RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El decreto demandado es uno de los medios o instituciones de policía, previstos en los artículos 35 del decreto 1421 de 1993 y 111 del Código Nacional de Policía, que se pueden adoptar en el ámbito local, sea municipal o distrital, para salvaguardar el orden público, o mejor, para ejercer el poder de policía. Es, pues, un reglamento de policía local. De manera diáfana, el artículo 111 transcrito autoriza el uso de este medio para señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas. Dicho en otras palabras, para establecer límites al expendio de estas bebidas respecto del dónde y cuándo; y eso exactamente se hace mediante el decreto sub júdice, de manera relativa, puesto que se refiere solo a los parques y escenarios recreativos o deportivos, y a un sector restringido del "espacio público". Parece que no se advierte que la prohibición se refiere al espacio público de la ciudad y que el mismo está integrado, entre otras, por "...las áreas requeridas para la circulación, tanto péatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías...." (art. 5°, ley 9ª de 1.989), espacios dentro de los cuales los comerciantes no pueden normalmente ejercer su actividad. La prohibición, ha de entenderse así, no se extiende a los espacios privados, situados dentro del área mencionada, en los cuales, debidamente autorizados, funcionen establecimientos que expendan bebidas alcohólicas.

ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO CAPITAL - Competencia para reglamentar el expendio de consumo de bebidas alcohólicas / DECRETO 1421/93 - Acto de naturaleza legislativa

Dicha facultad les viene dada, en primer término, de ser la primera autoridad de policía dentro de su circunscripción, que les autoriza para hacer uso de todos los medios de policía previstos en la ley, entre ellos, el reglamento, de modo que están revestidos también de lo que dentro de la policía, la jurisprudencia ha distinguido como el "poder de policía". Se aprecia que la materia regulada es de la órbita del poder de policía, por sus efectos en la vida, la salud e integridad física de las personas, y es bien sabido que la protección de los mismos le compete a las autoridades revestidas de dicho poder, según lo prescribe el artículo 2° del Código Nacional de Policía. El Decreto 1421 de 1993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá", tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, dado que es el resultado del ejercicio de una facultad excepcionalmente conferida por el Constituyente al Gobierno, que normalmente corresponde al Congreso como legislador. Así pues, desde el punto de vista material y jerárquico, constituye un acto de naturaleza legislativa. Conforme a lo expuesto, cabe concluir que las disposiciones del decreto acusado, de naturaleza policiva y de carácter reglamentario, fueron expedidas por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, con plena competencia y con sujeción a la ley y con respeto a la jerarquía normativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá, D.C., diez de febrero del dos mil.

Radicación número: 5725

Actor: JORGE VELEZ GARCIA

Demandado: AUTORIDADES NACIONALES

Referencia: APELACION SENTENCIA

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 22 de abril de 1.999, mediante la cual la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las peticiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES

El actor, en nombre propio, acude a la jurisdicción contenciosa administrativa en solicitud de que se hagan los siguientes pronunciamientos:

Petición Principal: Que se declare la nulidad de los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del decreto 238 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C.

Petición Subsidiaria: Que si no se decreta la nulidad de los artículos anteriores, subsidiariamente, se anule la expresión del artículo primero que reza: "así como el espacio público que está a su alrededor hasta 200 metros de distancia", con la declaración adicional de que dicha nulidad envuelve la despenalización de las conductas incumbentes en la referida área.

Los hechos que se relatan en el libelo respectivo se refieren a la expedición en sí del decreto acusado, a las razones y fundamentos jurídicos que se invocaron al efecto, y al contenido de sus preceptos más relevantes, a saber:

Primero: El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., en uso de las facultades legales otorgadas por el decreto núm. 1421 de 1993, por el Código Nacional de Policía y por el Acuerdo 18 de 1989, expidió el decreto 238 de 1997, por el cual se limita el expendio y consumo de bebidas alcohólicas en parques y escenarios recreativos y deportivos.

Segundo: El Alcalde fundamenta el decreto en los artículos 2º de la Constitución Política y 111 del Código de Policía.

Tercero: En el artículo primero del decreto en cuestión se prohibe el expendio y consumo de bebidas alcohólicas en ciertos lugares allí determinados. En los siguientes artículos se prescriben condiciones de permiso para el espectáculo y se crean sanciones para los infractores de la norma.

Cuarto: La prohibición se comenzó a aplicar desde el momento de su expedición, aún sin estar en vigencia el decreto, por órdenes de la Alcaldía Menor de San Cristóbal y de la Estación IV de Policía.

3. Normas violadas y concepto de violación

El actor denuncia como vulnerados los artículos 2, 25, 26, 84, 315.2, 322, 333 y 334 de la Constitución Política; 35 del decreto núm. 1421 de 1993; 300 del acuerdo 18 de 1989 del Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá; y 111 del Código Nacional de Policía.

El concepto de la violación que expone, la Sala lo resume así:

La Policía en su regulación y en su acción, vale decir, en sus reglamentos, actos y operaciones, está regida y mantiene un vínculo reglado por y con una normatividad que sólo se origina en la ley. En toda organización estatal, los órganos ejecutivos de cualquier índole y nivel al realizar actos de policía, bien en el plan jurídico, como en el puramente material, deben sujetarse a la ley. Toda acción de policía, aún la discrecional, debe tener un soporte en la ley formal. Toda normatividad inferior debe acomodarse dentro de la jerarquía de normas que constituye uno de los elementos esenciales de todo Estado de Derecho, en una normatividad superior, la cual en su rasero más alto deriva de la ley; y, desde luego, aunque sobra decirlo, de la Constitución por encima de la ley.

Por lo tanto, en todo ordenamiento jurídico que se diga de Estado de Derecho, cualquier operación de policía, por leve o insignificante que sea, debe tener como base la ley formal como "ratio juris" legitimadora.

La anterior posición encuentra respaldo en el artículo 84 de la Carta Política que prohibe a las autoridades públicas establecer requisitos o condiciones cuando ese derecho o esa actividad haya sido reglamentada de manera general.

El artículo 333 de la Carta es el soporte constitucional para la libertad de la actividad económica y de la iniciativa privada dentro de los límites del bien común. La actividad interventora del Estado, sea ella reguladora de la economía o constituya actividad de policía en sus diversas modalidades, reclama la antelada autorización de la ley; en otras palabras, el Estado sólo puede manifestarse jurídica y materialmente para imponer límites a tales derechos y libertades basándose en la ley o premunido en su acción restrictiva de esos derechos y libertades por mandato de la ley. Los actos administrativos de cualquier órgano están sujetos al mismo encuadramiento dentro de la juridicidad superior. Aún más, la Constitución es tan estricta sobre el particular, que a las Asambleas, verbigracia, en materia de policía no se les admite tocar siquiera lo que ya ha sido tocado por la ley, sino que apenas las autoriza a que cubran campos que la ley no ha cubierto (artículo 300-8 Constitución Política).

El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, aunque es el jefe de la policía del Distrito, cumple la función de "Conservar el orden público de conformidad con la ley" amén de que debe recibir y cumplir las instrucciones y órdenes sobre el particular emitidas por el Presidente de la República (artículo 315-2 Constitución Política).

El artículo 300 del Código de Policía de la capital no consagra la prohibición terminante o perentoria, sino la posible autorización o permisión del consumo de bebidas alcohólicas en los espectáculos públicos. Lo que el Código de Policía prescribe es la posible permisión del consumo, en tanto que el Decreto 238 establece la absoluta prohibición del mismo; mientras el Código abre las puertas hacia la posibilidad permisiva del consumo de bebidas alcohólicas en los espectáculos públicos, el anterior decreto cierra toda posibilidad de consumo. El Alcalde en el decreto 238 crea sanciones que ni la ley ni el Código prevén. Entendemos que lo de crear ilícitos, contravenciones y fijarles sanción únicamente corresponde a la ley y no a los decretos del Alcalde.

El Alcalde sustenta el acto impugnado en el artículo 111 del Código Nacional de Policía que dice "Los reglamentos de policía locales podrán fijar zonas y horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas". Pero el reglamento de policía del Alcalde está sometido al cuadro de la legalidad y desde luego al marco constitucional, cuando se trata de regular derechos fundamentales y de garantías sociales. En suma, el acto acusado quebranta el ordenamiento jurídico superior y, por tal motivo, debe ser anulado.

2. La sentencia apelada.

El Tribunal, después de resumir la actuación procesal, negó vocación de prosperidad a los cargos y desestimó las pretensiones de la demanda, bajo las consideraciones siguientes:

Primer cargo: La Sala considera que la limitación introducida por el acto acusado no vulnera realmente el derecho al trabajo, pues de ninguna manera priva al particular de aquella posibilidad de ejercer la tarea diaria de la cual deriva su subsistencia. Tampoco comparte el argumento del actor, según el cual, la prohibición de este decreto viola el artículo 2° de la Constitución Política.

El decreto no dispuso la exigencia de requisitos adicionales para la actividad comercial sino que, únicamente, reguló parte de su ejercicio en procura del interés general. Con respecto a la libertad económica y la libre iniciativa privada, considera la Sala que no le asiste razón al demandante por cuanto este derecho de los ciudadanos no es absoluto, sino que debe ser regulado.

Por ello, concluyó que el cargo no estaba llamado a prosperar.

Segundo Cargo: La Sala no encuentra contradicción entre el decreto 1421 de 1993 y el decreto distrital 238 de 1997, como quiera que este último no reguló aspecto alguno relacionado con la organización y desarrollo de espectáculos públicos. La permisión del consumo de bebidas alcohólicas le corresponde exclusivamente a la autoridad encargada de autorizar su realización.

Tercer Cargo: Consideró que la prohibición contenida en el acto acusado está de acuerdo con la normatividad del Código de Policía, ya que el mencionado estatuto le facilita a la policía disponer las zonas donde se permita el expendio de bebidas alcohólicas, lo cual lleva implícita la prohibición. La existencia de la llamada "reserva de ley", si bien impone límites tanto al ejecutivo como al legislativo en sus potestades, no excluye de manera absoluta la posibilidad de adoptar, por vía general, determinadas regulaciones de tipo impersonal cuyo marco está dentro de la órbita propia de las funciones del Alcalde.

1. Ejercicio y sustentación del mismo.

   El demandante interpuso el recurso de apelación en tiempo oportuno y lo sustentó de manera breve con el argumento de que en la demanda no se discuten las razones de conveniencia y oportunidad que rodea la medida, sino que se centra en la validez jurídica de los medios utilizados para ello, cuyo acto administrativo resulta inválido en razón de haber sido expedido por un ente que carece de competencia y, por lo tanto, debe ser declarado nulo.

   Agrega que la sentencia impugnada, valiéndose de una interpretación inadecuada del ordenamiento jurídico y de una drástica y artificiosa minimización de los efectos que produce al acto acusado respecto de los ciudadanos, reconoce en el mismo una validez de la cual carece, puesto que fue proferido por un ente que no tiene la competencia para tomar ese tipo de decisiones. La tesis del Tribunal parecería aceptar que la distribución de competencias, que es uno de los pilares del Estado de Derecho, puede ser desconocida en ciertos eventos, cuando una razón o motivo extrajurídico así lo justifique.

2. Trámite

El trámite del recurso se ha surtido en debida forma y dentro del mismo el traslado para alegar de conclusión fue descorrido únicamente por el demandante, quien comienza por solicitar a la Sala un repaso de la demanda y de las demás piezas pertinentes del proceso; y, luego, previa reseña de los mismos, procede a analizar y refutar los argumentos expuestos por el a quo en relación en cada uno de los cargos, con razones que, en lo sustancial, reiteran lo expuesto en la demanda como concepto de la violación, en cuanto concierne a la valoración de la juridicidad del acto acusado y no a problemas de conveniencia; a la necesidad de sujeción de los actos de las autoridades públicas al ordenamiento jurídico superior para así hacer efectivo el Estado de Derecho, que impone la exigencia de emplear medios lícitos para alcanzar sus propósitos; a la efectiva violación del derecho al trabajo de los comerciantes afectados por la medida, sin que para justificarla sea admisible graduación alguna, puesto que el derecho al trabajo puede resultar violado aunque su núcleo esencial permanezca indemne.

Al respecto, sostiene que el decreto acusado, más que imponer requisitos o condiciones adicionales para el ejercicio de las actividades pertinentes, lo que hizo fue prohibirlas categóricamente y creó una infracción contravencional y una pena para quienes no lo acaten. En este punto, el a quo pasa por alto toda lógica y hermenéutica jurídica, al considerar que la conducta del alcalde no se puede enmarcar en los supuestos del artículo 84 de la Constitución Política, en razón de que salta sobre los argumentos a fortiori, expuestos en el proceso.

En relación con los parques y similares, y los espectáculos públicos que se realicen en el Distrito, anota que, en la particular hipótesis de que existiera un conflicto normativo respecto de la prohibición o permisión condicionada del expendio y consumo de bebidas alcohólicas, es innegable que existen dos disposiciones contrarias respecto de una misma conducta. Así pues, en la hipótesis señalada, una norma afecta a la otra, el decreto entra en conflicto con el Código de Policía del Distrito e, inevitablemente, lo contraría. Esta dicotomía de mandatos opuestos daría lugar, por lo menos, a la postulación de una excepción a la prohibición establecida por el decreto, pues, de no ser así, se aceptaría que una norma de inferior rango y jerarquía puede contrariar una superior.

Insiste en la ausencia de competencia del Alcalde Distrital para adoptar la medida en cuestión, y al respecto aduce que si se considera que el alcalde debería tener competencia para imponer restricciones al ejercicio de los derechos de manera duradera, por estimarla indispensable para salvaguardar el interés de la sociedad y los derechos de algunos de sus miembros, lo adecuado sería evaluar la posibilidad de una reforma en las normas que no hacen posible tal alternativa, y no, como lo hace la sentencia, desconocer tales normas o mal interpretarlas, para hacer posible la satisfacción de esa inaplazable necesidad. De ser así, sería mejor decir que las normas son obligatorias salvo que resulten contrarias a los interesados de la sociedad, caso en el cual pierden su valor vinculante y pueden ser desconocidas.

La cuestión en esta instancia se contrae a verificar si los artículos del Decreto 238 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, objeto de la presente acción, son contrarios o no a las disposiciones invocadas como violadas con su expedición, esto es, los artículos 2, 25, 26, 84, 315.2, 322, 333 y 334 de la Constitución Política; 35 del decreto número 1421 de 1993; 300 del acuerdo 18 de 1989 del Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá; y 111 del Código Nacional de Policía.

Como quiera que la supuesta violación de las disposiciones constitucionales enlistadas pasa necesariamente por la violación de los preceptos de orden legal y reglamentario que se indican, es menester precisar, en relación con ellos, lo siguiente:

Tales preceptos legales y reglamentarios son del siguiente tenor:

"ARTICULO 35.- (Decreto número 1421 de 1993). El alcalde mayor de Santa Fe de Bogotá es el jefe del gobierno y de la administración distritales y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito capital.

"Como primera autoridad de policía en la ciudad, el alcalde mayor dictará, de conformidad con la ley y el Código de Policía del Distrito, los reglamentos, impartirá órdenes, adoptará las medidas y utilizará los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas"(las negrillas no son del texto).

"ARTICULO 300.(Acuerdo Distrital 18 de 1998) Quien en estado de embriaguez asista a espectáculo público o ingiera bebidas alcohólicas durante su desarrollo, será expulsado del lugar por la policía uniformada, salvo que el permiso otorgado autorice el consumo". (las negrillas no son del texto)

"ARTICULO 111.(Código Nacional de Policía) Los reglamentos de policía local podrán señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas."

Son los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del decreto 238 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., que, en realidad, constituyen todo el contenido del mismo, acto "Por el cual se limita el expendio y consumo de bebidas alcohólicas en parques y escenarios recreativos o deportivos". Para su mejor apreciación, conviene transcribir la totalidad del texto del decreto, así:

Al confrontar los dos bloques de reglas transcritas, emerge de golpe que ellos resultan compatibles entre sí, de tal manera que las normas acusadas aparecen como una aplicación adecuada de las expuestas como violadas. Este aserto, requiere considerar lo siguiente:

El decreto demandado es uno de los medios o instituciones de policía, previstos en los artículos 35 del decreto 1421 de 1993 y 111 del Código Nacional de Policía, que se pueden adoptar en el ámbito local, sea municipal o distrital, para salvaguardar el orden público, o mejor, para ejercer el poder de policía. Es, pues, un reglamento de policía local.

De manera diáfana, el artículo 111 transcrito autoriza el uso de este medio para señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas. Dicho en otras palabras, para establecer límites al expendio de estas bebidas respecto del dónde y cuándo; y eso exactamente se hace mediante el decreto sub júdice, de manera relativa, puesto que se refiere solo a los parques y escenarios recreativos o deportivos, y a un sector restringido del "espacio público".

A su vez, el artículo 35 del decreto número 1421 de 1993, faculta en forma expresa al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá "Como primera autoridad de policía en la ciudad", para dictar, de conformidad con la ley y el Código de Policía del Distrito, los reglamentos, impartir las órdenes, adoptar las medidas y utilizar los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas (las negrillas no son del texto)

Es lo que justamente ha hecho el Alcalde Mayor, al expedir un reglamento cuya finalidad es la de garantizar la seguridad ciudadana y proteger los derechos y libertades de quienes asistan a los mencionados sitios, frente al riesgo que implica para una y otros el expendio de bebidas alcohólicas, como la embriaguez, generadora de situaciones de peligro o amenaza para la tranquilidad y seguridad ciudadanas.

En el caso concreto, este reglamento aparece expedido conforme a la ley, primero, porque lo ha sido por expresa facultad dada por la ley, o con soporte en la misma; y, segundo, por cuanto su contenido aparece armónico o conforme con las normas legales y reglamentarias superiores pertinentes, precisamente, con las que se invocan como transgredidas.

O sea, que, tanto desde el punto de vista formal como material, el decreto acusado se encuentra conforme a las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes, las cuales, a su vez, encuentran cabal respaldo en el artículo 315, numeral 5, de la Constitución, que le atribuye al alcalde conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley, así como la calidad de primera autoridad de policía del municipio, que comprende la facultad de expedir reglamentos, dentro del ámbito de su competencia. La compatibilidad material, aflora del escrutinio del articulado del acto acusado frente a los cánones legales y reglamentarios superiores mencionados.

Es así, como se observa que el artículo primero no hace cosa distinta de dar efectividad al artículo 111 del Código Nacional de Policía, al establecer unos lugares en donde no se puede expender y, por consiguiente, consumir bebidas alcohólicas, como son los parques y escenarios recreativos y deportivos del Distrito Capital, así como el espacio público que esté a su alrededor hasta 200 metros de distancia.

Si el artículo 111 del Código Nacional de Policía autoriza que los reglamentos de policía local, tal el demandado, podrán señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas, implícitamente, les atribuye la facultad para señalar zonas donde no se pueden expender bebidas alcohólicas.

De modo que cuando el artículo primero del comentado reglamento y los restantes, hacen prohibitivo el expendio de bebidas alcohólicas en los parques y escenarios recreativos y deportivos del Distrito Capital, así como en el espacio público que esté a su alrededor hasta 200 metros de distancia, está señalando, por exclusión, las zonas donde sí pueden funcionar establecimientos que expendan bebidas alcohólicas, a saber, los lugares y áreas del espacio público que se encuentran más allá de 200 metros respecto de los sitios atrás indicados, quedando a salvo, otras prohibiciones o limitaciones conocidas como las relacionadas con establecimientos educativos.

La lectura del aludido decreto, en cuanto lleva implícito, permite inferir cuáles son las zonas donde pueden funcionar establecimientos que expendan bebidas alcohólicas, como son los ubicados en el espacio público que se extiende más allá de los 200 metros de los referidos lugares de deporte y recreación, en perfecta armonía con el artículo 111 del Código Nacional de Policía, que tiene fuerza material de ley, que permite al reglamento de policía local establecer prohibiciones o límites, tanto en lo que concierne a lugares como a horarios. Al fin y al cabo, es propio de las medidas policivas el contener limitaciones o prohibiciones, aún las atributivas, como son los permisos o las licencias, puesto que en unos u otras está implícita la prohibición de lo que va más allá del permiso o la licencia.

De modo que la disposición cuestionada, no puede ser violatoria de la superior inmediata y pertinente, en este caso, el artículo 111 del Código Nacional de Policía, si está dándole fiel aplicación, más cuando sólo recae sobre áreas constitutivas del espacio público, definido en el artículo 5° de la ley 9a. de 1.989, el cual por trascender los intereses individuales de los habitantes tiene especial protección en la Carta Fundamental.

El artículo segundo es apenas lógico, por cuanto consagra un mecanismo para procurar la eficacia de la prohibición adoptada, al imponer a la autoridad otorgante de permisos para la realización de espectáculos públicos, el deber de hacer cumplir la norma, cuando deban efectuarse en los sitios señalados por la misma.

El artículo tercero reproduce una medida policiva prescrita justamente en uno de los artículos que se invocan como violados y que se aduce como sustento del acto acusado, cual es el artículo 300 del Acuerdo Distrital 18 de 1989, o sea, el Código Distrital de Policía, según el cual, "Quien en estado de embriaguez asista a espectáculo público o ingiera bebidas alcohólicas durante su desarrollo, será expulsado del lugar por la policía uniformada, salvo que el permiso otorgado autorice el consumo".

Tratándose, entonces, de una medida policiva prevista en norma superior, su adopción con referencia a uno de los posibles eventos en los que se pueda dar la conducta censurada, es una forma apropiada de adecuarla, o de reiterarla, frente a determinadas circunstancias. Tanto es aplicable la medida, que aun omitida en el acto acusado, podía hacerse efectiva en los espectáculos públicos realizados en los lugares a que se refiere el decreto acusado, de conformidad con el precitado artículo 300 del Acuerdo Distrital 18 de 1987.

Con los artículos cuarto y quinto sucede otro tanto, en virtud de que se hace uso de unas medidas policivas ya previstas, como son las descritas en el artículo tercero del decreto 890 del 29 de diciembre de 1995 y en el artículo 16, numeral 16, en concordancia con el 38 del acuerdo 18 de 1989.

Por último, el artículo sexto contiene un mandato que es obvio, puesto que es propio del ordenamiento jurídico y, específicamente, del Estado de Derecho, invocado con ahínco por el ilustre actor, que todas las autoridades públicas deben cumplir con sus deberes y funciones y velar por el cumplimiento de la Constitución, la ley y el reglamento. Como los artículos precedentes contienen medidas adoptadas en ejercicio del poder de policía, los alcaldes locales y comandantes de policía están llamadas a darles aplicación, cuando haya lugar, para el cabal respeto de la prohibición en ellas dispuesta.

Así las cosas, frente a los artículos 2, 25, 26, 84, 315.2, 322, 333, 334 de la Constitución Política, no se percibe violación que pase por o se derive de la infracción de las normas legales y reglamentarias antes estudiadas, o sea, que haya infracción directa de las mismas, menos se percibe que ella tenga ocurrencia de forma directa.

En cuanto al artículo 2º, el decreto acusado responde justamente al mandato constitucional respectivo, en lo concerniente a la seguridad de las personas que concurren a los sitios públicos de recreación y a espectáculos públicos, incluyendo el espacio público en un radio de 200 metros alrededor de los mismos.

La medida resulta ser proporcional en amplio y estricto sentido, puesto que es adecuada para el fin perseguido; deviene necesaria, en razón de que es medio eficaz y efectivo para impedir los riesgos que, para la vida o la integridad (seguridad ), o para la tranquilidad, de las personas, genera el consumo de bebidas alcohólicas, más cuando se aplica en circunstancias que por sí mismas producen exaltación anímica, como son los espectáculos públicos; y es proporcional, en estricto sentido, por cuanto la eventual afectación que pudiese producir sobre el derecho a la libre empresa es muchísima menor que el beneficio resultante para la garantía de los derechos que se buscan proteger, vista la primera consideración hecha para la expedición del decreto. No se trata, pues, de una cuestión de mera conveniencia sino del cumplimiento de un postulado constitucional, que constituye un precepto de ineludible acatamiento para las autoridades de policía.

Como bien lo anota el Tribunal a quo, el decreto no lesiona los núcleos esenciales de los derechos que se dicen afectados, puesto que no impide su ejercicio, y ni siquiera lo hace gravoso. Simplemente, les impone una restricción en cuanto a las zonas donde puede realizarse la actividad respectiva, lo cual, de una parte, está autorizado en el Código Nacional de Policía; y, por otra, encuadra dentro del ámbito del uso del suelo, cuya regulación le compete a las autoridades municipales, en su correspondiente localidad, con sujeción a la Constitución, a la ley y al reglamento.

En estas circunstancias, no cabe atribuirle al acto enjuiciado oposición a los artículos 25 (derecho al trabajo), 26 (derecho a la libertad de escoger profesión u oficio), 84 (prohibición de exigir requisitos, permisos o licencias no autorizadas por la ley), 315-2 (atribuciones del alcalde como primera autoridad de policía en el municipio), 322 (especialidad del régimen del Distrito Capital), 333 (libertad económica e iniciativa privada) y 334 de la Constitución Política (intervención estatal en la economía).

Con el artículo 25, que consagra el derecho al trabajo, no tiene una relación directa, por cuanto el asunto regulado no es de esta materia, pues si acaso alude al ejercicio de una aparente actividad comercial, como sería la de vender bebidas alcohólicas, la que de suyo no se realiza en el espacio público, salvo cuando se trata de vendedores informales. Aunque es menester distinguir entre el derecho al trabajo y a la libre empresa, pues cada uno tiene sus contenidos, tipos de garantías, implicaciones y limitaciones taxativamente señaladas por la propia Constitución, ni uno ni otro se ven afectados por el decreto cuestionado.

Al respecto, llama la atención la petición subsidiaria del demandante de que se anule la expresión del artículo 1° del decreto que reza "así como el espacio público que está a su alredor hasta 200 metros de distancia", pretensión que, según se infiere, se sustenta en que el decreto conlleva una efectiva violación del derecho al trabajo de los comerciantes afectados por la medida, y en que el derecho al trabajo puede resultar violado aunque su núcleo esencial permanezca indemne.

Parece que no se advierte que la prohibición se refiere al espacio público de la ciudad, entendido como "...el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitéctonicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas, que trascienden, por tanto los límites de los intereses individuales de los habitantes"; y que el mismo está integrado, entre otras, por "...las áreas requeridas para la circulación, tanto péatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías...." (art. 5°, ley 9ª de 1.989), espacios dentro de los cuales los comerciantes no pueden normalmente ejercer su actividad. La prohibición, ha de entenderse así, no se extiende a los espacios privados, situados dentro del área mencionada, en los cuales, debidamente autorizados, funcionen establecimientos que expendan bebidas alcohólicas.

Con el artículo 26 tampoco guarda relación directa, e incluso ni indirecta, toda vez que tampoco se está tocando la escogencia y el ejercicio de las profesiones u oficios. La venta y consumo de bebidas alcohólicas no es lo uno ni lo otro.

Frente al artículo 84 ha de anotarse que el decreto acusado no está regulando ni imponiendo requisito, permiso o licencia adicional para desarrollar la mentada actividad comercial. Sencillamente, está dándole aplicación concreta al mandato contenido en el artículo 111 del Código Nacional de Policía, tal como atrás ha quedado expuesto: Señalar determinadas zonas en las que no está permitido la venta y consumo de bebidas alcohólicas.

De esta forma, el alcalde mayor hace uso del ejercicio de su investidura de primera autoridad de policía en el Distrito y cumple con el deber de preservar el orden público en su territorio, que está dado, entre otros conceptos, por la seguridad y la tranquilidad ciudadana, atributos que le reconoce el artículo 315, numeral 2, de la Constitución.

Igual ocurre respecto del artículo 322 de la Constitución Política, puesto que, como quedó visto, la actuación acusada se enmarca también en el régimen especial del Distrito Capital, máxime cuando varias de las normas que le sirven de sustento pertenecen a dicho régimen.

Por último, frente a la violación de los artículos 333 y 334 de la Constitución, que se refieren a la libertad de la actividad económica y de la iniciativa privada y a la dirección general de la economía por el Estado y a la intervención del mismo, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, etc., no se aprecia de qué modo el decreto acusado interfiera con la libertad de empresa de quienes, como los comerciantes que se dicen afectados, no utilizan para ello el espacio público, amén de que tales libertades están sujetas por la propia Constitución a fuertes limitaciones como el bien común, la libre competencia, la función social de la empresa y las consiguientes responsabilidades.

Para el caso, la ley, vertida en el Código Nacional de Policía, impone en el artículo 111 mencionado una limitación a la específica actividad de venta o expendio de bebidas alcohólicas, cual es la de tener que desarrollarse en las zonas que señalen los reglamentos locales, de suerte que la prohibición atacada, no es originaria del acto administrativo enjuiciado, sino de la ley, que le sirve de soporte, y a la cual, la autoridad que lo expidió, en ejercicio de su competencia, simplemente le está dando cumplimiento, adecuado concretamente a la circunstancia prevista.

No obstante lo antes puntualizado, y dada la importancia de la cuestión planteada, donde el fondo de la misma está referido a la competencia del Alcalde para reglamentar la materia bajo examen, la Sala estima necesario reiterar lo dicho en anteriores oportunidades al respecto, puesto que, contrario a lo sostenido por el actor, todos los alcaldes del país, dentro de su jurisdicción, tienen la necesaria atribución para reglamentar la materia en cuestión.

Dicha facultad les viene dada, en primer término, de ser la primera autoridad de policía dentro de su circunscripción, que les autoriza para hacer uso de todos los medios de policía previstos en la ley, entre ellos, el reglamento, de modo que están revestidos también de lo que dentro de la policía, la jurisprudencia ha distinguido como el "poder de policía". Para el caso también ha de tenerse presente que el Alcalde Mayor del Distrito Capital cuenta con un régimen especial por mandato de la Constitución

En segundo término, por ser de índole policiva los aspectos involucrados en el decreto demandado, dadas sus implicaciones relevantes sobre el orden público. Sin dificultad alguna se aprecia que la materia regulada es de la órbita del poder de policía, por sus efectos en la vida, la salud e integridad física de las personas, y es bien sabido que la protección de los mismos le compete a las autoridades revestidas de dicho poder, según lo prescribe el artículo 2° del Código Nacional de Policía.

En cuanto a las atribuciones del Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, en concreto, el inciso 2 del artículo 322 de la Constitución Política dispone que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito en mención, será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. El Decreto 1421 de 1993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá", tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, dado que es el resultado del ejercicio de una facultad excepcionalmente conferida por el Constituyente al Gobierno, que normalmente corresponde al Congreso como legislador. Así pues, desde el punto de vista material y jerárquico, constituye un acto de naturaleza legislativa.

Del tenor del artículo 35 de este decreto, cuyo contenido se transcribió atrás, resulta evidente que el Alcalde Mayor está facultado para dictar, de conformidad con la ley, los reglamentos, impartir las órdenes, adoptar las medidas y utilizar los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas, en el Distrito Capítal.

Cabe agregar que dicha atribución reglamentaria le permite también a este funcionario, como a todas las autoridades locales investidas de la misma facultad, adecuar las normas generales a las circunstancias particulares de su localidad, según se desprende, entre otras disposiciones de los artículos 91 de la ley 136 de 1.995, aplicable al Distrito Capital por mandato del artículo 327 de la Carta, de manera subsidiaria o residual, en un tercer orden de fuente normativa, y del artículo 9º del Código Nacional de Policía que, en lo que interesa al sub lite, prescriben:

"e) Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9º. del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen". (subraya la Sala )

El artículo 9º. del Código Nacional de Policía, citado en el precepto antes descrito y atrás comentado, por su parte, según quedó después de la sentencia de constitucionalidad de 27 de enero de 1977, proferida por la Corte Suprema de Justicia, preceptúa que cuando las disposiciones de las asambleas departamentales sobre policía necesiten alguna precisión para aplicarlas, los gobernadores y alcaldes podrán dictar reglamentos con ese sólo fin, y que por tanto no podrán expedir normas de conducta no contenidas en las ordenanzas o en los acuerdos.

Conforme a lo expuesto, cabe concluir que las disposiciones del decreto acusado, de naturaleza policiva y de carácter reglamentario, fueron expedidas por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, con plena competencia y con sujeción a la ley y con respeto a la jerarquía normativa. Esta inferencia determina que la sentencia impugnada debe ser confirmada.

En mérito de lo dicho, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

CONFIRMASE, la sentencia apelada de fecha 22 de abril de 1999, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Cópiese, notifíquese y en firme, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 10 de febrero del año 2.000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA