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SENTENCIA
C-465 DE 1993 Ref.:
Expediente D-265 Demanda
de inexequibilidad parcial del Decreto 1730 de 1991
(Estatuto Orgánico del Sector Financiero, artículos 4. 1. 3 0. 1, literal o) y
art. 4. 1. 9. 0. 4. Actor: JORGE
HUMBERTO BOTERO ANGULO Magistrado
Sustanciador: VLADIMIRO
NARANJO MESA Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno (21)
de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993). I. ANTECEDENTES El
ciudadano JORGE HUMBERTO BOTERO ANGULO, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Carta
Política, demandó la inexequibilidad parcial del
Decreto 1730 de 1991, en sus artículos 4. 1. 3. 0. 1. literal
o) y 4. 1. 9. 0. 4. Admitida
la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales
correspondientes; se fijó el negocio en lista en la Secretaría General de la
Corte y simultáneamente se dio traslado
al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia. Una vez
cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a
resolver sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA El tenor
literal de las disposiciones acusadas, es el siguiente: "Artículo
4.1.3.0.1.- De las funciones del Superintendente Bancario.- Al Superintendente Bancario, como jefe
del organismo, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: "a)
................................................................................................. "o) Fijar a las entidades vigiladas, con la
aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito Público, las contribuciones
necesarias para el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y las
transferencias a su cargo. "Artículo
4.1.9.0.4.- Pago de contribuciones- Todos los gastos necesarios para el
manejo de la Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución
impuesta con tal fin a las entidades vigiladas, la cual será exigida por el
Superintendente Bancario, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Para
estos efectos, el Superintendente deberá el 1o. de febrero y el 1o. de agosto
de cada año, o antes, exigir a las entidades mencionadas la suma prevista en el
inciso anterior, la cual deberá ser depositada por éstas en el Banco de la
República a la orden del Superintendente Bancario, quien las debe manejar de
acuerdo con las normas sobre presupuesto. "El
monto de la contribución impuesta a las entidades a que se refiere el presente
artículo, guardará equitativa proporción con los respectivos activos de
éstas". Las
anteriores disposiciones son reproducidas por los artículos 327 y 337 del decreto
663 de 1993, cuyo tenor literal es el siguiente: "DECRETO
663 DE 1993 "Artículo
327 - SUPERINTENDENTE BANCARIO "1.
Funciones del Superintendente
Bancario. Al Superintendente Bancario,
como Jefe del Organismo, le corresponde el ejercicio de las siguientes
funciones: "a. .... "o. Fijar a las entidades vigiladas, con la
aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito Público, las contribuciones
necesarias para el presupuesto de la
Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo: ....". "Artículo
337.- DISPOSICIONES VARIAS "1.
... "4. Pago de contribuciones. Todos los gastos
necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria serán pagados de la
contribución impuesta con tal fin a las entidades vigiladas, la cual será
exigida por el Superintendente Bancario, con la aprobación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. "Para
estos efectos, el Superintendente deberá el 1o. de febrero y el 1o. de agosto
de cada año, o antes, exigir a las entidades mencionadas la suma prevista en el
inciso anterior, la cual deberá ser depositada por éstas en el Banco de la
República a la orden del Superintendente Bancario, quien las debe manejar de
acuerdo con las normas sobre presupuesto. "El
monto de la contribución impuesta a las entidades a que se refiere el presente
artículo, guardará equitativa proporción
con los respectivos activos de éstas." III. LA DEMANDA 1 El ciudadano JORGE HUMBERTO BOTERO ANGULO
expone los siguientes argumentos como fundamento de su demanda: Considera
el demandante que los preceptos del Decreto 1730 de 1991, que han sido
impugnados, son violatorios del artículo 338 de la Carta
Política, cuyo texto es el siguiente: "En
tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y
los acuerdos deben fijar, directamente , los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos. "La
ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen: pero el sistema y el método para
definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. "Las
leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea
el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo". 2. Los
términos de la confrontación normativa: Pone de
manifiesto el actor que los preceptos acusados están contenidos en un estatuto
de jerarquía legal expedido el 4 de julio de 1991, promulgado en esa misma
fecha. La nueva Constitución Política
fue expedida igualmente el 4 de julio de 1991, pero promulgada el 7 de julio
siguiente. Como la vigencia de la Carta
comenzó a partir de esta última fecha, es evidente -dice el demandante- que es
posterior en el tiempo a las normas acusadas.
"Así las cosas, es menester justificar la pretensión de que su exequibilidad sea juzgada frente a la nueva Constitución
Política". Como la cuestión constitucional que se debate se refiere al contenido
de las normas sometidas al escrutinio de la Carta, resulta ineludible
confrontarlas con el nuevo orden constitucional, a pesar de que preceden en el
tiempo a este último. Para fundar lo
anterior, el actor cita la Sentencia No. 514 del 10 de septiembre de 1992, que
en uno de sus apartes dice: "Como ha venido
expresando la Corte Constitucional en recientes fallos* y como también lo entendió
en su momento la H. Corte Suprema de Justicia**, el estudio relativo a los
aspectos formales de normas expedidas con
anterioridad a la vigencia de la nueva Carta debe efectuarse en relación con la
preceptiva constitucional que regía en el momento de su expedición pues era a
los requisitos y procedimientos en ella señalados a los que se hallaba sujeta
la autoridad que expidió
la ley o
el decreto materia
de examen. Muy distinta es la
situación cuando los motivos por los cuales se ha puesto en tela de juicio la
constitucionalidad de una norma o estatuto tocan con su materia, pues en tales
casos se hace menester efectuar el correspondiente cotejo con los principios y
mandatos de la nueva Constitución, en orden a verificar
si las disposiciones impugnadas pueden subsistir dentro del ordenamiento
jurídico en razón de su compatibilidad con la Carta vigente al tiempo de
proferirse el fallo o si, por el contrario, han sido derogadas por ser
incompatibles con ella y, en consecuencia, no pueden continuarse ejecutando. -------------------------- * Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia No. C-221 del 29 de mayo de 1992. Magistrado Ponente
Dr. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia No. C-417 del 18 de junio de 1992.
Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia No. C-416 del
18 de junio de 1992. Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz. ** Cfr. Corte Suprema
de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 215 de julio de 1991. Magistrado Ponente
Dr. Pedro Escobar Trujillo. "Ahora bien,
cuando se trata de definir si hubo exceso en el uso de facultades
extraordinarias ejercidas con antelación a la vigencia de la nueva
Constitución, en realidad el punto objeto de análisis es de carácter formal,
puesto que se busca determinar si al momento de dictar el decreto respectivo
gozaba el Presidente de competencia para legislar, bien en lo atinente
al término de las facultades otorgadas, ya en lo que concierne a la materia de
las mismas". (Ha destacado). 3. Características Técnicas del Fallo Considera
el demandante que si sus argumentos logran persuadir a esta Corporación sobre
la existencia de contenidos normativos antagónicos entre los preceptos
transcritos en el capítulo primero de su demanda y el artículo 338 de la Carta
Política vigente, el fallo con que culmine el litigio será de fondo. Se fundamenta en la Sentencia de la Corte
Constitucional de junio 18 de 1992, que en uno de sus apartes dice: "La
Corte discrepa de la tesis según la cual la
llamada sustracción de materia debe conducir necesariamente a un fallo
inhibitorio, pues la importancia del control constitucional no reside
únicamente en el efecto inmediato sobre la futura ejecutabilidad
de la norma atacada sino que se extiende al establecimiento de una doctrina por medio de la cual el organismo
encargado de velar por el imperio de la Carta Política señala el alcance e
interpretación de los principios y preceptos que la integran. "Aún
en el caso de pronunciamientos relativos a normas que han perdido su vigencia
formal, la doctrina constitucional tiene el efecto de fijar los criterios que
deban observar en el futuro quienes gozan de competencia en el proceso de
creación y aplicación de las normas jurídicas en sus distintos niveles, pues
aquella emerge como criterio auxiliar de
obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y como elementos que
unifica y corrige la jurisprudencia, según se desprende de lo preceptuado por
los arts. 230, 241 y 243 de la Constitución y 23 del D. 2067/91"
(Sentencia jun. 18/92, Jurisprudencia y Doctrina, tomo XXI, año 1992, p. 849). 4. El principio
de Legalidad de los Tributos Invoca
el actor la doctrina en materia fiscal,
y trae a consideración el principio universal de que no hay impuesto sin
representación; es así como el
poder impositivo se radica, de modo originario, en los cuerpos de
representación popular, vale decir, en el Congreso, las Asambleas Departamentales
y los Concejos Distritales y Municipales (Art. 338 C.P.). Los preceptos constitucionales que regulan
las funciones de tales organismos reiteran sus respectivas competencias de
carácter fiscal (art. 150, numeral 12; art. 300, numeral 4; art. 313, numeral
4). "Tanta
importancia da el Nuevo Corpus
Fundamental al origen popular de los tributos, que prohibió (art. 150
No. 10) que el Gobierno pudiera
establecer impuestos en virtud de facultades extraordinarias concedidas
por el Congreso. Este precepto carece de
antecedentes en nuestra ya larga historia constitucional". Sólo hay
dos excepciones al principio anterior: a)
El Presidente de la República goza de la prerrogativa de establecer en
forma transitoria "nuevos tributos o modificar los existentes" cuando
se haya declarado el estado de emergencia (art. 215), y b) las autoridades del
orden administrativo pueden ser habilitados por los cuerpos colegiados de
representación popular para fijar "la tarifa de las tasas y
contribuciones" a cargo de ciertos contribuyentes" como recuperación
de los costos de los servicios que les presten o participación en los
beneficios que les proporcionen; pero el sistema y método para definir tales costos y beneficios, y la forma de
hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los
acuerdos". (art. 338). 5. Clasificación de los ingresos fiscales desde
el punto de vista constitucional El
Estado puede recibir rentas de carácter tributario y no tributario. A su vez, los recursos tributarios están
clasificados directamente por la Constitución en regalías, impuestos,
tasas y contribuciones. a) "Regalía: Como el subsuelo y, en general, los recursos
naturales no renovables pertenecen al Estado, salvo cuando se hayan adquirido
con antelación derechos por los particulares (art. 332), aquel tiene derecho a
percibir regalías, es decir, contraprestaciones económicas de carácter
obligatorio a cargo de quienes los exploten (art. 360). b) "Impuesto: Los
impuestos son la manifestación por excelencia del poder tributario del
Estado. Esta circunstancia justifica que "La
ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente, los sujetos o
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los
impuestos" (art. 33). El
impuesto ha sido definido por una autoridad reputada como toda "erogación
pecuniaria directa y definitiva, al Estado u otros entes públicos, de
contrapartida indirecta, colectiva y sin equivalencia" (Alejandro Ramírez
Cardona, "Sistema de Hacienda Pública", Editorial Temis, 2a. ed.,
Bogotá, 1980, p. 244). c)
"Tasas: La Constitución no define las
tasas aun cuando establece los elementos que ellas tienen en común con las contribuciones (art. 338, num.
2o.). Desde esa perspectiva, tanto tasas como contribuciones son medios financieros
públicos cuyos contribuyentes son a su vez beneficiarios de los servicios que
les presta el ente perceptor. "Según
el Consejo de Estado 'el elemento esencial que caracteriza la tasa es
la noción de contraprestación, de
voluntariedad; la persona entrega
dinero a la Administración Pública y en cambio recibe una compensación
concreta, un servicio determinado' (Sentencia agosto 4/87, Jurisprudencia y
Doctrina, Tomo XVI, año 1987, p. 1091). d) "Contribución: Para precisar el
alcance de la noción, debe señalarse que la Constitución utiliza el término con
dos sentidos diferentes. En primer
lugar, lo hace sinónimo de impuesto o tributo; mientras que en la segunda
acepción lo emplea para referirse a una modalidad específica de recurso
fiscal". 6. Los pagos que se efectúan a la
Superintendencia Bancaria son contribuciones Para el
demandante es obvio que los pagos a la Superintendencia Bancaria son
contribuciones, por cuanto las disposiciones acusadas emplean ese término de
modo consistente. Tal es, además, la
tradición legislativa colombiana -arguye el actor y pone como ejemplos la ley 45 de 1923, art. 23, y la ley 57 de
1931, art. 2o.-. 7. Las contribuciones que se pagan a la
Superintendencia Bancaria son
inexequibles La
inconstitucionalidad de tales contribuciones obedece a que no se siguió la
metodología para definir costos y beneficios, porque lasa
normas acusadas conceden una absoluta discrecionalidad al Superintendente
Bancario para fijar la cuantía de las contribuciones y por ello se pregunta el
demandante: ¿Con
qué criterios el Superintendente Bancario establece la magnitud de esos gastos?
¿Cómo puede saberse si determinados gastos son o no necesarios? ¿De qué manera se establecen los beneficios
que las entidades financiera reportan de su vigilancia
por la Superintendencia Bancaria? Los
textos legales, según el impugnante, nada dicen al respecto y son, por lo
tanto, contrarios a la constitución, la cual exige que la ley establezca esos
factores. 8. Las contribuciones a favor de la Superintendencia
Bancaria generan rentas de destinación específica, lo que
contraría lo dispuesto en el artículo 359 del Estatuto Superior, mediante el
cual se prohiben ciertas rentas de destinación
específica. Pero advierte el demandante
que, de ser así, "quedaría cerrada toda posibilidad a la Superintendencia
Bancaria para recibir contribuciones por parte de los entes vigilados. Tal eventualidad -continúa el actor-
resultaría altamente inconveniente par el
país". Por ello, entra a demostrar
cómo las contribuciones a favor de la Superintendencia Bancaria son rentas de
destinación específica, pero que se hallan amparados por la autorización de la
Constitución, puesto que el artículo 359 superior dispone: "Art.
359. No habrá rentas nacionales de destinación
específica. Se
exceptúan: 1. Las
participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios. 2. Las
destinadas para inversión social. 3. Las que,
con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social
y a las antiguas intendencias y comisarías". "Cabe
sostener, en primer término, que las contribuciones en favor de la
Superintendencia Bancaria configuran rentas nacionales. Las Superintendencias, por expresa
determinación de la Constitución (art. 150, num.
7o.), hacen parte de la Administración Pública Nacional. Esta circunstancia determina que sus ingresos
y gastos se consoliden en el Presupuesto General de la Nación, tanto cuando
ellas carecen de personería jurídica, como cuando han sido organizadas como
establecimientos públicos (Ley 38/89 art. 2o.).
En el caso de la Superintendencia Bancaria, que no tiene personería
jurídica, su presupuesto anual de ingresos y gastos forma un capítulo
específico del Presupuesto Nacional (Estatuto Orgánico del Sector Financiero,
art. 4.1.9.0.5). "En
segundo término, es claro que, además de nacionales estas rentas son de destinación
específica. Su producto se destina a
atender los gastos de un determinado ente público. "Y
en último lugar, es indudable que estas contribuciones no pueden catalogarse
entre las excepciones a la prohibición.
La Superintendencia no es una entidad territorial; sus rentas no se
destinan a inversión social; ni tampoco
las recibe para cumplir funciones de previsión social. "¿Por
qué entonces son constitucionales? "En
primer término porque las contribuciones, como modalidad específica de ingreso
fiscal, están contempladas en la Constitución Política, art. 338, inciso 2o.,
tal como se expuso en párrafos precedentes.
De ese precepto se desprende que los recaudos pertenecen a la entidad
pública facultada para imponer contribuciones.
Nótese cómo ellas se cobran para que la autoridad que las fija pueda
recuperar los costos de los servicios que suministra a los contribuyentes, propósito
que no podría cumplirse si los recursos pudieran ser tratados como fondos
comunes del Estado. "Y
en segundo lugar porque la destinación
específica es atributo especial tanto de las tasas como de las
contribuciones. Dispone al respecto el
Código tipo preparado para el programa conjunto de tributación O.E.A./BID. "La
tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación
efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el
contribuyente. Su producto no debe tener destino distinto, ajeno al servicio
que constituye el presupuesto de la
obligación (art. 16). "Y
la contribución especial -como también se la llama-, es el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador unos determinados beneficios derivados de
obras públicas o de actividades estatales, y cuyo producto no debe tener un
destino ajeno a la financiación de las obras o las actividades que constituyen
el presupuesto de la obligación (art. 17)". (Ha resaltado). "Los
raciocinios anteriores demuestran cabalmente la posibilidad constitucional de
que existan rentas nacionales de
destinación específica formadas por contribuciones, supuesto, desde luego, que
se satisfagan los requisitos que la Constitución contempla en su artículo 338. "Esta
conclusión es aún más firme si las contribuciones pagadas a la Superintendencia
Bancaria son consideradas parafiscales. Ciertamente, si esa fuere la
clasificación correcta, las contribuciones en pro de la Superintendencia
Bancaria, no serían de carácter nacional
porque no pertenecerían al Fisco. Por este motivo, no es cuestionable la
constitucionalidad de las contribuciones recaudadas por el Instituto de
bienestar Familiar, el Seguro Social, el Servicio Nacional de Aprendizaje,
etc., que son todas de naturaleza parafiscal". COADYUVANCIAS
DENTRO DE LA PRESENTACIÓN Dentro
del término previsto en el art. 7o. del Decreto 2067 de 1991, y actuando como
apoderado judicial de la Nación -superintendencia Bancaria- el doctor Juan
Camilo Restrepo concurre a esta Corte para defender el Decreto 1730 de 1991. El
apoderado de la Nación -Superintendencia Bancaria- arguye que los artículos
4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991 son
exequibles por los siguientes razonamientos: 1. Es preciso consignar -escribe el Dr. Restrepo-
que la Contribución que las entidades vigiladas deben pagar para atender los
costos del servicio de control y vigilancia que adelanta la Superintendencia
Bancaria no es un impuesto, pues no se cobran indirectamente a la comunidad,
sino a un grupo específico:
Las entidades vigiladas; y los fondos así recaudados se destinan
al financiamiento de un servicio específico:
el control y la vigilancia del sector financiero. 2. Como no se trata de impuestos, las
contribuciones que atañen al caso concreto no entran dentro de la hipótesis
normativa del inciso 1o. del artículo 338 de la Carta, sino dentro de la
hipótesis contemplada en el inciso 2o. de dicha norma; o sea, el
correspondiente a las llamados por la Constitución "Tasas y
Contribuciones", en cuyo supuesto sus tarifas pueden ser fijadas por las
autoridades administrativas, a diferencia de los impuestos, cuyas tarifas,
sujetos activos y pasivos, hechos y base gravable deben ser previamente definidos por la ley. 3. Se trata de una modalidad de tasa retributiva
por la prestación de un servicio público, y no es, propiamente hablando, una
contribución parafiscal. la doctrina coincide en afirmar que la tasa se presenta
cuando se está frente a una recuperación total o parcial de los costos en que
se incurre por la prestación de un servicio público, y en ella no se genera una
contraprestación directa y equivalente por parte del Estado. La
diferencia fundamental entre tasa y contribución parafiscal radica en que la
primera es una modalidad de financiamiento de algunos servicios públicos
administrativos, mientras que la segunda es una modalidad de financiamiento que
no pertenecen a la órbita de tales servicios públicos. 4. Las contribuciones recabadas de las entidades
vigiladas para el mantenimiento de las diversas Superintendencias han sido catalogadas por la Corte
Constitucional como "tasas" por la prestación de un servicio público
específico. 5. No tratándose de contribución, de que habla el
Decreto acusado, de un impuesto, sino de
una tasa retributiva por la prestación de un servicio por parte
de una superintendencia, es evidente para el apoderado de la Nación
-Superintendencia Bancaria- que de cuerdo con la Sentencia 040 de 1993 de la Corte
Constitucional no está prohibida la destinación específica de una tasa, como sí
lo está en lo relativo a impuestos, de conformidad con el artículo 359 de la
Carta. 6. Con respecto a la posibilidad de que las
normas acusadas pudieran contrariar la prohibición contenida en el art. 359 de
la Constitución, según la cual no habrá rentas nacionales de destinación
específica, de acuerdo con la Sentencia 040 de 1993, esta posible
inconstitucionalidad de las normas demandadas debe descartarse, puesto que la
Corte en dicha Sentencia hizo plena claridad en cuanto a que las "rentas
nacionales de destinación específica, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza
tributaria o impuestos. 7. Por tanto, no siendo las contribuciones de que
trata el Decreto impuestos, es claro que
no los cobija la prohibición del artículo 359 de la Carta. 8. El Decreto 1730 de 1991 en sus artículos
4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4, sí señala un sistema tal
como lo exige el artículo 338 de la Constitución para la fijación y cobro de
contribuciones. Dicho
sistema tiene como propósito central establecer una estrecha coordinación entre
el cobro de la contribución y el aforo que previamente se ha hecho al aprobar
el presupuesto nacional, de lo que costarán los gastos de la Superintendencia
Bancaria en el año siguiente. 9. El segundo elementos que exige el 338 de la Constitución,
para que las autoridades puedan fijar las tarifas de las tasas y contribuciones
consiste en que el Legislador, previamente , señale
"el Método" para
definir los costos y beneficios del servicio.
El decreto 1730 de 1991 no solamente señala el sistema como se ha
demostrado en el punto anterior, sino que también define un método para
establecer los costos y beneficios del servicio. Veámoslo: En
cuanto a los costos, éstos se asimilan a "todos los gastos
..." de que habla el artículo 4.2.9.0.4. de
la norma demandada. Tales gastos han
sido previamente autorizados por el Congreso Nacional al aprobar la ley de
presupuesto. Puede decirse entonces que el Método para definir los
costos del servicio está referido al máximo de gastos que para el funcionamiento
de la Superintendencia anualmente autoriza la ley de presupuesto. Este por lo
demás es el método corriente para establecer en la práctica administrativa el
costo del funcionamiento de los servicios que hacen parte de las ramas del
poder público. Sería altamente inconveniente y presupuestalmente inocuo que el
Legislador hubiera entrado a estimar una metodología de costos del servicio de
control y vigilancia del sistema financiero diferente del estimativo de gastos
autorizados que aparecen anualmente en la ley de presupuesto. En
cuanto a los "beneficios" es importante recordar que a diferencia de
lo que sucede con la prestación de otros servicios públicos como son los de
carácter domiciliarios cuyos beneficios son claramente individualizables por
usuario (por ejemplo: número de kilovatios consumidos, número de llamadas
efectuadas, metros cúbicos de agua consumidos), en el servicio de control y
vigilancia del sistema financiero no estamos frente a un servicio en que se
puedan individualizar previamente los beneficios específicos para cada uno de
los beneficiarios, o sea para las entidades vigiladas. El que
haya un eficiente sistema de control y vigilancia se traduce ciertamente para
las entidades vigiladas en beneficios, pero es imposible cuantificar tales
beneficios discriminadamente para cada entidad financiera. Estos beneficios se
traducen en la confianza de los ahorradores en el sistema financiero y la fe
pública de la comunidad en sus intermediarios crediticios. Por esta razón no
puede pretenderse que en el caso del servicio de control y vigilancia del
sistema financiero la ley entre a establecer criterios numérico-contables para
establecer el beneficio individual de cada usuario como cuando ella entra a
definir los beneficios recibidos por el usuario en función de los kilovatios,
las llamadas telefónicas o los metros cúbicos de agua consumidos. En el
servicio público del control a las entidades financieras estamos frente a la
teoría fiscal denominada "bienes colectivos" que benefician obviamente
al conjunto de los usuarios (en este caso las entidades vigiladas), pero que
por tratarse de un beneficio genérico como es la preservación de la fe pública
en el sistema financiero, tales beneficios deben establecerse de manera general
entre las entidades vigiladas, que es precisamente lo que hace el Estatuto
Orgánico del sistema financiero al señalar que las entidades vigiladas deben
sufragar todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia
Bancaria. Otro
criterio para establecer los beneficios de las entidades vigiladas sería
impráctico, y si se quiere absurdo.
Supongamos que en un mes determinado la Superintendencia destaca, como
es usual, recursos humanos para hacer visitas de control y auditoría a unos
bancos y a otros no. ¿Querría esto decir que aquellos bancos que no fueron
visitados por la Superintendencia no se beneficiaron del clima de
confianza que el buen control del
sistema financiero asegura entre ahorradores y clientes del sistema bancario,
como cuando un usuario residencial en un mes determinado no utiliza el teléfono
y por lo tanto no recibe cobro? Ciertamente no.
Los beneficios que reciben las entidades vigiladas se irradian sobre
todas ellas independientemente de la porción de recursos humanos o
administrativos que la Superintendencia Bancaria dentro de sus metodologías de
control selectivo destine para el control y vigilancia de las entidades
individualmente consideradas. IV. CONCEPTO FISCAL El señor
Procurador General de la Nación, de conformidad con lo ordenado por los
artículos 242-2 y 278-5 de la Carta Política y dentro de la oportunidad
establecida por el artículo 7o. del Decreto 2067 de 1991, procedió a rendir el
concepto fiscal. El
Procurador considera en su análisis que la naturaleza del tributo creado en la
norma acusada no es un impuesto, ni una contribución parafiscal. El
Decreto acusado al referirse al término "contribución" lo utilizó
como sinónimo de tributo o gravamen, o,
dicho en otra forma, como simple carga impositiva, siendo así, el Procurador
opina que las normas acusadas contemplan el género contribución bajo las
características especiales de la "tasa", que es la figura utilizada
cuando se trata de que el Estado cobre un precio por un servicio ofrecido. El
inciso No. 2 del artículo 338 de la
Constitución Política permite que las autoridades administrativas puedan fijar
la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como
recuperación de los costos de los servicios que les prestan o participación en
los beneficios que les proporcionen, siempre y cuando el sistema y el método
para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto se
contemplen en la ley, ordenanzas y acuerdos. En
cuanto al método y sistema, considera el Procurador que
"etimológicamente método viene de
las palabras meta, con y odos, camino,
ello nos hace ver que el método presta al entendimiento las mismas ventajas que
el camino al viajero, lo dirige y le permite llegar con facilidad a su destino. "Guillermo
Cabanellas, define el método como el conjunto de principios, normas o reglas
lógicamente enlazadas entre sí acerca de una ciencia o materia. Y sistema, como el modo de hacer o manera de
decir según un orden conveniente para la claridad y comprensión de lo que se
exponga o para la eficiencia y sencillez de lo que se realice (Diccionario
Enciclopédico de Derecho Usual). "Dadas
esas definiciones, es nuestro parecer, que la metodología referida en el inciso
segundo del artículo 338 C.N. es no solamente la aplicación minuciosa de una
técnica, sino también los lineamientos dentro de los cuales se habrán de hacer los cálculos específicos
para cada caso concreto. "Tratándose
el tributo que venimos analizando de una verdadera tasa, es menester atendiendo los mandatos
constitucionales, que la ley señale el sistema y el método que sirven para
definir los costos del servicio, y la forma de hacer su reparto. Pero obvio es entender que la determinación
legal de esos dos factores tendientes a definir el costo de un servicio, solo
puede analizarse teniendo en cuenta las características del mismo. "La
metodología en la norma acusada esta dada por varios
factores, que guían y atan a la autoridad administrativa para fijar la tarifa
de la tasa: "- Se
incluyen como gastos, todos los de la Superintendencia; valga decir que, la
"tasa" deberá cubrir todos los gastos necesarios para el manejo de la
Superintendencia Bancaria, autoridad del orden
administrativo encargada de fijarla.
O dicho de otra forma, la ley optó por indicar de manera general que la
cantidad que conformará el costo recuperable por la vía de la tarifa, será la
de todos los gastos necesarios para el funcionamiento de la Superintendencia.
Gastos que lógicamente han sido
aprobados e incluídos en la Ley de Presupuesto, con
destino a la Superbancaria. De manera que el método para definir los
costos del servicio está relacionado con el máximo de gastos que se fije en
dicha ley para esa entidad. "Otra
de las guías otorgadas por la ley al ente administrativo, es la forma de
cobro. El Superintendente deberá exigir
a las entidades vigiladas, el 1o. de febrero y el 1o. de agosto o antes, el
pago de la obligada contribución.
Igualmente las entidades vigiladas deben consignar a la orden de la
Superintendencia Bancaria en el Banco de la República las contribuciones que
les corresponda pagar, y el Superintendente las deberá manejar de acuerdo con
las normas de presupuesto. Sin duda es este otro elemento que deja ver la forma
de recaudo y manejo de la contribución. "El
último factor exigido por el inciso segundo del artículo 338, a saber, "la
forma de hacer el reparto" también aparece nítidamente en la norma, cuando
expresa: "el monto de la contribución impuesta a las entidades, guardará
equitativa proporción con los respectivos activos de éstas". Se desecha así la supuesta arbitrariedad de
la autoridad administrativa, puesto que ésta última limitante obliga al
Superintendente, al calcular las contribuciones, a tener como orientación sólo
los activos de la entidad". Con base
en lo anterior, concluye que las normas acusadas son exequibles. V. COMPETENCIA Esta
Corporación es competente para conocer de la presente demanda de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 241-3 de la Carta. Sin embargo, debe advertirse que
para la fecha rige el Decreto 663 de 1993, Nuevo Estatuto Orgánico del Sector
Financiero. Aunque aparentemente en este caso habría sustracción de materia,
por cuanto hay una nueva ordenación normativa que contempla el tema estudiado,
la Corte considera que hay unidad normativa entre los artículos
acusados y los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, razón por la cual
es procedente un pronunciamiento a fondo por parte de esta Corporación, de
conformidad con el inciso tercero del artículo 6o. del Decreto 2067 de 1991.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE La Corte
entra a examinar la conformidad de los artículos 4.1.3.0.1. literal
o) y 4.1.9.0.4. del decreto 1730 de 1991, estatuto
orgánico del sector financiero, con el artículo 338 superior y demás
disposiciones de la Carta. 1. La Naturaleza de la Contribución de que
tratan los artículos acusados La
doctrina sobre el tema de las finanzas públicas ha clasificado los ingresos
fiscales en tres categorías: en primer
lugar, los impuestos; en segundo lugar, las tasas retributivas por la
prestación de servicios públicos, y, finalmente, las contribuciones
parafiscales. a) El Impuesto: Se
ha definido como un ingreso tributario que se exige sin contar con el
consentimiento directo del obligado y sin consideración al beneficio inmediato
que el contribuyente pueda derivar de la acción posterior del Estado. Es, pues, un acto que implica la imposición
de un deber tributario para un fin que pretende satisfacer el interés general; este
deber es señalado unilateralmente por la autoridad del Estado y
el obligado no señala el destino del tributo, sino que su acto se limita a una
sujeción a la autoridad que lo representa mediatamente a él, de suerte que el
fin, de una u otra forma, no sólo es preestablecido por la expresión de la
voluntad general, sino que vincula al contribuyente, en cuanto éste se
beneficia del bien común que persigue toda la política tributaria. El
profesor Esteban Jaramillo ofrece una definición adecuada de impuesto, en el
sentido de señalar tanto su género próximo como su diferencia específica:
"Impuesto es el tributo obligatorio exigido por el Estado a los
individuos, para atender a las necesidades del servicio público, sin tener en
cuenta compensaciones o beneficios especiales" El
género próximo lo conforma el tributo obligatorio, para
distinguirlo de los ingresos públicos de carácter gratuito, como las
donaciones. Y la diferencia específica está en el elemento que es esencialmente
distintivo: "Sin tener en cuenta compensaciones o beneficios
especiales", para diferenciar el impuesto propiamente dicho de las
contribuciones especiales. Los
impuestos, así concebidos, se diferencian de las tasas, en cuanto éstas son la
remuneración que el Estado percibe por los servicios que presta a los asociados
en las empresas públicas que explota; estos ingresos envuelven la idea de
compensación o retribución especial por determinados servicios y sólo los pagan
quienes utilizan dichos servicios1. Esta
Corporación ha señalado las características de los impuestos, en los siguientes
términos: "a) Mientras la
cuota se cobra a un gremio económico específico para cubrir intereses del
mismo, el impuesto no guarda relación directa con un beneficio derivado por el contribuyente. "b) Una vez
pagado el impuesto, el Estado dispone de él indiscriminadamente, de acuerdo a
criterios y prioridades distintos de los
del contribuyente. "c) El impuesto
no se destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales para
atender todos los servicios necesarios, salvo cuando se trate de rentas o
impuestos de destinación específica. "Así las cosas,
si la Carta acepta la existencia de contribuciones parafiscales, que por su
propia naturaleza cuentan con una destinación especial y prohibe
tan sólo las rentas o ingresos tributarios
nacionales de destinación específica; y si, de otra parte es claro que la cuota de
fomento panelero no es una renta nacional, sino una contribución parafiscal, no
podemos más que aceptar la constitucionalidad de dicha cuota"2. El
Tratadista Gastón Jeze sintetiza la naturaleza del
impuesto -no confundible con las tasas
y contribuciones- resaltando
tres grandes líneas directrices: a) su carácter obligatorio, b) no incorpora contraprestación
alguna, y c) el carácter definitivo. b) Tasas: Son
aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado,
pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el
servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total
o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se
autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad
administrativa que lo presta. Toda
tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un
motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación
de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la
financiación del servicio público que se presta. La tasa
es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar
en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de
su iniciativa, dan origen a él. Bien
importante es anotar que las consideraciones de orden político, económico o
social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o
inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por
tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con
sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo. c) Contribuciones parafiscales Maurice Duverger define las contribuciones parafiscales como
"institución intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto"3 . Las contribuciones
parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho de organismos
públicos distintos de las entidades
territoriales, o de asociaciones de interés general, sobre usuarios o aforados,
por medio de los mismos organismos o de la administración que, al no ser
integradas al presupuesto general del Estado, se destinan a financiar gastos de
dichos organismos. Al
respecto explica el Constituyente Alfonso Palacio Rudas: "La
parafiscalidad es una técnica, en régimen estatal de intervencionismo económico
y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos
de afectación (destinación especial), fuera del presupuesto, exigidos con
autoridad, por cuenta de órganos de la economía dirigida, de organización
profesional o de previsión social y que se destinan a defender y estimular los
intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por
las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales". Concluye afirmando
que: " La
parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición
social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas
funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los
miembros que poseen intereses comunes económicos, morales
y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad política
general, para quienes el peso de la tributación tradicional sería
insoportable. Dado lo anterior, la
imposición parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con
la del impuesto ni con la de la tasa"1. Por ello
esta Corte concluyó así sobre el tema: "La
parafiscalidad es una técnica del intervencionismo económico legitimada
constitucionalmente, -destinada a recaudar y administrar (directa o
indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional-determinados recursos para
una colectividad que presta un servicio de interés general. Dicha técnica se
utiliza, por ejemplo, para el fomento de actividades agrícolas, de servicios
sociales como la seguridad social, de la
investigación científica y del progreso tecnológico, que constituyen todos
intereses de gremios o colectividades especiales, pero con una relevante
importancia social. Es por esta razón que el Estado impone el pago obligatorio
de la contribución y presta su poder coercitivo para el recaudo y debida
destinación de los recursos. Se trata, en últimas, de la aplicación concreta
del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de
determinadas actividades consideradas como de interés general2. Estas
contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa y
equivalente por parte del Estado, ya que éste no otorga un bien ni un servicio
que corresponda al pago efectuado. De ahí que se diferencian evidentemente las
tasas y las contribuciones parafiscales en los siguientes aspectos: En
primer término, en la tasa se está frente a una recuperación total o parcial de
los costos que genera la prestación de un servicio público, al paso que en la
contribución parafiscal no se recobra ningún costo, ni existe contraprestación
directa y equivalente por parte del Estado. En segundo lugar, la tasa es un
mecanismo de financiamiento de algunos servicios públicos de carácter
administrativo. En cambio, la contribución parafiscal financia actividades que
no son servicios públicos. De
acuerdo con las exposiciones anteriores, esta Corte considera que las
contribuciones a que se refiere el Decreto 1730 de 1991 son tasas por la
prestación de un servicio público específico, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación, que al respecto establece: "El
sistema fiscal de Colombia ofrece ejemplos de contribuciones comprometidas a
financiar y costear la vigilancia y el cobro que el Gobierno adelanta sobre
algunos establecimientos públicos, como son: las cuotas de fiscalización de la Contraloría General de la
República, las contribuciones de las Cajas de Compensación Familiar a la
Superintendencia de Sociedades, las contribuciones de la Superintendencia
Bancaria y de la Superintendencia de Notariado y Registro. "El
Estado, por medio de la Superintendencia, retribuye un servicio policivo que
debe ser resarcido o pagado por el contribuyente a través de cuotas que
establece el mismo Estado. "La
contribución que se viene analizando posee las características de la tasa,
puesto que es una erogación pecuniaria decretada por el Estado a cargo del
contribuyente por la prestación de un servicio público específico. Tienen las
dos las siguientes semejanzas: "a)
Ambas representan una prestación pecuniaria decretada por el Estado en
ejercicio de su potestad tributaria, a cargo del contribuyente. "b).
Representan una contrapartida para costear el cumplimiento de un servicio
público, que en este caso, corresponde a las funciones policivas del Estado. "c)
En el presente caso, la Superintendencia Nacional de Salud desempeña la función
de inspección, vigilancia y control y, simultáneamente, puede establecer las
contribuciones para sufragar los gastos que impliquen esos servicios, a cargo
de las entidades vigiladas. Tal facultad impositiva otorgada a esa entidad
implica que puede además efectuar la liquidación, recaudo, giro, cobro y
utilización de los recursos provenientes de la contribución conforme al literal
b) del Artículo 2o. del Decreto Ley 1472 de 1990 como objeto de sus
actividades. "En
consecuencia, las disposiciones enjuiciadas consagran contribuciones en forma
de tasas para recuperar los costos de la vigilancia que presta la
Superintendencia Nacional de Salud y que el ejecutivo en su condición de
legislador extraordinario no podía crear sino ciñéndose a la competencia que le
otorgara el Congreso de la República"3. Con base
en el conocimiento de la naturaleza del impuesto, y vistas las características
de la tasa y de la parafiscalidad, esta Corporación considera que el argumento
del demandante no es apto para que se declare la inexequibilidad
de los artículos 4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991, por cuanto no son impuestos las
contribuciones referidas en dichas normas, razón por la cual no se viola lo
establecido por el art. 338 superior que señala
que sólo la ley podrá fijar la tarifa de los impuestos y,
por el contrario, como se trata de tasas retributivas, están amparadas las
disposiciones acusadas por el inciso 2o. del art. 338 de la Carta, que señala: "La
ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les proporcionen (...)". Igualmente,
esta Corporación acoge el argumento del apoderado de la Superintendencia
Bancaria, en el sentido de que las normas acusadas no contrarían la prohibición
contenida en el artículo 359 superior, en lo referente a no admitir las rentas
nacionales de destinación específica, pues con base en la Sentencia 040
de 1993 de esta Corte, "las rentas nacionales de destinación específica,
se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o
impuestos". Y como ya se
anotó, las contribuciones para el mantenimiento de la Superintendencia Bancaria
no son impuestos, sino tasas retributivas por la prestación de servicios
por parte de la Superintendencia Bancaria
que recaen sobre las entidades vigiladas. Hay que
señalar, también, que dichas tasas tienen características precisas, tales como
no implicar aspectos retributivos, pues debe cubrir todos los gastos, de
manera que no se configura un subsidio
propiamente hablando. Esta tasa cubre la
totalidad del costo del servicio de control y vigilancia, al señalar el art.
4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991 que
"todos los gastos necesarios para
el manejo de la Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución
impuesta con tal fin a las entidades vigiladas". Ahora bien, el recaudo de la tasa ingresa al
presupuesto central de tal suerte que las contribuciones son depositadas por
las entidades vigiladas en el Banco de la República, a las órdenes del Superintendente Bancario,
quien las manejará de acuerdo con las normas sobre presupuesto. Para
esta Corporación es admisible la observación que al respecto hace el apoderado
de la Superintendencia Bancaria, pues es claro que la Superintendencia recauda
las contribuciones con base en la partida de gastos para el funcionamiento de
la Superintendencia aprobada por el Congreso Nacional en la ley anual de
presupuesto. "El costo del servicio
de control y vigilancia -dice con razón el apoderado- del sector financiero se
estima, pues, al momento de preparar el presupuesto anual de gastos de la
Nación y se recauda posteriormente por
la Superintendencia Bancaria". La
primera conclusión que tiene que sacarse es que la suposición de que las normas
acusadas violan el inciso 1o. del 338 y el 339 superiores resulta equívoca,
pues estas normas constitucionales se refieren solamente a los impuestos,
y, como ya se demostró, las contribuciones que recauda la
Superintendencia Bancaria son tasas. 2. Metodología para definir costos y beneficios Ahora
bien, con respecto a la condición del inciso 2o. del 338 superior, que expresa: "... pero el
sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer
su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos",
arguye el demandante las siguientes razones: a) Las normas impugnadas -dice el actor- conceden
una discrecionalidad absoluta al Superintendente Bancario para fijar la cuantía
de las contribuciones, pues el art. 4.1.3.0.1. del
Decreto 1730 de 1991 prescribe que el Superintendente establecerá "las
contribuciones necesarias para el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y
las transferencias a su cargo". Y
el art. 4.1.9.0.4. no va más allá de disponer que
serán por cuenta de las entidades
vigiladas "todos los gastos necesarios para el manejo de la
Superintendencia Bancaria". b) El actor se pregunta: ¿Con qué criterios el
Superintendente Bancario establece la magnitud de esos gastos? ¿Cómo puede saberse si determinados gastos
son o no necesarios? "Los
textos legales -arguye el demandante- no
dicen nada al respecto, y son, por lo tanto, contrarios a la constitución, la
cual exige que la ley establezca esos factores". Estas
observaciones merecen las siguientes consideraciones por parte de esta Corte. En
cuanto a la supuesta discrecionalidad absoluta, ello no es exacto, pues el
Superintendente Bancario no obra con plena autodeterminación, ya que el Decreto
1730 de 1991, art. 4.1.3.9.1. literal o), exige una
previa aprobación del Ministerio de hacienda y Crédito Público a las
resoluciones que dicho funcionario expida imponiendo las tasas por la
prestación del servicio público específico. Por otra
parte, es cierto que los costos son equivalentes, según el artículo 4.1.9.0.4.,
a todos los gastos. Estos han sido autorizados previamente por el
Congreso Nacional al aprobar la Ley de Presupuesto, luego hay plena legitimidad.. Por
tanto, no es cierto que el Superintendente tenga una discrecionalidad absoluta,
porque requiere autorización previa para fijar la tarifa, y los costos son
equivalentes a los gastos autorizados por la ley de presupuesto. Además, el
manejo de los recursos captados se hace de acuerdo con las normas
presupuestales. En
cuanto a las preguntas que formula el demandante, hay que observar lo
siguiente: - Los criterios con que el Superintendente
establece la magnitud de los gastos. Al
respecto es claro el artículo 4.1.9.0.4. del Decreto
1730 de 1991, que establece que el monto de la contribución impuesta a las entidades vigiladas guardará
equitativa proporción con los respectivos activos de éstas. - ¿Cómo saber si los gastos son o no
necesarios? La necesidad del gasto ya ha sido considerada previamente por la
ley de presupuesto, en cuya preparación se ha hecho una ponderación racional
sobre las necesidades a cubrir. Además,
la naturaleza del servicio prestado evidencia las necesidades que deben ser
satisfechas. La
Constitución en su artículo 338, inciso 2o. ordena que la ley, la ordenanza o
el acuerdo que permita que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones, deben definir previamente tres elementos: a) Un
sistema, b) un método para definir
costos y beneficios, y c) una forma para hacer el reparto entre los beneficiarios
del servicio. El
sistema
está fijado en los artículos 4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4.,
de forma clara, y consiste, como lo señala acertadamente el apoderado de la
Superintendencia Bancaria, en "establecer una estrecha coordinación entre
el cobro de la contribución y el aforo que previamente se ha hecho, al aprobar
el presupuesto nacional, de lo que
costarán los gastos de la Superintendencia Bancaria en el año
siguiente". Esa coordinación es la
base del sistema, por cuanto predetermina un orden a seguir, en el sentido de
establecer una correspondencia
proporcionada entre el cobro y el aforo. El Método : Es el referido al máximo de gastos que para
el funcionamiento anual de la Superintendencia autoriza la ley de
presupuesto. El legislador, dada la naturaleza
del servicio público que presta la Superintendencia, recurre al criterio de los
activos de las entidades vigiladas, con el fin de determinar la forma de hacer
el reparto de los costos del servicio. Al
respecto es oportuno considerar la jurisprudencia de esta Corte, que en la
Sentencia C-144, contempla un caso similar al que ocupa el estudio de la Sala
Plena: "A
juicio de la Corte la determinación legal del sistema y el método para definir
el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en
consideración las modalidades peculiares del mismo. "En
punto del método, la ley acusada prefirió indicar los rubros que conforman el
costo recuperable por vía de la tarifa: gastos de operación y programas de
tecnificación. Es evidente que deliberadamente se han excluido otros
componentes del costo, lo que en modo alguno le está prohibido al legislador y
no repugna con la idea de tasa. Desde luego, el reglamento puede precisar con
detalle los conceptos que corresponden a los mencionados rubros. En lo atinente
al sistema de fijación de la tarifa, la fórmula legal excluye el progresivo y
el regresivo, seguramente por no ser afines a la naturaleza y características
propias del servicio prestado. "El
legislador, en lo que concierne a este aspecto, optó por el sistema
proporcional como se infiere del texto de la norma. En efecto, la relación
directa que debe existir entre el monto global de las tasas y los costos
recuperables, obliga a la autoridad a obtener valores unitarios que traduzcan
dichos costos en relación con cada tipo de servicio prestado que, en
consecuencia, tendrá una tarifa uniforme que se cancelará en cada ocasión que
se solicite el servicio. "No
observa esta Corte que el legislador hubiera abandonado la determinación del sistema
y método para calcular el costo del servicio en manos de la autoridad encargada
de señalar la tarifa de la tasa. (...)
". "(...)
La Corte reitera que la ley sujeta al régimen de tasa las actuaciones a que se
refiere la norma. La tarifa, por lo tanto, debe orientarse a la recuperación
del costo del servicio. Dado que el servicio se vincula principalmente con la
obligación de la matrícula mercantil, su renovación y la inscripción de los
documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, y que en
relación con todos estos actos se llega a conocer el monto de los activos y del
patrimonio del comerciante, así como el valor de sus establecimientos de
comercio, el sistema y método identificado en la ley busca que el costo se
distribuya de acuerdo con las escalas diferenciales dependientes de los
indicados factores". 4 La forma
de hacer el reparto: Establece una proporción
equitativa entre el monto de la tasa impuesta a las entidades y los respectivos
activos de éstas, tal como lo ordena el art. 4.1.9.0.4. Las
normas acusadas no sólo no violan el art. 338 superior, sino que son un desarrollo lógico de su
inciso 2o. Es por ello que esta
Corporación no observa inconstitucionalidad alguna, al cotejar los artículos
acusados con el ordenamiento constitucional. En
resumen, esta Corporación debe tener en
cuenta lo siguiente: El
inciso 1o. del art. 338 superior establece que las tarifas de los impuestos
deben ser fijadas por la ley, las ordenanzas y los acuerdos. Las contribuciones a que se refieren los
artículos acusados del Decreto 1730 de 1991 no son impuestos, propiamente
hablando, sino tasas, por la prestación de un servicio público a
las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria; luego no hay
violación del inciso 1o. del artículo 338 superior. El
inciso 2o. del art. 338 en mención, faculta a la ley para que permita a las
autoridades administrativas fijar las tarifas de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes
como recuperación de los costos de los servicios que les presten. De lo anterior se infiere que las
disposiciones acusadas están conformes con el texto constitucional. Así
mismo, las disposiciones demandadas establecen el sistema y el método para
definir tales costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto, con
lo cual cumplen a cabalidad con el mandato constitucional (art. 338, inciso 2o.
Constitución Política). Y con
respecto a la prohibición del artículo 359 de la Carta, que establece que no
habrá rentas nacionales de destinación específica, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte Constitucional, tal prohibición se refiere no a las tasas, sino a
los impuestos. Por lo
demás, cabe señalar que las normas acusadas fueron reproducidas en los
artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993. Como la Corte no halló razones que
conduzcan a la declaratoria de inexequibilidad de las
normas acusadas, no procede señalar unidad normativa respecto de aquellas
disposiciones conforme a lo establecido en el Decreto 2067 de 1991, art. 6o.,
inc. 3o. Empero la identidad material que existe entre las disposiciones
acusadas del Decreto 1730 de 1991 y los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de
1993, que recoge a los primeros, hace que la Corte deba extender los efectos de
su fallo a estas últimas disposiciones; esta decisión se toma con el fin de que
el fallo produzca todos sus efectos, y no resulte inocuo por recaer sobre
disposiciones que ya han sido recogidas o incorporadas en las normas
actualmente vigentes del Decreto 663 de 1993. DECISION: Por las
anteriores razones, esta Corporación no encuentra vicio de inconstitucionalidad
alguna en los artículos 4.1.3.0.1., literal o) y 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de
1991, incorporados integralmente al nuevo Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero por los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, y por tanto
procederá a declararlos exequibles. Visto lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE
: Declarar
EXEQUIBLES los artículos
4.1.3.0.1.,Literal o),
y 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991, los
cuales están incorporados integralmente al nuevo Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero por los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993. Cópiese,
comuníquese y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y cúmplase.
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-465/93 SUPERINTENDENCIA
BANCARIA/RECAUDO DE CONTRIBUCIONES-Límites (Salvamento
de voto) La Superintendencia
no tiene límites en cuanto al monto global de las contribuciones que puede
imponer a las entidades vigiladas. El hecho de que los gastos se paguen de
allí, no significa que no pueda cobrarse en exceso en relación con ellos. TARIFA-Fijación
(Salvamento de voto) La Constitución habla
de "ley, ordenanza o acuerdo". Y leyes, ordenanzas o acuerdos sólo
dictan, respectivamente, el Congreso, las Asambleas y los Cabildos. Por esta
razón, no les es dado a tales corporaciones conferir facultades a autoridades
de la rama ejecutiva para cumplir la función que la Constitución les atribuye
exclusivamente a ellas. La interpretación de la mayoría, por el
contrario, permite que una sola autoridad, precisamente la administrativa,
defina el método o el sistema y lo aplique. REF: Expediente D-
265 Demanda de inexequibilidad parcial los artículos 4.1.3.0.1, literal
o); y 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991 " por medio del cual se expide el
Estatuto Orgánico del sector Financiero." Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa. Santafé de Bogotá,
octubre 21 de 1993. Hemos discrepado de
la opinión de la mayoría que aprobó la sentencia No. C-465 de 21 de octubre de
1993, que declaró exequibles los artículos 4.1.3.0.1. y
4.1.9.0.4. del decreto 1730 de 1991 "los cuales están incorporados
integralmente al nuevo Estatuto Orgánico del Sistema Financiero por los artículos 327 y 337 del decreto 663
de 1993", por las siguientes razones que exponemos con nuestro
acostumbrado respeto. I. Sostenemos que la norma acusada no fija
"el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma
de hacer su reparto", como lo exige el inciso segundo del artículo 338 de
la Constitución, que reserva tal
fijación a "la ley, las ordenanzas o los acuerdos". Mal pueden entenderse
por tal sistema y método las alusiones contenidas en el artículo 4.1.9.0.4. del decreto 1730 de 1991 y 337 del decreto 663 de 1993. Y
ello por estos motivos. El inciso primero se
limita a decir que "Todos los gastos necesarios para el manejo de la
Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución impuesta con
tal fin a las entidades vigiladas. "Así, ni siquiera se limita el monto
global de las contribuciones, monto que bien puede ser superior" a
los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia, sencillamente
porque la norma se limita a decir de dónde se tomarán los gastos. Dicho
en la forma más clara: la Superintendencia no tiene límites en cuanto al monto
global de las contribuciones que puede imponer a las entidades vigiladas. El
hecho de que los gastos se paguen de allí, no significa que no pueda cobrarse
en exceso en relación con ellos. De otra parte, el
decir que la contribución "guardará equitativa proporción con los
respectivos activos" de las entidades vigiladas, no permite saber si se
trata de activos brutos o líquidos, ni tampoco tener en cuenta factores tales
como la organización de la empresa, su tamaño, la mayor o menor complejidad de
su vigilancia. La falta de un sistema o de un método, coloca en un plano de
igualdad la vigilancia de un banco, de una compañía de seguros, de un almacén
general de depósito o de una corporación de ahorro y vivienda, dejando de lado
las particularidades de cada clase de compañía. En síntesis: la
Superintendencia no tiene más limites que su capricho.
Todo lo contrario de lo que ha querido la ley. En un caso semejante,
al decidir la Corte sobre la exequibilidad de los
artículos 119 y 124 de la ley 6a. de 1992, relativos a las tarifas que cobran
las Cámaras de Comercio, fijamos nuestros puntos de vista en esta materia así,
al disentir, como ahora, de la opinión mayoritaria: "
NOCION DE METODO Y SISTEMA PARA LA DEFINICION DE
LAS TARIFAS "
Por sistema puede entenderse un conjunto de elementos y dispositivos que funcionan como un todo en
virtud de la interdependencia de sus partes. "
Etimológicamente método significa "camino", de
manera que se adopta un método cuando se sigue un derrotero para lograr un determinado
objetivo propuesto de antemano. Por eso "el método se contrapone a la
suerte y al azar - como lo señala José Ferrater Mora-
pues el método es ante todo un orden manifestado en un conjunto de reglas"
(Diccionario de Filosofía, Ed. Suramericana, Buenos Aires, 1968). "Por
sus objetivos generales, puede decirse que las dos figuras se identifican, pues
tanto la una como la otra tienen un alcance finalista; ambas persiguen
viabilizar un resultado propuesto, pero son diferentes por sus contenidos, es
decir, por sus elementos y atributos. "Es
claro, que al exigir la norma el establecimiento por el legislador de un
sistema y un método, como condición para viabilizar la asignación de
competencia en la autoridad que tiene a su cargo la prestación del servicio,
está imponiendo el marco y los procedimientos a partir de los cuales pueden
dichas autoridades señalar las tarifas a
cargo de los contribuyentes, las cuales están destinadas a recuperar los costos
por los servicios que se les presten o por los beneficios que se les
proporcionen. No cabe duda, que la intención del constituyente, al establecer
una evidente reserva legal fue, en primer lugar, la de defender a los
administrados de una eventual y no improbable imposición de tarifas por fuera
de racionales criterios de equidad, y, de otro lado, reiterar de manera
inequívoca el principio democrático, que en la Carta es una constante, de que
no puede haber tributo sin representación. "A
pesar de los limitados antecedentes históricos que se pueden examinar sobre la
norma que nos ocupa, existe una corta referencia en la ponencia para segundo
debate que se hizo en la Constituyente, cuando se discutió el tema sobre las
tarifas en los servicios públicos, que corroboran las aseveraciones anteriores,
y cuyo texto es como sigue: "Al
establecer la responsabilidad al Congreso para que determine el marco general
de la competencia y las entidades que pueden fijar las tarifas. les está dando a éstas el mismo tratamiento conceptual que a
los impuestos, es decir, que sea el Congreso el que, al más alto nivel
normativo, determine el derrotero que el ciudadano comprenda y acepte:"
(subrayado fuera del texto). "Ya
en el terreno de la aplicación práctica de los conceptos, se debe indagar sobre
los elementos que integran o pueden integrar la estructura del sistema y los
procedimientos metodológicos que deben incorporarse en la ley, para los
objetivos previstos por la norma constitucional. "En
primer término, fluye naturalmente del contexto de la norma, que tales
elementos y procedimientos no pueden ser casuísticos y exhaustivos, por que esas connotaciones se oponen a la estructura de los
conceptos y al propósito normativo que impuso la Carta al legislador, como
tarea exclusiva de establecer un sistema y la metodología, como guía y procedimiento
de las definiciones que debe utilizar la autoridad que presta el servicio o
proporciona el beneficio al contribuyente, con el fin de lograr el retorno de las inversiones
correspondientes. "Si
lo que el precepto constitucional exigiera de la ley, fuese una descripción
detallada de los elementos y procedimientos que deben seguirse para establecer
los costos, carecería de sentido la delegación de competencia que la norma
superior autoriza. La delegación responde precisamente a la determinación técnica
de los múltiples elementos que hacen parte de la estructura de costos y a su
valoración, guiándose, por supuesto, por las directrices dispuestas en el
sistema y bajo los derroteros que le señala el método establecido en la ley. "Entonces, qué
podría considerarse como elementos del sistema que debe tenerse en cuenta para
calcular las tarifas y qué procedimientos deben aplicarse para definir la
tarifa de las tasas y contribuciones? "Resulta
aventurado, cuando menos, intentar siquiera una respuesta aproximada a los
interrogantes planteados, porque sólo ante el problema concreto de la tasa o la
contribución que se pretenda imponer, es factible obtener una visión real de
los factores que intervienen en su
fijación y desagregarlos luego para su identificación y evaluación. "Podría
pensarse, de manera global y por vía de ejemplo, que podrían considerarse como
elementos de un sistema para recuperar los costos de los servicios o de
los beneficios que reciben los
contribuyentes, el señalamiento de los gastos recuperables, el criterio para
individualizarlos, y el establecimiento de un principio de distribución como
sería el valor de los activos o del patrimonio;
en el caso particular de la valorización, la influencia mayor o menor de
la obra pública en el aumento venal de la propiedad beneficiada, el área de ésta, el estrato o sector donde se
ubica, etc., así como el régimen tarifario, entre otras cosas. En este orden de
ideas, la ley debe utilizar un perfil
menos apegado a un criterio puramente exactivo y más
cercano, por el contrario, a los principios que informan, según el artículo 363
de la Carta, el sistema tributario. "En
tal virtud, constituirían indudablemente elementos que deben considerarse para
integrar el sistema, el señalamiento de criterios que desarrollen los
principios de equidad y eficiencia, y progresividad, si fuere el caso. "En
resumen, se entiende que para los
efectos del inciso 2o. del artículo 338, ibidem, el
método comprende el conjunto de reglas de procedimiento dirigidas a regular la
actividad de la autoridad correspondiente, en el desarrollo de la operación
administrativa que debe realizar para liquidar los costos y beneficios y
efectuar su distribución; así por ejemplo, podría formar parte de la regla de
un método, en el caso de la valorización, el establecimiento de una fórmula
matemática para liquidarla. "El
contenido normativo del artículo 367 de
la Carta, se presenta como un buen diseño de un modelo en los términos que
pretende el inciso 2o. del art. 338, porque allí se conjugan las directrices o
guías de un sistema, con los derroteros que demarca un método, así no se
enuncie en el mismo, ninguno de tales propósitos. Dice el texto en cuestión: "La
ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y
el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos,
los de solidaridad y redistribución de ingresos." Todo lo dicho lo
ratificamos en la presente ocasión. II. Pero, en el presente caso existe una razón
adicional para disentir. Ostensiblemente, lo
que se propuso el Constituyente al dictar el inciso segundo del artículo 338,
fue lo siguiente: que el legislador definiera el método, es decir los factores
que sirven de puntos de partida, y el
procedimiento, para definir "los costos y beneficios, y la forma de hacer
su reparto", y las autoridades que
prestan el servicio y cobran las tasas o contribuciones, se limitaran a aplicar
el método. Esta última sería una tarea elemental, casi mecánica, toda vez que
se partiría de unos datos señalados por el legislador. Así quedaban
precisamente separadas las competencias: el legislador señalaría el método o el
sistema, y la autoridad administrativa encargada de la prestación del servicio
lo aplicaría únicamente. Téngase en cuenta que
la referencia expresa del Constituyente a la ley, la ordenanza o
el acuerdo, supone necesariamente tomar estas palabras en su sentido
literal y formal: ley es la norma dictada por el Congreso, ordenanza por la
Asamblea, y acuerdo por el Concejo . ¿Por qué? Porque
así se salvaguarda el principio democrático universalmente reconocido en lo
relativo a los impuestos o contribuciones: la participación popular en su
determinación, mediante la intervención de los elegidos por el pueblo. Obsérvese en apoyo de
esta tesis que la Constitución habla de "ley, ordenanza o acuerdo". Y
leyes, ordenanzas o acuerdos sólo dictan, respectivamente, el Congreso, las
Asambleas y los Cabildos. Por esta razón, no les es dado a tales
corporaciones conferir facultades a autoridades de la rama ejecutiva para
cumplir la función que la Constitución les atribuye exclusivamente a ellas. La interpretación de
la mayoría, por el contrario, permite que una sola autoridad,
precisamente la administrativa, defina el método o el sistema y lo aplique.
Por ejemplo, una Asamblea o un Cabildo podría facultar al Gobernador o al
Alcalde, en relación con un servicio público, para fijar el método y aplicarlo
al mismo tiempo, dando lugar a abusos fácilmente previsibles. Recuérdese, además,
que el Presidente no dicta leyes, ni el Gobernador ordenanzas, ni el Alcalde
acuerdos. Y que la concesión de facultades en este caso es improcedente por la
misma razón que para decretar impuestos (inciso tercero, numeral 10, artículo
150 de la Constitución). En conclusión: con decisiones como
ésta se sigue privando a la representación popular -Congreso, Asambleas y
Cabildos- de su participación en materia tan importante como la de los
tributos. Y se fortalece indebidamente el papel de la rama ejecutiva, por la
confusión de funciones que la Constitución
quiso que estuvieran en cabeza de órganos de diversas ramas del poder
público.
NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1E. JARAMILLO . Hacienda
Pública. Bogotá, Ed. Minerva, 1930. p. 177. 2Sentencia
C-040 de 1993. 3M.
DUVERGER. Finances
Publiques. París Univertaires de France. 1968. p. 94. 1Gaceta
Constitucional. No. 89. pp. 7-8. 2Corte
Constitucional. Sentencia C-040/93. 3Corte
Constitucional. Sentencia C-560 de octubre 20 de 1992. 4Corte
Constitucional, Sentencia No. 144, abril 20 de 1993, Magistrado ponente Eduardo
Cifuentes Muñoz. |