma, el 30 de abril de 2008 el gobierno nacional, expidió la Ley 1190 de "Por medio de la cual el Congreso de la República de Colombia declara el 2008 como el año de la promoción de los derechos de las personas desplazadas por la violencia y se dictan otras disposiciones.", que en el parágrafo 1º del artículo 2º, impone a la Nación, los Departamento y los Municipios del país entre otras las siguientes acciones: "… 1. Diseñar, implementar y aplicar una estrategia que logre mayores compromisos presupuestales y administrativos a nivel municipal y departamental dirigida a personas en situación de desplazamiento. …6. Diseñar e implementar planes y programas con enfoques diferenciales dirigidos a las personas que en situación de desplazamiento, sean sujetos de especial protección constitucional o que se encuentren en mayor grado de vulnerabilidad. …"(Negrillas y subrayas fuera de texto).

La ley antecedente fue reglamentada mediante Decreto 1997 del 1º de junio de 2009, señalando dentro de los considerandos del mismo que "…de conformidad con lo establecido en la Ley 1190 de 2008, se considera pertinente establecer las acciones que deben ser coordinadas y dirigidas a garantizar el compromiso de las entidades territoriales en el cumplimiento y materialización de los derechos de la población desplazada por la violencia que se encuentre en sus respectivas jurisdicciones… y se establecen los principios que deben regir los procesos de retorno y reubicación…"(Negrillas y subrayas fuera de texto).

En conclusión, para la Administración Distrital es claro que, las autoridades tanto departamentales, como distritales y municipales, con la coordinación de la Red de Solidaridad Social y en el marco del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada - SNAIPD, deben formular políticas y adoptar medidas concretas para la prevención del desplazamiento interno forzado por la violencia. Por lo tanto, corresponde a dichas autoridades vigilar la atención y la protección de la población desplazada, con el propósito de poner en marcha programas productivos y sociales que le permita a la citada población retornar o reubicarse en lugares de su libre selección.

Y es de los mismos antecedentes constitucionales, legales y procedimentales citados, que se evidencia la competencia, que en el presente evento además es un deber, de garantizar que las políticas públicas y las acciones concretas beneficien a esta población en grado sumo de vulnerabilidad, utilizando entre otros mecanismos, el consistente en viabilizar y asignar efectivamente a ellos, recursos para subsidios de vivienda que les permita garantizar su derecho constitucional al retorno o reubicación o reasentamiento en el lugar del país de su elección, en el que se cumpla con el imperativo jurisprudencial y legal de estabilización social.

Es por lo anterior, que se somete a consideración del Honorable Concejo Distrital el proyecto de acuerdo "Por el cual se autoriza el otorgamiento del Subsidio Distrital de Vivienda por fuera del territorio del Distrito Capital, para hogares en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia y se dictan otras disposiciones", con el fin de hacer real y efectiva la atención especial a la población que se encuentre en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia.

Establece el artículo 4º de la Ley 3ª de 1991 que las administraciones municipales y distritales coordinarán en su respectivo territorio el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, a través de las entidades especializadas que en la actualidad adelantan las políticas y planes de vivienda social en la localidad o a través de los Fondos de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, de que trata el artículo 17 de la citada Ley.

Por otra parte, el artículo 1º del Decreto Nacional 1168 de 1996 estableció que, los subsidios para vivienda de interés social que los municipios decidan otorgar son complementarios al subsidio nacional de vivienda y podrán ser entregados en dinero o en especie, según lo determinen las autoridades municipales competentes.

"Son otorgantes del Subsidio Familiar de Vivienda, además de las entidades definidas en la Ley 3ª de 1991 y sus decretos reglamentarios, las instituciones públicas constituidas en las entidades territoriales y sus institutos descentralizados establecidos conforme a la ley y cuyo objetivo sea el apoyo a la vivienda de interés social en todas sus formas, tanto para las zonas rurales como urbanas.". (Negrilla y Subrayado por fuera del texto original).

Posteriormente, el artículo 75 de la Ley 715 de 2001, asignó a los distritos las mismas competencias de los municipios y departamentos y, en específico, en el numeral 76.2.2 del artículo 76 estableció que corresponde a los entes territoriales, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal, entre otros, promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalización nacional.

Por lo anterior, corresponde a la Administración Distrital por conducto del Alcalde Mayor, promover la creación de los mecanismos para el otorgamiento de subsidios de vivienda, en especial para la población en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia, definiendo un estatuto acorde con los programas, proyectos y recursos que le permitan atender las necesidades de vivienda de dicha población.

Así las cosas, y de conformidad con las normas anteriormente reseñadas, es preciso concluir que corresponde al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., en ejercicio de sus competencias, dictar las normas para conceder el Subsidio de Vivienda en el Distrito Capital, en especial el destinado a hogares en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia, población que como lo mencionamos anteriormente se encuentra en un mayor grado de vulnerabilidad y, por lo tanto, merece una especial protección por parte de la Administración Distrital.

Con relación a la competencia que tienen los alcaldes para presentar iniciativas ante los concejos municipales o distritales, la Constitución Política⁵ y el Decreto Ley 1421 de 1993⁶ establecen como una de las funciones de los alcaldes, y en particular del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio o Distrito.

Por otra parte, el Decreto 1421 de 1993 consagra en el artículo 13º que "Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los Concejales y el Alcalde Mayor por conducto de sus secretarios, jefes de departamento administrativo o representantes legales de las entidades descentralizadas. (…)". (Subrayas fuera de texto).

Visto lo anterior, es necesario precisar que en el año 2006 con la reforma administrativa de las entidades de Bogotá, D.C. a través del Acuerdo 257 del mismo año, se creó la Secretaría Distrital del Hábitat⁷, como un organismo del Sector Central con autonomía administrativa y financiera, asignándole a esta entidad, entre otras funciones, la de formular las políticas de gestión del territorio urbano y rural en orden a aumentar la productividad del suelo urbano, garantizar el desarrollo integral de los asentamientos y de las operaciones y actuaciones urbanas integrales, facilitar el acceso de la población a una vivienda digna y articular los objetivos sociales, económicos, de ordenamiento territorial y de protección ambiental⁸.

En consecuencia, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., expidió el Decreto 583 de 2007 por el cual se modificaron los Decretos 226 de 2005, 200 de 2006 y 303 de 2007, asignándole a la Secretaría Distrital del Hábitat la competencia para otorgar el Subsidio Distrital de Vivienda en sus diferentes modalidades.

Ahora bien, por medio del Decreto 121 de 2008 se modificó la estructura organizacional y las funciones de la Secretaría Distrital del Hábitat y, dentro de ella se estableció que esta Secretaría, entre sus funciones básicas, tiene la de formular la política y diseñar los instrumentos para la financiación del Hábitat y, coordinar las intervenciones de las entidades adscritas y vinculadas en los planes de mejoramiento integral, de asentamientos, producción de vivienda de interés social y de renovación urbana, las cuales se concretan en la materia, de conformidad con el literal a) del artículo 13 de la precitada norma⁹, lo que implicó la adopción del Decreto 063 del 2 de marzo de 2009 "Por el cual se reglamenta el Subsidio distrital de Vivienda y se dictan otras disposiciones", norma que en el artículo 8º radica en cabeza de la Secretaría la expedición del Reglamento Operativo del Subsidio Distrital de Vivienda, el cual consideramos deberá recoger, en caso de ser aprobada por el Honorable Concejo Distrital, la posibilidad de utilizar el Subsidio Distrital de Vivienda complementario a los hogares que se encuentren en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia fuera del territorio del Distrito Capital.

Teniendo en cuenta los argumentos expuestos anteriormente, es preciso concluir que corresponde al Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. a través de la Secretaría Distrital del Hábitat, presentar el proyecto de acuerdo "Por el cual se autoriza el otorgamiento del Subsidio Distrital de Vivienda complementario por fuera del territorio del Distrito Capital, para hogares en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia y se dictan otras disposiciones", que como ya se mencionó, es la entidad encargada de formular las políticas y diseñar los instrumentos para la financiación del hábitat, que permitan otorgar subsidios distritales de vivienda y por lo tanto, administrar los recursos destinados para este propósito.

Asimismo, la Secretaría Distrital de Gobierno acompaña la suscripción del referido proyecto, quien de conformidad con el artículo 52 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, le corresponde, entre otras, la función de liderar la formulación y seguimiento de las políticas encaminadas a la promoción y garantía de los derechos humanos.

El proyecto de Acuerdo por el cual se autoriza el otorgamiento del Subsidio Distrital de Vivienda complementario por fuera del territorio del Distrito Capital, para hogares en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia no genera gastos adicionales en el presupuesto aprobado por el Concejo Distrital para la Secretaría Distrital del Hábitat.

De acuerdo con la información suministrada por Acción Social, a junio del año 2008 se encuentran en la ciudad de Bogotá, D.C. cerca de cincuenta y ocho mil (58.000) hogares en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia, que equivalen aproximadamente a doscientas veinte mil (220.000) personas desplazadas en el Distrito Capital.

Consciente de esta problemática el Concejo Distrital, mediante el Acuerdo 308 de 2008, adoptó el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D. C., 2008 – 2012 "Bogotá Positiva: para vivir mejor", con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la población y reconocer, garantizar y restablecer los derechos humanos y ambientales con criterios de universalidad e integralidad, con el propósito de convertir al Distrito Capital en un territorio de oportunidades que contribuya al desarrollo de la familia, en especial de los niños y niñas en su primera infancia.

Como uno de los objetivos estructurantes del citado Plan de Desarrollo se señaló el denominado "Ciudad de Derechos" el cual consiste en construir una ciudad en la que se reconozcan, restablezcan, garanticen y ejerzan los derechos individuales y colectivos, en la que se disminuyan las desigualdades injustas y evitables, con la institucionalización de políticas de Estado que permitan trascender los períodos de gobierno y consolidar una Bogotá en la cual la equidad, la justicia social, la reconciliación, la paz y la vida en equilibrio con la naturaleza y el ambiente, sean posibles para todos y todas. Entre los propósitos de este objetivo, se encuentra: "5. Garantizar condiciones dignas de seguridad alimentaría, nutrición, salud, educación, bienestar social, ambiente, vivienda, cultura, recreación y justicia, con énfasis en las personas, grupos poblacionales y sectores sociales en condiciones de riesgo o vulnerabilidad."

Una de las estrategias del Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: para vivir mejor" consiste en optimizar los sistemas de información que contribuyan a reconocer, identificar y caracterizar las personas en condición de vulnerabilidad, por medio del programa "Derecho a un techo", el cual tiene como propósito garantizar de manera progresiva el derecho a la vivienda digna y en territorio seguro, a través de la construcción, el mejoramiento, la reubicación y el subsidio, con gestión efectiva en vivienda de interés social con énfasis en vivienda de interés prioritario.

Teniendo en cuenta la responsabilidad concurrente de la Administración Distrital para atender a la población que se encuentra en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia, la Secretaría Distrital del Hábitat ha diseñado el proyecto de inversión 644 que tiene como finalidad otorgar y desembolsar durante el cuatrienio de la Administración del Alcalde Samuel Moreno Rojas, cuatro mil (4.000) subsidios distritales de vivienda complementarios al subsidio familiar otorgado por el gobierno nacional, destinado para atender a los hogares que se encuentren en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia.

En consecuencia, para este cuatrienio la administración distrital ha programado cuarenta y ocho mil ochocientos veintiséis millones de pesos ($48.826’000.000,oo) para otorgar cuatro mil (4.000) subsidios que permitan a las familias desplazadas adquirir o construir su vivienda; con ello, para finales del presente cuatrienio, la administración distrital estima haber atendido a cuatro mil (4.000) familias con igual número de subsidios complementarios, los cuales ascienden a los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Por tal motivo, esta administración pretende atender a un número importante de familias que se encuentran en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia, esperando superar los 1.187 subsidios que hasta la fecha han sido entregados por Metrovivienda, por valor de once mil ochocientos cuatro millones ochocientos veinticuatro mil noventa y dos pesos ($11.804’824.092,oo), que implican un cubrimiento de sesenta y un por ciento (61%) aproximadamente de dicha población.

Por las razones anteriormente expuestas, se somete a consideración del Honorable Concejo de Bogotá, el Proyecto de Acuerdo "Por el cual se autoriza el otorgamiento del Subsidio Distrital de Vivienda por fuera del territorio del Distrito Capital, para hogares en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia y se dictan otras disposiciones".

Cordialmente,

ARTÍCULO 1º. Autorizar al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., para que a través de la Secretaría Distrital del Hábitat, asigne y desembolse recursos provenientes del Subsidio Distrital de Vivienda a los hogares que se encuentren en situación de desplazamiento interno forzado por la violencia, para su utilización por fuera del territorio del Distrito Capital.

PARÁGRAFO 1. Dichos recursos podrán ser utilizados por los beneficiarios del Subsidio Distrital del Vivienda para adquirir vivienda nueva o usada, para construir una solución de vivienda en sitio propio o para mejorar la solución existente, dentro o fuera del territorio del Distrito Capital.

PARÁGRAFO 2. Solo podrán postularse al Subsidio Distrital de Vivienda por fuera del territorio del Distrito Capital, los hogares que se encuentren en Situación de Desplazamiento Interno Forzado por la Violencia, registrados en el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada –SNAIPD- hasta la fecha de publicación del presente Acuerdo en la ciudad de Bogotá, D. C.

PARÁGRAFO 3. El Subsidio Distrital de Vivienda que se asigne por fuera del territorio del Distrito Capital, podrá ser utilizado por el beneficiario del mismo para su retorno al lugar de origen o su reubicación en cualquier otro lugar del territorio nacional que garantice su bienestar y seguridad.

PARÁGRAFO 4. El Subsidio Distrital de Vivienda por fuera del territorio del Distrito Capital, tendrá como énfasis el cumplimiento de las metas previstas en el Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor".

ARTÍCULO 2º. El Gobierno Distrital, de acuerdo con sus competencias, reglamentará en un término no mayor a tres (3) meses a partir de la sanción del presente Acuerdo, el procedimiento para el otorgamiento y desembolso del Subsidio Distrital de Vivienda complementario aquí previsto. Dicho procedimiento deberá definir las estrategias, los mecanismos e instrumentos para el acompañamiento social y técnico de los hogares beneficiados que utilicen el Subsidio Distrital de Vivienda por fuera del Territorio del Distrito Capital, para facilitar la consecución de la solución de vivienda.

ARTÍCULO 3º. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación, deroga y modifica las disposiciones que le sean contrarias

Dado en Bogotá, D.C.,