RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

4203000

Para: CESAR OCAMPO CARO

DIRECTOR DISTRITAL DE DESARROLLO INSTITUCIONAL

De: JULIANA VALENCIA ANDRADE

JEFE OFICINA ASESORA DE JURÍDICA

Asunto: Vigencia del Ideario Ético Distrital

El Director Distrital de Desarrollo Institucional de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. solicita a esta Oficina concepto jurídico sobre la vigencia del Ideario Ético Distrital con ocasión de la expedición en el nivel nacional del Código de Integridad del Servicio Público Colombiano que hace parte del Modelo Integrado de Planeación y Gestión –MIPG-, versión 2.

No. de radicación: 1-2017-23898

Con fundamento en lo anterior SE CONSULTÓ:

1. Cómo proceder frente al Acuerdo Distrital 244 de 2006 por el cual se adoptó el Ideario Ético Distrital en relación con la expedición del mencionado Decreto Nacional 1499 de 2017.

¿Se entendería derogado el Acuerdo Distrital 244 de 2006, con el artículo 2. 2. 22. 3. 5 que establece la adopción del Manual Operativo del Modelo del cual hace parte el Código de Integridad?

¿De no entenderse derogado, seria necesario actualizar el Acuerdo 244 de 2006 adoptando ahora el Código de Integridad y sus valores para el Distrito Capital? ¿Qué implicaría la actualización del Acuerdo ante el Concejo de Bogotá?

De igual forma se debe determinar si las entidades distritales deben adoptar por acto Administrativo (resolución interna) el Código de integridad, siendo este el medio por el cual adoptaron el Ideario Ético, en cumplimiento del Modelo Estándar de Control Interno, o si deben derogar el acto administrativo que adoptó el ideario ético e incluir el Código de Integridad en otro tipo de instrumento, toda vez que éste debe ser implementado por todas las entidades y organismos distritales?

El análisis jurídico se efectuará con base en las siguientes CONSIDERACIONES:

1. ACLARACIÓN PREVIA RESPECTO AL INTERÉS DE LA SECRETARÍA GENERAL EN EL ASUNTO

Debe advertirse de manera preliminar, que el interrogante de la consulta se formuló en  consideración a que el recientemente expedido, Código de Integridad del Servicio, contiene elementos de interés para la Secretaría General en la medida que este supone la formulación de cinco grandes valores del servicio público, (honestidad, respeto, compromiso, diligencia y justicia) cuyo ámbito de aplicación incluye a todos los servidores públicos de la Rama Ejecutiva tanto del nivel nacional como territorial.

En esa medida, conforme a lo establecido en el artículo 23 del Acuerdo Distrital 257 de 2006[1], las secretarías de despacho bajo la dirección de la respectiva secretaria o secretario, entre otras atribuciones, actúan como ente rector del respectivo sector administrativo de coordinación en el Distrito Capital, lo cual implica entre otras facultades liderar y orientar, bajo las directrices del Alcalde y de los Consejos Superiores de la Administración Distrital, la formulación de las políticas generales, estrategias, planes, programas y proyectos del respectivo Sector Administrativo de Coordinación. (Cfr. literal a).

Asimismo, conforme al Decreto 425 de 2016[2], este asunto está relacionado con las funciones asignadas a la Secretaría General en su condición de cabeza del Sector Gestión Pública (Cfr. artículo 1º), disposición que en el numeral 2 del artículo 2, como función básica le asignó  la siguiente:

“2. Formular, adoptar, orientar y coordinar las políticas para el fortalecimiento de la función administrativa distrital y su modernización, a través del mejoramiento de la gestión y de las estrategias de información y comunicación, de la utilización de los recursos físicos, financieros, tecnológicos e informáticos, y del desarrollo de las funciones de organización, dirección, control y seguimiento”.

Se recuerda también, que dentro de la estructura de la Secretaría General se encuentra la Subdirección Técnica de Desarrollo Institucional (Decreto Distrital 425 de 2016, artículo 3, numeral 3.1.1.), dependencia que conforme al numeral 2º del artículo 18 de la ejusdem se encarga de “[d]iseñar, coordinar e implementar estrategias, metodologías e instrumentos para la construcción de una cultura ética y de integridad en los servidores públicos del Distrito Capital”.

Ahora bien, una vez expedido el Acuerdo Distrital 244 de 2006[3], en el cual se establecieron como principios y valores distritales el respeto, la responsabilidad, el trabajo en equipo, la probidad, la vocación de servicio y la solidaridad, definiéndolos y asociándolos a un conjunto de comportamientos (artículo 4), y dado que el mencionado acuerdo dispuso, entre otros aspectos, "crear las bases para garantizar una gestión ética en el Distrito sustentada en los principios y valores", (artículo 2), y ordenó la creación de Gestores de Ética y de un Comité Distrital de Ética (artículo 8); al interior de la entidad, a través del Decreto Distrital 167 de 2017[4], se atendió al mandato y se establecieron los Gestores de Ética y el Comité Distrital de Ética, designado por el Gobierno Distrital y liderado por la Secretaría General (artículo 4 del decreto), disposición que fue derogada por el Decreto Distrital 489 de 2009[5] a través del cual se creó la Comisión Intersectorial de la Gestión Ética del Distrito Capital, encargada de articular la implementación de las políticas, estrategias, planes y programas que en la materia se formulen.

Es así como, la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá a través de la Dirección Distrital de Desarrollo Institucional, en cumplimiento de sus funciones ha adelantado un proceso participativo para la construcción colectiva del Ideario Ético del Distrito Capital, y en desarrollo de dicho proceso, ha conformado un grupo de Gestores y Gestoras, quienes participan en acciones tendientes al afianzamiento de la gestión ética en las entidades distritales. Y es por esta misma razón, que la Secretaría General debe atender a los procesos de implementación y divulgación de las nuevas herramientas normativas que surjan para al fortalecimiento de la cultura, y el mejoramiento de la gestión ética, propósitos en los que desde hace años viene trabajando la entidad.

2. DEL CÓDIGO DE INTEGRIDAD

Sea lo primero indicar, que el Sistema de Gestión se creó en el artículo 133 de la Ley 1753 de 2015[6] e integró  los Sistemas de Desarrollo Administrativo y de Gestión de la Calidad, como un conjunto de entidades y organismos del Estado, políticas, normas, recursos e información, que tienen por objeto dirigir la gestión pública al mejor desempeño institucional y la consecución de resultados para la satisfacción de las necesidades y el goce efectivo de los derechos de los ciudadanos en el marco de la legalidad y la integridad.

A su vez, con la expedición del Decreto 1499 de 2017[7], se definió el Modelo Integrado de Planeación y Gestión ­ MIPG como el marco de referencia para dirigir, planear, ejecutar, hacer seguimiento, evaluar y controlar la gestión de las entidades públicas, con el fin de generar resultados que atiendan los planes de desarrollo y resuelvan las necesidades y problemas de los ciudadanos, con integridad y calidad en el servicio (Artículo 2.2.22.3.2), y dentro de su ámbito de aplicación quedaron cobijados los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial de la Rama Ejecutiva del Poder Público  (Artículo 2.2.22.3.4).

De igual manera, se señaló en el decreto ejusdem que en cada entidad se integrará un Comité Institucional de Gestión y Desempeño encargado de orientar la implementación y operación del Modelo Integrado de Planeación y Gestión­ MIPG (Artículo 2.2.22.3.8).

Luego, con la expedición del Manual Operativo del Sistema de Gestión MIPG (versión del 13 de octubre de 2017), se señaló que era evidente “la necesidad de construir una política de Integridad para las entidades públicas, dentro de la cual el más reciente desarrollo ha sido la adopción de un ‘código general’ o ‘código tipo’ que establece mínimos de integridad homogéneos para todos los servidores públicos del país, convirtiéndose así, en una guía de comportamiento en el servicio público. Un código que a la vez es una herramienta de cambio cultural que incita a nuevos tipos de reflexiones, actitudes y comportamientos”.

Sobre el Código de Integridad elaborado por Función Pública se señaló que “constituye una herramienta para ser implementada por las entidades públicas de la Rama Ejecutiva colombiana”.

Y a renglón seguido en el Manual operativo del Sistema de Gestión, dando por sentada la adopción del Código, se indicó los aspectos que dicha adopción debe contemplar:

ü “Contar con el liderazgo del equipo directivo y la coordinación de las áreas de gestión humana. Llevar a cabo permanentemente ejercicios participativos para la divulgación y apropiación de los valores y principios propuestos en el Código de Integridad.

ü Establecer un sistema de seguimiento y evaluación de la implementación del Código para garantizar su cumplimiento por parte de los servidores en el ejercicio de las funciones.

ü Promover que el contacto de los servidores con el Código sea experiencial de tal manera que surjan en ellas reflexiones acerca de su quehacer y rol como servidores públicos que eventualmente conduzcan a cambios en su comportamiento.

ü Adoptar y apropiar el Código de Integridad, y de conformidad con las particularidades y autonomía de cada entidad pública, adicionar principios de acción (“lo que hago” “lo que no hago”) a los cinco valores establecidos en el Código e incluir hasta dos valores adicionales”.

El Código de Integridad sobre el cual se ha hecho referencia, cuenta con características como el ser general, conciso y estar dirigido a todos los servidores públicos de la rama ejecutiva.

Cada uno de los valores que incluye el Código, determina una línea de acción cotidiana para los servidores así:

“Honestidad: Actúo siempre con fundamento en la verdad, cumpliendo mis deberes con transparencia y rectitud, y siempre favoreciendo el interés general.

Respeto: Reconozco, valoro y trato de manera digna a todas las personas, con sus virtudes y defectos, sin importar su labor, su procedencia, títulos o cualquier otra condición.

Compromiso: Soy consciente de la importancia de mi rol como servidor público y estoy en disposición permanente para comprender y resolver las necesidades de las personas con las que me relaciono en mis labores cotidianas, buscando siempre mejorar su bienestar.

Diligencia: Cumplo con los deberes, funciones y responsabilidades asignadas a mi cargo de la mejor manera posible, con atención, prontitud y eficiencia, para así optimizar el uso de los recursos del Estado.

Justicia: Actúo con imparcialidad garantizando los derechos de las personas, con equidad, igualdad y sin discriminación”.

Vale la pena resaltar que se indicó en la introducción del Código de Integridad que “no significa que no se encuentren en el país entidades y servidores que hayan trabajado de manera comprometida en la construcción del Código de Ética requerido por la normativa actual. Sin duda existen muchos ejemplos de entidades que han hecho esfuerzos valiosos por pensar, crear y socializar sus Códigos éticos que no deben descartarse ni desecharse. Sin embargo, ante este panorama complejo nos planteamos la necesidad de redefinir el modelo de intervención de gestión ética descentralizada e impulsar una política de integridad de la administración pública con un enfoque pedagógico y preventivo”.

Ahora bien, a la expedición del Código de Integridad lo acompañó una Caja de Herramientas para acciones de cambio, en el que se hacen propuestas a las entidades para implementar la herramienta, que consta, entre otros, de los siguientes pasos:

a. Se sugiere identificar el equipo de trabajo con el que se cuenta para la implementación

Se insistió en este ítem, que dentro del Modelo Integrado de Planeación y Gestión, la implementación del Código de Integridad ha sido caracterizada como una política de Talento Humano, por lo que dicha implementación debe ser liderada por el equipo de talento humano de cada entidad. Se aclaró, que si en la entidad ya existía algún tipo de comité o comisión de asuntos éticos se puede convocar a una reunión para informarles del tema.

En este punto se recuerda que conforme se expuso antes la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá a través de la Dirección Distrital de Desarrollo Institucional, en cumplimiento de sus funciones ha adelantado un proceso de construcción colectiva del Ideario Ético del Distrito Capital, y en desarrollo de dicho proceso, conformó un grupo de Gestores y Gestoras, quienes participan en acciones tendientes al afianzamiento de la gestión ética en las entidades distritales, y además, se creó en la entidad una Comisión Intersectorial de la Gestión Ética del Distrito Capital liderado por la Secretaría General.

b. En segundo término, se sugiere revisar el material sobre el tema con el equipo

Este material lo conforman en el caso del Distrito Capital: el nuevo Código de Integridad, el Acuerdo 244 de 2006 y la caja de Herramientas que acompaña al Código.

c. El tercer paso se denominó “armonización”

En este tema se envió un mensaje a las entidades en la medida en que, tratándose de un cambio más arraigado a un aspecto cultural, es preciso hacer un proceso de armonización entre los antiguos códigos de ética y el actual código de integridad. Se resalta textualmente de la Caja de Herramientas lo siguiente:

“Este paso es muy importante porque partimos de la base de que esto no se trata de un “borrón y cuenta nueva”. Si bien la construcción de un Código de  integridad de tipo general para todos los servidores públicos enriquece a la institucionalidad pública del país porque nos pone a trabajar sobre un referente compartido, entendemos que el trabajo que viene haciendo cada entidad con su Código de Ética es enormemente valioso. Por esto hemos construido una metodología de armonización que te permitirá, junto con tu equipo de trabajo, hallar los puntos de encuentro entre el Código de Ética de tu entidad y el Código de Integridad y realizar una comparación entre el contenido de cada uno.

Esto te permitirá encontrar cómo las particularidades de tu entidad en efecto están enmarcadas en el Código de Integridad. (…) Lo que hemos aprendido trabajando con algunas entidades es que en la inmensa mayoría de los casos los Códigos de Ética son muy similares al Código de Integridad. Es usual que 3 o más de los valores del Código de Integridad ya hagan parte del Código de Ética anterior. Ahora bien, no sólo se trata de observar si los valores son los mismos, lo más importante es revisar con cuidado cómo están definidos estos valores en cada uno de los códigos, y sobre todo, qué principios de acción están asociados a cada uno. Es posible, por ejemplo, que un principio de acción que en el Código de Integridad esté bajo el valor de Diligencia se encuentre casi igual bajo el valor de Responsabilidad en el Código de Ética. (…) En dado caso de que existan elementos del Código de Ética que definitivamente no estén presentes en el Código de Integridad, es importante tener la tranquilidad de que más adelante estos podrán ser incluidos en una futura versión adaptada del Código de Integridad para tu entidad”.

3. VIGENCIA DEL ACUERDO DISTRITAL 244 DE 2006 Y DE LAS RESOLUCIONES INTERNAS QUE ADOPTARON EL ACUERDO FRENTE A LA EXPEDICIÓN DEL CÓDIGO DE INTEGRIDAD

Ahora bien, observa la Oficina Asesora de Jurídica que las preguntas de la consulta están básicamente orientadas a determinar la vigencia de las disposiciones que a nivel distrital se habían expedido para implementar los denominados Códigos de Ética, que para el caso del Distrito Capital lo constituyen el Acuerdo 244 de 2006, expedido por el Concejo de la ciudad, y las resoluciones internas que adoptaron en las distintas entidades del distrito el Ideario Ético, en cumplimiento del Modelo Estándar de Control Interno.

En este asunto se permite aclarar esta Oficina, que para realizar un análisis de  derogatorias, se requiere contar con dos disposiciones que sean de tipo normativo, las cuales al ser comparadas resultan incompatibles entre sí en la medida en que la disposición nueva regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería. (Cfr.  Ley 153 de 1887 establece en su artículo 3°).

Ahora bien, en derecho, un código suele ser entendido como un compendio de normas legales (código penal, código civil, etc.), pero también existen una serie de códigos deontológicos, básicamente creados para garantizar estándares éticos y de comportamiento que consideran claves para una determinada profesión, o en este caso para un determinado sujeto como lo es el servidor público. Por tanto, en este asunto es evidente que no existen en estricto sentido dos cuerpos normativos sobre las cuales se pueda hacer el estudio de derogatorias.

Por tanto, más que determinar la vigencia o no de las disposiciones por las que se pregunta en la consulta, las cuales obviamente fueron expedidas atendiendo a un momento histórico en la entidad, considera esta Oficina que debemos referirnos a la actualización e implementación del Código  de Integridad, cuyo rango de acción involucra a todas las entidades de la rama ejecutiva del poder público como un nuevo paradigma de gestión pública.

Surge entonces la pregunta de si tiene que expedir un código específicamente para el Distrito, que adopte el Código de Integridad el cual elaboró un listado de valores que se espera sea atendido por los servidores públicos de la rama ejecutiva del poder público en el país, pues después de todo, los servidores del distrito ya estarían regidos por el Código tipo o general que se expidió sobre la materia dado su ámbito de aplicación.

En este asunto, esta Oficina considera conveniente expedir, a manera de directriz del Distrito Capital, un acto administrativo a través del cual se adopten los 5 valores del Código de Integridad, lo cual puede hará más fácil a los servidores públicos del distrito identificarse con dichos valores  y hacerlos propios.

En consecuencia, teniendo en cuenta que conforme al Decreto Nacional 1499 de 2017 y el Manual Operativo de Gestión MIPG[8], los “Valores del Servicio Público – Código de Integridad", deben hacer parte del engranaje de las entidades de la Rama Ejecutiva con la inclusión de este en el componente de Política de Talento Humano dentro del Modelo Integrado de Planeación y Gestión II de cada entidad, el alcalde mayor de la ciudad, en uso de las atribuciones que le otorgan el numeral 12 del artículo 12 y el numeral 1º del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, debería expedir el acto administrativo correspondiente a través del cual se adopte para el Distrito Capital el Código de Integridad recientemente expedido.

El presente concepto se emite con el alcance previsto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, es decir, se trata de un criterio orientador que no es de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Atentamente,

JULIANA VALENCIA ANDRADE

Jefe Oficina Asesora de Jurídica