RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
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RESOLUCIÓN 7 DE 1999 (agosto 4)
por la cual se resuelve un recurso de apelación
El Subsecretario de Asuntos Legales de la Alcaldía Mayor de Santa Fe De Bogotá, Distrito Capital, en uso de sus atribuciones legales, y
CONSIDERANDO Que la Oficina de Personas Jurídicas, de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, adelantó investigación administrativa, contra la ASOCIACION COMUNITARIA SIGLO XXI, iniciada a instancia de la queja formulada por la señora María Cecilia Rojas, mediante escrito radicado el 21 de agosto de 1997, a través de la cual solicita la cancelación de la Personería Jurídica de la citada entidad. Esta petición fue igualmente solicitada por otras personas que demostraron igual interés y se hicieron parte durante la investigación administrativa. Que agotada la correspondiente investigación, la Oficina competente expidió la Resolución Especial 030 del tres (3) de febrero de 1999, por la cual resuelve suspender la Personería Jurídica a la entidad sin ánimo de lucro denominada ASOCIACION COMUNITARIA SIGLO XXI, ordenando además, la separación de los actuales miembros de la Junta Directiva y la convocatoria a una asamblea extraordinaria a efecto de que se elijan nuevos dignatarios. Que contra el anterior acto administrativo, varios de los querellantes, al igual que la representante legal de la citada Asociación, interpusieron el recurso de reposición y en subsidio el de apelación a fin de que se revoque y en su lugar se cancele la personería jurídica de la entidad investigada y para que se deje sin efecto la sanción impuesta. Que mediante la Resolución Especial 127 del 29 de abril de 1999, la Oficina de Personas Jurídicas de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, previo rechazo de algunos de los recursos presentados por extemporáneos, resolvió en forma negativa la reposición impetrada, confirmando en todas sus partes el acto acusado y concedió el subsidiario de apelación ante el inmediato superior. Que conforme a las facultades asignadas a este Despacho, es de su competencia conocer de los recursos impetrados, por lo cual entra a resolver previas las siguientes consideraciones: I ARGUMENTOS DE LOS RECURRENTES Los recurrentes cuyos escritos, fueron presentados en tiempo y consecuentemente admitidos, expresan en síntesis su inconformidad contra el acto acusado en los siguientes términos:
a) Ruben Dario Gutiérrez (fls. 1051-1054) "Como quiera que la providencia señala que está probado el hecho del desvío del objeto social de la entidad ASOCIACION COMUNITARIA SIGLO XXI, conforme el art. 22 del Decreto 059 de 1991, el fallo no está conforme con lo normado, que es la CANCELACION de la personería jurídica de la entidad
"En un estado Social de Derecho, la regla de oro del fallador al administrar justicia es someterse al imperio de la ley y no se puede dejar llevar por un sentimentalismo, como el sustentado en la providencia, por un error de apreciación del acervo probatorio. (...) "En el proceso reposan pruebas documentales e interrogatorios en diligencias administrativas que son plena prueba de las actuaciones irregulares y fraudulentas como venía actuando dicha entidad, pruebas que no fueron valoradas ni tenidas en cuenta en la providencia."
" Vemos con preocupación, que el Despacho a su cargo, cumplió parcialmente nuestra solicitud, en cuanto abrió la correspondiente investigación administrativa y le suspendió por un termino de seis (6) meses la Personería Jurídica a la Asociación investigada, esto último con lo cual no estamos de acuerdo ya que SE LES DEBE EN CANCELAR DICHA PERSONERIA... Que en la resolución impugnada el Despacho reconoció que "las actividades que ha desarrollado la ASOCIACION COMUNITARIA SIGLO XXI a través de su Representante Legal, NOS CONDUCEN A QUE LA ENTIDAD SE HA
RESOLUCIÓN No. 007 Por la cual se resuelve un recurso de apelación DESVIADO DE SU OBJETO SOCIAL, SE APARTAN OSTENSIBLEMENTE DE LOS FINES QUE MOTIVARON SU CREACION Y SE HA DEDICADO A CAPTAR DINEROS CON LA FINALIDAD DE EFECTUAR OBRAS DE URBANISMO Y DOTAR A LOS INMUEBLES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS, DESCARGANDIO EN LOS ADQUIRIENTES O EN TERCEROS UNA OBLIGACION A LA CUAL SE COMPROMETIO CUANDO NO TENIA AUTORIZACION LEGAL Y ESTATUTARIA PARA HACERLO. " A lo anterior no se le dio estricta aplicación, y riñe contrario a lo de ley, en su decisión final tomada, a lo dicho por su despacho, en la misma resolución recurrida..." c) María Cecilia Rojas Chingate (fls. 1058 ¿ 1063) (...) ".Básicamente, las razones de inconformidad, que guardan plena relación con los elementos probatorios obrantes al proceso, se concretan en los siguientes aspectos: "3.1 Aspecto normativo. La Resolución recurrida se sustenta en el propio texto estatutario, tanto el inicial como el reformado, para establecer, sin lugar a ninguna duda, que sí hubo violación de los mismos, circunstancia ésta que analizada a la luz de lo preceptuado en el artículo 641 del Código Civil que consagra legalmente su obligatoriedad y conforme a lo consagrado en el artículo 22 del Decreto 059 de 1991, ameritan que se impongan las sanciones de suspensión y cancelación de la personería jurídica al presentarse cualquiera de las siguientes condiciones: "... cuando a ello hubiere lugar, además de en los casos previstos en la ley, cuando sus actividades se desvíen del objetivo de sus estatutos, se aparten ostensiblemente de los fines que motivaron su creación, incumplan reiteradamente las disposiciones legales o estatutarias que las rijan, o sean contrarias al orden público, a las leyes o las buenas costumbres." Finalmente los recurrentes señalan que todas las circunstancia descritas en la norma se dieron y aparecen acreditadas en el proceso, y que en su concepto constituyen agravantes tales como: (folio 1060).
La ostensible violación de los estatutos; el reiterado incumplimiento de las normas legales y estatutarias; el grave incumplimiento de los estatutos y fines de la asociación ante el desvío de objetivos y otra serie de irregularidades que alcanzan hasta la violación del derecho de defensa y de la propiedad privada. En los términos precedentes se sintetizan los argumentos expuestos, por la parte querellante para solicitar se revoque el acto impugnado.
Los siguientes son los aspectos más relevantes expuestos por la representante legal de la ASOCIACION COMUNITARIA SIGLO XXI, al sustentar el recurso de apelación y que le sirven de fundamento para solicitarle al Despacho sea revocada la sanción impuesta a la Asociación que representa, pues en su concepto el acto administrativo acusado esta soportado en UNA FALSA MOTIVACION. En efecto, alega la recurrente: (...) " Conforme se reconoce en el mismo pronunciamiento la asociación desarrolló OBRAS DE URBANISMO E INSTALACION DE SERVICIOS PUBLICOS. Haber sido la impulsadora de obras de urbanismo para la URBANIZACION VILLA OLGA y buscar la dotación de la misma urbanización de la instalación de servicios públicos estará fuera de los objetivos de la asociación ?. "Resulta a todas luces contradictoria la apreciación doctor-sic- puesto que precisamente que uno de los objetivos de la asociación es el de PROMOVER EL MEJORAMIENTO ECONOMICO Y SOCIAL DE LOS ASOCIADOS, y el lograr el desarrollo urbanístico y la instalación de servicios públicos es sin lugar a duda una de las formas de alcanzar el mejoramiento económico y social de los asociados.... No es entonces ostensible la desviación de los motivos de la creación de la Asociación. "Se concluye en el mismo considerando que la asociación ha desviado su objetivo al cobrar cuotas a los asociados así se entiende cuando se afirma "captar dineros con la finalidad de efectuar obras de urbanismo y dotar a los inmuebles de los servicios públicos, descargando en los adquirientes o en terceros una obligación A LA CUAL SE COMPROMETIO cuando no tenía la autorización legal y estatutaria para hacerlo". (Mayúsculas fuera de texto)". (...) "Siendo propietarios los asociados ¿ Qué norma impedía el autorizar el cobro de las cuotas dichas ?. Se puede acaso desconocer el libre ejercicio de la dispocición sic- en forma voluntaria de sus bienes y el obligarse que tiene una persona ?." Agrega además que los cobros fueron autorizados por la asamblea general conforme al artículo 18 de los estatutos y como tal, las decisiones eran de obligatorio cumplimiento. En cuanto al aspecto financiero y contable señala que la asociación cumplió con los estatutos, pues contrató los servicios profesionales de contadores públicos y son ellos los responsables de dar las aclaraciones que sean necesarias.
II CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Revisada la actuación administrativa en estudio, este Despacho pasa a realizar las siguientes consideraciones: Del contexto de los recursos propuestos por los quejosos, se infiere con claridad que el desacuerdo contra la decisión tomada por el A quo, a través de la Resolución Especial 030 del tres (3) de febrero de 1999, estriba en el hecho de no haberle cancelado la personería jurídica, a la ASOCIACION COMUNITARIA SIGLO XXI, existiendo en concepto de los recurrentes suficientes pruebas que demostraban la transgresión de las normas legales y estatuarias por parte de la entidad investigada. Por su parte, en síntesis, la representante legal de la citada Asociación, alega que no hubo transgresión a los estatutos ni a las normas legales y que por el contrario las tareas desarrolladas por la entidad se ajustan a los objetivos para los cuales fue creada y que en consecuencia, el acto administrativo que la sanciona se encuentra falsamente motivado. Previo al análisis de los hechos y de las pruebas allegadas al investigativo, es preciso señalar ab initio, el marco legal aplicable a este tipo de asociaciones, así como el límite dentro del cual se ejerce el control, inspección y vigilancia por parte del Estado, a la luz de las cuales el Despacho tomará la decisión correspondiente. La conformación de asociaciones, constituye hoy por hoy un derecho fundamental elevado a canon constitucional, entre otros en el artículo 38 de la C.P. que establece que: "se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad." . Por su parte, en lo atinente a su constitución, reconocimiento de Personería Jurídica y aprobación de estatutos, se halla consagrado en el artículo 633 y siguientes del Código Civil. Para el caso que nos ocupa, la ASOCIACION COMUNITARIA SIGLO XXI, es una entidad sin ánimo de lucro, creada y constituida por una pluralidad de personas que conforme a sus estatutos, tiene por objeto buscar el bienestar de sus asociados; bienestar que debe entenderse en el orden económico y social de los mismos, y/o como comunidad en general, tal como reza el artículo 5º de los estatutos. Pues bien, de lo expuesto se colige que los beneficiarios de las actividades desarrolladas por la Asociación , son sus asociados, es decir por aquellos que de acuerdo con su expresión de voluntad, se han integrado a la misma a partir de su creación (Asociados Fundadores) o han sido admitidos con posterioridad a ella (Asociados Activos) y que como tal, están sometidos a los derechos y obligaciones estipulados en sus estatutos.
Ahora bien, las actividades que desarrollan las entidades sin ánimo de lucro, están sometidas al control, inspección y vigilancia del Estado, función asignada constitucionalmente al Presidente de la República, "para que las rentas sean adecuadamente utilizadas y se cumpla además con la voluntad de los asociados. Numeral 26 del artículo 189 de la Constitución Política." En desarrollo de este principio, el Distrito Capital, por virtud de la Ley 22 de 1987 y el Decreto 525 de 1990, reglamentario de la Ley 24 de 1988, ejerce la inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común domiciliadas en Santa Fe de Bogotá, función que cumple a través de la División de Personas Jurídicas, en los términos establecidos tanto en las normas citadas, como en el Decreto Distrital 059 de 1991, contentivo de las normas y procedimientos atinentes a los trámites y actuaciones relacionados con las instituciones de utilidad común, así como las funciones de inspección y vigilancia . De la norma citada que determina tanto la competencia como las facultades a la citada Oficina se desprende que están orientadas a verificar, controlar y pronunciarse sobre los estatutos de la entidad y frente al incumplimiento de los objetivos de las asociaciones y sus dignatarios, solo le es dable imponer multas, suspender o cancelar su personería jurídica y ordenar la separación de los dignatarios.
Descendiendo al asunto in examine se tiene que la Oficina de Personas Jurídicas, por Auto No. 238 del 30 de septiembre de 1998, visible a folios 759 a 762, previa indagación preliminar, originadas en varias quejas presentadas ante dicha Oficina, ordenó abrir investigación administrativa contra la Asociación Comunitaria Siglo XXI, por cuanto se infiere que la entidad investigada, según el razonamiento del A quo "esta desviando sus objetivos, se aparta ostensiblemente de los fines que motivaron su creación e incumple las disposiciones legales y estatutarias". De las conductas que se le endilgan a quienes han ejercido la representación legal de la asociación, contenidas en los varios escritos resaltamos de manera sintética entre otras: haber efectuado la enajenación de inmuebles y captación de recursos, sin contar con la autorizaciones correspondientes; adelantar actividades de construcción en la urbanización Villa Olga y obligar a los propietarios a efectuar la misma actividad, sin contar con la licencia de planeación; haber presionado "bajo amenazas" a varios propietarios la entrega de lotes a la Asociación, por cuenta del pago de aportes y cuotas atrasadas; efectuar el cobro de gastos de administración y pago de servicios no autorizados por los copropietarios; rendir informaciones "erróneas y mentirosas" a los copropietarios; incurrir en falsedad material e ideológica frente a la licencia No. 596 de 1993, expedida por el D.A.P.D. y que la asociación ha sido utilizada para "estafar, extorsionar, enriquecerse ilícitamente, etc."
De entrada debe el Despacho dejar claro, que no puede utilizarse la actuación administrativa, para dirimir conflictos y diferencias de tipo personal, como a lo largo del voluminoso expediente puede observarse y menos pretender buscar pronunciamientos y valoración de conductas ajenas a las funciones asignadas a una autoridad administrativa, tal el caso de los hechos denunciados y resaltados precedentemente que bien podrían ser de conocimiento de la justicia ordinaria verbi gracia las presuntas falsedades, las amenazas, la estafa, etc. Tampoco comparte el Despacho afirmaciones del investigador administrativo contenidas en la Resolución 030 de 1999, página 12 y 13 vistas a folio 1013 y 1014 del expediente en la cual expresa: "...las actividades que ha desarrollado la ASOCIACION COMUNITARIA SIGLO XXI, a través de su Representante legal, nos conducen a que la entidad se ha desviado de su objeto social, se apartan ostensiblemente de los fines que motivaron su creación y se ha dedicado a captar dineros con la finalidad de efectuar obras de urbanismo y dotar a los inmuebles de los servicios públicos, descargando en los adquirientes o en terceros una obligación a la cual se comprometió cuando no tenía la autorización legal y estatutaria para hacerlo" Luego agrega: "Que el anterior hecho, se ve agravado por las circunstancias que se han podido demostrar en las diferentes actuaciones administrativas que por la magnitud de las mismas involucra autoridades administrativas diferentes a la órbita de competencia de la Oficina de Personas Jurídicas y de las autoridades jurisdiccionales que deban intervenir ante la presunta comisión de hechos que sean de competencia de dichas autoridades." (subrayado fuera del texto)
Frente a lo afirmado, no se encuentra en el abundante acervo probatorio que la Asociación se haya comprometido con los propietarios de predios ubicados en la Urbanización "Villa Olga", bajo su cuenta y responsabilidad a efectuar actividades de construcción e instalación de servicios públicos y que luego haya traslado esa responsabilidad a los propietarios o a terceros. Si se observa, que por intermedio de la misma se adelantaron gestiones para el desarrollo de tales actividades, para lo cual se establecían cuotas a cargo de cada propietario, tal como se desprende de algunas actas de asamblea obrantes en el expediente, entre ellas a folios 824, 828, 959 y 950. Tales actividades en principio no son violatorias de los estatutos ni del orden legal, pues las determinaciones que se tomaron en dichas asambleas, son válidas, en tanto no sean impugnadas ante la justicia civil ordinaria, situación que no se demostró, siendo el investigador administrativo incompetente para hacer una valoración de su contenido. Tampoco, hay prueba fehaciente, dentro del investigación adelantada por la Oficina de Personas Jurídicas, que demuestren el quebrantamiento de las normas de vivienda contenidas particularmente en la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, ello sin perjuicio de la investigación que de manera específica y dentro del ámbito de su competencia adelanta la Subsecretaria de Control de Vivienda. De otra parte, en relación con lo hechos probados es pertinente efectuar las siguientes precisiones: Definido como está que la Oficina de Personas Jurídicas, dentro de sus facultades de inspección y vigilancia puede imponer sanciones consistentes en multas, la cancelación o suspensión de la personería jurídica, así como la separación de sus dignatarios, cuando se haya incurrido en violación a los estatutos o a las normas legales, se encontraron en desarrollo de la actuación los siguientes hechos. En primer lugar, la investigación administrativa demuestra claramente que la gestión administrativa de la ASOCIACION COMUNITARIA SIGLO XXI, ha sido deficiente, situación que ha conducido a que la información que se rinde a los asociados y propietarios de predios en la Urbanización "Villa Olga", no sea clara y transparente, y que consecuentemente han llevado a instaurar las quejas por la insatisfacción que han generado al interior de dicha comunidad. Es evidente, por ejemplo que no existe clara diferencia entre los derechos, deberes y obligaciones de quienes tienen la calidad de asociados y los simplemente propietarios, no obligados por los estatutos de la Asociación; en los estatutos se contempla la existencia de unos asociados que tienen la simple calidad de usuarios, que son quienes se benefician de los servicios que presta la institución, pero que no están vinculados por una expresión de voluntad y como tal, no pueden estar obligados a cumplir con deberes consagrados estatutariamente. Tampoco resulta transparente la celebración de asambleas donde concurren personas en calidad de simples propietarios con quienes además de tener esa calidad, son miembros activos de la asociación. Se evidencia de otra parte, que paralelamente se ha tratado de establecer un régimen de copropiedad, que funciona de hecho, pues no existe su correspondiente legalización mediante la constitución de un régimen de propiedad horizontal, el cual es dirigido por la misma representante legal de la asociación, sin deslindar las funciones entre la una y la otra. El desorden administrativo se ve agravado por el manejo contable y financiero, el cual es caótico, en la medida que no se llevan al día los libros de contabilidad, ni los estados financieros son elaborados conforme las reglas y principios contables, violándose en consecuencia lo establecido en el artículo 364 Estatuto Tributario y la Ley 190 de 1995, que obliga a las entidades sin ánimo de lucro a llevar libros de contabilidad debidamente registrados y además, lo dispuesto en el Decreto 2500 de 1986, que impone la obligación a dichas entidades, de llevar contabilidad. Esta situación resulta atentatoria de la publicidad, la seguridad jurídica y la fidelidad de los registros contables que permitan un eficaz control por parte de los asociados y de la entidad que le corresponde ejercer su inspección y vigilancia. Tan evidente es lo afirmado, que no obstante los requerimientos efectuados por la Oficina de Personas Jurídicas sobre tal aspecto, entre otros los vistos a folios 996 a 1002, no se allegaron los estados financieros en debida forma. No puede aceptar el Despacho lo señalado por la representante legal de la Asociación, que por el hecho de haber "contratado contadores profesionales, son ellos los responsables del estado en que se encuentra y los llamados a responder", pues esta es una responsabilidad indelegable de quien ejerce la administración de la institución.
A favor, debe señalarse que la Asociación no registra ningún antecedente sancionatorio, frente a lo cual, este Despacho hechas las consideraciones precedentes, juzga que la decisión adoptada por la División de Personas Jurídicas, a través del acto administrativo recurrido, se encuentra acorde con lo probado, y como tal se confirmará.
En mérito de los expuesto, RESUELVE Artículo 1°.-Decidir negativamente los recursos de apelación interpuestos por los señores RUBEN DARIO GUTIERREZ, JESUS ANTONIO PALENCIA y MARIA CECILIA ROJAS CH. como querellantes y por la Representante Legal de la Asociación Comunitaria Siglo XXI, como parte querellada contra la Resolución Especial No. 030 del tres (3) de febrero de 1999, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. Artículo 2°.- Confirmar en todas sus partes el anterior acto administrativo, proferido por la Oficina de Personas Jurídicas, de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, mediante el cual se suspende por seis (6) meses la Personería Jurídica de la ASOCIACION COMUNITARIA SIGLO XXI, y se toman otras medidas. Artículo 3°.- Contra la presente Resolución no procede ningún recurso, quedando agotada la vía gubernativa. Artículo 4°.- Notifíquese esta Resolución en los términos del articulo 44 y ss. del Código Contencioso Administrativo. Artículo 5°.- El presente acto administrativo rige a partir de su notificación. En firme remítanse las diligencias a la oficina de origen, para los fines pertinentes. Notifíquese y cúmplase. Dada en Santa Fe de Bogotá, D.C., 4 agosto de 1999 Subsecretario de Asuntos Legales, JUAN MANUEL RUSSY ESCOBAR
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