RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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RESOLUCIÓN 313 DE 2001 (27 de junio) Por la cual se resuelve un recurso de reposición LA SECRETARIA GENERAL DE LA ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D. C. en uso de sus facultades legales y, Ver Resolución Secretaría General 163 de 2001 Ver Resolución Distrital 190 de 2001 C O N S I D E R A N D O: Que mediante Resolución 163 del 16 de abril de 2001 éste Despacho ordenó la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes, del señor ALFREDO LUIS GUERRERO ESTRADA, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 2.905.901 de Bogotá, conforme a los considerandos de dicha providencia. Que dentro del término de ley y cumplidos los requisitos establecidos en el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo, el señor ALFREDO LUIS GUERRERO ESTRADA, interpuso recurso de reposición contra la citada Resolución y contra la Resolución 190 del 16 de abril de 2001, suscrita por el señor Alcalde Mayor de Bogotá, a través de la cual designó a la CAJA DE VIVIENDA POPULAR, como su Agente Especial para administrar los negocios bienes y haberes del intervenido. Que el recurrente sustenta en el mismo escrito el recurso de reposición contra la Resolución 163 del 16 de febrero de 2001 proferida por éste Despacho y contra la Resolución 190 de la misma fecha expedida por el Alcalde Mayor. Que éste Despacho es competente para pronunciase solamente frente al recurso incoado contra la Resolución 163 del 16 de abril de 2001, y por tanto así lo decidirá previas las siguientes consideraciones:
I ARGUMENTOS DEL RECURRENTE Sustenta el señor Guerrero Estrada su inconformidad contra el acto administrativo proferido por éste Despacho, a través del cual ordenó la toma de posesión de sus negocios, bienes y haberes para administrarlos, señalando entre otras cosas lo siguiente:
"El recurso tiene como objeto que las decisiones recurridas sean revocadas en su integridad, y en su lugar se me permita continuar con las gestiones necesarias para concluir el proceso de escrituración, por cuanto las condiciones en las cuales he desarrollado la actividad de venta de vivienda, se han apegado a la normatividad, en todo aquello que de mi depende, sin que sea válido imputárseme la inactividad de otros (compradores), o demoras en trámites notariales y de registro, que son los factores que han conducido a que hasta la fecha no haya sido posible el cumplimiento total de las obligaciones que me han sido impuestas por parte de la administración distrital. ll.- Cargos en contra de los actos recurridos.- Son varias las acusaciones que elevo en contra de los actos administrativos que ahora recurro, a saber: a) Falsa motivación; b) Violación de la ley; y c) sustracción de materia, en relación con la resolución 190. a) falsa motivación (...) Para demostrar este cargo, me permito, con todo comedimiento, analizar y replicar uno a uno los fundamentos de hecho en los cuales se sustenta esa Secretaría, para motivar la decisión. i.- Que he desarrollado, de forma masiva, la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, a que se refiere el articulo 2° de la ley 66 de 1.968, modificado por el decreto ley 2610 de 1979. Esta es una afirmación que no es objeto de oposición de mi parte; solo quiero agregar que para el efecto he realizado la radicación de documentos en la forma establecida por el artículo 120 de la ley 388 de 1,997, gestión con la cual se reviste de legalidad a las ventas efectuadas. ii.- Que tal actividad la he realizado durante los años de 1985 a 1997, en los desarrollos urbanísticos denominados: Comuna Alfonso López, Barrios Diana Turbay y Juan José Rondón, ubicados en la jurisdicción de las localidades 5 de Usme, 18 de Rafael Uribe Uribe y 19 de Ciudad Bolívar, de esta ciudad. De igual manera que en el supuesto de hecho que antecede, tampoco éste falta a la realidad, y por tanto, no lo replico. iii.- Que en el desarrollo de tal actividad no se ha dado cumplimiento por mi parte, a los requisitos legales establecidos en la ley 66 de 1968 modificada por el decreto ley 2610 de 1979; incumplimiento que se concreta a continuación, en la afirmación de que a través de investigación administrativa adelantada por la Subsecretaría de Control de Vivienda, la cual culminó con la expedición de la resolución No. 113 de 29 de abril de 1999, confirmada mediante la resolución 571 de 1 de septiembre del mismo año, se estableció que había incumplido algunas de mis obligaciones como vendedor de vivienda. Es decir, en la resolución 163 que ahora recurro, se hizo remisión a la conclusión que ya había sido objeto de decisión en otro acto administrativo, concretamente en las resoluciones 113 y 571, ambas de 1.999. Por tanto, me remito ahora al contenido de ellas, y a las gestiones por mi realizadas para cumplir con lo que allí se me requirió". Mediante la resolución 113, la Subsecretaría de Control de Vivienda me impuso una multa por valor de 5500.000, según se dijo allí, frente a la constatación dentro de la investigación administrativa, de que adelantaba la actividad de enajenación de lotes de manera ilegal. Además me conminó para que adelantara varios trámites, a saber:
(...) Frente a tal conminación, procedí, hasta donde de mi dependía, a realizar las actividades para las cuales se me requería. La administración, conocedora como ha sido de los obstáculos que pueden presentarse en el proceso de escrituración, procedió a ampliar los plazos inicialmente otorgados. En el mismo sentido actuó en relación con los plazos para la transferencia de las zonas de uso público. En efecto, el 14 de abril de 2000 mediante la resolución 303, la subsecretaría de Control de Vivienda me concedió una prórroga de 5 meses contados a partir del vencimiento del plazo inicial otorgado en la resolución 113 de 29 de abril de 1999, para que culminara definitivamente con lo ordenado en el artículo 4° de ese acto administrativo. La decisión de la ampliación del plazo obedeció, según se hizo constar en la motivación de la resolución, a dos hechos; uno que sólo el 17 de febrero de 2000 el comité interinstitucional autorizó el registro de los loteos y otro, que se había avanzado en el proceso de escrituración, lo cual pone de presente el reconocimiento por parte de la administración del ánimo siempre colaborador y de cumplimiento que he manifestado a lo largo de todo este trámite, a través del cual ha contribuido con el Estado a la solución del problema de vivienda de más de 20.000 personas. Destaco el reconocimiento que hace la administración en esta resolución 303, en el sentido de que solo el 17 de febrero de sido otorgados para el cumplimiento de la obligación de escriturar, como quiera que ésta no podía cumplirse sin la autorización del registro de los loteos. Esta circunstancia me permite solicitar que los plazos que me han sido otorgados, solo se cuenten desde el 17 de febrero de 2.000. Puede observase en todas esta decisiones como la administración me reclama el incumplimiento de lo imposible, al contabilizarme términos para escriturar, desde antes de que ella misma autorizara el registro de loteos. El 15 de septiembre de 2000 el señor Subsecretario de Control de Vivienda de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor expidió la resolución No. 773 en la que me concedió una prorroga de 6 meses contados a partir del vencimiento del primer plazo otorgado mediante la resolución 303 de 14 de abril de 2000, para dar cumplimiento en forma definitiva y completa a la obligación contenida en el artículo 4 de la resolución 113, es decir, para que presentara un programa detallado de escrituración de todos y cada uno de los predios que se encuentran ubicados en los desarrollos urbanísticos Diana Turbay, Juan José Rondón y Comuna Alfonso López; y para que procediera a entregar las zonas de cesión de uso público a la Procuraduría de Bienes del Distrito y las zonas comunales a las Juntas de Acción Comunal. La concesión del nuevo plazo obedeció, según lo dice la resolución, al hecho de que expliqué a esa subsecretaría, las condiciones en las cuales se estaba desarrollando el proceso de escrituración y los pasos que se seguían para entregar a cada usuario la correspondiente escritura pública de propiedad del lote de terreno adquirido. Puso de presente la administración en ese acto que la información por mi suministrada había sido confirmada en los diferentes despachos notariales donde se adelantaba el proceso de escrituración. Revelan las manifestaciones de la administración para motivar sus decisiones en relación con el procedimiento en el cual he estado involucrado, su conciencia de las dificultades que en esta clase de trámites se presentan precisamente debido a la clase socio económica de las personas con la cuales se hacen las negociaciones, lo cual las dilata y demora. Así mismo, se puso de presente en aquella decisión, el compromiso de mi parte de remitir a ese despacho, copia de las escrituras públicas otorgadas con la correspondiente constancia de inscripción por la oficina de registro y certificaciones de los despachos notariales donde se otorgan dichas escrituras. Cabe destacar primordialmente de esta última decisión, el hecho de que la administración expresamente acepta que a esa fecha (15 de septiembre de 2.000), se encuentran inventariadas un gran total de 5.038 escrituras públicas entre registradas y otorgadas, de donde infiere que efectivamente he adelantado las acciones tendientes a cumplir con la conminación impuesta. También se dejó como establecido en esa oportunidad que a esa fecha ya había presentado el programa de escrituración de los predios y me encontraba adelantando tal programa. Fueron esas las razones que llevaron a la administración a ampliar el plazo otorgado, según lo -dijo expresamente, en defensa de los intereses de la comunidad. El nuevo plazo fue de 6 meses contados a partir del vencimiento de la prorroga inicial. En este orden de ideas, la sumatoria de los plazos que me han sido otorgados para cumplir las obligaciones que unilateralmente se me impusieron en la resolución 113, es de 17 meses, distribuidos así: 6 meses otorgados inicialmente, 5 meses de ampliación del plazo según lo dispuso la resolución 303 y 6 meses finales concedidos por la resolución 773. Contado este plazo otorgado por la administración (17 meses), a partir del 17 de febrero de 2.000, fecha en la que se autorizó el registro de los loteos, su vencimiento se producirá el 17 de julio de 2.001, y por tanto no se me puede imputar incumplimiento en terminar el programa de escrituración dentro del plazo que me fue concedido, cuando tal plazo no se ha vencido y en el momento en que se profirió la decisión que ahora recurro, aún le quedaban 3 meses. De lo anterior se sigue la falsa motivación del acto, en cuanto me atribuye incumplimiento de una obligación dentro de un plazo establecido por ella misma, que aún no se ha vencido. En lo que a la segunda obligación se refiere, esto es, a la tradición al Distrito de las zonas de uso público, también me he allanado a realizar todas las gestiones necesarias para cumplir con tal obligación, pero ha sido imposible hacerlo, por actos solo imputables a la administración. Así es, el 20 de junio de 2.o00, suscribí con la doctora DIANA MARGARITA BELTRÁN GOMEZ como Directora del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, en mi calidad de urbanizador responsable de los desarrollos de la denominada comuna Alfonso López de la localidad de Usme, un ACTA DE COMPROMISO, en relación con el cumplimiento de una de las obligaciones establecidas mediante la resolución 0113 de 29 de abril de 1.999. En el acta levantada en tal ocasión la administración partió del supuesto para ella cierto, de que yo estaba tramitando ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la actualización de la cartografía de los desarrollos urbanos de la Comuna Alfonso López, a saber: Alfonso López sector el progreso, sector Buenos Aires, sector la Alborada, Villa Hermosa, Nuevo porvenir, El Paraíso, Chapinerito, la Reforma, Nuevo Progreso, Chicó Sur, Chicó Sur II, Bosque, Puerta al Llano, Puerta al Llano II, y la Esmeralda. Igualmente se dejó constancia en esa acta en el sentido de que para realizar el trámite de recibo y escrituración de las zonas de sesión ¿sic- de uso público, se requería que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidiera la resolución aprobatoria de la nueva distribución de las zonas y de los planos respectivos. El Distrito había expedido un acto señalando los requisitos que debían ser reunidos para la entrega de zonas de cesión obligatoria de las urbanizaciones y desarrollos organizados. Señaló como uno de ellos, la obligación del urbanizador o responsable, de que una vez ejecutado plenamente el desarrollo urbanístico y se encontraran demarcadas las zonas, presentara una solicitud a la Procuraduría de Bienes del Distrito Capital, acompañada, entre otros documentos de: "4. Plano definitivo y aprobado por el D.A.P.D, donde figure el cuadro de áreas" y de "5. Resolución del D.A. P.D, y sus modificaciones si las tiene o el acto que reconozca el desarrollo." El trámite para obtener tal aprobación ya se estaba adelantando, según da cuenta la publicación realizada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en el periódico El Tiempo del 22 de marzo de este año, en el cual informa a todos los interesados, que el suscrito, en calidad de propietario y urbanizador responsable, radicó en ese departamento, solicitudes , de modificación de la resolución No. 420 de 2 de octubre de 1.998. Ese trámite no se ha definido y por ende carezca de la aprobación indispensable para transferir al Distrito las zonas de uso público. Frente a la falta de aprobación de la nueva cartografía de los desarrollos de la comuna Alfonso López, se me otorgó, en el acta de compromiso, un plazo de 10 días, contados a partir del momento en que quede en firme la resolución aprobatoria de la nueva cartografía, para hacer la entrega al Distrito, de las zonas de uso público, las cuales me comprometí a mantener y cuidar. Así las cosas, mal puede ahora la administración entrar a sancionarme porque no he entregado las zonas de uso público, cuando en el acta de compromiso referido, se me otorgó un plazo para el efecto, plazo que ni siquiera ha empezado a correr, como quiera que apenas empezará a contarse a partir de la firmeza de la providencia aprobatoria de la nueva cartografía, fecha que solo depende de la administración y no de un acto que yo deba realizar. Ahora bien, si de mi sola voluntad dependiera la transferencia al Distrito de las zonas de uso público, ya habría cumplido con tal obligación; de hecho, en ejercicio del derecho de petición, desde el año de 1.999 solicité a la administración que me las recibiera, y esta manifestó la imposibilidad de hacerlo, en espera de "... subsanar los inconvenientes presentados en los planos, a saber: El primero carece de nomenclatura y se solicitó a catastro lo pertinente y respecto al segundo se espera su corrección por parte de la oficina de planeación. Como aún no hemos obtenido respuesta, no se han efectuado las correspondientes diligencias de recibo ... Como bien usted comprenderá, son razones de índole legal las que impiden a este despacho efectuar nuevos recibos en los barrios de su interés.. " (...) iv) Que otorgados plazos para la ejecución y cumplimiento de las órdenes impartidas, ello finalmente no ocurrió. La administración concluyó en relación con las actividades por mi adelantadas: - Que en relación con la comuna Alfonso López, de un total aproximado de 7.786 lotes que la conforman, solo he escriturado cerca de 3.440 conforme a reportes recibidos de la Subsecretaría de Control de Vivienda al 28 de marzo del año en curso. Que faltan aproximadamente 4.346 inmuebles por escriturar, lo que la lleva a inferir que solo he cumplido en un 44% la obligación de escriturar todos los inmuebles enajenados en el citado sector. Se equivoca la administración en la conclusión que antecede, por cuanto los lotes escriturados alcanzan la cifra de 5.700, conforme puedo demostrarlo con las certificaciones expedidas por los señores notarios ante los cuales se han realizado las escrituras ~ públicas correspondientes. Valga destacar el hecho de que para el 15 de septiembre de 2.000, cuando el Señor Subsecretario de Control de Vivienda de la Secretaria General de la Alcaldía Mayor, profirió la resolución 773, .partió del hecho demostrado de que se encontraban inventariadas un total de 5.038 escrituras públicas entre registradas y otorgadas, según se había constatado en diferentes despachos notariales en los cuales se adelantaba la escrituración. De donde se concluye la falsa motivación en que se incurre en la resolución 163, en cuanto afirma que hasta la fecha de su expedición (16 de abril de 2.001), solo se han escriturado cerca de 3.440 lotes. Según sendas certificaciones que acompaño, expedidas por los señores Notarios 58 y 54 del Circulo de esta ciudad, en el 2.001 se han tramitado en esas notarías 401 y 75 escrituras de vivienda de la Comuna Alfonso López Pumarejo, cifra que pido sea adicionada a aquella establecida por la administración en septiembre de 2.000. De otro lado, en relación con 1.650 predios no ha sido posible otorgar escritura, por no existir claridad frente a la persona con la cual se debe realizar tal acto. En efecto, 1.200 predios han sido invadidos, y no es posible que le haga escritura a los invasores y 450 presentan controversias relacionadas con procesos sucesorios o con trámites de separación de bienes, y por tanto, no es claro cual es la persona a la que se debe hacer la escritura. Frente a este punto es menester tener en cuenta otro aspecto: aquel relacionado con el alcance de la obligación de escriturar, que me corresponde. Al respecto solicito de la señora Secretaria observar los límites que corresponden al vendedor del inmueble en relación con la escrituración. En conformidad con lo establecido por el artículo 1862 del C. Civil, los costos de la escritura de venta serán divisibles entre el vendedor y el comprador, a menos que las partes convengan otra cosa. Mientras que el registro de la compraventa a que se refiere el decreto 1250 de 1.970, corre por cuenta del comprador, quien es la persona interesada en que el negocio jurídico de compraventa surta sus efectos. Así las cosas, mi obligación de escriturar los lotes va hasta prestar toda mi disponibilidad para el otorgamiento de la escritura ante notario, pero, debe tenerse en cuenta que no puede imputárseme incumplimiento a la obligación de escriturar que establece la ley, cuando acudo a suscribir la respectiva escritura y mi contratante no comparece para la realización del respectivo acto; o cuando a pesar de comparecer luego no se presenta a la notaría encargada a cancelar las costas que por la escritura le corresponden, y entonces el notario no le expide la copia para llevar a la oficina de registro; o cuando aún expedida tal copia, el comprador no cumple con el deber de registrar el negocio en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. (...) v) También se me acusa de no haber reubicado a las personas a quienes se dice que les enajené en zonas de afectación. La forma en que se realiza esta acusación resulta ostensiblemente violatoria de mi derecho de defensa, dada la generalidad que envuelve. No resulta posible que me defienda de tal acusación porque. no se concreta en la resolución a que personas les enajené en zonas de afectación; ni cuales fueron las investigaciones realizadas para llegar a la conclusión de que enajene zonas de afectación; ni mucho menos se precisa a quienes no he reubicado. No puede olvidarse que éste es un procedimiento sancionatorio, como que a través de él se me ha impuesto una de las más drásticas penas que señala la ley, y por ende, la administración debe observar estrictamente las reglas que regulan el debido proceso en los términos establecidos en el artículo 29 de la Carta Política, reglas que comprenden el derecho a saber porque hecho se me está sancionando, conocimiento que debe ser concreto y específico, requisito con el cual no cumple la resolución recurrida, por se repite, en forma genérica me acusa de haber incumplido la obligación de reubicar a quien le vendí en zonas de afectación, sin que yo conozca siquiera a que personas se refiere la resolución, lo cual me impide asumir adecuadamente mi defensa. (...) Por último afirma la administración mi incumplimiento en la presentación semanal de informes sobre las escrituras realizadas y registradas. Para el cumplimiento de esa obligación he presentado tales informes en la medida en que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos me lo ha permitido, conforme realiza los registros, pero vuelvo y repito no depende de mi la inscripción de las escrituras en ese registro, de tal manera que no se me puede atribuir incumplimiento frente a una actuación que no depende de mi. Ahora debe tenerse en cuenta que los informes que se me piden no consisten en una mera relación sino que deben ir acompañados de las copias de las escrituras debidamente registradas, y en esa obligación no puedo cumplirla semanalmente, porque con esa periodicidad no se logra escrituración debidamente registrada. b) Violación de ley La resolución 163 de 16 de abril de este año, es ilegal por violación directa del artículo 12 de la ley 66 de 1.968, que permite la toma inmediata de posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, cuando se dé alguna de las causales allí establecidas como generadoras de esa sanción. En ninguna de esas causales he incurrido, y por tanto, no se me puede aplicar esa sanción, y cuando se me impone sin haberse dado el hecho generador, se está aplicando indebidamente la ley sancionatoria a un caso que no corresponde. Según la motivación expuesta por la administración he incurrido en las causales contempladas en los numerales 3 y 5 del artículo 12 de la ley 66 de 1968 al "rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente impartidas por la Subsecretaría de Control de Vivienda, relacionadas con el ejercicio de la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda sin el cumplimiento de los requisitos legales de registro y de radicación de los documentos contentivos del permiso de ventas, de que tratan los artículos 4 y 2 de los Decretos Leyes 2610 de 1979 y 078 de 1987, respectivamente, concordantes con el artículo 120 de la Ley 388 de 1997; y al persistir en manejar sus negocios de manera no autorizada e insegura, ... " Las causales contempladas en los numerales mencionados por la administración, son del siguiente tenor: "3°. Cuando persistan en descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente expedidas por el Superintendente Bancario, " 5. Cuando persistan en manejar sus negocios de manera no autorizada o insegura. " La actitud que he desplegado en torno a la venta de los lotes y a su escrituración no ha sido ni descuidada, ni renuente al cumplimiento de las órdenes impartidas por la administración, ni menos he manejado los negocios de manera no autorizada o insegura. c) Sustracción de materia en cuanto a la resolución 190. A través de esta resolución, y con el fin de hacer efectiva la toma de posesión de mis bienes y haberes decretada mediante la resolución 163, esa secretaria procedió, mediante la resolución 190 de 16 de este mes, a designar a la Caja de Vivienda Popular, como Agente Especial del señor Alcalde, para administrar tales bienes, haberes y negocios". Tales son lo argumentos expuestos por el recurrente, para solicitar la revocatoria de la Resolución 163 del 16 de abril de 2001. II CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1. Fundamentos jurídicos y fácticos de la Resolución 163 de 2001
Inicialmente es pertinente resaltar las consideraciones que tuvo en cuenta éste Despacho para ordenar la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes del señor Guerrero Estrada: A través de la investigación administrativa adelantada por la Subsecretaría de Control de Vivienda, se determinó fehacientemente que el señor ALFREDO LUIS GUERRERO ESTRADA, ha estado desarrollando de manera masiva y sin el cumplimiento de los requisitos legales la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda a que se refiere el articulo 2° de la Ley 66 de 1968, modificado por Decreto Ley 2610 de 1979, y como tal está sujeto al control, inspección y vigilancia de la Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C, función que se ejerce por el Despacho citado. En ejercicio de tales atribuciones, se expidió la Resolución 113 del 29 de abril de 1999, confirmada en segunda instancia, imponiéndole una sanción pecuniaria, además de habérsele conminado a adelantar varias actuaciones. Además de lo señalado, dentro de la motivación del acto administrativo recurrido se expuso lo siguiente:
"Que además de la sanción pecuniaria impuesta, en el articulo 4 de la Resolución 113 del 29 de abril de 1999, se le conminó para que en un plazo de 15 días hábiles contados desde su ejecutoria presentara ante la Subsecretaria de Control de Vivienda, un cronograma detallado de escrituración de cada uno de los predios por él enajenados en los desarrollos urbanísticos antes mencionados, el cual debía ser desarrollado en un plazo máximo de seis (6) meses. Que una vez ejecutoriada dicha Resolución, la Subsecretaria de Control de Vivienda, efectuó seguimiento continuo a las órdenes impartidas, con el fin de hacer cumplir al infractor la totalidad de lo dispuesto durante el plazo otorgado para su ejecución y cumplimiento, otorgándole inclusive plazos adicionales para que se ajustara a las órdenes impartidas, lo cual finalmente no ocurrió. Que de las actuaciones administrativas de seguimiento adelantadas y del acervo probatorio recaudado acerca de dicho asunto, se concluye:
Igualmente se reconoce en la Resolución 163 de 2001 que el señor GUERRERO ESTRADA adelantó algunas gestiones ante el Departamento Administrativo de Planeación y ante el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones impuestas en la Resolución 113 de 1999, pero los resultados no fueron los esperados, no obstante habérsele otorgado plazos adicionales, para que acatara dichas obligaciones, las cuales de alguna manera viene desconociendo desde los años 1985 y 1990, fechas en que se le conminó como urbanizador ilegal, por parte de las entidades que para entonces ejercían el control y vigilancia (Superintendencia Bancaria y Superintendencia de Sociedades). Se concluye en la Resolución objeto del recurso de reposición que el señor GUERRERO ESTRADA, rehusó cumplir con las órdenes impuestas por la Subsecretaría de Control de Vivienda, como consecuencia de estar desarrollando las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda en forma ilegal, pues no cumplió con los requisitos de registro y permiso de enajenación de inmuebles, hoy radicación de documentos, conducta que además se traduce en persistir en manejar sus negocios de manera no autorizada e insegura, incurriendo en las causales contempladas en los numerales 3° y 5°. del articulo 12 de la Ley 66 de 1968, siendo por tanto procedente la toma inmediata de posesión de todos los negocios, bienes y haberes de su propiedad.
2. Análisis del Despacho
Este Despacho una vez analizado el recurso impetrado y teniendo en cuenta las motivaciones del acto administrativo recurrido, considera que no le asiste razón al recurrente, y por tal motivo la Resolución 163 del 16 de abril de 2001, habrá de confirmarse, conforme a los siguientes argumentos:
En primer lugar es preciso señalar que el recurso de reposición solamente se resuelve con relación a lo dispuesto en la Resolución 163 del 16 de abril de 2001, la cual fue expedida por éste Despacho, pero no contra la Resolución 190 de la 16 de abril de 2001, por carecer de competencia para asumir su conocimiento, toda vez que la misma, fue emitida por el Alcalde Mayor de Bogotá, como consecuencia de la medida de intervención ordenada, siendo entonces el competente para pronunciarse sobre dicho recurso. Descendiendo al asunto objeto de examen, se tiene que con la expedición de la Resolución 0113 del 29 de abril de 1999, se sancionó al recurrente al hallar debidamente probado que con su conducta incurrió en violación de la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, al adelantar la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda sin estar previamente registrado y haber obtenido el correspondiente permiso de enajenación, hoy radicación simple de documentos, conducta que por sí sola e independientemente de la sanción pecuniaria impuesta, era suficiente para ordenar la toma de posesión, para administrar los negocios, bienes y haberes del señor GUERRERO ESTRADA; no obstante, en el citado acto administrativo se decide ordenarle que ajustara su conducta a las disposiciones legales, otorgándole para ello unos plazos perentorios, los cuales fueron incumplidos y que se constituyen además, en fundamento jurídico para ordenar la toma de posesión, al configurarse las causales contempladas en los numerales 3º y 5º del artículo 12 de la Ley 66 de 1968. En efecto, la primera de estas causales, está plenamente probada, pues mediante la Resolución 0113 del 29 de abril de 1999, además de imponer una sanción pecuniaria al señor GUERRERO ESTRADA, se le conminó para que en el término de quince (15) días hábiles presentara un programa detallado de escrituración de todos los predios ubicados en los tres desarrollos urbanísticos ya mencionados, la reubicación de las personas a quienes les vendió predios ubicados en zonas de afectación y la entrega de las zona de cesión de uso público a la Procuraduría de Bienes (hoy Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público) y las zonas comunales a las juntas de acción comunal. Estas obligaciones no fueron cumplidas en su totalidad por el recurrente, no obstante varias prórrogas que se le concedieron, como se demostrará a continuación y de otra parte, como consecuencia de esta primera causal se configura la segunda, según las siguientes consideraciones que desvirtúan los argumentos expuestos a través del recurso incoado. En los argumentos expuestos contra la Resolución 163 del 16 de abril de 2001, el recurrente formula tres cargos, así: Falsa motivación, violación de la Ley y sustracción de materia en cuanto a la Resolución 190 de 2001. A continuación el Despacho examinará cada uno de ellos:
2.1 De la falsa motivación.
No obstante que las autoridades mencionadas le habían otorgado plazos desde hace varios años, para efectuar la escrituración de los lotes de los desarrollos mencionados, la Subsecretaría de Control de Vivienda, inicialmente concedió al señor GUERRERO ESTRADA un plazo de seis (6) meses para que terminara la escrituración de los desarrollos de la Comuna Alfonso López así como de los Barrios Diana Turbay y Juan José Rondón, y el mismo se prorrogó en dos oportunidades más, por cinco (5) y seis (6) meses para un total de 17 meses, sin que a la fecha se haya terminado la escrituración de todos los predios de estos dos desarrollos, no encontrándose justificación alguna frente al incumplimiento de esta obligación. De suerte que solamente con este incumplimiento de la escrituración total de estos barrios, ya se ha configurado la causal contemplada en el numeral 3 de la Ley 66 de 1968, siendo procedente la intervención, tal como se ordenó a través del acto administrativo recurrido. Respecto a las fechas de estas prórrogas es pertinente aclarar que inicialmente mediante la Resolución 113 del 29 de abril de 1999, la Subsecretaría de Control de Vivienda le concedió plazo para el cumplimiento de las obligaciones allí impuestas de seis (6) meses, el cual comenzó a correr desde el día siguiente a su ejecutoria, es decir, desde el día 29 de septiembre de 1999, toda vez, que dicha providencia quedó en firme el 28 de septiembre de 1999, según constancia del Jefe de la Oficina de Radicación, Registro, Matrícula y Asuntos Secretariales de la citada Subsecretaría, tal como obra a folio 689 del expediente administrativo. En este sentido tenemos que si el plazo otorgado incluidas las prórrogas fue de 17 meses, y este comenzó el 29 de septiembre de 1999, es claro que culminó el 28 de enero de 2001, por cuanto en dicho transcurso de tiempo no hubo solución de continuidad, comoquiera que un nuevo plazo seguía inmediatamente al anterior. Por ello, no se aviene a la verdad lo expresado por el recurrente al señalar que el plazo se vence el 17 de julio de 2001, pues resulta equivocado solicitar que se tome como fecha de inicio el 17 de febrero de 2000, "fecha en la que se autorizó el registro de los loteos", pues de un lado no sabemos a que loteos se refiere, y de otro, la Subsecretaría de Control de Vivienda, no tenía que impartir ninguna autorización en tal sentido, máxime que el proceso que le correspondía adelantar, era básicamente el de la titulación de los predios por él enajenados, producto del loteo que había realizado con anterioridad. Por lo anterior, no es de recibo que el plazo otorgado se contabilice desde la fecha indicada por el recurrente, pues, de una parte, no se contempló en ninguno de los actos administrativos que concedieron las prórrogas, la variación de la fecha, pues en ellos siempre se menciona la fecha inicialmente concedida, y de otra, que las prorrogas se otorgaron teniendo en consideración todas estas situaciones, que además fueron esgrimidas por el recurrente como argumento para solicitarlas. Así las cosas, para el momento de la expedición de la Resolución 163 del 16 de abril de 2001, ya había transcurrido más de un mes y medio de vencido el plazo de la última prórroga. Por esta razón no es de recibo para éste Despacho la afirmación del recurrente, referida a que la Resolución 163 de 2001 adolece de falsa motivación por no haberse vencido el plazo para el cumplimiento de las obligaciones que le fueron impuestas, pues tal como se expresó en el citado acto administrativo, allí aparecen consideradas todas las circunstancias tanto de hecho como de derecho que llevaron a la Administración Distrital, en ejercicio de sus atribuciones, a tomar tal determinación, en aras de proteger el interés público, y especialmente los derechos de las personas afectadas con la actividad adelantada por el señor Guerrero Estrada. De manera que contra la obligación que se le impuso en la Resolución 113 de 1999, de entregar los predios registrados, sólo hasta ahora presenta objeciones, en el sentido que esa actividad no le corresponde, lo cual ahora no es objeto de controversia en las presentes actuaciones, pues en su momento tuvo la oportunidad procesal de controvertirlo, sin embargo, estaba tramitando el registro de las escrituras, como bien lo manifiesta en el recurso al expresar: "Para el cumplimiento de esa obligación he presentado tales informes en la medida en que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos me lo ha permitido..." Además, no debe olvidarse que el señor GUERRERO ESTRADA aceptó voluntariamente dicha carga al exigirle a los compradores un valor por dicho trámite. Manifiesta además el recurrente, que ha escriturado 5.700 predios de los 7.786, que conforman la Comuna Alfonso López, lo cual puede demostrarlo, pero a la fecha de expedida la Resolución 163 del 16 de abril de 2001, según los 26 informes presentados a la Subsecretaría de Control de Vivienda, y el consolidado de ellos, que obra a folio 00902 del investigativo, hasta el día 19 de febrero de 2001, fecha del último informe presentado, las escrituras protocolizadas y registradas asciende a 3.117, pues algunas escrituras se encontraban repetidas, eran ilegibles o no correspondían con lo solicitado. Esta cifra proviene como ya se señaló, de los informes presentados por el recurrente, y como tal, está debidamente probada, Así pues, se infiere que aún quedarían 4.669 predios por registrar, lo cual constituye incumplimiento del intervenido no sólo a las órdenes de la autoridad administrativa, sino a las propias obligaciones que adquirió como vendedor de inmuebles destinados para vivienda. Aún en el evento en que hubiera probado - antes de ordenada la intervención- que escrituró 5.700 predios, aún faltarían 2.086 por escriturar, configurándose de todas maneras el incumplimiento de las obligaciones impuestas en la Resolución 113 de 1999, con relación a la Comuna Alfonso López, sin contar con que la obligación era de entregarlos registrados. Ahora bien, la justificación planteada sobre la imposibilidad de escriturar, no puede ser atribuida a circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito, sino que en algunos casos el recurrente no escrituró dentro de la oportunidad debida, y ello ocasionó que con el transcurso del tiempo se presentaran problemas para identificar a los adquirentes de los lotes por él vendidos. Respecto a los casos de invasiones a los predios, si hubiera observado, como era su deber, diligencia y cuidado acudiendo a las autoridades pertinentes para solicitar el amparo y recuperación de la posesión, no se habría llegado a esa situación. En cuanto al planteamiento sobre las causas socioeconómicas que rodean la negociación de esos predios, es apenas lógico que se llegara a situaciones que aparentemente parecen irremediables, debido precisamente al deficiente manejo de las actividades tanto administrativas como financieras, por parte del señor GUERRERO ESTRADA, las cuales condujeron a que se configuraran hechos que han afectado durante largo tiempo los intereses y derechos de la comunidad, situación que se pretende remediar con la orden de intervención, adoptada a través del acto administrativo recurrido. De otra parte, frente a la obligación impuesta en la Resolución 0113 de 1999, sobre la reubicación de las personas a las que el recurrente enajenó predios en zonas de afectación, se advierte que no se cumplió, puesto que en ninguno de los informes que presentó, ni de ninguna otra manera el señor GUERRERO ESTRADA, probó que haya efectuado dicha reubicación. No obstante en el escrito del recurso pretende desconocer esta situación, al manifestar que no se le señaló específicamente los predios afectados, ni que se pueda concluir que vendió predios en zonas afectadas. Al respecto, es pertinente señalar que no puede desconocer que en los desarrollos mencionados, no solamente se presentaron afectaciones por redes eléctricas de alta tensión, sino de naturaleza vial, por ronda de río y del Acueducto, como la de la vía de conducción La Regadera ¿ Vitelma, cuya tubería atraviesa la Comuna Alfonso López . En este sentido el mismo señor GUERRERO ESTRADA en escrito con radicado 1-2000- 39820 del 17 de julio de 2000 que obra a folio 00311 del expediente No. 018151 del 17 de abril de 1995, dirigido a la Subsecretaría de Control de Vivienda, ofreció el predio denominado "GALERAS", para efectuar las reubicaciones, por algunos predios que enajenó con afectaciones. No puede entonces ahora alegar ignorancia, pues es claro que él sabe a ciencia cierta de que predios y personas se trata. Sobre las estadísticas de afectaciones, la Subdirección de Expansión del Departamento Administrativo de Planeación Distrital emitió un resumen del Estado del Desarrollo "Comuna Alfonso López Pumarejo" a fecha 21 de febrero del 2000, el cual obra a folio 00130 del mencionado investigativo en el que se establecen los predios que tienen afectaciones, así: Por área de reserva para el plan vial, 67 predios, por área de reserva de alta tensión, 119 predios, por el corredor tubo Regadera-Vitelma, 133 predios, por zonas de Ronda y preservación ambiental, 171 predios, y por redes del Acueducto 262. De manera que teniendo en cuenta que hay 60 predios con doble afectación, el total de predios afectados es de 615. Conforme a esta estadística es inexplicable que el recurrente pretenda desconocer que hay predios con afectaciones, sobre los cuales se le impuso la obligación de presentar el plan de reubicación, sin que a la fecha se haya cumplido. 2.2. Violación de la Ley Sustenta este cargo el recurrente señalando que con la decisión adoptada por éste Despacho, se violó el artículo 12 de la Ley 66 de 1968, pues considera, que en ninguna de las causales allí consagradas se encuentra incurso, y como tal se está aplicando indebidamente la ley. Argumenta que los trámites de venta y escrituración de lotes no ha sido descuidada y que tampoco ha sido renuente al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Subsecretaría de Control de Vivienda, y menos, que haya manejando sus negocios de manera no autorizada e insegura. No está llamado a prosperar el cargo, por cuanto está suficientemente demostrado que el señor GUERRERO ESTRADA, quebrantó el artículo 2º de la Ley 66 de 1968 modificado por el Decreto Ley 2610 de 1979, al haber desarrollado masivamente la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, sin el cumplimiento de los requisitos legales, esto es, sin registro ni permiso de enajenación, hoy radicación simple de documentos; conducta además aceptada expresamente por el recurrente, incurriendo en la violación del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, en su numeral 7, que remite al artículo 11 de la misma ley, sustituido por el artículo 6º del Decreto 2610 de 1978. Como consecuencia de tal conducta, suficiente por si sola para decretar la intervención, incurrió además en las causales 3ª y 5ª, esto es, cuando se persiste en descuidar o rehusar el cumplimiento de órdenes debidamente expedidas por la entidad que ejerce el control inspección y vigilancia, o cuando el vigilado persiste en manejar sus negocios de manera no autorizada e insegura.
En efecto, el señor Guerrero Estrada, con la conducta desplegada durante varios años, a través de los cuales ejerció masivamente la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, sin cumplir con los requisitos previamente exigidos, quebrantó la Ley 66 de 1968 y demás normas que regulan la citada actividad. Con tal conducta como ya se indicó, quedó incurso en la causal 7º del artículo 12 de la citada ley: No obstante, la administración en ejercicio de sus facultades, lo requirió para que legalizara la propiedad a muchas personas a las cuales, les había prometido en venta lotes, pero cuya titulación no efectúo oportunamente generando con ello graves problemas sociales, otorgándole para ello a través de la Resolución 113 del 29 de abril de 1999, un plazo de seis (6) meses para que entre otras cosas ejecutara la escrituración de todos los predios por él enajenados, plazo que fue prorrogado en dos oportunidades más, hasta completar 17 meses, sin que finalmente cumpliera con las órdenes impartidas por la Subsecretaría de Control de Vivienda, incumplimiento imputable solamente a la conducta descuidada y renuente del señor Guerrero Estrada, lo cual es producto además, del manejo no autorizado e inseguro de sus negocios, pues es claro que de haber desarrollado su actividad de acuerdo con los dispuesto en las normas legales, seguramente no habría dado lugar a tomar las medidas de intervención que se adoptaron a través de la Resolución 163 del 16 de abril de 2001, encaminadas a la protección general de todas las personas que se han visto afectadas, pero además en defensa del interés público, que es lo que finalmente persigue el legislador al consagrar normas que regulan la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, las cuales fueron sistemáticamente quebrantadas por el recurrente.
En mérito de lo expuesto, la Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Distrito Capital,
R E S U E L V E:
ARTÍCULO PRIMERO: Decidir negativamente el recurso de reposición interpuesto por el señor ALFREDO LUIS GUERRERO ESTRADA, contra la Resolución 163 del 16 de abril de 2001, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
ARTÍCULO SEGUNDO: En consecuencia, confirmar en todas sus partes la Resolución 163 del 16 de abril de 2001, proferida por éste Despacho, a través de la cual se ordenó la toma de posesión de los negocios, bienes haberes del señor ALFREDO LUIS GUERRERO ESTRADA. ARTICULO TERCERO: Abstenerse de conocer del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 190 del 16 de abril de 2001, suscrita por el señor Alcalde Mayor de Bogotá, D. C, por carecer de competencia para ello, tal como se indicó en la parte motiva. ARTÍCULO CUARTO: Comunicar la presente Resolución a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C., a las entidades financieras, a la Cámara de Comercio, al Fiscal Seccional 118, Unidad Tercera de Delitos contra la Fe Pública y el Patrimonio Económico, así como a la Unidad Octava de Patrimonio Económico, para que haga parte dentro de la investigación penal No. P-270.799 F-118 y preliminares 1298 respectivamente, y a las demás entidades pertinentes. ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente resolución no procede ningún recurso. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dada en Bogotá D. C, a los 27 días del mes de junio de 2001. La Secretaria General, LILIANA CABALLERO DURAN
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