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Fallo 169 de 2013 Consejo de Estado

Fecha de Expedición:
13/06/2013
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Gaceta del Consejo de Estado
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN CUARTA

 

Consejera Ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

 

Bogotá, D. C. trece (13) de junio de dos mil trece (2013)

 

Radicación:             250002327000200700169 01

 

Referencia:              17495

 

Demandante:          CONSTRUCTORA LOS HAYUELOS S.A.

 

Demandado:           DIRECCIÓN DISTRITAL DE IMPUESTOS

 

Asunto:                    Impuesto predial unificado año gravable 2005

 

FALLO

 

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B proferida el 17 de octubre de 2008, que negó las súplicas de la demanda[1].

 

ANTECEDENTES

 

El 17 de mayo de 2005, la sociedad Constructora Los Hayuelos S.A. presentó la declaración del impuesto predial unificado correspondiente al año gravable 2005, por el inmueble ubicado en la Calle 29 Nº  80-25 de la ciudad de Bogotá D.C., en la que liquidó un saldo a pagar de $39.706.000[2].

 

El 4 de agosto de 2006, la Subdirección de Impuestos a la Propiedad Privada de la Dirección de Impuestos Distritales profirió el Requerimiento Especial N° RE-2006EE183307, en el que propuso modificar el destino del 61 al 67, la tarifa del 6 por mil al 33 por mil y la imposición de sanción por inexactitud[3].

 

La sociedad actora, dentro del término legal, dio respuesta al requerimiento citado[4] en la que manifestó que el acto preparatorio era nulo porque no contenía las razones, explicaciones o motivos por los cuales se desconocía la tarifa declarada del 6 por mil y se determinaba la del 33 por mil.

 

Indicó que para el año gravable 2005 la sociedad tenía derecho a no liquidar más del doble del impuesto predial unificado del año anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 352 de 2002.

 

En lo relacionado con la sanción por inexactitud, dijo que no se configuran los supuestos de hecho puesto que la sociedad no incurrió en las situaciones contempladas en el artículo 647 del Estatuto Tributario.

 

Analizada la respuesta, el 30 de mayo de 2007 la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos profirió la Liquidación Oficial de Revisión N° D.D.I. – 017193 (2007EE80670) mediante la cual modificó la declaración privada en la forma propuesta en el requerimiento especial y señaló como saldo a pagar la suma de $1.095.810.000[5].

 

La actora prescindió del recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión y acudió directamente ante la jurisdicción en procura de la nulidad del acto liquidatorio.

 

DEMANDA

 

La sociedad demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones[6]:

 

“PRIMERO.- Que se declare la nulidad de la actuación administrativa por medio de la cual se estableció en contra de la sociedad CONSTRUCTORA LOS HAYUELOS S.A. – NIT 800082726-1 la obligación de corregir y pagar unos mayores valores por concepto de impuesto predial unificado y sanción correspondiente a la vigencia fiscal 2005 relacionada con el inmueble identificado con la matricula inmobiliaria 50C 1535092, cédula catastral 006320310200000000, de la ciudad de Bogotá, actuación que consta de la Resolución No. DDI-No. 017193 de mayo 3 de 2007 que contiene la Liquidación Oficial de Revisión No. LOR-2007EE80670, expediente No. 20061222271, emitida por la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección de Impuestos Distritales.

 

SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho de mi poderdante y se declare que la declaración predial unificado del año gravable 2005 está en firme y, en consecuencia, que no está obligado a pagar los mayores valores por impuesto, sanción e intereses”.

 

Invocó como normas violadas las siguientes:

 

- Artículo 29 de la Constitución Política.

 

- Artículos , 64, 97 y 100 del Decreto Distrital 807 de 1993.

 

- Artículos 20, 25 y 27 del Decreto Distrital 352 de 2002.

 

- Artículo 1°, numeral 1 del Acuerdo Distrital 105 de 2003.

 

- Artículos 704, 712 y 730 del Estatuto Tributario.

 

- Artículos , 35 y 44 del Código Contencioso Administrativo.

 

- Artículo 321 de la Ley 4ta de 1913(Código de Régimen Político y Municipal).

 

 -Artículo 69 de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC[7].

 

 -Las demás normas concordantes del ordenamiento jurídico.

 

Para desarrollar el concepto de violación propuso los siguientes cargos:

 

Ausencia de explicación e indebida motivación del requerimiento especial y de la liquidación oficial de revisión; expedición irregular del acto; nulidad del proceso.

 

La motivación de toda actuación de la administración debe ser idónea y suficiente; debe revelar los supuestos fácticos de que se parte para adoptar una determinación, por lo tanto, el requerimiento especial debe estar suficientemente motivado y de no cumplir con dicha exigencia se genera una irregularidad que viola el derecho de defensa del administrado y vicia de nulidad la liquidación oficial de revisión.

 

La Administración Distrital, en el requerimiento especial y en la liquidación oficial de revisión, se limitó a señalar el destino y tarifa empleados por la contribuyente en el año gravable 2005 sin explicar las razones por las cuales propone la modificación.

 

Se mencionan unos cruces de información, como fundamento de la actuación, sin especificar cuales son, vulnerando los artículos 29 de la Constitución Política y 35 del Código Contencioso Administrativo.

 

Manifestó que la página 2 del texto del requerimiento es una especie de reproducción de un modelo general en la que se encuentran los títulos de los antecedentes, la propuesta y la causal de inexactitud de forma sistemática, citando algunas normas, redacción en singular y entre paréntesis en plural, y en varios de sus apartes la compleja y poco clara expresión “y/o”.

 

Sólo aparece el año gravable, la dirección del predio, las tarifas utilizadas por el contribuyente y las que pretende imponer la Administración, sin explicaciones, motivos o razones específicas y concretas por las cuales pretende modificar las tarifas e imponer sanción; la simple cita de algunas normas no suple la exigencia legal de la motivación del acto.

 

Precisó, en cuanto a la sanción por inexactitud, que no se motivaron de manera adecuada, suficiente y clara, las razones de su imposición y que, en el caso concreto, no se presentan las conductas señaladas en el artículo 647 del Estatuto Tributario para la procedencia de la sanción.

 

Desconocimiento injustificado de la base gravable por el año 2005; vicios en la motivación del acto; nulidad del proceso.

 

Advirtió que existe contradicción en el requerimiento especial y en la liquidación oficial de revisión; que en el acto de determinación se indicó como “avalúo determinado” la misma cifra de la base gravable reflejada en la declaración tributaria, por valor de $13.605.060.000, establecida de conformidad con el artículo 20 del Decreto 352 de 2002, lo que demuestra que no se declaró un valor inferior al avalúo catastral vigente al momento de la causación del impuesto.

 

Irregularidades en la firma de la Resolución DDI- N° 017193 del 3 de mayo de 2007 que contiene la Liquidación Oficial de Revisión N° LOR 2007EE80670; nulidad del proceso.

 

Manifestó que la firmar del acto administrativo, por parte de la autoridad que lo profiere, tal como lo señala la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, es signo de responsabilidad a través del cual se puede establecer el aspecto subjetivo del mismo y la competencia de quien lo expide.

 

El funcionario debe firmar la actuación, de conformidad con el artículo 321 del Código de Régimen Político y Municipal, poniendo todas las letras del nombre y del apellido; situación que en el presente caso no se presentó, pues en el aparte destinado para la firma no aparecen las letras de los nombres y apellidos de quien firmó el acto demandado.

 

Tarifa del 6 por mil en la declaración del impuesto predial unificado 2005; predio edificado residencial y derecho al límite del doble del impuesto predial unificado del año anterior.

 

Según el artículo 25 del Decreto Distrital 352 de 2002 la tarifa para un predio edificado residencial con un área construida de 1.396.30 metros cuadrados, es del 6 por mil y no del 33 por mil, como lo plantea la actuación administrativa.

 

El anterior predio, para el año 2005, cumple con lo dispuesto en el artículo 69 de la Resolución 2555 de 1988 proferida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

 

La actuación oficial desconoce el artículo 27 del decreto mencionado, que estipula que “si el impuesto resultante fuere superior al doble del monto establecido en el año anterior por el mismo concepto, únicamente se liquidará como incremento del tributo una suma igual al cien por ciento (100%) del impuesto predial unificado del año anterior. La limitación no se aplicará cuando existan mutaciones en el inmueble, ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.

 

La excepción al límite del doble del impuesto predial unificado es para los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados y el presente caso no encaja en dicha excepción.

 

Al existir una edificación de 1.396.30 metros cuadrados el contribuyente tiene derecho a aplicar la disposición antes mencionada. El hecho de que según el Distrito el área edificada sea inferior al 20% en relación con el área del terreno no significa que el contribuyente no tenga derecho al tope del impuesto predial unificado liquidado el año anterior.

 

Afirmó que en las páginas 4 y 5 de la liquidación de revisión, la Administración reconoció la existencia de la edificación y el uso catastral habitacional para el año gravable 2005 ya que manifestó que “dado lo anterior se verificaron las características físicas y económicas del inmueble reportadas al 1° de enero de 2005 por Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital obteniendo las siguiente información: Área de terreno: 45.437.70 m2; Área construida: 1.396.30 m2 ; Destino catastral 23 comercial; usos catastrales: 001 habitaciones menor o igual a tres pisos (316.30) 002 depósitos de almacenamiento nph (1.080.000 m2;  Avalúo catastral:$13.605.060.000” .

 

Posteriormente, la liquidación oficial de revisión agregó que se trata de un predio “no edificado” y citó el artículo 1° del Acuerdo 105 de 2003 numeral 8, parágrafo 2 literal b) sobre porcentajes de áreas y de valor.

 

Señaló que el literal b) del parágrafo 2° no puede ser aplicado por la Administración porque contiene, de manera ilegal, una serie de restricciones a las edificaciones (de área y de valor), que no están de conformidad con la legislación nacional y la Constitución Política.

 

La norma en mención fue demandada en acción pública ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; en caso de ser declarada la nulidad sus efectos deben reflejarse y aplicarse al proceso.

 

Enriquecimiento injustificado del Distrito Capital.  

 

Señaló que no es procedente el cobro del mayor impuesto predial unificado y la sanción; cobrarla enriquece injustificadamente al Distrito.

 

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

En la oportunidad legal, la apoderada de la Dirección Distrital de Impuestos, en escrito de contestación a la demanda, se opuso a las pretensiones de la misma[8]. 

 

Indebida motivación del requerimiento especial y de la liquidación oficial.

 

Manifestó que en el requerimiento especial se expresó claramente que la causal de inexactitud consistía en que en la declaración del impuesto predial unificado del ejercicio gravable 2005, el contribuyente registró como destino 61 y como tarifa 006, pero que, de conformidad con la información reportada por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital y la normativa vigente, le correspondía el destino 67 y la tarifa 033, sin modificar el avalúo catastral. Además se informaron los valores objeto de corrección y la tarifa.

 

Aclaró que aunque se incluyó como causal de inexactitud que el contribuyente declaró como base gravable un valor inferior al avalúo catastral vigente al momento de la causación del impuesto, en el acto se estipuló la conjunción “y/o” y en forma seguida se invocó la causal relacionada con la tarifa, incluyendo sólo ésta en la liquidación determinada, lo que permite inferir que la causal de inexactitud presentada en la declaración aludía únicamente a la tarifa, punto sobre el cual el contribuyente se manifestó, en primer lugar, en la respuesta al requerimiento especial.

 

En el requerimiento especial se identificó la liquidación presentada por el contribuyente y la determinada por la Administración, en la cual solo se modifica el destino y la tarifa, pues el avalúo catastral coincide con el declarado, según la información suministrada por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, razón por la cual el contribuyente incurrió en inexactitud en la declaración privada por el año gravable 2005.

 

En cuanto a la liquidación oficial de revisión, indicó que se explicó al contribuyente que el predio se ajusta a la definición de “predios no edificados” y, por consiguiente, la tarifa a aplicar era del 33 por mil y no la declarada, razón por la cual se genera inexactitud sancionable, de conformidad con el artículo 101 del Decreto 807 de 1993, que corresponde al 160% de la diferencia entre el saldo a pagar declarado y el determinado.

 

Que, en consecuencia, no es cierto que el acto careciera de motivación, pues se explicó el motivo de la sanción por inexactitud y se responden cada uno de los argumentos expuestos por el contribuyente en la respuesta al requerimiento especial.

 

Insistió en que el contribuyente respondió el requerimiento especial exponiendo los motivos por los cuales no estaba de acuerdo con la tarifa propuesta y que, por lo tanto, la actuación no vulneró su derecho de defensa.

 

Irregularidad en la firma de la liquidación oficial de revisión.

 

Indicó que las citas jurisprudenciales aludidas por la actora no se relacionan con el caso en estudio, ya que respecto del funcionario que firmó el acto de determinación oficial no existe duda alguna, pues se observa, debajo de la firma la identidad y el cargo que ocupa. Por lo tanto, no se vulneró el artículo 321 de la Ley 4 de 1913.

 

Tarifa del 6 por mil; derecho al límite del doble del impuesto predial unificado del año anterior.

 

Según el certificado catastral, para el año gravable 2005 el predio en discusión tenía la siguiente información:

 

- Área del terreno: 45.437.70 M2

 

- Área construida: 1.369.30 M2

 

- Avalúo catastral: $13.605.060.000

 

El predio se ajusta a la definición de “no edificado”, según el artículo 69 de la Resolución 2555 de 1988 y al Acuerdo 105 de 2003 y, por consiguiente, le corresponde la tarifa del 33 por mil, sin que tenga derecho a lo previsto en el artículo 27 del Decreto Distrital 352 de 2002[9] por el hecho de contar con un área construida de solamente 1.396.30 M2  sobre un área total de 45.437.70 M2, es decir, que el área construida es inferior al 20% de la del terreno.

 

Enriquecimiento injustificado del Distrito Capital.

 

Aseveró que está demostrado que el contribuyente liquidó, en la declaración del impuesto predial unificado del año gravable 2005, una tarifa que no correspondía, teniendo en cuenta las características del bien inmueble, el cual, según información suministrada por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, atañe a un predio urbanizado no edificado.

 

En consecuencia, no se presenta un enriquecimiento injustificado para el Distrito Capital pues el acto de determinación oficial se expidió con fundamento en las normas tributarias vigentes, y en el trámite se garantizó el debido proceso.

 

Trámite Previo.

 

Solicitó la suspensión del proceso por prejudicialidad porque en el Consejo de Estado se está tramitando el recurso de apelación en el proceso de acción pública de nulidad contra el literal b) del parágrafo 2° del artículo 1° del Acuerdo 105 de 2005.

 

Advirtió que dicho proceso incide directamente en la decisión que adopte el Tribunal en el presente proceso.

 

LA SENTENCIA APELADA

 

Mediante sentencia del 17 de octubre de 2008[10], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B  negó las súplicas de la demanda.

 

Las razones aducidas en la decisión son las siguientes:

 

Anotó, en cuanto a la suspensión provisional del proceso por prejudicialidad, que la mayoría de los miembros que integran la Sala no aceptó dicha suspensión.

 

Indebida motivación del requerimiento especial.

 

Precisó el a-quo que el requerimiento especial contiene la motivación exigida por los artículos 97 del Estatuto Tributario Distrital y 703 y 704 del Estatuto Tributario; que la Administración Distrital expresó claramente que la sanción por inexactitud se proponía porque en la declaración del impuesto predial unificado del año 2005 se registró como destino 61 y como tarifa la del 006, pero de conformidad con la información del Departamento Administrativo de Catastro Distrital y la normativa vigente, correspondía el destino 67 y la tarifa 033; además se indicaron los valores declarados por el contribuyente y los propuestos por la entidad demandada.

 

Improcedencia de la sanción por inexactitud por ausencia de motivación; desconocimiento de la base gravable por el año 2005.

 

Según el artículo 101 del Decreto 807 de 1993 son causales de inexactitud sancionable en las declaraciones tributarias, la omisión de ingresos, de impuestos generados por las operaciones gravadas, de bienes o actuaciones susceptibles de gravamen, así como la inclusión de deducciones, descuentos, exenciones, inexistentes, y, en general, la utilización en las declaraciones tributarias, o en los informes suministrados a las oficinas de impuestos, de datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, de los cuales se derive un menor impuesto o saldo a pagar, o un menor saldo a favor del contribuyente o declarante. Igualmente, constituye inexactitud, el hecho de solicitar compensación o devolución sobre sumas a favor que hubieren sido objeto de compensación o devolución anterior.

 

La Administración Distrital, en la liquidación oficial de revisión, determinó que el predio por el que la demandante liquidó y pagó el impuesto predial unificado correspondiente al año gravable 2005 corresponde a los “no edificados”, gravados con una tarifa del 33 por mil y no del 6 por mil, situación que fue explicada en la liquidación oficial.

 

Agregó que la modificación no se realizó respecto del avalúo declarado por la sociedad sino respecto de la tarifa establecida en el Acuerdo 105 de 2003.

 

Irregularidades en la firma de la resolución de la liquidación oficial de revisión.

 

Precisó que revisada la liquidación oficial claramente se observa el nombre, apellidos, cargo y firma de la persona que expidió el acto administrativo, por lo que sin hacer más análisis queda sin soporte fáctico el cargo de ilegalidad.

 

Tarifa del 6 por mil; derecho al límite del doble del impuesto predial unificado del año anterior.

 

Con fundamento en el artículo 27 del Decreto 352 de 2002, que dispone la limitante del impuesto al 100% respecto al determinado en la liquidación del año anterior, señaló que dicha norma establece claramente que no se aplica cuando se trata de “terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados”.

 

Señaló que, de conformidad con el parágrafo 2° literal b) del numeral del artículo 1° del Acuerdo 105 de 2003, norma que para la fecha de la providencia no había sido suspendida ni anulada, el predio corresponde a un “no edificado”, lo que hace que la tarifa aplicable sea del 33 por mil, sin que sea dable aplicar lo previsto en el artículo 27 del Decreto Distrital 352 de 2002.

 

Finalmente, adujo que al no haberse encontrado causal alguna que invalide el contenido del acto administrativo, no es posible concluir que haya enriquecimiento sin justa causa por parte de la Administración Distrital.

 

EL RECURSO DE APELACIÓN

 

La sociedad demandante impugnó la sentencia y, para el efecto, planteó los siguientes argumentos[11]:

 

Solicitud de suspensión por prejudicialidad.

 

Insistió en la suspensión del proceso hasta tanto se emita sentencia en el proceso de simple nulidad del literal b) del parágrafo 2° del artículo 1° del Acuerdo 105 de 2005; dicho literal no puede ser aplicable porque contiene una serie de restricciones para las edificaciones, como el área, que no están acordes con la Constitución Política y la legislación nacional.

 

Señaló que el a-quo, con el fallo apelado, contradice pronunciamientos anteriores frente a la prejudicialidad; citó el auto del 22 de febrero de 2007, radicación 15819, en el que el Consejo de Estado fue contundente al precisar que cuando se demanda un acto general a cuyo amparo se expidió un acto particular y concreto, debe suspenderse el proceso que se inicie respecto de este último, porque la decisión que ha de tomarse en relación con el acto general, es definitiva para decidir en el otro proceso.

 

Por otro lado, desconoció que para el año gravable 2005 el contribuyente tenía derecho a no liquidar más del doble del impuesto predial unificado declarado en el año anterior; pues existe una edificación de 1.396.30 M2, de conformidad con el artículo 27 del Decreto Distrital 352 de 2002.

 

La excepción al límite del doble del impuesto predial unificado es para los “terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados”, según la redacción de la norma, y el predio en discusión no cumple con dicha condición.

 

En cuanto a los demás cargos reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

 

Desistimiento

 

El 10 de diciembre de 2009 la actora, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 77 de la Ley 1328 de 2009, 342 y siguientes del Código de Procedimiento Civil y 267 del Código Contencioso Administrativo, desistió de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que modificó la declaración privada del impuesto predial unificado por el año gravable 2005. Allegó copia del recibo de pago del impuesto discutido de fecha 10 de diciembre de 2009, por la suma de $404.497.000[12].

 

Mediante auto del 9 de febrero de 2010[13] este Despacho aceptó el desistimiento de la demanda y  en consecuencia declaró terminado el proceso.

 

El 9 de septiembre de 2010 la entidad demandada solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, “se ordene desarchivar, reabrir y dejar sin efectos el auto de desistimiento proferido dentro del proceso”; para el efecto manifiesta que la Corte Constitucional mediante sentencia C-333 del 12 de mayo de 2010 declaró inexequible, desde la fecha de su promulgación, los incisos , , y y el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones, Ley de reforma financiera”; y por ende, las actuaciones procesales que se surtieron en vigencia de la mencionadas normas quedan sin efecto jurídico, que para el caso tiene que ver con el desistimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la providencia proferida el 9 de febrero de 2010 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado aceptando el desistimiento, así como las demás actuaciones que se hayan surtido con ocasión de la referida ley.

 

El 24 de septiembre de 2010 el Tribunal Administrativo ordenó remitir el proceso a la Sección Cuarta del Consejo de Estado por ser la autoridad judicial que profirió el auto mediante el cual se aceptó el desistimiento de la demanda y declaró terminado el proceso, porque los efectos de la sentencia C-333 de 2010 son retroactivos. 

 

Mediante auto del 7 de diciembre de 2010 el Despacho declaró sin efecto el auto del 9 de febrero de 2010, negó el desistimiento formulado por la sociedad actora y ordenó continuar con el trámite del proceso.

 

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

La demandante insistió en los argumentos expuestos en la demanda y expuso que se debe tener en cuenta el precedente jurisprudencial que cita: sentencia del 18 de marzo de 2010, Exp. 16971, al considerar que tiene relación directa con el proceso[14].

 

La demandada reiteró los argumentos planteados en la contestación y agregó que, si bien el Consejo de Estado mediante sentencia del 18 de marzo de 2010 anuló el literal b) del parágrafo 2 del artículo 1° del Acuerdo 105 de 2003, que adecuaba las categorías tarifarias del impuesto predial unificado, para la fecha de expedición del acto administrativo demandado dicha norma se encontraba vigente y gozaba de la presunción de legalidad. Por lo tanto, era aplicable, como lo hizo la Administración Distrital.

 

La referida sentencia no fijó efectos retroactivos, por lo que se debe concluir que estos son a futuro y por consiguiente no aplica a situaciones jurídicas realizadas en vigencia de la norma[15].

 

MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación solicitó que se revoque la sentencia apelada y, que en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda[16].

 

Después de hacer un recuento normativo y jurisprudencial, expresó que los motivos en que se funda el acto administrativo deben ser ciertos, claros, objetivos, y de tal índole que determinen no sólo su expedición sino su contenido y alcance, y que la adecuada motivación debe suministrar a su destinatario, hasta convencerlo, las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción del mismo.

 

Manifestó que la falta de motivación de un acto administrativo deviene en la violación del debido proceso, puesto que tal exigencia constituye una formalidad que al omitirse equivale a una expedición irregular del respectivo acto, lesiva del debido proceso que se debe observar para su expedición.

 

Por mandato del artículo 97 del Acuerdo Distrital 807 de 1993, antes de proferir la liquidación oficial de revisión, la Administración Distrital debe enviar al contribuyente un requerimiento especial que contenga todas las modificaciones con la explicación de las razones en que se sustentan y la cuantificación de los impuestos y sanciones.

 

Precisó que el requerimiento especial es un acto preparatorio necesario para la expedición de la liquidación oficial, que es el acto definitivo que modifica la declaración privada de los contribuyentes, en cuanto constituye la expresión de voluntad de la Administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica; su omisión conlleva la nulidad del acto de determinación y de su notificación depende la firmeza de la liquidación privada.

 

A partir de la notificación del requerimiento especial el contribuyente está en capacidad de ejercer su derecho de defensa, para lo cual se exige que la Administración exponga las razones de la modificación que propone a la declaración privada.

 

En el presente caso la entidad demandada expuso que como resultado de la comparación de las bases gravables denunciadas y las tarifas aplicadas con los avalúos y tarifas correspondientes a las características de los predios para la vigencia en mención, el contribuyente no cumplió con lo señalado en los artículos y de la Ley 601 de 2000 y/o Acuerdo 105 de 2003, compilado en el Decreto 352 de 2002. 

 

Así mismo, señaló como causal de inexactitud el hecho de que el contribuyente registró como destino 61, tarifa de .006, cuando de acuerdo con la información reportada por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital y la normatividad legal vigente y/o lo informado en la declaración tributaria le corresponde el destino 67 y la tarifa .033.

 

De acuerdo con las normas antes anotadas, era necesario que la Administración Distrital explicara a la demandante las razones por las que no estaba de acuerdo con la declaración privada, en lo relacionado con el destino y la tarifa.

 

Posteriormente, en la liquidación oficial, explica que la glosa atañe al hecho del área del predio y la parte construida para uso habitacional inferior al 20% del total, que, a juicio del Distrito, permitía calificarlo como “no edificado” y asignarle una tarifa del 33x1000 y no del 6x1000, explicación que no convalida la deficiencia en que incurrió el requerimiento especial. 

 

La forma en que la entidad expuso en el requerimiento especial las razones para modificar la liquidación privada, no permiten entender que el sustento del mismo estaba relacionado con el hecho de que hubiera una construcción pequeña en relación con la dimensión del lote, lo que implicaba un destino y tarifa diferentes.

 

Simplemente se advirtió el destino y la tarifa, pero no la razón; además, se refirió a que ésta no cumplió “un parámetro mínimo de base gravable”, es decir, el valor del autoavalúo, el cual, sin embargo, no fue objeto de modificación.

 

Los artículos y de la Ley 601 de 2000, que esgrimió la entidad demandada, no sustituyen la explicación que el Distrito debió dar a la contribuyente, ya que se refieren, el primero, a que la base gravable para cada año, a partir del año 2000, sería el valor que mediante autoavalúo estableciera el contribuyente, que como mínimo debía corresponder al avalúo catastral vigente al momento de causación del impuesto.

 

El segundo de los artículos citados establece que los propietarios o poseedores de predios a los cuales no se les haya fijado avalúo catastral debían determinar como base gravable mínima el valor que estableciera anualmente la Administración Distrital, conforme con los parámetros técnicos por área, uso y estrato. Una vez se le establezca el avalúo catastral declararán de acuerdo con los parámetros generales de la presente ley.   

 

Dichas disposiciones no explican el porqué de la modificación de la declaración tributaria, era necesario que precisara, aún en forma sumaria, las razones que tuvo para cambiar el uso del predio y la tarifa, como lo hizo en la liquidación oficial en la que sustentó la modificación en el literal b) del parágrafo 2 del artículo 1° del Acuerdo 105 de 2003 del Concejo Distrital de Bogotá.

 

Solicitud de devolución.

 

La actora, mediante oficio radicado ante esta Corporación el 30 de mayo de 2011, manifestó que para efectos de la petición de desistimiento de la demanda, en los términos del artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, pagó el 10 de diciembre de 2009 la suma de $404.497.000, que equivale al 100% del mayor impuesto predial unificado discutido.

 

En consecuencia, solicita, en caso de acoger las pretensiones de la demanda, se ordene la devolución de la suma antes mencionada, con los intereses a que haya lugar[17].

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

Controvierte la demandante Constructora Los Hayuelos S.A., ahora apelante, la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda por cuanto considera que desconoce el precedente jurisprudencial, sentencia del 18 de marzo de 2010 Exp. 16971[18], que tiene relación directa con el proceso; insiste en la ausencia de explicación en el requerimiento especial y en la liquidación oficial de revisión para modificar el destino del predio y la tarifa del impuesto declarado, así como para imponer sanción por inexactitud.

 

Así mismo, considera que se debe declarar la nulidad del proceso por irregularidades en la firma del acto administrativo de determinación y afirma que el Distrito Capital se enriquece injustificadamente con la modificación realizada a la declaración del impuesto predial unificado del año gravable 2005.

 

En esas condiciones, procede la Sala al estudio de los cargos.

 

En el caso se discute la legalidad del acto administrativo mediante el cual la Administración Tributaria Distrital modificó la declaración del impuesto predial unificado, presentada por la demandante, por el año gravable 2005, en relación con el predio ubicado en la Calle 29 N° 80 – 25 de la ciudad de Bogotá D.C.

 

Falta de motivación

 

La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos.

 

Los motivos del acto administrativo deben ser de tal índole, que determinen no sólo la expedición de un acto administrativo sino su contenido y alcance; la motivación debe ser clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique la expedición de los actos y que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción de los mismos.

 

En cuanto a la falta de motivación, la Sala recuerda que este cargo se denomina técnicamente expedición en forma irregular del acto. En efecto, cuando la Constitución o la ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada y que esa motivación conste, al menos en forma sumaria, en el texto del acto administrativo, se está condicionando la forma del acto administrativo, el modo de expedirse. Si la Administración desatiende esos mandatos normativos, incurre en el vicio de expedición irregular y, por ende, se configura la nulidad del acto administrativo[19].

 

En efecto, la expresión de los motivos por los cuales se profiere un acto administrativo de carácter particular y concreto es indispensable, pues es a partir de los mismos que el administrado puede controvertir aquellos aspectos de hecho y de derecho que considera no pueden ser el soporte de la decisión, pero cuando se prescinde de la motivación se impide que el particular afectado con la decisión pueda ejercitar cabalmente su derecho de defensa y contradicción.

 

Ahora bien, en el presente caso, observa la Sala que:

 

El Acuerdo Distrital 807 de 1993, adicionado por el Decreto Distrital 362 de 2002, establece:

 

“Artículo 96º.- Facultad de Modificación de las Liquidaciones Privadas. La Dirección Distrital de Impuestos podrá modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los contribuyentes, declarantes y agentes de retención, mediante liquidación de revisión, la cual deberá contraerse exclusivamente a la respectiva declaración y a los hechos que hubieren sido contemplados en el requerimiento especial o en su ampliación si la hubiere.

 

(…)

 

Artículo 97.-Requerimiento Especial. Antes de efectuar la liquidación de revisión, la Dirección Distrital de Impuestos deberá enviar al contribuyente, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar con explicación de las razones en que se sustentan y la cuantificación de los Impuestos y retenciones que se pretendan adicionar, así como de las sanciones que sean del caso.

 

El término para la notificación, la suspensión del mismo y la respuesta al requerimiento especial se regirán por lo señalado en los artículos 705, 706 y 707 del Estatuto Tributario Nacional”.

 

En ese contexto, el propósito del requerimiento especial en el procedimiento administrativo de determinación del impuesto es incluir todos los aspectos que pretende modificar la Administración, para el efecto debe explicar las razones en que se sustenta y la cuantificación del impuesto, preservando y garantizando el derecho de defensa de los contribuyentes.

 

El requerimiento especial debe estar motivado, al menos en forma sumaria.

 

La Sala observa, en el expediente[20], el Requerimiento Especial N° RE -2006EE183307 del 14 de junio de 2006, en el cual se lee lo siguiente:

 

“PROPIETARIO Y/O DECLARANTE

 

APELLIDOS Y NOMBRES O RAZÓN SOCIAL

TIPO DE DOCUMENTO

NÚMERO DE IDENTIFICACIÓN

 

CONSTRUCTORA LOS HAYUELOS S.A.

 

NIT

 

800.082.726

 

Por medio del cual se profiere REQUERIMIENTO ESPECIAL proponiendo modificar la liquidación privada del impuesto predial unificado presentada por el (los) contribuyente (s) arriba mencionado (s), y de acuerdo con la información reportada en la declaración que se describe a continuación:

 

AÑO GRAVABLE

CHIP

DIRECCIÓN 
DEL PREDIO

 MATRICULA INMOBILIARIA

PREIMPRESO

FECHA DE PRESENTACIÓN

 

2005

 

AAA0167NYOM

AC228385[21]

 

1535092

 

2005101010003175531

 

17/05/2005

 

(…)


ANTECEDENTES

 

1. El(los) contribuyente(s) arriba mencionado(s), presentó(arón) la(s) declaración(es) antes relacionada(s), por el impuesto predial unificado, cumpliendo así con la obligación formal de declarar.

 

2. Que se realizaron los cruces de información establecidos en el protocolo de cruces para la detección de inexactos por la(s) vigencia(s) 2005.

 

3. Que mediante los cruces anotados se compararon las bases gravables denunciadas y las tarifas aplicadas con los avalúos y tarifas correspondientes a las características de los predios para las vigencias en mención.

 

4. Como resultado de lo anterior se detectó que el(los) contribuyente(s) en su(s) declaración(es) correspondiente(s) al(los) periodo(s) arriba mencionado(s), no dio(dieron) cumplimiento a lo señalado en los artículos y de la Ley 601 de 2000 (parámetro mínimo de base gravable) y/o Acuerdo 105 de 2003 compilado en el artículo 25 del Decreto Distrital 352 de 2002 (Tarifas aplicables).

 

5. Que en los cruces masivos de información descritos en el numeral 2° no se detectaron correcciones a las declaraciones iniciales presentadas por el(los) contribuyente(s) relacionado(s).

 

6. Que como consecuencia de lo anterior este despacho procede, mediante el presente acto, a proferir requerimiento especial de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 97 del Decreto Distrital 807 de diciembre de 1993, actualizado por el Decreto Distrital 362 de 2002.

 

PROPUESTA

 

La Subdirección de Impuestos a la Propiedad, con base en los argumentos expuestos y establecida la inexactitud contenida en la(s) liquidación(es) privada(s), propone modificar la(s) declaración(es) del impuesto predial unificado para el(los) predio(s) y vigencia(s) ya relacionada(s) de la siguiente manera:

 

DIRECCIÓN DEL PREDIO: AC 22 83 85

 

VIGENCIA: 2005

 

CAUSAL DE INEXACTITUD:

 

1. El contribuyente declaró como base gravable un valor inferior al avalúo catastral vigente al momento de la causación del impuesto y/o

 

2. En su declaración tributaria el contribuyente registró como destino 61, tarifa .006 cuando de acuerdo a la información reportada por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital y la normativa legal vigente y/o lo informado en la declaración tributaria le corresponde el destino 67, tarifa 0.33.

 

(…)”

 

Según lo anterior, advierte la Sala que la Administración Distrital en el requerimiento especial señaló las razones o fundamentos de hecho y de derecho que lo llevaron a expedirlo.

 

Es así como se señala que como resultado de los cruces de información se detectó que la contribuyente en su declaración correspondiente al periodo 2005, no dio cumplimiento a lo señalado en los artículos y de la Ley 601 de 2000, en lo relacionado con el parámetro mínimo de la base gravable y/o en el Acuerdo 105 de 2003, compilado en el artículo 25 del Decreto Distrital 352 de 2002, en cuanto a las tarifas aplicables.

 

Las normas citadas, artículos y de la Ley 601 de 2000, disponen en su orden lo siguiente:

 

“Artículo 1°. A partir del año fiscal 2000 la base gravable del impuesto predial unificado para cada año será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente, que deberá corresponder, como mínimo, al avalúo catastral vigente al momento de causación del impuesto.

 

Sin embargo, el contribuyente propietario o poseedor podrá determinar la base gravable en un valor superior al avalúo catastral, caso en el cual no procede corrección por menor valor de la declaración inicialmente presentada por ese año gravable.

 

(…)

 

Artículo 5°. Los propietarios o poseedores de predios a los cuales no se les haya fijado avalúo catastral deberán determinar como base gravable mínima el valor que establezca anualmente la administración distrital, conforme a parámetros técnicos por área, uso y estrato. Una vez se le establezca el avalúo catastral declararán de acuerdo con los parámetros generales de la presente ley.

 

En el entendido que la expresión "administración distrital" allí contenida hace referencia al Concejo Distrital como organismo administrativo de representación popular.

 

Parágrafo.- Lo establecido en el presente artículo no impide al propietario o poseedor del predio para que autoavalúe por un valor superior a la base gravable mínima aquí señalada”.

 

Acertó la Administración al decir que la contribuyente no cumplió lo señalado en los artículos y de la Ley 601 de 2000, ya que estas disposiciones establecen que la base gravable mínima del impuesto predial unificado, para cada año, será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente, autoavalúo que no podrá ser inferior al avalúo catastral vigente al momento de causación del impuesto.

 

En cuanto a la tarifa, se aludió al artículo 25 del Decreto Distrital 352 de 2002 que indica que deberá aplicarse la determinada, en el 33% para los predios urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados con área superior a 100 M2.

 

Idéntica situación observa la Sala en la Resolución N° DDI-017193 del 3 de mayo de 2007 que contiene la Liquidación Oficial de Revisión N° 2007EE80670, visible en los folios 40 a 50; en dicho acto se precisan las razones por la cuales se modificó la declaración tributaria, pues allí se expresa que con base en la información suministrada por el Catastro Distrital, se verificaron las características físicas y económicas del inmueble, las que corresponden a un área del terreno de 45.437,70 M2 y un área construida de 1.396,30  M2; así mismo, que el destino catastral es el 23, comercial y que el avalúo catastral es de $13.605.060.000.

 

Se afirmo que, de acuerdo con esa información catastral, el inmueble tiene la categoría de predio no edificado pues su construcción tiene un área inferior al 20% del área del terreno y un avalúo catastral inferior al 25% del valor del terreno, de conformidad con el artículo primero, numeral 8 parágrafo 2 literal b del Acuerdo 105 de 2003.

 

Frente a lo manifestado por el contribuyente, relacionado con el derecho que tiene a no liquidar más del doble del impuesto liquidado el año anterior, indicó la Administración Distrital que “se tiene como excepción a la norma contemplada en el artículo 27 del Decreto Distrital 352 de 2002, para la aplicación del límite del impuesto a pagar, la prevista para los predios urbanizables no urbanizados y para los urbanizados no edificados, entendidos como tales conforme con las definiciones vigentes y aplicables para el año gravable 2005 previstas en el Acuerdo 105 de 2003”. 

 

De acuerdo con lo anterior, se satisface la exigencia legal y general de motivación del requerimiento especial y de la liquidación oficial de revisión, y prueba de ello es que la actora pudo ejercer el derecho de defensa y contradicción, pues sabía a qué se refería la modificación propuesta, y determinada, a la declaración del impuesto predial unificado del año gravable 2005. 

 

Precisado lo anterior, la Sala pasa a examinar los demás cargos planteados en el recurso de apelación, relacionados con la determinación del impuesto predial unificado del año gravable 2005.

 

El Impuesto Predial Unificado fue establecido en el Distrito Capital de Bogotá por el Decreto 352 de 2002. La autorización legal para su creación y los elementos del tributo están determinados en la Ley 44 de 1990 y en el Decreto Ley 1421 de 1993.

 

Es un gravamen que recae sobre los bienes raíces ubicados en el Distrito Capital de Bogotá, se genera por la existencia un predio ubicado dentro de su jurisdicción[22] y se causa el 1° de enero del respectivo año gravable[23].

 

La base gravable del impuesto está conformada por el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y debe corresponder, como mínimo, al avalúo catastral vigente al momento de la causación del impuesto. En todo caso, se faculta a los contribuyentes para que determinen una base imponible en una cuantía superior a este valor[24], o pueden solicitar a las autoridades catastrales que revisen el avalúo catastral que consta en las bases de datos de esas autoridades[25].

 

La tarifa del impuesto en el Distrito Capital fue establecida entre el 1 y el 33 por mil, de conformidad con el artículo 25 de Decreto 352 de 2002. El Acuerdo 105 de 2003, en su artículo 2º, dispuso unas tarifas de acuerdo con las categorías de bienes rurales, suburbanos y urbanos, y, entre estos últimos: residenciales, industriales, comerciales, entidades del sector financiero, empresas industriales y comerciales del Estado, cívico institucional y urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados.

 

En el caso sub examine la actora ataca el acto administrativo que le determinó el impuesto predial unificado por el año 2005, en el cual se invoca, como sustento jurídico, entre otras disposiciones, el literal b) del parágrafo 2 del artículo 1° del Acuerdo Distrital 105 de 2003, expedido por el Concejo de Bogotá.

 

La norma citada establece:

 

“Artículo 1°.- Categorías Tarifarias del Impuesto Predial Unificado. Se aplicarán las siguientes definiciones de categorías de predios para el impuesto predial unificado, adecuadas a la estructura del Plan de Ordenamiento Territorial.

 

(…)

 

8. Predios urbanizados no edificados. Son predios en los cuales se culminó el proceso de urbanización y que no han adelantado un proceso de construcción o edificación.

 

(…)

 

Parágrafo 2. Entiéndase por predio no edificado al que encuadre en cualquiera de los siguientes supuestos:

 

a.- (…)


b.- Al predio urbano cuyas construcciones o edificaciones tengan un área inferior al 20% al área del terreno y un avalúo catastral en el que su valor sea inferior al veinticinco por ciento (25%) del valor del terreno. (…)” (Subraya la Sala)

 

La Sala, en sentencia del 18 de marzo de 2010[26], anuló el literal b) del parágrafo 2 del artículo 1° del Acuerdo 105 de 2003, decisión que incide en el presente proceso.

 

Dijo la Corporación en esa oportunidad: 

 

“(…) los parágrafos primero de los artículos 4 y 5 del Acuerdo 39 de 1993 fueron anulados, en síntesis, porque violaron el principio de legalidad tributaria al establecer una discriminación porcentual para predios urbanizados no edificados que no estaba prevista legalmente. A juicio de la Sección, la administración del tributo y la graduación de las tarifas diferenciales y progresivas en el impuesto predial deben operar con sujeción a los presupuestos de la Ley 44 de 1990 y normas concordantes y, por el contrario, las disposiciones acusadas desvirtuaban estos presupuestos, no sólo por su interpretación sistemática sino por la evidente implicación sobre la determinación del hecho imponible, la base gravable y la tarifa. Además, porque las normas legales que regulan el impuesto predial se refieren a terrenos “urbanizados no edificados”, concepto suficientemente claro para rechazar cualquier hipótesis de construcción o edificación, pues esa expresión debía entenderse en su sentido natural y obvio ya que el legislador no distinguió.

 

Pues bien, en el caso que ocupa la atención actual de la Sala, el Concejo de Bogotá D.C., mediante la disposición acusada, estableció también unos parámetros porcentuales sobre construcción y avalúo de la construcción para determinar si un predio se considera edificado o no para efectos de la tarifa del impuesto predial. Es decir, consagró en términos similares y en esencia las disposiciones anuladas, no obstante los fundamentos legales que motivaron la anulación no habían desaparecido.

 

En efecto, los artículos 338, 313 y demás normas citadas de la Constitución Política, así como la Ley 44 de 1990 y el Decreto Ley 1421 de 1993 se encuentran actualmente vigentes y constituyen el marco constitucional y legal de la potestad tributaria municipal en materia del impuesto predial, de manera que las consideraciones expuestas en aquella oportunidad siguen siendo válidas para considerar que el Concejo de Bogotá en las disposiciones acusadas violó el principio de legalidad tributaria y, por ende, reprodujo en esencia unas normas anuladas.

 

(…)

 

Y en segundo lugar, el principio de ordenamiento territorial al que se ha hecho referencia no es aspecto novedoso frente a las disposiciones que fueron anuladas por la Jurisdicción. En esa oportunidad el Distrito adujo, en defensa de los parágrafos censurados, razones de equidad y de progresividad, sobre lo cual el Consejo de Estado consideró que si bien los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados tenían tarifas más gravosas, en todo caso, la graduación de las tarifas diferenciales y progresivas se debía hacer con sujeción a ley. Que la discriminación porcentual hacía más gravoso el tipo impositivo al crearse una subespecie de los predios (los parcialmente edificados) a los cuales se les aplicaba la tarifa de los no edificados, que aparte de ser un contrasentido, dificultaba la determinación de la base gravable. Finalmente dijo el Consejo de Estado que aparte de que la tarifa para esta clase de predios era extraordinariamente gravosa (33 por mil), el contribuyente perdería el beneficio de la limitación del incremento del tributo, contemplado por el numeral 2, parte final, del artículo 155 del decreto 1421 de 1993 según el cual:

 

“ARTÍCULO  155. Predial unificado. A partir del año de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital:

 

[…]

 

2. El contribuyente liquidará el impuesto con base en el autoavalúo y las tarifas vigentes. Lo hará en el formulario que para el efecto adopte la administración tributaria distrital. Si el impuesto resultante fuere superior al doble del monto establecido el año anterior por el mismo concepto, únicamente se liquidará como incremento del tributo una suma igual al cien por ciento (100%) del predial del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará cuando existan mutaciones en el inmueble ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados” (Subraya la Sala)

 

En consecuencia, el principio de la distribución equitativa de las cargas y los beneficios no es el fundamento que permita al Concejo de Bogotá establecer una disposición como la demandada que reprodujo en esencia y con los mismos vicios de ilegalidad unas disposiciones que fueron anuladas, teniendo en cuenta que los fundamentos legales de la anulación no desaparecieron.

 

En efecto, todos los motivos de anulación expresados en la sentencia referida pueden predicarse en relación con la norma actualmente demandada, porque en el ámbito del impuesto predial no ha habido una regulación diferente a la estudiada en esa oportunidad que permita al Concejo de Bogotá definir por fuera de la ley algún elemento del tributo.

 

Por esta razón, la Sala encuentra demostrado el cargo de reproducción de acto anulado y procederá a anular la disposición acusada, previa revocatoria del numeral primero de la sentencia apelada.

 

(…)”

 

En los antecedentes del requerimiento especial, transcrito al analizar el cargo de falta de motivación, se observa que la modificación de la declaración se sustenta en lo siguiente: “En su declaración tributaria el contribuyente registró como destino 61, tarifa .006 cuando de acuerdo a la información reportada por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital y la normativa legal vigente y/o lo informado en la declaración tributaria le corresponde el destino 67, tarifa 0.33”.

 

El anterior razonamiento se reprodujo en la Liquidación Oficial de Revisión N° D.D.I. – 017193 (2007EE80670) del 30 de mayo de 2007[27] en la que se expresó que “De acuerdo con la información catastral, se tiene el inmueble en la categoría de predios “no edificados”, pues su construcción tiene un área inferior al 20% del área del terreno y un avalúo catastral inferior al 25% del valor del mismo, de conformidad con el artículo primero, numeral 8 parágrafo 2 literal b del Acuerdo 105 de 2003, el cual se aplica para las vigencias 2004 y siguientes”.

 

Según el criterio expuesto, no pueden tenerse en cuenta para definir como predio no edificado, para efectos del impuesto predial unificado, los parámetros establecidos en la norma anulada, esto es, los referidos a aquellos cuyas construcciones o edificaciones tengan un área inferior al 20% del área del terreno y un avalúo catastral en el que su valor sea inferior al veinticinco por ciento (25%) del precio del terreno.

 

En estas circunstancias se hacen extensivos los efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro, de la sentencia 16971 del 18 de marzo de 2010, mencionada, toda vez que para la fecha en que dicha providencia anuló el literal b) del parágrafo 2 del artículo 1° del Acuerdo 105 de 2003, con fundamento en el cual la Administración Distrital profirió el acto administrativo que se demanda, las situaciones producidas al amparo del acto declarado nulo no estaban consolidadas, porque estaban pendientes de decisión definitiva en la jurisdicción contenciosa.

 

En el caso concreto, el efecto es inmediato y, por lo tanto, la norma resulta inaplicable por haber sido declarada nula.

 

Así lo precisó la Sala en la sentencia del 30 de junio de 2011, en la que dijo: 

 

“(…)

 

Los efectos de un fallo de nulidad de un acto de carácter general son ex nunc, es decir, hacia el futuro, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas. En cuanto a las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir aquellas que se debatían ante las autoridades administrativas o ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el efecto es inmediato, toda vez que cuando se define la situación jurídica particular y concreta, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso es inaplicable porque fue declarada nula.

 

(…)”[28]

 

Por lo tanto, se declarará la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión N°. D.D.I. – 017193 (2007EE80670) del 30 de mayo de 2007, y la firmeza de la declaración del impuesto predial unificado correspondiente al año gravable 2005, por el inmueble ubicado en la Calle 29 No. 80-25 de la ciudad de Bogotá D.C., en la que liquidó un saldo a pagar de $39.706.000.

 

Por otro lado, afirma la actora que para presentar la solicitud de desistimiento de la demanda, en los términos del artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, pagó, el 10 de diciembre de 2009 la suma de $404.497.000, por concepto del 100% del mayor impuesto predial unificado discutido por el año 2005, por lo que solicitó, el 30 de mayo de 2011, después de la presentación de los alegatos de conclusión de segunda instancia, la devolución de la suma antes mencionada con los intereses a que haya lugar.

 

Como la decisión de la Sala será la de anular el acto administrativo que modificó la declaración del impuesto predial unificado del año gravable 2005, en razón a lo expuesto en la sentencia del 12 de mayo de 2010, expediente 16971, se ordenará la devolución de la suma de $404.497.000, que fue pagada por la actora para presentar la solicitud de desistimiento de la demanda.

 

En relación con la naturaleza del pago realizado por la actora, el artículo 2313 del Código Civil, define:

 

“PAGO DE LO NO DEBIDO. Si el que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo pagado.

 

Sin embargo, cuando una persona, a consecuencia de un error suyo, ha pagado una deuda ajena, no tendrá derecho de repetición contra el que, a consecuencia del pago, ha suprimido o cancelado un título necesario para el cobro de su crédito, pero podrá intentar contra el deudor las acciones del acreedor.”

 

Por su parte, el artículo 21 del Decreto 1000 de 1997, dispone:

 

“Término para solicitar y efectuar la devolución de pagos de lo no debido. Habrá lugar a la devolución o compensación de los pagos efectuados a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento, para lo cual deberá presentarse solicitud ante la Administración de Impuestos y Aduanas donde se efectuó el pago, dentro del término establecido en el artículo 11 del presente Decreto. La Administración para resolver la solicitud contará con el término establecido en el mismo artículo.”

 

De conformidad con las anteriores disposiciones la actora tiene derecho a solicitar la devolución de los pagos que hizo a favor de la Dirección Distrital de Impuestos, con el fin de acogerse a la conciliación, establecida en el artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-333 del 12 de mayo de 2010, ya que dicho pago corresponde a un pago de lo no debido.

 

La Sala con el propósito de resarcir la pérdida del poder adquisitivo del dinero considera que, previas las compensaciones a que haya lugar, como lo ordena el artículo 855 del Estatuto Tributario, se deben reconocer los intereses legales del 6%, de que trata el articulo 1617 el Código Civil, desde la fecha del pago de la suma de $404.497.000 hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia.  

 

La tarifa de los intereses legales del 6% es la prevista en el artículo 2232 del Código Civil y la fórmula que se deberá aplicar para su liquidación es la siguiente:

 

I = Vh x N x 0.5%

 

Donde Vh corresponde al saldo crédito a devolver y N es el periodo de liquidación.

 

Así las cosas, la Sala revocará la sentencia apelada y procederá a declarar la nulidad del acto administrativo demandado, relevándose de examinar los demás cargos de la demanda.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

 

FALLA:

 

REVÓCÁSE la sentencia del 17 de octubre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la Constructora Los Hayuelos S.A. contra la Dirección Distrital de Impuestos.

 

En su lugar se dispone:

 

Primero: ANULÁSE la Liquidación Oficial de Revisión N° D.D.I. – 017193 (2007EE80670) del 30 de mayo de 2007, por medio de la cual la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos determinó el valor del impuesto predial unificado por el año gravable 2005 a la sociedad Constructora los Hayuelos S.A..

 

Segundo: Como restablecimiento del derecho DECLÁRASE en firme la declaración del impuesto predial unificado del año gravable 2005, presentada por la actora.

 

Tercero: ORDÉNASE a la entidad demandada devolver la suma de $404.497.000, junto con los intereses legales liquidados en la forma expuesta en la parte considerativa de la presente providencia.

 

Cuarto: RECONÓCESE personería a la abogada Carmen Rosa González Mayorga como apoderada de la Dirección Distrital de Impuestos, en los términos del poder que aparece en el folio 408.   

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

 

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

 

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

 Presidente

 

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

 

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

 

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:


 [1] Folios 283 a 299

[2] Folio 21

[3] Folios23 a 24

[4] Folios 25 a 31

[5] Folios 40 a 50

[6] Folios 208 a 224 del cuaderno principal 1

[7] Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

[8] Folios 181 a 192  

[9] Límite del impuesto a pagar. Si el impuesto resultante fuere superior al doble del monto establecido en el año anterior por el mismo concepto, únicamente se liquidará como incremento del tributo una suma igual al cien por ciento (100%) del impuesto predial unificado del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará cuando existan mutaciones en el inmueble, ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.

[10] Folio 283 a 299

[11] Folios 301 a 302

[12] Folios 322 a 324

[13]Auto de Ponente (E) Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, folio 325

[14] Folios 360 a 371

[15] Folios 431 a 438

[16] Folios 161 a 165 del cuaderno principal

[17] Folio 623

[18] C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

[19] Sentencia 16090 del 23 de junio de 2011, C.P. Doctor Hugo Fernando Bastidas Barcenas.

[20] Folios 23 a 24

[21] Anterior nomenclatura, actualmente corresponde a la Calle 29 N° 80-25 de Bogotá según Certificado del Departamento Administrativo de Catastro Distrital Radicación N° 206492 del 22 de febrero de 2006. Folio 37 

[22] Artículo 14 del Decreto 352 de 2002.

[23] Artículo 15 del Decreto 352 de 2002.

[24] Artículo 20 del Decreto 352 de 2002.

[25]“Decreto 3496 de 1983 Artículo 30º.- Revisión de los avalúos. El propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor se ajusta a las características y condiciones del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral.

El propietario o poseedor podrá presentar la correspondiente solicitud de revisión del avalúo de su predio o mejora a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el Catastro acompañándola de las pruebas que la justifiquen.

Parágrafo.- Las características y condiciones del predio se refieren a: límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso, clases de terreno y naturaleza de la producción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes.

Artículo 33º.- Recursos de reposición y apelación en la revisión. Contra la resolución que desata la solicitud de revisión proceden los recursos de reposición y apelación; el de reposición, ante el mismo funcionario que pronunció la providencia, y el de apelación, ante el inmediato superior; en ambos casos con el objeto de que se aclare, modifique o revoque

[26] Expediente 16971 Actor: CAMACOL y otros,  C.P. Doctora Martha Teresa Briceño de Valencia

[27] Folio 40 a 50

[28] Expediente 250002327000200700146 01 (17451) C.P. Doctor William Giraldo Giraldo