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Proyecto de Acuerdo 352 de 2009 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2009
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

PROYECTO DE ACUERDO No. 352 DE 2009

"Por medio del cual se establecen los lineamientos para la formulación de la Política Pública de Renovación Urbana y se dictan otras disposiciones"

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

En la Constitución Política de 1991 se consagra la función ecológica, la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, la plusvalía generada por las acciones urbanísticas, la participación democrática y las potestades conferidas a los municipios y Distritos, para ordenar el desarrollo de sus territorios, reglamentar los usos del suelo y controlar las actividades relacionadas con la construcción, los cuales fueron reglamentados por la Ley de Desarrollo Territorial.

Los procesos de urbanización están generando delicados desequilibrios entre la oferta y la demanda de bienes, servicios y condiciones generales de organización social y espacial, lo cual conlleva un deterioro grave de las condiciones de vida de los habitantes. Por esta razón, se requiere que el desarrollo urbano aumente la capacidad de la ciudad para atender las necesidades de la población, contribuyendo a elevar la calidad de vida.

En este sentido, la gestión urbana y los instrumentos que se emplean para la renovación de las ciudades no pueden prestarse para que los grupos de interés sigan acumulando riquezas en virtud del esfuerzo que hace toda la comunidad; por el contrario deben servir como una herramienta para incrementar los niveles de calidad de vida de los habitantes de las ciudades.

De otro lado, la sostenibilidad de Bogotá no está garantizada y su crecimiento actual es claramente insostenible; en las últimas décadas se ha visto cómo el casco urbano crece devorando los espacios rurales y naturales, el suelo agrícola o forestal, afectando negativamente los ecosistemas y acentuado la compartimentación del territorio con la red vial.

La falta de tierra ha ido consolidando una cultura de la depredación que afecta de forma crítica el ambiente y el equilibrio ecológico de la ciudad, como se hace evidente con el relleno de los humedales de la sabana, y la agresión a los cerros orientales.

De cara a esta escasez, la ciudad cuenta con una opción expansiva de incorporación de nuevos terrenos y poblaciones, limitada por la complejidad social, cultural, legal, administrativa y de infraestructura. Pero cuenta además con una segunda alternativa de redensificaciòn, la fuerza de los hechos la resaltan como el único camino admisible, pues no es conveniente seguir la ruta hacia la conurbación con los municipios vecinos como ha sucedido con Bosa, Suba, Usme y Usaquén, poblaciones que no hacían parte de Bogotá y que hoy son una localidad más.

En esa última vía, la renovación urbana y los elementos de gestión a ella vinculados, son la respuesta a las necesidades inmobiliarias de Bogotá. De allí que la gestión del territorio deba contar con conceptos y herramientas de política pública y, en particular, con instrumentos de operación inmobiliaria que permitan gestionar adecuadamente la renovación urbana que ya se inició y que avanzará a pasos agigantados.

En este escenario de presión por la escasa tierra, la pregunta que surge es cómo lograr que la ciudad deje de ser víctima de una cultura de la depredación, la especulación sin fin y la segregación urbana por parte de urbanistas, constructores y especuladores que hicieron de la tierra un gran negocio para pocos en perjuicio de la mayoría.1

Las principales ciudades colombianas, y en particular Bogotá, debido a su rápido crecimiento urbano, la concentración de la propiedad de la tierra y las leyes que regulan su uso, contribuyen con frecuencia a la escasez de tierras dotadas de servicios públicos, al punto que según el DNP prevé que en Bogotá el suelo de expansión se agotará en 4 años, tomando en cuenta únicamente el incremento de hogares. Si adicionalmente se atiende el déficit cuantitativo de tierras, el suelo se agotaría en 2.5 años.

Estas proyecciones han producido grandes aumentos de los precios de la tierra e increíbles ganancias especulativas. Como los marcos legales y administrativos no se pueden cambiar fácilmente la captura de la plusvalía ha sido un motivador muy importante para los empresarios e inversionistas, que no siempre ven en esta figura una intervención apropiada para obtener un desarrollo urbano sostenible, eficiente y equitativo, sino como una fuente de riqueza.

La especulación con las tierras en Bogotá no es un fenómeno desconocido; el mismo Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ha dicho que "si hay pocos lotes para construir VIS los más perjudicados son los más pobres porque esos lotes empiezan a valer ‘precios de oro’ y no hay constructor capaz de construir vivienda de interés social si no se contiene el valor de la tierra (…) por eso el esfuerzo conjunto lo tenemos que desarrollar para que la oferta de tierras impida la especulación. Los poquitos que tienen unas licencias o unas posibilidades de construir, tienen una propensión a la especulación si no hay más tierras"2.

Es muy significativo que entidades públicas como Metrovivienda en la documentación de sus proyectos de compra de tierras, al enunciar el problema a resolver y la justificación, señalen como argumento que "La situación se complica aún más cuando las pocas áreas susceptibles de ser desarrolladas para la promoción de proyectos de vivienda de interés social está en poder de unos pocos que las quieren comercializar al mayor valor posible.

El Estado como garante de los derechos fundamentales de la población debe intervenir y acometer grandes operaciones urbanas, que permitan aumentar la oferta del suelo urbano en condiciones de competitividad para desestimular los desarrollos piratas, atacar la especulación de los precios de la tierra y facilitar oferta de vivienda económica para los sectores más vulnerables del Distrito" y se proponga como objetivo "reducir o congelar el incremento de precios de la tierra por el cambio de uso del suelo, con el fin de que no se refleje en el valor final de las viviendas".3

Una de las principales preocupaciones relacionadas con la renovación urbana se centra en el destino de las plusvalías4 generadas por acciones de la ciudad, por decisiones colectivas de intervenir ciertas zonas y que traen como consecuencia un incremento notable del valor de los inmuebles y que de no actuar generaría un enriquecimiento extraordinario para los propietarios cuando no hicieron ningún esfuerzo para ello, pues simplemente se ven beneficiados por esa intervención estatal. En ocasiones ellos aprovechan esa oportunidad para presionar incluso aún más allá los precios para obtener un mayor beneficio económico injustificado.

Algo similar, sucede con la estructuración técnica y financiera del Metro y Tren de Cercanías, tema sobre el que ya se van prendiendo las alarmas y los columnistas manifiestan sus preocupaciones al decir que: "El trazado del metro y sus áreas de influencia estructurarán la vida cotidiana de los bogotanos. Aparecerán nuevas centralidades, nuevas dinámicas económicas, nuevos itinerarios y formas de desplazamiento multimodal; también nuevas articulaciones entre los barrios y con la ciudad-región, como nuevas posibilidades de renovación urbana. También aparecerán nuevas vulnerabilidades. (…) El concepto clave será la anticipación. Por un lado se deben anticipar los posibles problemas de especulación con la tierra en las áreas aledañas al eje del metro. Por otro, se debe anticipar el aprovechamiento de la dinámica económica que seguramente acompañará una obra de estas características."5

Pero se sabe que el problema no es solo colombiano; como se observa en el documento de la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua titulado "Reforma Urbana", según el cual algunos empresarios inmobiliarios, los concesionarios de servicios públicos, los grandes propietarios de servicios públicos y los grandes propietarios de inmuebles y tierras urbanas tienen a la propia ciudad como objeto de explotación económica. Sus intereses y prácticas objetivas están articulados en torno a un modelo de acumulación caracterizado por ver a la ciudad como un inmenso campo de transacción comercial, en el que la especulación es la razón de ser del capital inmobiliario, ya que las transformaciones en el uso del suelo son su fuente de lucro.

El ordenamiento territorial de la Ciudad, en particular los planes parciales y zonales, en su mayoría en formulación, han evidenciado la aparición de una nueva práctica pública y público-privada relacionada con la negociación del territorio. La necesidad de negociaciones masivas de predios para la adquisición de particulares o de la propia administración, con el fin de desarrollar grandes proyectos urbanísticos, ha evidenciado las limitaciones de los particulares para adquirir y previenen al Estado de convertirse en un intermediario de intereses privados a costa del sacrificio de la mayoría de los ciudadanos que durante años han construido y mantenido sus asentamientos.

En este entendido y a pesar del desarrollo normativo que hay sobre la materia, vemos que el Estado no es quien pone las reglas de juego en este tipo de proyectos, sino que termina siendo casi un facilitador que genera las condiciones de riqueza pero se limita a observar cómo se benefician los empresarios mientras la comunidad es cada vez más segregada y se les imponen las cargas de esas mejoras, cuando es obligación del Estado velar por la inclusión económica y garantizar la sostenibilidad ambiental.

Además de lo anterior, el Distrito Capital actualmente negocia predios mediante sesenta y dos organismos y entidades públicas, con restricciones derivadas de poca especialización, dispersión de esfuerzos e, incluso, carreras interinstitucionales por adquirir los mismos inmuebles. Asimismo, el ordenamiento territorial empezó a exigir la intervención estatal para adquirir predios destinados a planes de ordenamiento, en los que además de intereses públicos, surgen requerimientos de transacciones entre particulares, sin que exista la especialidad para realizar esos procesos.

Así mismo, mediante el decreto 061 de 2005, el alcalde mayor delegó las funciones relacionadas con la adquisición de inmuebles del nivel central del distrito capital, a los secretarios de despachos, directores de departamentos administrativos o gerentes de unidades administrativas, con el apoyo del IDU y del DADEP. Por lo anterior se evidencia una discrepancia en los criterios adoptados por las diferentes entidades distritales, para la adquisición de predios o suelos, no aplicando el principio de equidad en el territorio, en virtud de cumplir a cabalidad con sus responsabilidades sociales (Gráfico 1)

Gráfico 1. Criterios de Adquisición de Predios.

Fuente: Elaboración propia, consolidado Derechos de Petición por Secretaría, año 2009.

Igualmente, se denota una desarticulación intersectorial y segregación socio espacial, debido a un direccionamiento sectorial totalmente alejado de un modelo de ciudad consolidado, llama especialmente la atención, el hecho de que la gran mayoría de ellos no cuenta con un procedimiento acertado, que permita orientar la inversión pública hacia el afianzamiento de un modelo de ciudad particular, tomando sus propias decisiones con criterios elementales, apartados en algunos casos de los definidos tanto en el Plan de Ordenamiento Territorial como en los Planes Maestros.

De otro lado, controlar e intervenir el mercado del suelo y la oferta inmobiliaria, se convierte en una prioridad para evitar la especulación, garantizar con un enfoque prospectivo, la demanda pública y privada de predios, en concordancia con el POT y los Planes Maestros.

Por ejemplo, de acuerdo con el informe de Diagnóstico y tendencias en el mercado Inmobiliario (Gráfico 2), presentado por la Corporación la Candelaria (1), en el marco de la Operación del Plan Zonal del centro se encontró que:

"Los lugares mas deteriorados del centro ofrecen los precios mas bajos del mercado, entre los que se encuentran: el segundo tramo de la calle 19, desde la carrera 7ª hasta la carrera 10ª, en la que los valores de las oficinas usadas van desde $780.000 /m2 a $338.000 /m2, la Calle 13 y Calle 15 entre carreras 6 y 9, donde los precios de oferta de oficinas tienen un promedio de $440.000/m², con datos mínimos de $287.000/m² Asimismo, existen lugares como los alrededores de la Av. Jiménez y la cra. 10ª, en la que las oficinas se encuentran a precios de $250.000 /m2, así como los barriosSanta Bárbara y Las Cruces muy cerca de la Avenida Los Comuneros, con $332.000/m² y $354.000/m², respectivamente y La Estanzuela, abajo de la Avenida Caracas, con el menor precio del mercado entre que oscila entre los $286.000/m² y $340.000/m², y La Capuchina con un promedio de $371.200/m². . El barrio la Alameda tiene los precios mas bajos, $264.000 /m2 debido a las casas de lenocinio y la prostitución callejera.

Grafico 2. Variación de los Precios de Suelo

Fuente: Empresa de Renovación Urbana 2008

Las zonas residenciales del centro de la ciudad, mantienen precios bajos a pesar de que algunos lugares cuentan con proyectos urbanos que han mejorado el sector, los precios del suelo en el 2006, presentan una dispersión de datos menor que la del 2005, con un promedio ponderado de $368.500 / m2 y una variación de precios promedio del 15%, no obstante presenta un coeficiente de variación muy alto del 178%, lo que nos permite pensar en la creación de un programa de readecuación de las estructuras existentes, adaptándolas para vivienda para los estratos medio y bajo, aprovechando que mercado para casas en el Centro se encuentra activo.

De otra parte, también se encuentran lugares con precios más altos, influenciados, entre otros, por las construcciones de proyectos como el parque Tercer Milenio, Avenida Los Comuneros, y los programas de recuperación implementados por el Distrito, asimismo, la expectativa del Transmilenio de la Carrera 10 contribuye a la recuperación de precios en los apartamentos. De otra parte, la alta demanda y baja oferta de casas de conservación arquitectónica que no admiten modificaciones sino únicamente restauraciones, influyen el alza de los precios en este sector, y los programas de recuperación implementados por el Distrito.

Entre los sectores con mayor precio en los inmuebles se encuentran, San Victorino, con lo predios de mas alto costo, que oscilan entre $816.000 a $4.615.000 /m², asimismo, en el Centro Comercial Gran San, se ofrece un local en $12.000.000 /m². La segunda zona con precios mas altos se encuentra en el primer tramo de la Calle 19, presentando ofertas entre $2.380.000 y $6.666.000/ m²., así como la zona de las Nieves con precios de $1.217.300 /m2 y el centro Internacional Bavaria, con precios de $1.050.400/m2, y un promedio de $1.320.000/m2, manteniendo la misma tendencia que en el 2005, asimismo, en la Candelaria, el incremento de precios en el último año, fue del 27% con un promedio de $1.139.000/m2, al igual que la zona de El Listón, que presenta un ascenso en los precios de $720.000/m2, muy similar al dato encontrado para apartamentos.

Por otro lado, se observa el impacto generado por el parque Tercer Milenio, en las zonas de Santa Inés y San Bernardo, el cual denota un incremento del 19% frente al año 2005 cuando se inauguró; igualmente, entre las calles 20 y 24, en las que encontramos precios de apartamentos en recuperación, que van desde los $572.000/m2, hasta $672.000/m2 (Compárese este precio para apartamentos adecuados, con el de las oficinas en la misma zona $550.000/m2 ), se comprueba la expectativa generada por la construcción del Transmilenio por la Cra. 10ª.

Las adquisiciones que realizó el IDU en esta zona, se realizaron con un promedio en el precio de $350.000/m2, para el área construida incluyendo el lote. Hoy en día, los precios de oferta están en $554.000/m2, muy aproximado a otros sectores que no se encontraban en tal deterioro. La cuantiosa intervención del Distrito demuestra una vez mas, la plusvalía de la zona.

Cabe destacar la zona industrial de Paloquemao, que no se caracteriza por su uso residencial, sin embargo, se encontró una oferta en la Urbanización Usatama, de $1.013.000/m2, un valor bastante alto, si se tiene en cuenta su ubicación, es posible que esto de origine por el valor agregado que proporciona el Transmilenio, puesto que en años anteriores el precio no llegaba a los $800.000/m2. De la misma forma, esta zona mantiene precios altos hasta de $460.000/m2, aunque hay otras zonas en auge, como El Ricaurte, cuyos precios ascienden a los $519.000/m2"

De otro lado, se observa que Bogotá maneja uno de los promedios de precios de apartamentos más altos de Latinoamérica (Gráfico 3) superando ciudades como Montevideo, Río de Janeiro y Sao Pablo, entre otras, situación que se torna desfavorable para la ciudad, impidiendo que se convierta en un asentamiento del sector empresarial a nivel internacional. Lo anterior, al déficit que tiene Bogotá en cuanto a construcción de Vivienda de interés Social y Vivienda de Interés Prioritario, frente a la alta demanda generada por el incremento de hogares, lo cual contribuye a la ilegalidad y la formación de asentamientos urbanos en la periferia de la ciudad, y muestra, por tanto, la urgente necesidad de generar proyectos de VIS y VIP.

Grafico 3. Costo de Alquiler de Apartamentos en Latinoamérica.

Sumado a lo anterior el crecimiento de los hogares y la baja oferta de viviendas para suplir esta necesidad, sobre pasan las posibilidades de construcción por la falta de suelos disponibles. (Gráfico 5)

Por lo tanto se deben propiciar acciones de carácter integro, mediante gestión asociativa, que permita generar confianza y transparencia en la relación de lo Privado, lo Público y la Comunidad. Toda vez que en las diferentes iniciativas no se han desarrollado mecanismos novedosos de asociación y negociación, lo que ha generado que los residentes de las áreas afectadas se sientan excluidos y se propague un clima de desconfianza y apatía en la intervención urbana.

Gráfico 5 Desarrollo Urbano – Escasez de Suelo Urbanizable

De otra parte, hoy los procesos de negociación, se realizan predio a predio, lo cual hace lenta la adquisición del suelo, lo que conlleva a utilizar el mecanismo de expropiación como herramienta de primera mano, y se evidencia la ausencia de una línea base e indicadores de impacto de los resultados de la gestión social y ambiental.

En el análisis realizado en enero de 2007, por Humberto Molina, sobre la venta del Proyectos comerciales formulados, en el sector de San Victorino, se encontró lo siguiente:

"Entre los comerciantes, propietarios, pequeños productores del madrugón, y vendedores informales, entre otros, del sector de San Victorino, existe un gran interés por adquirir los locales que se construirán en ese lugar, sin embargo, la visión simple que tienen sobre este proyecto, el cual ven como una oportunidad de ganarse un dinero sin mayor esfuerzo a costa de las inversiones del Distrito, si este les transfiriera los locales a precios preferentes y subsidiados, de manera que ganen grandes utilidades debido a la valorización y las primas, no les ha preocupado el desconocimiento que tienen sobre los alcances y los objetivos del proyecto, así como tampoco han tenido voluntad para adelantar las acciones de organización y de gestión requeridas para participar eficazmente en la ejecución y a través de los cuales mejorarían la competitividad de su producción. Esto ha desmotivado a los grandes distribuidores y comercializadores, para constituir una empresa de Servicios Logísticos, requerida como componente del comercio internacional y regional.

La puja entre los representantes de los diferentes sectores y organizaciones, por adquirir la mayor cantidad posible de área construida en este sector, ha generado una competencia desleal y la mínima capacidad de integración y mutua cooperación, así como a una continua presión de índole política, económica o jurídica entre otras, ejercida sobre la ERU, con el fin de que les privilegie indebidamente, lo cual podría conducir incluso, a problemas de orden público.

No obstante, el hecho de que los comerciantes tengan claridad de que la participación en el proyecto en la primera fase de pre ventas, es altamente rentable, facilita las negociaciones, a fin de lograr el cierre financiero del proyecto en corto tiempo. Esta situación se podría aprovechar muy bien, para desarrollar esquemas de negociación que garanticen, entre otras cosas, que los grandes propietarios y comercializadores constituyan la empresa logística y asuman el compromiso de aportar terrenos para la ejecución de la segunda fase en las manzanas vecinas, a cambio de asociarlos como inversionistas en la fase 1, y de canjear área construida en el centro de comercio, por área de renovación en esas manzanas. Igualmente se garantizaría la adecuada organización de los pequeños productores del madrugón, para promover su inclusión progresiva mediante el desarrollo de los dos primeros subproyectos, cooperando para lograr una negociación exitosa con los propietarios de los espacios en los cuales realizan actualmente su actividad.

Como quiera que un grupo de propietarios se quejara por la falta de claridad en la escasa información que recibieron respecto de los proyectos en el sector de San Victorino, así como de las arbitrariedades y abusos cometidos por parte de la ERU en el proceso de expropiación de sus inmuebles, y el engaño a que se sintieron sometidos, se hace necesario y urgente, crear mecanismos alternos, que garanticen de manera clara y efectiva, los procesos de expropiación y adjudicación de tierras, ajustados a la Sentencia 05647 del 4 de marzo de 2005 y a la Sentencia C-153 de 1994.

Así mismo, fomentar el desarrollo económico de la ciudad, al propiciar actuaciones urbanísticas que promuevan, retengan y atraigan cadenas productivas que mejoren la calidad de vida de los habitantes en especial los ubicados en las zonas de baja dinámica inmobiliaria debe ser parte de los lineamientos rectores de una Política Pública ya que actualmente, no existe un portafolio claro de proyectos de expansión y redesarrollo debidamente estructurados económica, social y ambientalmente para atraer y retener los inversionistas, como tampoco existe una correlación en la implementación de estos instrumentos con la puesta en marcha del estratégico exportador, y otros instrumentos de planeación que permitan especializar la ciudad en clusters o en la generación de nuevos circuitos económicos.

Hoy, los procesos de intervención urbanística deben superar los retrasos en la toma de decisiones, dado que la experiencia ha demostrado, que la demora en la toma de decisiones y la falta de un instrumento de gestión inmobiliaria permite que "Hoy, un proyecto normal en Bogotá se tarda 3 años en trámites, 6 meses en preventas y 2 años en construcción, demoras que encarecen la poca tierra con permiso o plan parcial aprobado. Así, ante este cuello de botella, el propietario de la tierra carga los costos causados al precio del lote."6

PROCESOS DE RENOVACIÓN

El derecho urbanístico colombiano, ha venido evolucionando, desarrollando conceptos y herramientas, que tienen entre sus principios la búsqueda de una forma justa y equitativa de distribución de las cargas urbanísticas, y del aprovechamiento que generan estas intervenciones, a partir de la Ley 9 de 1989, luego con la Ley 388 de 1997 que da un avance en gran manera en este tema en el país, o como lo expresa la sentencia de la época. "El legislador ha decidido abordar el complejo y dinámico problema social urbano, y dispuso en consecuencia que el ordenamiento de la ciudades, sus magnitudes, y su configuración, no sean en absoluto, asuntos de naturaleza privada sino de eminente proyección pública, en el sentido de que no pertenezcan al arbitrio exclusivo de los intereses abstractos y subjetivos de los propietarios del suelo".7

Es axiomático, que en torno a la ciudad, surjan una serie de elementos de carácter administrativo, que se encuentran íntimamente relacionados con los derechos y libertades de los individuos que la habitan, y en donde se entrelazan el derecho a la propiedad, el interés público y el bienestar general.

Si bien es cierto que la Constitución y la Ley reconocen el derecho a la propiedad privada y garantizan su ejercicio, es importante resaltar que también las mismas disposiciones constitucionales y legales, establecen que si se llegare a presentar un conflicto de intereses, entre éste derecho con el del interés general, debe prevalecer el interés general.

A partir de sus principios, el fin por el que propende la función pública y social del urbanismo, desde su concepción, va en contravía con una política urbanística inequitativa y especuladora, que contribuya al enriquecimiento de algunos, a través del esfuerzo de todos. Desde nuestra Constitución y legislación, la Función Pública y Social del Urbanismo en Colombia, no es concebida como aquella actividad en la que prima el aspecto meramente económico del mercado inmobiliario y el beneficio (legítimo) de las empresas privadas promotoras de vivienda.

Indudablemente, dentro de la concepción de la Función Pública y Social del Urbanismo, el suelo es mucho más que un producto para hacer negocio, es el medio físico a través del cual los ciudadanos tienen la oportunidad de desarrollar en plenitud su vida, de alcanzar esa idea de ciudad, de bienestar, del lugar idear para vivir, para concebir el proyecto de vida; por esto, la función pública y social, tiene una concepción de contenido político y administrativo, para la toma de decisiones en el uso racional y equilibrado del suelo, ya que encierra además, una noción de solidaridad social, de manera que el propietario tiene el deber social de contribuir, mediante su usufructo racionalmente, al bienestar de la comunidad y a la defensa del medio ambiente.

Por esto, el régimen jurídico-urbanístico colombiano, cuenta con una serie de obligaciones urbanísticas, a cargo del propietario del suelo, entendido sobre todo, como el propietario original, puede ser que el constructor actúe como propietario territorial, y simultáneamente, como constructor, y que compre tierra en el momento en que va a desarrollar una operación o proyecto urbano; en todo caso, las obligaciones urbanísticas de importancia para el reparto equilibrado de cargas y beneficios, deben recaer sobre el propietario del suelo, para que las financie con cargo a los incrementos del suelo; estas obligaciones rebasan las tradicionales cesiones locales; asimismo, a los aprovechamientos urbanísticos, tienen derecho quienes aportan suelo y recursos de capital, para la ejecución de las obras que constituyen las obligaciones urbanísticas. Expresándolo de otra manera, el aprovechamiento urbanístico, se dirige a remunerar sobre todo a quien urbaniza 8.

El sistema actual cuenta con una serie de herramientas o instrumentos de gestión, que permiten elaborar esquemas justos, en los que se deben profundizar y articular con esa planeación a la que se refiere el anterior secretario de planeación distrital, Fernando Rojas: "tenemos que pasar de entender solamente la planeación como un tema físico, a entenderla como una planeación integral. Pasar de pocos agentes en la decisión, a tener múltiples agentes en la toma de decisiones. Pasar de una planeación que finaliza en el acto administrativo, en la adopción de los instrumentos, en el decreto, a tener una planeación dinámica; una planeación que se revisa, una planeación a la que se le hace seguimiento, una planeación que se ajusta de acuerdo con las diferentes dinámicas y tendencias. Pasar de un alto porcentaje de la financiación pública, a una financiación compartida con directos beneficiarios. Todo el tema de reparto de cargas y beneficios. Pasar de entender la participación como una formalidad, a una participación como principio en la construcción del desarrollo urbano; pasar de tener una construcción de la planeación de arriba hacia abajo, una construcción en cadena, a tener unos flujos que alimenten los procesos de planeación."9

Es reconocible la importancia de la intervención para la recuperación y el redesarrollo de la ciudad, es decir, una zona que entra bajo la llamada renovación urbana, en busca de un proceso de consolidación de la ciudad y de una densificación controlada, como lo expresa Carmenza Saldías, "La consolidación de la zona urbana se deberá realizar por medio de la renovación. Una ciudad que tiene hoy siete millones de habitantes y que tendrá cerca de diez millones a la vuelta de unos años, no deberá expandirse para poder ubicar los millones adicionales, sino renovarse. Para ello, se deberán programar a mediano y largo plazo las grandes fases de renovación y de transformación de la ciudad construida… es necesario dimensionar la renovación urbana; ver en qué orden, en qué grado se va a ir haciendo renovación en la ciudad es muy importante. Ese modelo está por hacerse".10

De otro lado, como lo señala el artículo 39 de la Ley 9 de 1989, la renovación entendida como "...aquellos dirigidos a introducir modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de deterioro físico y ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las áreas de renovación, el aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servicios, la densificación racional de áreas para vivienda y servicios, la descongestión del tráfico urbano o la conveniente rehabilitación de los bienes históricos y culturales, todo con miras a una utilización más eficiente de los inmuebles urbanos y con mayor beneficio para la comunidad."

Por lo anterior, la empresa de Renovación Urbana 11 señala que el objeto de la renovación urbana, es promover una actuación dirigida a introducir modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de deterioro físico y ambiental de los centros urbanos, con miras a una utilización más eficiente de los inmuebles urbanos y con mayor beneficio para la comunidad.

Este objeto busca:

*El mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las áreas de renovación,

*El aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servicios,

*La densificación racional de áreas para vivienda y servicios,

*La descongestión del tráfico urbano

*La conveniente rehabilitación de los bienes históricos y culturales

Así mismo Emilio Martínez12 homogeniza en el siguiente cuadro, la problemática - tipo de las principales características que aquejan el normal funcionamiento de los centros históricos (Gráfico 6)

Como lo manifiesta la misma Empresa de renovación Urbana en el documento de la referencia "Frente a la situación anterior y a otros análisis más extensos relacionados con las causas y consecuencias del deterioro de los centros urbanos, el estudio de la Cámara de Comercio en comento, llega a la siguiente conclusión: "En conclusión, son los agentes públicos quienes deben tomar el liderazgo para revertir los procesos de deterioro urbano de las áreas céntricas mediante acciones que neutralicen las fallas del mercado, eliminando los problemas de la planificación urbanística y solucione el problema de coordinación que enfrentan los agentes inversionistas privados"

Gráfico 6 - PROBLEMÁTICA TIPO DE LOS CENTROS HISTÓRICOS.

CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD

CONSTITUCION POLÍTICA

ARTÍCULO 2

"Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

…"Subrayado Fuera de texto.

DECRETO LEY 1421 DE 1993

ARTÍCULO 8.

"Funciones Generales. El Concejo es la suprema autoridad del Distrito Capital. En materia administrativa sus atribuciones son de carácter normativo. También le corresponde vigilar y controlar la gestión que cumplan las autoridades distritales" Subrayado Fuera de texto.

ARTICULO 12. ATRIBUCIONES. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

…"Subrayado Fuera de texto.

LA RENOVACIÓN URBANA EN EL POT.

Se presenta la normativa que rige para el distrito la metodología para la gestión asociada y la distribución de cargas y beneficios, enmarcada en lo establecido en la Ley 388 de 1997, además de lo dispuesto en el Decreto Distrital 190 de 2004 (Compilación POT), artículos 28, 29 y 30, que establecen:

"Artículo 28. Objetivos de la Política de gestión del suelo.

La política de gestión del suelo se dirige a alcanzar los siguientes objetivos:

1. Dar aplicación efectiva a los principios constitucionales de función social y ecológica de la propiedad y de prevalencia del interés general sobre el particular y a los principios legales de función pública del urbanismo y distribución equitativa de las cargas y beneficios derivados de los procesos de desarrollo urbano.

2. Regular el mercado del suelo, para evitar que la retención de terrenos, la especulación, el impacto de la urbanización ilegal continúen reforzando la exclusión, la segregación socio-espacial y el deterioro ambiental y de las condiciones de habitabilidad de la mayoría de la población de Bogotá.

3. Programar de manera concertada y coordinada las inversiones públicas entre las distintas entidades distritales y establecer las condiciones de articulación con la actuación privada, para alcanzar condiciones de desarrollo urbano equitativas, incluyentes y equilibradas, que redunden en una mayor calidad de vida de los habitantes del Distrito.

4. Asegurar que en los procesos de incorporación de suelo para usos urbanos o en los procesos al interior de la ciudad, que impliquen transformaciones importantes de la misma, se generen las infraestructuras, equipamientos y espacios libres de soporte de las actividades y usos urbanos correspondientes, así como condiciones de consolidación de la estructura ecológica principal con cargo a los respectivos proyectos urbanísticos y, por tanto, a los propietarios de suelo, en los términos definidos en los artículos 37, 38 y 39 de la Ley 388 de 1997.

5. Establecer condiciones para el desarrollo de proyectos urbanísticos, que en un marco de prevalencia del interés colectivo, estimulen la vinculación y diversificación de los inversionistas a los procesos de desarrollo territorial.

6. Crear mecanismos sostenibles de oferta de suelo y de control que frenen efectivamente la urbanización ilegal y garanticen el acceso al suelo y a la vivienda digna de los sectores más pobres de la población, sobre todo aquellos pertenecientes al llamado sector informal.

7. Mejorar la capacidad de gestión pública y de coordinación en la provisión estatal de infraestructuras y servicios para construir entornos favorables a la dinamización de la construcción en un contexto empresarial y a la inversión en proyectos urbanísticos.

8. Diseñar y desarrollar modelos de gestión urbanística y escenarios de aplicación del conjunto de instrumentos de las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 como aporte a la cualificación de las prácticas urbanísticas públicas y privadas en el contexto de la estrategia de ordenamiento de la Región Bogotá-Cundinamarca, dirigida a definir ámbitos de aplicación del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios, en condiciones de equidad social y equilibrio territorial.

Artículo 29. Reparto de Cargas y Beneficios.

La política de gestión del suelo se sustenta primordialmente en el principio del reparto equitativo de las cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano, dirigida a reducir las inequidades propias del desarrollo y a financiar los costos del desarrollo urbano con cargo a sus directos beneficiarios. El principio de reparto equitativo de cargas y beneficios se aplicará en las siguientes escalas:

1. En el nivel general de la ciudad, que se concreta mediante instrumentos como la contribución de valorización, tarifas de servicios públicos domiciliarios, la participación del Estado en las plusvalías derivadas de la acción urbanística y los distintos mecanismos de compensación y de transferencia de derechos de construcción.

2. En el nivel zonal, que distribuye las cargas relacionadas con los sistemas generales a través de contribución de valorización y los distintos mecanismos de compensación y de transferencia de derechos de construcción y los sistemas de reparto de los planes parciales y otros instrumentos de planeamiento.

3. En el nivel local, entendido como el que se da al interior de los planes parciales para unidades de actuación urbanística y otras formas de gestión integrada o en otros instrumentos de planeación, en el cual se reparten entre propietarios, las cargas del nivel local.

Artículo 30. Instrumentos de Gestión de Suelo

Los instrumentos de gestión del suelo que serán aplicables para alcanzar los objetivos de ordenamiento adoptados en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá son: los planes parciales, las unidades de actuación urbanística, los reajustes o integración inmobiliaria y la cooperación entre partícipes; los sistemas de reparto equitativo de las cargas y beneficios en la forma indicada en el artículo anterior; el derecho de preferencia, la declaratoria de desarrollo y construcción prioritarios y la enajenación forzosa en pública subasta que de ellos se deriva; los procesos de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial; los bancos de tierras, los distintos mecanismos de participación Distrital en las plusvalías, la transferencia de derechos de construcción y los mecanismos de compensación, estímulo y beneficios en el caso de los tratamientos de conservación histórica o arquitectónica y para la protección ambiental."

Nos permitimos retomar lo que al respecto señala la Empresa de Renovación Urbana el su Documento " Antecedentes y Retos de la Renovación Marzo de 2009" –"El Plan de Ordenamiento Territorial, desarrolla el tema de renovación urbana en una triple dimensión: como política, como programa y como tratamiento urbanístico; y también como estrategia para el cumplimento de un objetivo.

1. COMO ESTRATEGIA. Para cumplir con el 4° objetivo del POT (Artículo 1°): "Controlar los procesos de expansión urbana en Bogotá y su periferia como soporte el proceso de desconcentración urbana y desarrollo sostenible del territorio rural"; en especial cuando plantea: "Se promoverá el uso eficiente del suelo disponible tanto en el área de expansión como al interior del suelo urbano, en particular en el centro de la ciudad, con el fin de contribuir a mitigar las presiones por suburbanización en la Sabana y cerros colindantes en aras de proteger los suelos productivos de la región y los elementos de la estructura ecológica regional y del Distrito Capital". En este sentido, la Renovación Urbana es una estrategia clara para cumplir con este objetivo, lo cual implica que la renovación urbana13 adquiera un carácter determinante en la planificación de la ciudad revirtiendo el modelo de desarrollo expansionista predominante hasta la fecha; pues su propósito es la recuperación de zonas construidas que se encuentran degradadas, con el fin de revitalizarlas y redireccionar sus funciones, complementando así la posibilidad de crecimiento poblacional y funcional de la ciudad.

2. COMO POLÍTICA. El Artículo 159 determina: Política de Renovación Urbana. "La Renovación Urbana tiene como objetivo propiciar un reordenamiento de la estructura urbana de zonas estratégicamente ubicadas de la ciudad que han perdido funcionalidad, calidad habitacional, presentan deterioro de sus actividades, o en las que se ha degradado el espacio libre o el espacio edificado; zonas del suelo urbano que por procesos de deterioro urbanístico y social se encuentran abandonadas y con un aprovechamiento muy bajo en relación con su potencial, asociado a su ubicación dentro de la ciudad y a la disponibilidad de redes de comunicación y servicios públicos.

3. COMO PROGRAMA. La Renovación Urbana está instituida como uno de los cuatro Programas Estructurantes del componente urbano del POT (subtítulo 4), el cual contempla su definición, objetivo, sectores con ese tratamiento y la intervención de la Administración Pública (Artículo 305 a 308). A continuación señalamos los elementos principales del Capítulo 2°. Renovación Urbana:

CONCEPTO: el Programa de Renovación Urbana se dirige a la realización de actuaciones urbanísticas públicas enfocadas a suplir las carencias que presentan algunos sectores de la ciudad y propiciar su reordenamiento. En la ejecución de estas actuaciones concurrirá el Distrito a través de la Empresa de Renovación Urbana, en coordinación con las demás entidades distritales. De igual forma, se busca promover proyectos para atraer e incentivar la actuación privada, para lo cual la Administración facilitará y coordinará las intervenciones en las infraestructuras de servicios públicos, la vialidad y el espacio público. (Artículo 305)

OBJETIVO: promover el mejoramiento y recualificación de la ciudad edificada mediante la realización de acciones integrales y diferenciadas de alta calidad urbanística y arquitectónica a través de la promoción, priorización y coordinación de las acciones públicas y privadas sobre el espacio urbano. El Programa se enfoca a identificar las zonas para desarrollar proyectos de renovación urbana y priorizar las actuaciones públicas para impulsar su ejecución. Para el efecto define dos ACTUACIONES paralelas:

La identificación de las zonas propicias para entrar en el programa de renovación, sin perjuicio de que pueda aplicarse posteriormente a otras zonas que se identifiquen durante la vigencia del POT.

La puesta en marcha de proyectos estratégicos de renovación urbana a través de las normas y la aplicación de los instrumentos de gestión establecidos en el POT, que permitan agilizar y facilitar el desarrollo de los proyectos. Para esto se localizan las zonas que pueden tener características adecuadas para ser renovadas, tanto por la factibilidad de desarrollar allí los programas de renovación, como por su necesidad frente a las exigencias del Modelo de Ordenamiento Territorial.

Intervención de la Administración Pública (Artículo 308): "La Administración Distrital gestionará, liderará, promoverá y coordinará lo relativo a la puesta en marcha de los programas, planes y proyectos de Renovación Urbana y para ello, mediante el Acuerdo 33 de 1999, creó la Empresa de Renovación Urbana. La participación de la Administración en los programas de renovación se debe orientar a:

1. La actuación directa en el ejercicio de la función pública del urbanismo

2. Facilitar el desarrollo de los proyectos de renovación, promoviendo los programas, agilizando su gestión ante las entidades distritales y, en general, poniendo a disposición de los interesados una estructura de gestión que tenga capacidad de respuesta a las intenciones del sector privado.

3. Generar incentivos que beneficien a los interesados en este tipo de procesos.

4. Establecer, en los Planes de Desarrollo para la Renovación Urbana, partidas para la ejecución de obras de espacio público e infraestructura para servicios públicos de los proyectos de Renovación Urbana que propongan los particulares.

5. La Empresa de Renovación Urbana velará para que las empresas de Servicios Públicos y entidades ejecutoras prevean en sus planes de inversiones partidas para la ejecución de obras en proyectos de Renovación Urbana.

6. Hacer las previsiones para garantizar la adecuada atención de la población afectada por las obras de Renovación Urbana y efectuar la adecuada coordinación con el Subprograma de Reasentamiento en lo referente a reasentamientos por obra pública.

7. Generar incentivos para que en los planes y proyectos de renovación se incorpore la construcción de vivienda nueva para el cubrimiento del déficit actual y futuro de vivienda.

4. COMO TRATAMIENTO URBANÍSTICO. También la Renovación Urbana está contemplada como uno de los cinco tratamientos urbanísticos del Subtítulo V del POT. (Artículo 373 a 377), en donde se establece:

Subcapítulo 3. Tratamiento de Renovación Urbana

"Artículo 373. Definición. Es aquel que busca la transformación de zonas desarrolladas de la ciudad que tienen condiciones de subutilización de las estructuras físicas existentes, para aprovechar al máximo su potencial de desarrollo. Estas zonas se encuentran en una de las siguientes situaciones:

1. Deterioro ambiental, físico, o social; conflicto funcional interno o con el sector inmediato;

2. Potencial estratégico de desarrollo de conformidad con el modelo de ordenamiento adoptado por este Plan".

De acuerdo con el POT, el tratamiento de renovación, puede ser total o parcial, el primero corresponde a la modalidad de Redesarrollo y el segundo a Reactivación.

La asignación del tratamiento puede ser clasificada en cuatro tipos:

1. Ámbitos que se relacionan con áreas en condiciones de deterioro usualmente localizadas en el centro tradicional, centro expandido y centralidades de la ciudad.

2. Ámbitos que se relacionan con recuperación de inversión en infraestructuras de transporte en proyecto de construcción o construidas. (Transmilenio y Metro).

3. Ámbitos que se relacionan con áreas con potencial de mayor aprovechamiento que presentan subutilización de la infraestructura urbana y que admite o posee cambio de uso localizadas en suelo urbano de la ciudad.

4. Ámbitos sobre los cuales se pretende mitigar impactos o prever las externalidades negativas producidas por otros usos. (Aeropuerto y ZESAI).

De acuerdo al Plan de Desarrollo 2008-20012 "Bogotá Positiva para vivir mejor" el total del suelo en tratamiento de renovación urbana es de 1923 hectáreas de las cuáles 544 hectáreas están en el centro de Bogotá y corresponde al 2.45% del suelo urbano, de acuerdo a las cifras del POT-2004. Esta cifra se aumenta en 575 hectáreas fruto del proceso de reglamentación de las Unidades de Planeación Zonal, cifra consolidada por la consultoría a partir de la cartografía elaborada en la adopción de UPZ reglamentadas hasta el año 2007.

De acuerdo a la Separata "Planes Parciales de Renovación" publicada en Septiembre de 2008 "el total del área con tratamiento de renovación en la ciudad es de 1884 hectáreas, de las cuáles 520 hectáreas se encuentran en proceso de formulación de planes parciales de renovación urbana.

En conclusión, la renovación es una modalidad de actuación urbanística que tiene por objeto intervenir, transformar y consolidar la estructura urbana existente. Es decir que es el tipo de intervención deseable para aquellas áreas que cumplieron un papel fundamental en la definición de la estructura urbana pero que, al mismo tiempo y por diversas causas, muestran una inadecuación generalizada respecto tanto a sus componentes físico-espaciales y económicos como a sus aspectos sociales.

Las intervenciones en renovación consolidan áreas singulares de la ciudad y las adecua a nuevas actividades (económicas o sociales), por medio del mejoramiento de las condiciones ambientales y funcionales, sin detrimento de sus elementos culturales por los cuales éstas áreas son reconocidas. Las áreas de la ciudad susceptibles para realizar proyectos de renovación son las que ya se encuentran construidas y consolidadas y que como el área central, p.e., se encuentra sometida a un uso intensivo del suelo y a cambios de uso que generan procesos de deterioro.

Por lo anterior como se expresa en el Informe de Desarrollo Humano para la ciudad: "La Ley 388 hace parte de esa nueva concepción del urbanismo que, si bien no garantiza, abre la posibilidad de una nueva etapa en el manejo del desarrollo urbano en Colombia. Como se ha dicho, su dimensión a veces se minimiza a un puñado de incisos y de decretos, pero lo cierto es, que su importancia puede ser estratégica. Y utilizo la forma verbal condicional, porque es claro que ninguna ley por sí sola puede garantizar que sus principios se hagan realidad. Y como toda acción colectiva, puede ser derrotada, corregida, derogada. Pero lo que se juega no es algo menor que eso: la posibilidad de transformar radicalmente la operación de nuestras ciudades, y de atacar algunas de sus contradicciones centrales." 14

Entre estas experiencias internacionales, encontramos la interesante doctrina de la renovación prudente que pude tomarse como marco conceptual para la ciudad, la cual tuvo sus inicios a finales de los setentas, en un grupo de académicos urbanistas de la golpeada ciudad de Berlín, que pretendía contemplar la renovación de una forma diferente a como se había experimentado en Estados Unidos e Inglaterra, e incluir una visión mas, de desarrollo sostenible. Liderados por el Sr. Hardt-Waltherr Hämer15 y su equipo, desarrollaron 12 principios sobre cómo debe llevarse a cabo la renovación urbana prudente:

1. La renovación urbana se debe planear, y fundamentalmente, realizar con los residentes y los empresarios actuales.

2. Los planificadores deben alcanzar un acuerdo con los residentes y los empresarios, sobre los objetivos de las medidas de renovación. Los planes técnicos y sociales deben ir de la mano.

3. La característica especial de la zona debe ser preservada. En las partes de la ciudad que están bajo presión, la confianza debe ser revivida. Fundamentalmente, el daño amenazador a la dinámica de la zona, debe ser corregido inmediatamente.

4. El cambio cuidadoso de la planificación del uso del suelo, permitirá nuevos tipos de vivienda.

5. La renovación de casas y de edificios, debe ser gradual y se debe completar poco a poco.

6. La situación física se debe mejorar con una demolición mínima, mediante un desarrollo verde en patios, y por la decoración de fachadas.

7. Las instalaciones públicas tales como calles, plazas y parques, se deben renovar y preservar, de acuerdo con las necesidades públicas.

8. Los derechos de participación y los derechos tangibles de las personas afectadas por el planeamiento social, deben ser establecidos.

9. Las decisiones sobre renovación urbana se deben tomar de una manera abierta, y preferiblemente se debe discutir en la localización. La participación de la gente afectada debe ser reforzada.

10. Después de que se haya generado confianza, la renovación urbana necesita compromisos financieros sólidos. El dinero debe estar disponible rápidamente.

11. Nuevas formas de responsabilidad del proyecto deben ser desarrolladas. La responsabilidad de las comisiones y la responsabilidad del trabajo real de las medidas de renovación, deben ser separados.

12. La renovación urbana según este concepto, se debe asegurar para la duración de la exposición internacional de la construcción.

Es decir, se puede deducir que en la elaboración del plan, se propone la planeación y construcción de proyectos a grande escala, con alianzas tripartitas, es decir, entre la administración, la empresa privada y la comunidad, que contengan objetivos integradores, buscando formar tejido social y clusters de producción, que desarrollen el comercio popular, que tiende a caracterizar.

IMPACTO FISCAL

De conformidad con lo establecido en el artículo Séptimo de la ley 819 de 2003, los gastos presupuestales que genere el presente Acuerdo estarán sujetos a lo establecido en los presupuestos anuales de cada entidad competente en el tema, para el desarrollo de los programas y proyectos en esta materia, y que son financiados por el Distrito, los cuales están articulados con las metas y programas del Plan de Desarrollo Distrital.

CONCLUSIÓN

La Iniciativa, se presenta como una respuesta a la dinámica de la ciudad en un proceso de constante transformación, propiciando la inversión pública y privada, ofreciendo al Distrito, un papel preponderante y dinámico en la planificación del modelo de ciudad garantizando, a la vez, los cambios económicos y sociales que Bogotá requiere.

Asimismo, cambiará la visión de la propiedad del suelo, al compartir la renta que este produce trasladándola, del dueño del mismo y su inversionista, de lo privado a lo colectivo, generando una nueva relación en lo público, lo privado y lo comunitario, controlando el mercado y la oferta inmobiliaria. La ciudad debe verse como una gran operación inmobiliaria, donde todos, en mayor o menor proporción, jugamos el papel de socios: propietarios, arrendatarios, constructores, urbanizadores, planificadores, intermediarios financieros, o simplemente poseedores. Ante un grupo tan grande y diverso de "actores", la tarea de repartir cargas y beneficios exige la implantación de técnicas, mecanismos o instrumentos que garanticen la distribución equitativa en la operación, y que faciliten la concertación y toma de decisiones entre todos.

El presente proyecto de Acuerdo pretende dotar a la ciudad de un Instrumento que permita formular una Política Publica de Renovación Urbana que atienda entre otros como mínimo a los siguientes retos:

1) Eficacia Instrumentos de Gestión Urbana

Desarrollar instrumentos que promuevan la inclusión social.

Planes parciales con estrategias de desarrollo social, económico y ambiental integradas.

Planes parciales y proyectos con alianzas tripartitas.

Instrumentos integrales y de diferentes escalas para su uso.

Uso de la expropiación como último recurso.

2) Inclusión social y económica de actores

Reasentar la población, preferiblemente, en el mismo proyecto

Tratamiento hacia la población vulnerable.

Porcentaje de mayorías de propietarios de la zona con predios y/o capital.

Actuar con actores involucrados en cadenas productivas de la zona.

Proyectos que mejoren la economía de los bajos estratos

3) Intervención del Estado

Voluntad política en ayudas y priorización para la renovación

Fortalecimiento a facultades de la ERU.

Control de la especulación y del mercado del suelo para poder hacer VIS en estratos 1 y 2.

Planeación integral y clara de usos de regulación del suelo

4) Coordinación Interinstitucional

Trámites ágiles y oportunos

Comités con mínimo una sesión al mes, de la ERU, las Empresas de Servicios Públicos, el IDU, Metrovivienda, el Observatorio Inmobiliario de Catastro, junto con representantes de las secretarías de Ambiente, Desarrollo Económico, Hacienda, Integración social, gobierno, Planeación y Movilidad.

Ubicación en áreas de influencia de proyectos u obras públicas

Coordinación con el Plan de Desarrollo

5) Desarrollo sostenible

Actuar en zona de riesgo social

Desarrollar VIS y VIP

Generar empleo

Proyectos con manejos innovadores de residuos y desechos

Proyectos que hagan uso de fuentes de energía limpias, generen pulmones verdes y protejan la estructura ecológica principal

Proyectos que contribuyen a la descontaminación

Proyectos que se ubiquen en áreas de influencia de polos de desarrollo deteriorados o generen nuevos

Proyectos que consoliden y densifiquen la ciudad

6) Competitividad

Proyectos que mejoren la seguridad

Proyectos temáticos que reflejen la identidad y el patrimonio cultural de la ciudad y que aporten a mejorar el POT.

Actuaciones con visión inmobiliaria de ciudad

Proyectos que se repotencien y hagan un buen uso de su localización (inteligencia territorial)

Proyectos que tecnifiquen e innoven la ciudad y generen equipamientos dotacionales

Proyectos que fortalezcan las centralidades definidas en el POT

Proyectos que le generen valor agregado a la ciudad estableciendo un benchmarking

Proyectos con una clara plataforma de negocios y reglas claras

7) Cultura de renovación

Estrategias de comunicación y beneficios del proyecto

Proyectos que aumenten la población de la zona

Proyectos que integren varios estratos y usos en la zona de forma ordenada

Proyectos que promuevan la propiedad horizontal

Proyectos que contemplen grandes espacios públicos, infraestructura y equipamientos

Los retos descritos anteriormente, deben ser vistos de manera sistémica, a fin de que garanticen la ejecución de una renovación y redesarrollo idóneos, asimismo, estos criterios se presentan de forma flexible, integrales, amplios, que a nuestro entender representan, en su conjunto, una verdadera y acertada distribución de cargas y beneficios y por tanto, pueden ser utilizados en cualquier lugar. A fin de que con este instrumento los proyectos sean evaluados y medir su eficacia (entendida como el cumplimiento de los propósitos planteados) objetivamente, asimismo que permitan la transparencia y el debate público.

Por otro lado, es importante destacar que los últimos cuatro (4) Planes de Desarrollo de la Bogotá, han contemplado acciones independientes de renovación urbana. Sin embargo, se puede observar que no existe una estrategia integral que permita formular, elaborar, gestionar, y coordinar la ejecución de actuaciones urbanas, acordes con el modelo de ciudad. (ver Grafico 7)

GRAFICO 7

PLANES DE DESARROLLO 1975 -2012

PLAN DE DESARROLLO

RENOVACION URBANA

ACUERDO 14 DE 1975 "POR EL CUAL SE DICTAN NORMAS ORGÁNICAS SOBRE EL PLAN GENERAL DE DESARROLLO Y SE ESTABLECEN LAS POLÍTICAS EN SUS ASPECTOS FÍSICOS" PARA LOS AÑOS 1975 – 1976

El Plan de Desarrollo, no hace referencia a programas o acciones de renovación urbana. A pesar, que en el artículo 6º señala que el crecimiento físico de Bogotá había generado abandono o deterioro de construcciones levantadas en distintas áreas de la ciudad.

ACUERDO 8 DE 1991 "MEDIANTE EL CUAL SE FIJAN LAS POLÍTICAS GENERALES DEL PLAN DE DESARROLLO FÍSICO, ECONÓMICO Y SOCIAL DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ, PARA LOS AÑOS 1991 - 1992"

El Plan de Desarrollo no contempla Programas o Proyectos de Renovación Urbana, a fin de atender sectores deteriorados de la ciudad.

ACUERDO 31 DE 1992 POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DE OBRA PÚBLICAS DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL, PARA EL PERIODO 1993 DE 1995 - PRIORIDAD SOCIAL.

El Plan de desarrollo de 1992, incluyó de manera expresa acciones para la rehabilitación de inquilinatos, proyectos de renovación inmobiliaria (vivienda de interés social).

De igual manera, contempló la recuperación de las zonas deterioradas se promoverá a través de la adopción y ejecución de programas y proyectos de renovación urbana, que procuren la eficiente reutilización de la infraestructura construida y consolidada, para lograrlo, establecieron las siguientes acciones:

*Recuperar y ampliar el espacio público.

*Completar y mejorar la malla vial.

*Renovar y mejorar las redes de infraestructura de servicios públicos.

*Habilitar y reutilizar las estructuras arquitectónicas deterioradas.

*Completar y mejorar el equipamiento social y comunitario.

Por otro lado, la norma estableció que los programas y proyectos de renovación y habilitación urbanas que adelantaran las autoridades locales en desarrollo del Plan, serían apoyados financieramente por la Administración Central y las empresas descentralizadas, según sus respectivas competencias, mediante la asignación de partidas adicionales y complementarias a las que se apropien en el respectivo Fondo de Desarrollo Local.

DECRETO 295 DE 1995 SE DECRETÓ LA NULIDAD POR FALLO DEL CONCEJO DE ESTADO 3882 DE 1999 POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO SOCIAL Y DE OBRAS PÚBLICAS PARA SANTA FE DE BOGOTÁ, D.C., 1995 - 1998 - FORMAR CIUDAD.

El Plan de Desarrollo no contempla Programas o Proyectos de Renovación Urbana.

ACUERDO 6 DE 1998 POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL Y DE OBRAS PÚBLICAS PARA SANTA FE DE BOGOTÁ, D.C., 1998 - 2001 -POR LA BOGOTÁ QUE QUEREMOS.

El Plan de Desarrollo contempla que el plan vial se articulará a los programas de renovación urbana y organización de la expansión de la ciudad.

La estrategia para el Urbanismo y Servicios, apunta hacia la regulación, control y ordenamiento de la dinámica urbana que hoy se produce de manera espontánea y por iniciativas espontáneas y por iniciativas individuales, buscando un equilibrio entre la expansión de la periferia y la densificación de la ciudad, a través de procesos de renovación urbana, según lo establece la norma.

Por otro lado, la norma estableció como instrumentos necesarios para la ejecución del Plan, la creación de la Empresa Promotora de Renovación Urbana – METROURBE.

DECRETO 440 DE 2001POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL Y DE OBRAS PUBLICAS PARA BOGOTÁ D.C. 2001 - 2004 "BOGOTA PARA VIVIR TODOS DEL MISMO LADO"

El Plan de Desarrollo contempló entre sus metas, la expedición de cuatro planes parciales de renovación de suelo. De igual manera, señaló que los planes se adelantarían en zonas del centro expandido y la gestión de la Empresa de Renovación Urbana, para atraer nueva inversión inmobiliaria.

ACUERDO 119 DE 2004 "POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL Y DE OBRAS PÚBLICAS PARA BOGOTÁ D.C. 2004-2008 BOGOTÁ SIN INDIFERENCIA UN COMPROMISO SOCIAL CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN"

El Plan de Desarrollo, en los Programas del Eje Urbano Regional, especialmente en el de "Hábitat desde los barrios y las UPZ", contempló el favorecimiento al desarrollo humano, promoviendo acciones de prevención y control de riesgos y de desarrollo ilegal, de mejoramiento integral de barrios, de renovación urbana con especial atención en el centro histórico y la protección del patrimonio cultural.

ACUERDO 308 DE 2008 POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL, AMBIENTAL Y DE OBRAS PÚBLICAS PARA BOGOTÁ, D. C., 2008 – 2012 "BOGOTÁ POSITIVA: PARA VIVIR MEJOR"

El Plan de Desarrollo contempla entre sus estrategias el desarrollo de procesos de renovación urbana que incorporen proyectos de vivienda de interés social y prioritario procurando la vinculación de los actuales residentes y propietarios a los beneficios generados.

De igual manera, el Programa de Transformación urbana positiva, se orienta a promover, gestionar y realizar operaciones, programas y proyectos urbanos sostenibles, integrales, prioritarios y estratégicos, dinamizadores de equidad y competitividad en los procesos de desarrollo y renovación urbana. Entre los criterios de formulación del programa se contempla la promoción de nuevas áreas de desarrollo y renovación urbana.

Fuente: Elaboración propia.

Por último, necesitamos que el distrito verdaderamente tome la iniciativa de renovación, que la promueva, que la lleve a las comunidades, que conozca el mercado inmobiliario, que regule el precio del suelo y que genere tejido social y responsabilidad ambiental en las actuaciones que se llevan para mejorar la competitividad, y que cree unas reglas de juego clara para la comunidad y los inversionistas para poder llevar a cabo los procesos de forma correcta. Es decir, falta la visión del urbanismo moderno que se caracteriza por la aplicación de técnicas de Ordenación y gestión del suelo eficaces, articulados entre si a complejos sistemas de planeamiento urbano, no se puede quedar en simple retórica en planes o en buenos propósitos se debe buscar formas de ejecución reales y eficientes.

Con fundamento en los argumentos expuestos, ponemos a consideración del Honorable Concejo de la Ciudad la presente iniciativa.

HUMBERTO QUIJANO MARTÍNEZ

CARLOS EDUARDO GUEVARA VILLABÓN

Concejal de Bogotá

Concejal de Bogotá

Movimiento MIRA

Movimiento MIRA

El concejo de Bogotá D.C.

En uso de sus facultades legales y constitucionales en especial las dadas en 12 numeral 1º del Decreto Ley 1421 de 1993.

ACUERDA:

ARTÍCULO 1°. Objeto. Establecer los lineamientos para la formulación de la política pública de Renovación en el Distrito Capital, a fin de planear, promover, coordinar y gestionar el uso del suelo, en el marco de un modelo que permita generar confianza y transparencia, inclusión económica y social, participación económica del Distrito, sostenibilidad y sustentabilidad en las intervenciones urbanísticas, y la apropiación de una cultura de la renovación.

ARTÍCULO 2°. Principios. La formulación de la política pública de Renovación deberá orientarse por los siguientes principios básicos que la caracterizarán como:

a. Un Política donde prevalezca el interés general así como la función social y ecológica de la propiedad.

b. Un Política que mejore el nivel de vida de los moradores de las áreas de renovación.

c. Una Política donde se genere nuevo espacio urbano (público y privado) en espacial en zonas donde se presente un alto deterioro ambiental, físico, o social.

d. Un Política con adecuado reparto equitativo de cargas y beneficios y la recuperación integral del área intervenida.

e. Una política focalizada con base en la equidad y la inclusión económica y social de los actores.

f. Una política que permita acortar la segregación económica y social de la Ciudad.

g. Una Política que promueva la aplicación de una normativa ágil, sencilla y transparente.

h. Una Política que fortalezca la Participación del Distrito y de cada una de las entidades en los beneficios económicos y sociales de los proyectos.

i. Una Política que permita Coordinación Interinstitucional en la Planeación, formulación e implementación de los Instrumentos de gestión de uso del Suelo.

j. Una política territorializada, en cuando brinda criterios para su aplicación diferenciada en los territorios de las distintas localidades del Distrito Capital.

k. Una política participativa, que considerará la participación como principio rector de su formulación y puesta en marcha.

ARTÍCULO 3°. Lineamientos de acción de la política Pública de Renovación Urbana. La Política Publica de Renovación Urbana para Bogotá deberá formularse a partir de los siguientes lineamientos:

a. Desarrollar los procesos de adquisición, administración, arrendamiento y enajenación de bienes inmuebles públicos y privados, bajo criterios sociales, ambiéntales y no solo económicos.

b. Controlar e intervenir el mercado del suelo y la oferta inmobiliaria, a fin de evitar la especulación, garantizando, con un enfoque prospectivo, la demanda pública y privada de predios, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial y los planes maestros.

c. Propiciar acciones de carácter integral mediante la gestión asociativa, permitiendo generar confianza y transparencia en la relación de lo privado, lo público y la comunidad.

d. Generar una Visión Integradora y multisectorial, en la construcción de lo Público y en el Proceso de gestión del territorio.

e. Promoción de la densificación racional de áreas para vivienda de Interés social y de nuevos equipamientos de servicios.

f. Fomentar el desarrollo económico de la ciudad, al propiciar actuaciones urbanísticas que promuevan, retengan y atraigan la inversión, y que su vez mejoren la calidad de vida de los residentes de la zona de influencia de los proyectos.

g. Apropiación de una cultura de la renovación que permita propiciar acciones de carácter integro, mediante gestión asociativa, que permita generar alianzas tripartitas confiables y transparentes.

h. Consolidación un modelo de Desarrollo territorial dirigido a consolidar una Ciudad redensificada y con nuevas centralidades basadas en la protección y sostenimiento de la estructura ecológica principal.

i. Recuperación de inversión en infraestructuras de transporte en proyecto de construcción o construidos. (Transmilenio y Metro).

j. Mitigar impactos o prever las externalidades negativas producidas por otros usos. (Aeropuerto y ZESAI).

k. Conservación de la identidad cultural de la ciudad y de los símbolos que conforman el patrimonio construido.

Articulo 4°. Responsabilidades frente a la Política Pública de Renovación Urbana. Con relación a la formulación e implementación de la política pública de renovación urbana, la responsabilidad estará en cabeza de la Secretaría Distrital de Hábitat, Secretaría Distrital de Planeación y Empresa de Renovación Urbana y Metrovivienda y las demás entidades competentes, quienes de manera concertada velarán por la ejecución, seguimiento, cumplimiento y continuidad del presente acuerdo.

ARTICULO 5°. Vigencia. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE,

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Bogotá: Cultura, renovación y revolución urbana. Por Guillermo Solarte Lindo.

2 http://www1.minambiente.gov.co/noticias_home_2006/diciembre/151206_suelo_urbano/suelo_urbano.htm

3 FICHA DE ESTADÍSTICA BÁSICA DE INVERSIÓN DISTRITAL (EBI-D). Banco 02, entidad 57, proyecto 7178 registrada el 21 de septiembre de 2001 en el banco Distrital de Programas y Proyectos de Planeación Distrital.

4 Entiéndase por plusvalía el incremento en los precios de la tierra que no se derivan del esfuerzo o trabajo de su propietario sino de decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas relacionadas con el ordenamiento del territorio, por la administración Distrital. Fuente: Secretaría Distrital de Planeación.

5 Elkin Velásquez, en su columna Planeación de la futura Bogotá (2). Tomada de http://www.lapalabradigital.com/inicio/index.php?option=com_content&task=view&id=1182&Itemid=33

6 Hacer realidad en Bogotá un proyecto con subsidios, tarda más de cinco años. Portafolio, martes 10 de junio de 2008.

7 Sentencia 56 de septiembre 14 de 1989.

8 Maldonado, María Mercedes; Planes parciales, gestión asociada y mecanismos de distribución equitativa.

9 Rojas Fernando; La reglamentación del suelo en Bogotá: una apuesta por la intervención urbana integral; El uso del suelo: un gran desafío para Bogotá, cuadernos del informe de desarrollo humano para Bogotá 2008.

10 Saldías Carmenza; El suelo, una fuente de riqueza colectiva; El uso del suelo: un gran desafío para Bogotá, cuadernos del informe de desarrollo humano para Bogotá 2008.

11 Antecedentes y Retos de la Renovación Marzo de 2009.

12 Centros históricos en perspectiva.

13 La renovación urbana involucra a su vez incluye procesos de rehabilitación, remodelación, reciclaje, conservación, saneamiento, reordenamiento o redesarrollo de espacios públicos, equipamientos colectivos, infraestructuras y predios privados.

14 Jaramillo Samuel; La política del suelo en Bogotá y la ley 388; El uso del suelo: un gran desafío para Bogotá, cuadernos del informe de desarrollo humano para Bogotá 2008.

15 Hardt-Waltherr Hämer es un arquitecto alemán y planificador urbano de la Erasmus PC. En los años 80, él fue uno de los fundadores del movimiento de Behutsame Stadserneuerung (renovación urbana cautelosa) en Berlín. Todo comenzó con el `bloque 118 ` en Charlottenburg, creciendo en un éxito importante como resultado del Bauausstellung Internacional (IBA) en Kreuzberg, para el cual se elaboraron los 12 principios para la renovación urbana cautelosa que se tienen como postulados vigentes en la actualidad.