RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Concepto 35 de 2004

Julio 01 de 2004

Doctora

Gerente

Caja de la Vivienda Popular

Ciudad

Radicado 2-2004-31178

Radicación No. 1-2004-33622

Cordial saludo, doctora Mercedes:

Hemos recibido su consulta a través la cual se interroga sobre la viabilidad jurídica para que dicha Entidad y Metrovivienda, puedan desarrollar de manera conjunta programas orientados a satisfacer necesidades de personas sometidas a procesos de reubicación, convenio dentro del cual Metrovivienda aporta para tal efecto lotes de su propiedad para que las personas reubicadas puedan acceder viviendas de reposición.

En tal sentido, en principio la celebración de un convenio interadministrativo entre entidades públicas no presenta mayor dificultad; sin embargo, los mismos deben estar relacionados con los objetivos y finalidades que le corresponda desarrollar dentro del marco de sus competencias, por lo tanto, consideramos necesario para efectos de dar respuesta a la consulta formulada, examinar de manera general el ámbito de competencias de cada entidad.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º del Acuerdo 15 de 1959, la Entidad, tal como lo ha señalado la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es un establecimiento público, de carácter eminentemente técnico, si ningún fin lucrativo, entre cuyas finalidades está el de contribuir al mejoramiento de la población, para que eleve su nivel socioeconómico, en particular en cuanto a necesidades de vivienda, servicios públicos y comunales, como elementos indispensables para el desarrollo y bienestar general de la comunidad.

Para el cumplimiento de tales objetivos, le corresponde a la Caja de la Vivienda Popular disponer de los mecanismos que sean necesarios para facilitarles o proporcionales a las familias de bajos ingresos los medios para que puedan obtener con sus propios recursos, acceso fundamentalmente a una vivienda digna, pudiendo para ello adquirir terrenos y urbanizarlos, vender lotes a bajo costo y con facilidades de pago, construir vivienda directa o indirectamente para venderla o arrendarla a personas de escasos recursos, conceder o garantizar créditos en efectivo, con garantía hipotecaria para el desarrollo de construcción, reparación o mantenimiento de vivienda, entre otras funciones.

La Entidad creada mediante el Acuerdo 15 de 1998, como una empresa industrial y comercial del Distrito Capital, tiene como objetivos generales ofertar masivamente suelo urbano para la ejecución de proyectos de vivienda de interés social y promover la organización comunitaria de familias de bajos ingresos para "facilitarles el ingreso al suelo destinado a la Vivienda de Interés social Prioritaria".

En el artículo 4º del citado Acuerdo, se fija igualmente sus funciones y facultades como banco de tierras o banco inmobiliario, señalándole entre otras, la de recibir y administrar bienes fiscales del Distrito Capital que puedan ser destinados a vivienda de interés social, señalando expresamente en el literal f) que la entidad puede "celebrar los contratos requeridos para el cumplimiento de su objeto social y las funciones de la empresa, conforme a la Ley..." Por su parte, en el literal g) señala:

De otra parte, en cuanto al régimen legal se refiere, en el artículo 5º de los estatutos se indica que los actos jurídicos que celebre la entidad en desarrollo de sus actividades de naturaleza industrial y comercial estarán sujetos a las normas de derecho privado y los que realice para el cumplimiento de funciones de tipo administrativo, tendrán la naturaleza de actos administrativos. Señalan los mismo Estatutos en el literal k) del artículo 7º que la Entidad podrá celebrar cualquier tipo de acto o negocio jurídico relacionado directa o indirectamente con su objeto social y que sean útiles para los fines de la empresa.

Así las cosas, comparados los objetivos y finalidades de las dos entidades, ambas pertenecientes al Distrito Capital, que si bien son de distinta naturaleza jurídica, muchos de ellos se complementan, pues son parte de sus tareas misionales, propiciar la búsqueda de una vivienda digna a las familias de escasos recursos que habitan en el Distrito Capital. En este orden de ideas, ningún obstáculo de carácter legal puede existir para que válidamente celebren convenios interinstitucionales encaminados a cumplir con sus objetivos y sus funciones, con lo cual, además, se desarrollan mandatos constitucionales y legales que disponen que la función publica está al servicio de los intereses generales y en particular de las personas menos favorecidas.

En materia contractual, el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 establece que las entidades públicas pueden celebrar todos los actos y contratos que la autonomía de la voluntad les permita, y que requieran para el cumplimiento de los cometidos estatales.

Por su parte, el artículo 149 del Decreto Ley 1421 de 1993, que resulta armónico con lo dispuesto en el Estatuto de Contratación Estatal, dispone:

De las normas citadas es evidente la flexibilidad contractual con que hoy cuenta la administración pública, naturalmente dentro del marco de los principios que orientan la contratación estatal, la cual, debe estar orientada a la satisfacción de intereses públicos o de necesidades colectivas, de suerte que un servidor público al celebrar o ejecutar un contrato deberá tener siempre presente dicha finalidad.

Ahora bien, en cuanto al tipo de contrato que pueden celebrar, la respuesta debe partir de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece:

De la anterior definición se infiere claramente la consagración que hiciera el legislador del principio de la autonomía de la voluntad, pues se le otorga a los contratantes la posibilidad de regular sus relaciones contractuales de acuerdo con sus necesidades o a su mejor conveniencia, contratos que bien pueden encajar dentro de los que se relacionan en el citado artículo 32, a título meramente enunciativo, o aquellos consagrados en el derecho privado.

Además, puede presentarse la necesidad de celebrar contratos que no encajan dentro de la tipología contractual del derecho público o del derecho privado, lo cual no es óbice para que la administración pueda celebrar este tipo de contratos, denominados por la doctrina y la jurisprudencia como "contratos administrativos innominados o atípicos".

No podría entenderse de otra manera el postulado de la autonomía de la voluntad, para concluir que el Estado no pueda celebrar contratos distintos a los tipificados en las normas legales. Por el contrario, de acuerdo con el interés público o colectivo, la administración pública bien puede celebrar otro tipo de contratos, distintos a los tipificados en el derecho positivo, o más aún, crear nuevas figuras contractuales.

Finalmente, lo señalado queda corroborado con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998, a través de la cual se reglamenta la función administrativa, que en su artículo 6º consagra:

El citado principio se complementa con lo dispuesto en el artículo 95 de la citada Ley, en cuanto dispone:

Con base en las consideraciones precedentes, la Caja de la Vivienda Popular y Metrovivienda, no tienen ningún obstáculo para que válidamente celebren los contratos interadministrativos que consideren necesarios y que estén destinados a ejecutar o desarrollar programas que misionalmente son comunes a las dos entidades.

En tal sentido, y como se trata de consultar cuál es el mecanismo para que Metrovivienda le aporte a la Caja de la Vivienda Popular, lotes de su propiedad para que familias que son objeto de reubicación puedan acceder a viviendas de reposición, la respuesta es que pueden celebrar contratos interadministrativos, que para el caso bien puede ser de compraventa, donación o cesión a título gratuito, o aún a título de aportes en el caso de conformar asociaciones como la indicada en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998.

En los anteriores términos damos respuesta a la consulta de la referencia, sobre la cual, si usted lo considera necesario, estamos dispuestos a atender cualquier inquietud adicional.

Cordialmente,

Directora Jurídica Distrital

Subdirector de Conceptos