RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

2214200

Bogotá, D.C.,

Señor

BLAS JHABIB GAMBOA MAURNO

Correo electrónico: blasgamboa@aol.com

Finca el Triángulo, Vereda Santa Ana

Municipio de Guasca - Cundinamarca

Radicado: 2-2013-43127 de fecha 16/09/2013

Asunto: Respuesta derecho de petición en interés particular / Solicitud de concepto jurídico. Radicado No. 1-2013-53635.

Respetado señor Gamboa:

Esta Dirección recibió la petición del asunto, dirigida a la doctora Susana Muhamad, Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante la cual solicita concepto jurídico relacionado con la “Prevalencia de la Ley 872 de 2003 sobre los Decretos (…) 651 y 652 de 2011.”

Los aspectos sobre los que se requiere conceptuar son los siguientes:

“2. ¿Tiene la ley 872 de 2003 prevalencia por jerarquía normativa constitucional sobre los decretos distritales 651 y 652 de 2011 expedidos por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá el 28 de diciembre, dos días antes de entregar la Administración de Samuel Moreno, el Gobierno de la Ciudad?

3. Pueden los Decretos 651 y 652 de 2011 subordinar a la Ley 872 de 2003, rebajando a la categoría de Subsistema el Sistema de Gestión de Calidad creado por la ley 872?

4. ¿Pueden las regulaciones sobre implementación establecidas en los decretos 651 y 652 de 2011 prevalecer y subordinar los requerimientos de implementación establecidos en el artículo 4°. De la Ley 872, toda vez que no son suficientes, precisos técnicamente y no tienen la fuerza legal de la Ley 872?”

Sobre el particular, detalla los hechos sobre los que sustenta la petición, indicando entre otros aspectos, que los Decretos Distritales 651 y 652 de 2011 no pueden subordinar la Ley 872 de 2003, reduciendo el estatus de sistema de esta última, al de subsistema del Sistema Integrado de Gestión, para lo cual cita algunos apartes de la Sentencia “C-037/00” proferida por la Corte Constitucional.

De igual forma, precisa que la Ley 872 de 2003 es la única norma que faculta al Ejecutivo Nacional para integrar los sistemas de gestión de calidad y de control interno, complementándola con el Sistema de Desarrollo Administrativo, y no integrándola como lo hicieron los Decretos Distritales 651 y 652 de 2011.

Como en la solicitud de concepto se requiere dar respuesta a las inquietudes formuladas, se procederá a absolverlas en su respectivo orden, de acuerdo con lo estrictamente preguntado.

“2. ¿Tiene la ley 872 de 2003 prevalencia por jerarquía normativa constitucional sobre los decretos distritales 651 y 652 de 2011 expedidos por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá el 28 de diciembre, dos días antes de entregar la Administración de Samuel Moreno, el Gobierno de la Ciudad?”

Si bien no se conoce una disposición constitucional o legal que fije una jerarquía normativa, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han precisado algunos aspectos en relación con dicha figura, tal y como se detalla a continuación:

1- Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2000.

“5. El ordenamiento jurídico colombiano supone una jerarquía normativa que emana de la propia Constitución. Si bien ella no contiene disposición expresa que determine dicho orden, de su articulado puede deducirse su existencia, así no siempre resulte sencilla esta tarea...

6. Además de ser evidente que las normas constitucionales ocupan, sin discusión, el primer lugar dentro de la jerarquía del ordenamiento jurídico, dentro de la propia Carta, no todas las normas son igualmente prevalentes...

7. Pero más allá de la supremacía constitucional, de la propia Carta también se desprende que las leyes expedidas por el Congreso dentro de la órbita de competencias que le asigna la Constitución, ocupan, en principio, una posición prevalente en la escala normativa frente al resto del ordenamiento jurídico... Así las cosas, tenemos que los actos administrativos de contenido normativo, deben tener por objeto el obedecimiento y cumplimiento de la ley, de donde se deduce su sujeción a aquella. Igualmente, las normas superiores que organizan la jurisdicción contencioso-administrativa y señalan sus atribuciones (artículo 237 superior), encuentran su finalidad en la voluntad del constituyente de someter la acción administrativa al imperio de la ley.

8. Inclusive, las disposiciones que en ejercicio de sus funciones adopten los órganos autónomos o independientes previstos en la Carta, deben adoptarse conforme a los dictados legales...

10. En lo que concierne a la competencia normativa de las autoridades territoriales, dentro del marco de la autonomía de las entidades de esta naturaleza que consagra el preámbulo de la Constitución, las atribuciones que corresponden a los departamentos y municipios deben ejercerse de conformidad, no sólo con las disposiciones de la Carta, sino también con las de la ley... Adicionalmente, las disposiciones constitucionales relativas a las facultades de los gobernadores y de los alcaldes, indican que a ellos corresponde cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno, las ordenanzas de las asambleas departamentales y los acuerdos municipales (en el caso de los alcaldes), de donde se deduce que sus disposiciones y órdenes no pueden desconocer o incumplir tales normas, que por lo mismo resultan ser de superior rango jerárquico que las que ellos profieren. Todo ello, dentro del marco de la autonomía que les corresponde, es decir dejando a salvo la exclusiva competencia normativa que las autoridades territoriales tienen en los asuntos que la Constitución señala como atribuciones propias suyas.

11. Dentro de la amplia gama de actos administrativos de contenido normativo, que incluye las varias categorías decretos, resoluciones, reglamentos, órdenes, etc., la Constitución no prevé explícitamente una relación de supremacía, aunque ella podría deducirse, de conformidad con un criterio orgánico, por la jerarquía de la autoridades que las profieren, ésta sí señalada por la Constitución; o de conformidad con un criterio material, atendiendo a su contenido, para indicar que aquellas normas que desarrollan o implementan otras, o las refieren a situaciones particulares, se someten a las que pretenden desarrollar. De igual manera, la Carta omite indicar el orden de prelación entre los actos administrativos emanados de la Administración y los proferidos por los entes autónomos e independientes.

Así las cosas, forzoso es concluir que aunque existe una jerarquía normativa que se desprende de la Constitución, ella no abarca, de manera completa, la posición de todas y cada una de las disposiciones que conforman el orden jurídico; es decir el orden de prevalencia normativa no ha sido señalado en su totalidad por el constituyente.

5. El orden jurídico como sistema jerárquico.

12. La unidad del sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular. En esto consiste la connotación de sistema de que se reviste el ordenamiento, que garantiza su coherencia interna. La finalidad de esta armonía explícitamente buscada, no es otra que la de establecer un orden que permita regular conforme a un mismo sistema axiológico, las distintas situaciones de hecho llamadas a ser normadas por el ordenamiento jurídico.

En relación con la jerarquización normativa que emana de la Constitución, esta Corte ya ha tenido ocasión de decir lo siguiente:

“No todas las normas jurídicas de un ordenamiento tienen la misma jerarquía. Existe entre ellas una estratificación, de suerte que las normas descendentes deben sujetarse en su fondo y en su forma a las normas superiores. La no conformidad de una norma con sus superiores jerárquicas la convierten en derecho positivo susceptible de ser retirado del ordenamiento, que tiene la virtud incluso de hacer desaparecer del mundo jurídico la norma así imperfectamente expedida mediante los controles pertinentes. La Constitución es la primera de las normas. Es por ello que cualquiera otra norma jurídica, así sea expedida por el operador jurídico más modesto de la República, debe sujetarse en primer lugar a la Constitución.” ¹”

2- Consejo de Estado.

- Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero, providencia del 6 de julio de 2000, radicación No. 5220.

“En primer término, desde la preceptiva dispuesta por la Constitución Nacional, se advierte cómo el constituyente al establecer los presupuestos de la organización territorial, al lado del régimen departamental y del municipal, instituyó un régimen especial para la capital de la República.

De esta manera, es la Constitución Política la que, en el capítulo 4º del Título XI, sienta las bases de un régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el cual se encuentra contenido en el Decreto 1421 de 1.993, Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, expedido con base en la facultad conferida al Gobierno por el artículo 41 transitorio de la ConstitucióSobre este tópico, cabe recordar , como lo señaló esta misma Sala en providencia de 18 de septiembre de 1.997, oportunidad en la cual se debatía la legalidad de otro precepto del mismo acto objeto de examen en esta ocasión (artículo 8º del Acuerdo núm. 20 de 1.994), que:

“Como lo ha reiterado la Sala en diversas oportunidades, el artículo 322 de la Carta Política consagra una jerarquía normativa especial, aplicable al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, así: en primer lugar, las normas constitucionales previstas para el Distrito Capital; en segundo lugar, las disposiciones especiales dictadas por el mismo, que en este caso son las contenidas en el Decreto 1421 de 1.993; y, en tercer lugar, las normas constitucionales y legales vigentes para los municipios.”² ”

- Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, providencia del 25 de junio de 2004, radicación No. 25000-23-24-000-2000-00692-01(8188).

“Como lo ha expresado la Sala en diversas oportunidades, entre ellas, en sentencia de 18 de septiembre de 1997 (Expediente núm. 3388, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz), reiterada en sentencia de 6 de julio de 2000 (Expediente núm. 5220, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), el artículo 322 de la Carta Política consagra una jerarquía normativa especial, aplicable al Distrito Capital de Bogotá, así: en primer lugar, las normas constitucionales previstas para el Distrito Capital; en segundo lugar, las disposiciones especiales dictadas para el mismo, que en este caso son las contenidas en el Decreto 1421 de 1.993; y, en tercer lugar, las normas constitucionales y legales vigentes para los municipios.”

- Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, C.P. Enrique Gil Botero, providencia del 9 de junio de 2010, radicación No. 11001-03-26-000-2009-00089-00(37258).

“Tres consecuencias se derivan del principio de jerarquía normativa: 1. Ninguna autoridad administrativa mediante la expedición de un acto administrativo individual puede derogar una disposición de carácter general expedida por autoridad competente. Se trata de una regla mínima de seguridad jurídica en donde la aplicación de la norma al caso concreto no puede diferir de la regulación impersonal y abstracta que le sirve de fundamento; 2. Entre dos normas administrativas de carácter general, la proferida por la autoridad inferior está siempre subordinada a la decisión de la autoridad superior, y; 3. Entre dos normas administrativas de carácter general, la subordinación también se puede presentar no en virtud de una relación orgánica entre los entes que las profieren, sino en virtud del mayor valor que a una de ellas ha otorgado el ordenamiento jurídico.³

El principio de legalidad y su manifestación concreta del principio de jerarquía normativa halla su sustento en los artículos 4, 6, 121 y 122 de la Constitución política. En estas disposiciones se estructura una vinculación de carácter positivo del actuar administrativo a las normas superiores que le deben servir de fundamento, ya que además de señalar como precepto fundante del ordenamiento jurídico a la norma constitucional, consagra como regla de validez de la actuación de la administración la necesidad de habilitación normativa previa. Así, se estatuye que ninguna autoridad en Colombia puede ejercer competencias distintas a las atribuidas en disposiciones Constitucionales y legales; si lo hicieran, comprometerían su responsabilidad no sólo por contrariar directamente lo que en normas superiores esté dispuesto sino también por omitir o extralimitar el ejercicio de las funciones propias de todo cargo público, las cuales, a su vez, deben estar detalladas en normas de carácter legal o reglamentario.”

- Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Maria Claudia Rojas Lasso, providencia del 14 de julio de 2011, radicación No. 85001-23-31-000-2009-00032-02.

“Es sabido que el principio de jerarquía normativa, cuyos orígenes se remontan al surgimiento del Estado Liberal clásico, proclama la relativa superioridad intrínseca de unas normas sobre otras. Se fundamenta en una categorización de las normas, de conformidad con una escala de rangos, en la que cada norma puede disponer sobre aquellas ubicadas en un nivel inferior, en tanto que estas últimas deben respetar estrictamente los contenidos de aquellas situadas en un rango superior.

El principio de jerarquía comporta, a su vez, consecuencias positivas y negativas. Positivas, en cuanto su ubicación en el sistema de fuentes implica un cierto grado de capacidad innovadora, activa y pasiva, frente a las demás normas que conforman el ordenamiento jurídico. De allí que la norma superior pueda modificar o derogar válidamente todas aquellas que se encuentren en los niveles inferiores, e igualmente, dicha norma sólo puede ser modificada o derogada por otra del mismo o superior nivel. Por su parte, las consecuencias negativas de la aplicación del principio conllevan a que la norma de inferior jerarquía que contraríe los contenidos de la superior, deba ser retirada del ordenamiento jurídico o inaplicada por contravenir la Constitución Política, que es la Norma de Normas.”

De acuerdo con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, dentro del ordenamiento jurídico existe jerarquía normativa, cuyo primer lugar lo ocupa la Constitución, y también las leyes ocupan una posición prevalente en la escala normativa, frente a las demás normas, por lo que las autoridades territoriales, entre otras, deben ejercer sus atribuciones de conformidad con las disposiciones de la Carta Magna y de las leyes, máxime al revisar las funciones de los alcaldes, quienes por expresa disposición Constitucional tienen la atribución de cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo.

Tal y como lo ha considerado el Consejo de Estado, el artículo 322 de la Constitución Política contiene una jerarquía normativa especial para el Distrito Capital, cuyo primer lugar lo ocupan las disposiciones de la Carta referidas exclusivamente a Bogotá, D.C.; en segundo lugar se encuentran los contenidos del Decreto Ley 1421 de 1993, y en tercer lugar las normas Constitucionales y legales vigentes para los municipios.

Es así que el artículo 2° del Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C., al referirse al régimen aplicable consagra que: “El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios.”

Con base en lo expuesto, puede colegirse que las leyes aplicables a los municipios, en aquello no regulado por el Decreto Ley 1421 de 1993, resulta aplicable al Distrito Capital, por así establecerlo expresamente el artículo 322 de la Carta Superior.

En relación con la inquietud, sobre si la Ley 872 de 2003 tiene prevalencia por jerarquía normativa sobre los Decretos Distritales 651 y 652 de 2011, se procederá a analizar el contenido del artículo 2° de la misma, con el fin de dar respuesta a la pregunta.

El artículo 2° de la citada Ley 872 de 2003, establece que: “El sistema de gestión de la calidad se desarrollará y se pondrá en funcionamiento en forma obligatoria en los organismos y entidades del Sector Central y del Sector Descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden Nacional, y en la gestión administrativa necesaria para el desarrollo de las funciones propias de las demás ramas del Poder Público en el orden nacional. Así mismo en las Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral de acuerdo con lo definido en la Ley 100 de 1993, y de modo general, en las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios de naturaleza pública o las privadas concesionarios del Estado.” (Subrayado fuera del texto).

De la disposición anterior se colige claramente que el desarrollo y la puesta en funcionamiento del Sistema de Gestión de la Calidad es obligatorio para los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, por lo que no sería obligatoria su aplicación para las entidades territoriales.

Sin embargo, el parágrafo 2° del artículo 2° ídem, determina que: “Las Asambleas y Concejos podrán disponer la obligatoriedad del desarrollo del Sistema de Gestión de la Calidad en las entidades de la administración central y descentralizadas de los departamentos y municipios.”

Facultado por el parágrafo antes referenciado, el Concejo de Bogotá, D.C., mediante el Acuerdo Distrital 122 de 2004, adoptó en las entidades distritales el Sistema de Gestión de la Calidad creado mediante la Ley 872 de 2003, “como una herramienta de gestión sistemática y transparente para dirigir y evaluar el desempeño institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, herramienta que estará enmarcada en los planes estratégicos y de desarrollo de tales entidades.

El sistema de gestión de la calidad adoptará en cada entidad un enfoque basado en los procesos que se surten en el interior de ella y en las expectativas de los usuarios, destinatarios y beneficiarios de las funciones de la misma, con la finalidad de obtener eficiencia, eficacia, efectividad, economía y celeridad.”

En ese sentido, teniendo en cuenta que el Concejo Distrital adoptó el Sistema de Gestión de la Calidad creado por la Ley 872 de 2003, para las entidades distritales, su desarrollo y puesta en funcionamiento debe estar acorde con los postuladas de dicha ley, lo cual significa que las disposiciones distritales que se dicten para cumplir con dicha función, deben estar en consonancia con lo establecido en la misma legislación, dentro del marco de autonomía de la que goza el Distrito Capital, y considerando los demás aspectos que permitan su cumplimiento.

Por lo anterior y sin más ambages, se concluye que la Ley 872 de 2003 es una norma de superior jerarquía aplicable al Distrito Capital, al haber sido adoptada mediante el Acuerdo Distrital 122 de 2004, y cuyas disposiciones deberán tenerse en cuenta al momento de expedir las normas distritales que desarrollen y dispongan la puesta en funcionamiento del Sistema de Gestión de la Calidad.

3. Pueden los Decretos 651 y 652 de 2011 subordinar a la Ley 872 de 2003, rebajando a la categoría de Subsistema el Sistema de Gestión de Calidad creado por la ley 872?

En primer lugar, procede aclarar que en manera alguna los Decretos Distritales 651 y 652 de 2011 han subordinado la Ley 872 de 2003, pues tal y como lo ha sostenido el Consejo de Estado al referirse a la jerarquía normativa, “Entre dos normas administrativas de carácter general, la proferida por la autoridad inferior está siempre subordinada a la decisión de la autoridad superior,...”⁴, lo cual indica claramente que los citados Decretos 651 y 652 de 2011, no pueden subordinar los contenidos de la Ley 872 de 2003.

Como se expuso en las consideraciones anotadas para responder la inquietud anterior, el desarrollo y la puesta en funcionamiento del Sistema de Gestión de la Calidad de que trata la Ley 872 de 2003, es obligatorio para los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, siendo potestativo de las Asambleas y Concejos disponer la obligatoriedad del desarrollo de dicho Sistema en las entidades de la administración central y descentralizadas de los departamentos y municipios, lo cual, para el caso de Bogotá, D.C., efectivamente ocurrió cuando el Concejo Distrital expidió el Acuerdo 122 de 2004 adoptando el Sistema en las entidades distritales.

El Alcalde Mayor con base en las atribuciones contenidas en los numerales 1°, 3° y 4° del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993⁵, expidió los Decretos Distritales 651 y 652 de 2011, el primero creando el Sistema Integrado de Gestión Distrital -SIGD, y el segundo, adoptando la Norma Técnica Distrital del Sistema Integrado de Gestión para las entidades y organismos distritales.

Previamente, en el año 2010 el Alcalde Mayor expidió el Decreto Distrital 176 de 2010, definiendo los lineamientos para la conformación articulada de un Sistema Integrado de Gestión en las entidades del Distrito Capital, teniendo en cuenta entre otros aspectos, los contemplados en el artículo 10 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, el artículo 25 del Acuerdo Distrital 308 de 2008 y las funciones asignadas a la Secretaría General, consistentes en coordinar la gestión de los organismos y entidades distritales, promover el desarrollo institucional con calidad en el Distrito Capital y fortalecer la función administrativa distrital, mediante el diseño e implementación de instrumentos de coordinación y gestión.

Así, el artículo 1° del Decreto Distrital 176 de 2010 definió el Sistema Integrado de Gestión como el conjunto de orientaciones, procesos, políticas, metodologías, instancias e instrumentos orientados a garantizar un desempeño institucional articulado y armónico, el cual se encuentra conformado por diferentes subsistemas, entre ellos el de Gestión de la Calidad, cuyo liderazgo y coordinación en su articulación se asignó a la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., a través de la Dirección Distrital de Desarrollo Institucional.

Por su parte, el artículo 1° del Decreto Distrital 651 de 2011, creó el Sistema Integrado de Gestión Distrital, “como una herramienta de gestión sistemática y transparente compuesta por el conjunto de orientaciones, procesos, políticas, metodologías, instancias e instrumentos que permitan garantizar un ejercicio articulado y armónico, para dirigir y evaluar el desempeño institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, enmarcada en los planes estratégicos y de desarrollo de las entidades distritales.

Parágrafo.- El Sistema Integrado de Gestión adoptará en cada una de las entidades distritales un enfoque basado en los procesos que se surten al interior de las mismas, en las expectativas de los usuarios, destinatarios y beneficiarios de conformidad con las funciones asignadas por el ordenamiento jurídico vigente.”

La definición del Sistema Integrado de Gestión Distrital que adopta el artículo 1° del Decreto Distrital 651 de 2011, recoge casi en su integridad la contenida en el artículo 1° de la Ley 872 de 2003, del siguiente tenor literal: “Créase el Sistema de Gestión de la calidad de las entidades del Estado, como una herramienta de gestión sistemática y transparente que permita dirigir y evaluar el desempeño institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, la cual estará enmarcada en los planes estratégicos y de desarrollo de tales entidades. El sistema de gestión de la calidad adoptará en cada entidad un enfoque basado en los procesos que se surten al interior de ella y en las expectativas de los usuarios, destinatarios y beneficiarios de sus funciones asignadas por el ordenamiento jurídico vigente.”

El mencionado Sistema Integrado de Gestión Distrital está conformado por los siguientes Subsistemas:

“- Subsistema de Gestión de la Calidad (SGC).

- Subsistema Interno de Gestión Documental y Archivo (SIGA).

- Subsistema de Gestión de Seguridad de la Información (SGSI).

- Subsistema de Seguridad y Salud Ocupacional (S&SO).

- Subsistema de Responsabilidad Social (SRS).

- Subsistema de Gestión Ambiental (SGA).

- Subsistema de Control Interno (SCI).

- Adicionalmente para los Hospitales del Distrito Capital, el Subsistema Único de Acreditación (SUA).”

Nótese como el Sistema Integrado de Gestión Distrital recoge el enfoque dado por el artículo 1° de la Ley 872 de 2003 al Sistema de Gestión de Calidad, es decir, lo adopta, y va más allá, pues lo integra con otros siete (7) subsistemas, constituyéndose, tal y como lo describe puntualmente el artículo 1° del Decreto Distrital 651 de 2011, en una herramienta integral del conjunto de orientaciones, procesos, políticas, metodologías, instancias e instrumentos, con el fin de garantizar un ejercicio articulado y armónico, enmarcada en los planes estratégicos y de desarrollo de las entidades distritales.

En ese orden de ideas, el desarrollo e implementación del Subsistema de Gestión de la Calidad que hace parte del Sistema Integrado de Gestión Distrital, debe atender las disposiciones de la Ley 872 de 2003 en cuanto sus características, requisitos, funcionalidad y la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública que el mismo artículo 6° autorizó emitir, con lo cual se tiene que el Sistema Integrado de Gestión Distrital, al definir su conformación, entre ellos, el Subsistema de Gestión de la Calidad, lo que hizo fue integrarlo a un gran Sistema, sin que por el hecho de llamarlo “Subsistema”, se signifique que no debe cumplir las particularidades de la Ley 872 de 2003 y la Norma Técnica de Calidad expedida a la luz de dicha legislación.

De lo expuesto, se concluye que el hecho de denominar “subsistema” al Sistema de Gestión de Calidad creado por la Ley 872 de 2003, y adoptado por el Acuerdo Distrital 122 de 2004, no significa de ninguna forma que se haya “rebajado” la categoría de Sistema, pues por el contrario, como se expuso anteriormente, el mismo hace parte de un sistema denominado en el Distrito Capital “Sistema Integrado de Gestión Distrital”, cuyo alcance es el mismo previsto en la norma de creación del Sistema de Gestión de la Calidad, como lo es la Ley 872 de 2003.

Ahora bien, en lo que respecta al Decreto Distrital 652 de 2011, su objeto es adoptar “la Norma Técnica Distrital del Sistema Integrado de Gestión para las entidades y organismos distritales, NTD – SIG 001:2011, que determina las generalidades y los requisitos mínimos para establecer, documentar, implementar y mantener un Sistema Integrado de Gestión en las entidades y organismos distritales y agentes obligados, contenida en el documento Anexo que hace parte integral del presente Decreto.”

La mencionada Norma Técnica, según su numeral 1.4, señala que la misma ha sido estructurada con base en referentes normativos, entre ellos la “Norma Técnica Colombiana NTC-ISO 9001:2008. Sistema de Gestión de la Calidad. Requisitos”, y la “Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública NTCGP 1000:2009”, esta última adoptada mediante el Decreto Nacional 4485 del 2009, cuyo artículo 2° estableció que los organismos y entidades a las cuales se les aplica la Ley 872 de 2003, dentro del año siguiente a la publicación del referido Decreto 4485 de 2009, deberán realizar los ajustes necesarios para adaptar sus procesos a la nueva versión de la norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública NTCGP 1000 Versión 2009, y que vencido el término señalado, la implementación del Sistema de Gestión de la Calidad, las certificaciones y las renovaciones de las mismas deberán efectuarse de conformidad con la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública NTCGP 1000 Versión 2009.

A su vez, el numeral 2.1 de la mencionada Norma Técnica, adoptada mediante el Decreto Distrital 652 de 2011, precisó que dicha Norma “se constituye en una herramienta de gestión que permite dirigir y evaluar el desempeño institucional en términos de los sistemas de Gestión de la Calidad (SGC), Control Interno (SCI), Gestión Documental y Archivo (SIGA), Gestión de Seguridad de la Información (SGSI), de Seguridad y Salud Ocupacional (S&SO), Responsabilidad Social (SRS) y la Gestión Ambiental (SGA).” (Subrayado fuera del texto).

El artículo 8° de la Ley 872 de 2003 determinó que “Durante el desarrollo del sistema de gestión de calidad y su posterior certificación, la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Departamento Administrativo de la Función Pública y demás instituciones de orden distrital y nacional que dentro de su ordenamiento jurídico deban garantizar la eficiencia y el buen desarrollo de la función pública brindarán el apoyo a que hubiere lugar prestando el debido acompañamiento a las entidades que así lo soliciten.”

A su turno, el artículo 3° del Decreto Nacional 4485 de 2009 estableció que el Departamento Administrativo de la Función Pública brindará el acompañamiento requerido por las entidades u organismos de la administración pública, para adecuar sus procesos a la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública NTCGP 1000 Versión 2009.

Por ello, la Dirección de Control Interno y Racionalización de Trámites del Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP, mediante radicado No. 20115000093191 del 31 de agosto de 2011, manifestó:

“Me permito informarle que luego de la revisión de carácter técnico realizada por este Departamento Administrativo a la Norma Técnica Distrital del Sistema Integrado de Gestión para las Entidades y Organismos Distritales, se puede conceptuar que dicha norma se ajusta a lo dispuesto en las políticas públicas de Control Interno y Calidad lideradas por esta entidad.

Es importante destacar el esfuerzo realizado por la Alcaldía Mayor de Bogotá al formalizar esta norma, que servirá como base fundamental del proceso de mejora continua de las entidades del Distrito y redundará en una mayor satisfacción de las necesidades de los ciudadanos”.

Como se observa, el DAFP conceptuó acerca de la viabilidad de la Norma Técnica adoptada por el Decreto Distrital 652 de 2011, indicando que se ajusta a lo dispuesto en las políticas públicas de calidad que lidera dicha entidad, con lo que se tiene que el hecho que en el Sistema Integrado de Gestión Distrital se le haya dado la denominación de subsistema al Sistema de Gestión de la Calidad, no desconoce las políticas que en materia de Calidad rigen el ordenamiento jurídico colombiano, y que de acuerdo con el artículo 8° de la Ley 872 de 2003 y el artículo 3° del Decreto Nacional 4485 de 2009, corresponde al DAFP brindar el apoyo y el acompañamiento a las entidades que lo requieran, en el desarrollo e implementación del Sistema de Gestión de la Calidad.

En consecuencia, fuerza concluir que el Decreto Distrital 652 de 2011 no desconoce los lineamientos del Sistema de Gestión de la Calidad creado por la Ley 872 de 2003, pues la Norma Técnica adoptada por el referido Decreto 652 de 2011, fue estructurada, entre otros referentes normativos, en la “Norma Técnica Colombiana NTC-ISO 9001:2008. Sistema de Gestión de la Calidad. Requisitos”, y la “Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública NTCGP 1000:2009”, la cual se constituye en una herramienta de gestión que permite dirigir y evaluar el desempeño institucional en términos, entre otros, del sistema de Gestión de la Calidad.

4. ¿Pueden las regulaciones sobre implementación establecidas en los decretos 651 y 652 de 2011 prevalecer y subordinar los requerimientos de implementación establecidos en el artículo 4°. De la Ley 872, toda vez que no son suficientes, precisos técnicamente y no tienen la fuerza legal de la Ley 872?”

El artículo 4° de la Ley 872 de 2003 contempla los requisitos mínimos para la implementación del Sistema de Gestión de la Calidad, los cuales deben observarse por las entidades y organismos obligados a su establecimiento.

En esta Línea, el artículo 3° del Decreto Distrital 651 de 2011 consagra la construcción de un plan de acción para la implementación del Sistema Integrado de Gestión Distrital, del cual hace parte el Subsistema de Gestión de la Calidad, a la vez que crea la Comisión Intersectorial del Sistema Integrado de Gestión Distrital como la instancia de coordinación, encargada de la articulación, implementación y seguimiento de las políticas, estrategias, planes y programas que se formulen en la materia.

Consecuencialmente, lo que pretende el Sistema Integrado de Gestión Distrital es articular, en uno solo, otros sistemas, como el de Gestión de la Calidad al que se le ha denominado “subsistema”, sin que por ello pueda predicarse que el hecho de identificarlo de esta forma, suponga el desconocimiento de los requisitos, características y funcionalidad, previstos en la Ley 872 de 2003 para su desarrollo e implementación en las entidades públicas, y menos que pueda afirmarse que dicha denominación signifique una subordinación de la mencionada Ley a los Decretos Distritales 651 y 652 de 2011, pues lo que persiguen estos últimos es precisamente cumplir los mandatos de la tantas veces citada Ley 872 de 2003, entre otras disposiciones legales, aunado al hecho que por la jerarquía normativa ampliamente reseñada, tales Decretos Distritales no tienen la facultad de modificar, derogar, restringir y/o sustituir la ley.

El presente pronunciamiento tiene el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y por lo tanto está circunscrito a lo dispuesto por la citada disposición.

Atentamente,

Anexos: N.A.

c.c. N.A.

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Sentencia C-131 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero

2 Consejo de Estado, Sección Primera, Exp. No. 3388 Consejero Ponente, Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñóz. Sent. 18 sept. 1.997.

3 Cfr. WEIL, Prosper. Derecho Administrativo. Madrid, Editorial Civitas 1 86(Sic)

4 Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, C.P. Enrique Gil Botero, providencia del 9 de junio de 2010, radicación No. 11001-03-26-000-2009-00089-00(37258).

5”Artículo.-38. Atribuciones. Son atribuciones del alcalde mayor:

1a Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos del Concejo...

3a Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito.

4a Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, ordenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos ...”

Proyectó: Duvan Sandoval Rodríguez

Revisó: María Fernanda Bermeo Fajardo