RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

La creciente urbanización de la sociedad colombiana ha sido, durante los últimos cuarenta años, uno de los fenómenos sociales más significativos y de más honda repercusión económica, política, administrativa y cultural, La Institución municipal, arquetipo de gobierno propio de las comunidades urbanas, ha sido desbordada en su marco clásico por la velocidad vertiginosa que en Colombia ha adquirido el proceso de crecimiento de las ciudades y por la formación de sistemas citadinos conurbados.

Este fenómeno, ha acarreado un sinnúmero, de problemas que han debido afrontarse mediante urgentes reformas al régimen de las entidades territoriales, y una profunda descentralización política, administrativa y fiscal, cuyos más recientes resultados, en la forma de una completa reestructuración de la organización territorial, ofrece la Constitución Política de 1991.

El Acto Legislativo número 1 de 1968, con cierta tardanza, registró la revolución urbana que vivía el país y, entre las Instituciones que Introdujo para dar respuesta a ella, reguló por primera vez en nuestro medio las áreas metropolitanas. Sólo diez arios más tarde, con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por la Ley 61 de 1978 ("Ley Orgánica de Desarrollo Urbano"), se expidió el Decreto-ley número 3104 del 14 de diciembre de 1979, por el cual se dictaron normas para la organización y funcionamiento de las áreas metropolitanas. Estas disposiciones, recopiladas en el Código de Régimen Municipal (Decreto-ley 1333 de 1986), han permitido crear las áreas metropolitanas dé Medellín, Barranquilla., Pereira, Bucaramanga y Cúcuta.

La experiencia adquirida durante los trece años transcurridos a partir de la exposición del estatuto de las áreas metropolitanas, la dilatada controversia que éste ha suscitado y la intensificación y proliferación de los procesos de conurbación en el país, han suministrado elementos de juicio a partir de los cuales la Constitución de 1991, en su artículo 319, plantea una renovada concepción de la materia.

Es claro que las áreas metropolitanas constituyen un nuevo tipo de comunidad urbana, distinto de la gran ciudad y de la simple asociación o unión cooperativa de varios municipios para determinados propósitos de interés común.

El fenómeno sociológico de conurbación que, subyace y precede a la formación, institucional de las áreas metropolitanas, implica que varios entes municipales, política y administrativamente autónomos, se aglutinan de hecho por la fuerza centrípeta de vínculos sociales y económicos estrechos y en constante aumento. La conurbación es como una marejada que Ignora los límites geográficas de los municipios, y pasa por encima y alrededor de ríos y masas de tierra; igualmente Ignora los límites políticos de las entidades territoriales, as¡ como las limitaciones de servicios y de orden administrativo del municipio tradicional.

Las actividades cotidianas de los habitantes conurbados sobrepasan rutinariamente los límites de los entes locales, y ocurre normal- mente, por ejemplo, que debido al desarrollo de los suburbios y a la emigración a ellos de la población de la ciudad metrópoli, ésta tenga una población diurna mucho mayor que la población residencial.

La movilidad permanente de la población, la expansión. territorial del asentamiento conurbado, la integración de sectores rurales y urbanos de municipios circunvecinos, son acontecimiento que crean profundas distorsiones con relación al orden tradicional de los gobiernos locales, y que generan urgentes necesidades relativas tanto a la modernización de la Infraestructura como a la planeación del crecimiento futuro.

Este proyecto desarrolla los principios establecidos en el artículo 319 de la Constitución Política; procura regular la materia de manera armónica y coherente; Introduce precisión en algunos aspectos que la mayoría de la crítica ha considerado confusos o inconvenientes en la legislación vigente, y aporta algunas fórmulas tendientes a solucionar los problemas de gobernabilidad que se han presentado en la práctica administrativa de las áreas metropolitanas.

Cabe anotar que su estructura básica corresponde a la del proyecto que en esta materia presentó el Gobierno en la pasada legislatura y en su texto se recogen varias de las observaciones e Iniciativas que en relación con dicho proyecto formuló la Asociación de Areas Metropolitanas, así como algunas de las que se pusieron de manifiesto en el Seminario Nacional sobre Autonomía y Ordenamiento Territorial.

En el presente proyecto no se encontrará, como hallamos en la legislación vigente, la enumeración de unos determinados requisitos cuyo cumplimiento sea indispensable para que dos o más municipios puedan organizarse como áreas metropolitanas. La verdad es que cada caso de conurbación presenta características propias diversas y que, por tanto, es Imposible someter la institucionalización de esos procesos a la. rigidez de normas preestablecidas.

Se ha preferido, por tanto adoptar una metodología flexible, basada en conceptos amplios y en la, legitimación por consenso de los habitante. Cuando los hechos indiquen que existen nexos profundos y significativos entre municipios vecinos y que sus demandas de desarrollo y de servicios públicos requieren modalidades de adquisición Integrado, los habitantes de esos municipios son libres de decidir si es del caso crear el área metropolitana.

El proceso de constitución de las áreas metropolitanas da relevancia a la opinión de los habitantes de los municipales Interesados, de cuya voluntad depende la decisión final, que se expresará mediante consulta popular, de acuerdo con la prescripción constitucional.

La consulta se tramitará de tal manera que, si se aprueba la creación del área metropolitana, ésta nacerá dotada de un estatuto básico que le permitirá comenzar a funcionar casi de Inmediato, obviándose así lo que puede ser una ardua discusión y negociación de los primeros estatutos de la entidad entre las autoridades negociables implicadas. Cabe destacar que al ser calificadas las áreas metropolitanas corno entidades administrativas de derecho público, se enfatiza en su naturaleza jurídica diferente de la que es propia de las de carácter territorial.

No se ha pretendido modelar un determinado tipo de área metropolitana. Los habitantes y las autoridades de una región conurbada pueden servirse cómodamente de la generalidad y elasticidad de los principios plasmados en este proyecto para que, además de las funciones básicas que en las diferentes materias debe asumir el área metropolitana, pueda ser investida de las funciones adicionales que se estimen convenientes en el marco de la Constitución y la ley.

En todo caso, los municipios integrados al ,área metropolitana conservan su autonomía para la gestión de todos los asuntos no asumidos por el área metropolitana, pero no podrán prestar separadamente las obras y servicios, ni ejercer las funciones, que asuma ésta en forma exclusiva. Además, queda claro que los actos administrativos de las autoridades metropolitanas son, en los asuntos atribuidos al área metropolitana, de superior jerarquía respecto de los actos administrativos municipales dentro de su jurisdicción.

El modelo de estructura administrativa que se propone para el área metropolitana obedece a la Intención de no recargar a la entidad de un aparato, directivo excesivo y, por tanto, Innecesario. También se ha tenido el cuidado de que los municipios integrantes del área metropolitana tengan una adecuada representación en su administración, y que las principales autoridades metropolitanas tengan tanto la unción de un mandato político como, la prestancia de orden técnico que exigen funciones metropolitanas como las de planeación.

En desarrollo de los principios antes descritos, la administración del área metropolitana estará a cargo de una junta metropolitana, integrada por alcaldes, concejales y el gobernador; un alcalde metropolitano, que será el del municipio núcleo; un director ejecutivo designado por la junta metropolitana de terna elaborada por el alcalde metropolitano, y un consejo metropolitano de planificación, que es el Instrumento técnico de la entidad, Integrado por los jefes de planeación municipal y departamental y por el director ejecutivo.

El proyecto hace una extensa enumeración, que sin embargo no es taxativa, de las atribuciones propias de cada una de las autoridades metropolitanas, con el objeto no de imponer un régimen uniforme sino, por el contrario precisar simplemente las atribuciones básicas que deben asumir las áreas metropolitanas, dejándolas en libertad para que, en el marco de la Constitución y la ley, puedan definir en sus estatutos las funciones adicionales que consideren convenientes y de esa minera facilitar la organización de un ente metropolitano a escala de sus propias necesidades.

En relación con este aspecto cabe subrayar que las funciones que deben cumplirlos organismos de gobierno y administración de las áreas metropolitanas, están atribuidas de una manera concordante con la finalidad de desarrollo Integrado, racionalización en la prestación de servicios y ejecución de obras de interés metropolitano. En este sentido se le señala a la Junta Metropolitana, como máximo órgano de la entidad, el ámbito de las funciones básicas que debe cumplir agrupándolas por materias plantación, recursos naturales, prestación de servicios públicos valorización y de orden fiscal y administrativo).

En Cuánto al Alcalde Metropolitano, se elimina la calidad de representante legal del área que el proyecto original del gobierno le atribula; no sólo con el propósito de enfatizar la independencia jurídica y autonomía de los municipios integrantes del área, sino también por razones de orden práctico que Impiden a dicho funcionario, como alcalde, que es del municipio núcleo, ocuparse eficientemente de las labore! Inherentes a dicha calidad, El proyecto prevé que dicha función de representación legal, junto con las facultades propias de ella, sea ejercida por el Director Ejecutivo.

Es Importante resaltar que entre los órganos del área metropolitana, el Consejo Metropolitano de Planificación, por su naturaleza esencialmente técnica y por su conformación, está llamado a constituirse en un Instrumento determinante del cabal cumplimiento de las finalidades encomendadas a dichas áreas. Como quiera que una función de planificación eficaz exige de la permanente coordinación de un órgano como el mencionado, se dispone que dicho Consejo sesione ordinariamente por lo menos una vez al mes y que a él puedan asistir como invitados personas del sector público o privado cuando su presencia se considere conveniente o necesaria.

Adicionalmente y con el doble propósito de asegurar la racionalización a la prestación de los servicios públicos a cargo del municipio núcleo o metrópoli y de promover la conformación de áreas metropolitanas cuando se presenten los supuestos de estrecha vinculación entre diferentes municipios el proyecto prevé una disposición en virtual de la cual cuando el municipio núcleo preste dos o más servicios públicos a un municipio vecino, directamente o a través de un ente descentralizado, se pueden prestar nuevos servicios o aumentar el volumen de los mismos, única, mente si dicho municipio vecino forma parte de, una área metropolitana legalmente constituida.

Hablada consideración de los trascendentales objetivos qué están llamadas a cumplir las áreas metropolitansa en los diferentes asuntos de su competencia, se ha previsto una adecuada estructura patrimonial y financiera que Incluye importantes fuentes de recursos entre los cuales cabe destacar, de una parte, las partidas presupuestases que se destinen a las áreas en los presupuestos nacionales, departamentales, distritales, municipales o de las entidades descentralizadas de dichos órdenes y, de otra el producto de la sobretasa del dos por mil sobre el avalúo catastral de las propiedades situadas en la jurisdicción de cada área metropolitana.

Aparte de muchas otras prescripciones de orden práctico, es de interés anotar que en este proyecto se regula la disposición constitucional según la cual las áreas metropolitanas podrán eventualmente convertirse en distritos. La integración económica, social y física de los municipios integrados en el área metropolitana puede ser tan absoluta que, de hecho, lleguen a conformar una gran urbe donde sea fácil distinguir las particularidades municipales originales. En este caso lo lógico es que se disuelvan las antiguas municipalidades a favor de un gobierno municipal común para el ente metropolitano, que pasará a ser entidad territorial bajo la denominación de distrito.

Decisión tan importantes lo podrán ser adoptada mediante consulta popular de los ciudadanos residentes en el área metropolitanas, o bien como distritos metropolitanos. Allí se concentrará, junto con los mayores núcleos poblacionales, la vida económica, social, política y cultural del país. Por ello las áreas metropolitanas son un tema de crucial importancia y pieza maestra para hacer frente a los retos de una sociedad predominante urbano que necesita con urgencia racionalizar y planificar su crecimiento y desarrollo.