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Sentencia C-339/02 DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Construcción
conjunta del Estado y de los ciudadanos RECURSOS
NATURALES Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protección como objetivo constitucional En la Constitución de 1991 la defensa de los recursos
naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales objetivos, como
quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente el de la
destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El planeta vivirá
con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis biológico que
representa la vida humana en su existencia de millones de años, mientras que
con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido nacer y
desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de nuestra
calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparición
de la especie humana. CONSTITUCION
POLITICA-Carácter
ecológico/MEDIO AMBIENTE SANO-Talante fundamental MEDIO
AMBIENTE SANO-Enfoque
constitucional desde el punto de vista ético, económico y jurídico Nuestra
Constitución provee una combinación de obligaciones del Estado y de los
ciudadanos junto a un derecho individual (artículos 8, 95 numeral 8 y 366). Es
así como se advierte un enfoque que aborda la cuestión ambiental desde los puntos
de vista ético, económico y jurídico: Desde el plano ético se construye un
principio biocéntrico que considera al hombre como parte de la naturaleza,
otorgándoles a ambos valor. Desde el plano económico, el sistema productivo ya
no puede extraer recursos ni producir desechos ilimitadamente, debiendo
sujetarse al interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la nación;
encuentra además, como límites el bien común y la dirección general a cargo del
Estado. En el plano jurídico el Derecho y el Estado no solamente deben proteger
la dignidad y la libertad del hombre frente a otros hombres, sino ante la
amenaza que representa la explotación y el agotamiento de los recursos
naturales; para lo cual deben elaborar nuevos valores, normas, técnicas jurídicas
y principios donde prime la tutela de valores colectivos frente a valores
individuales. MEDIO
AMBIENTE SANO-Deberes
del Estado impuesto por la Constitución La Constitución de 1991 impone para el Estado la necesidad
de asegurar las condiciones que permitan a las personas gozar del derecho a un
medio ambiente sano y promover la participación de los habitantes a través del
establecimiento de deberes, acciones públicas y un cierto número de garantías
individuales. ACTIVIDAD
MINERA/BIODIVERSIDAD-Conservación/MEDIO
AMBIENTE SANO-Impacto ambiental POLITICA
NACIONAL DE BIODIVERSIDAD-Principios
en que se fundamenta BIODIVERSIDAD-Carácter vital para la existencia MEDIO
AMBIENTE SANO Y BIODIVERSIDAD EN EXPLOTACION MINERA-Principio de orden económico MEDIO
AMBIENTE SANO-Impacto
por extracción de minerales MINERIA-Conciliación del grave impacto ambiental/MINERIA
EN LA BIODIVERSIDAD Y MEDIO AMBIENTE SANO-Conciliación del grave impacto
ambiental/DESARROLLO SOSTENIBLE-Significado DESARROLLO
SOSTENIBLE-Alcance El desarrollo sostenible no es solamente un marco teórico
sino que involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos los jurídicos, que
hagan factible el progreso de las próximas generaciones en consonancia con un
desarrollo armónico de la naturaleza. MEDIO
AMBIENTE SANO-Desarrollo
económico y tecnológico ECOLOGIA Y
ECONOMIA-Relación DESARROLLO
SOSTENIBLE DE EXPLOTACION MINERA Y BIODIVERSIDAD-Evaluación del impacto ambiental BIODIVERSIDAD-Utilidad económica indudable BIODIVERSIDAD-Beneficios económicos por la protección/ACTIVIDAD
MINERA-Evaluación de impacto ambiental EXPLOTACION
MINERA-Consecuencias MEDIO
AMBIENTE SANO Y BIODIVERSIDAD-Políticas de planificación para la protección LEY AMBIENTAL
Y CODIGO DE MINAS-Criterio
de especialidad LEX
ESPECIALIS
LEY AMBIENTAL
Y CODIGO DE MINAS-Igual
condición LEY AMBIENTAL
Y CODIGO DE MINAS-Predicado
suum cuique tribuere CODIGO DE
MINAS-Criterio de
especialidad ante posibles deficiencias PRINCIPIO DE
ESPECIALIDAD EN MATERIA DE NORMAS-Aplicación en jerarquía igual CODIGO DE
MINAS-Enmarcación en
normas constitucionales protectoras del medio ambiente ACTIVIDAD
MINERA-Regulación
legislativa de problemática ambiental ACTIVIDAD
MINERA-Reglamentación de
trámites y permisos CODIGO DE
MINAS-Regulación completa ACTIVIDAD
MINERA-Regulación
integral/LEY AMBIENTAL EN ACTIVIDAD MINERA-Carácter general y reducción
de ámbito material de validez/CODIGO DE MINAS-Aplicación preferente no
obstaculiza aplicación de normas ambientales anteriores CODIGO DE
MINAS-Modificación de
competencias de autoridad ambiental ACTIVIDAD
MINERA-Reglamentación Resulta pertinente destacar los siguientes aspectos que
hacen que los artículos 3 y 4 sean exequibles: a) La reglamentación de minas
puede estar contenida en el código de la materia, en las leyes nacionales que
se incorporan a éste o en las que lo integran, modifican o amplían, todo lo
cual comporta el ejercicio de la misma potestad legislativa del artículo 150-2
de la Constitución; b) tal ordenamiento incluye todas las instituciones típicas
y específicas de la aludida rama del derecho, con la limitación que resulta del
propio texto constitucional; c) la variable ambiental de la minería es un
aspecto que integra su régimen legal, conforme con las características
peculiares, privativas de la materia. ACTIVIDAD
MINERA-Regulación
general sin perjuicio de los ambientales NEGOCIO
MINERO-Regulación
general CONCESION
MINERA-Requisitos a
nacionales y extranjeros MINERIA-Zonas excluibles AUTORIDAD
AMBIENTAL EN MINERIA-Establecimiento
de zonas de exclusión por autoridad ambiental/AUTORIDAD AMBIENTAL-Deber
de colaboración de autoridad minera no limita ni condiciona ejercicio de
competencia PRINCIPIO DE
PRECAUCION POR AUTORIDAD AMBIENTAL-Aplicación IN
DUBIO PRO AMBIENTE
PRINCIPIO DE
PRECAUCION EN MEDIO AMBIENTE-Falta de certeza científica absoluta frente a explotación minera PRINCIPIO
DE PRECAUCION EN EXPLOTACION MINERA
MINERIA-Zonas restringidas MEDIO
AMBIENTE Y SANO DESARROLLO SOSTENIBLE-Contextualización con la ciencia económica EXPLOTACION
MINERA-Permisión con
limitaciones y restricciones NORMA
AMBIENTAL-Interdependencia
con las propias del ordenamiento territorial AUTORIDAD
AMBIENTAL Y REGIONAL-Interacción
con autoridades territoriales departamentales y municipales MINERIA-Restricción en perímetro urbano de
ciudades y poblados sujeta a normas ambientales y territoriales MINERIA-Zonas de interés arqueológico, histórico
o cultural PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Protección
por el Estado PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Efectos
de declaración de un bien como parte integrante EXPLOTACION
MINERA-Admisión en
consonancia con la Constitución EXPLOTACION MINERA Y PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA-Indeterminación
de expresión EXPLOTACION
MINERA-Inconstitucionalidad
por carácter indiscriminado de áreas no comprendidas en la ley MINERIA-Expresión que desconoce gran cantidad de
ecosistemas del país Referencia:
expediente D-3767 Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3 parcial, 4, 18 parcial, 34, 35
parcial literales a) y c) y 36 parcial de la ley 685 de 2001- Código de Minas-. Demandante:
Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Magistrado
Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA Bogotá D.C.,
siete (7) de mayo de dos mil dos (2002) La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente SENTENCIA I.
ANTECEDENTES En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Alberto Mantilla
Gutiérrez demandó los artículos 3 parcial, 4, 18 parcial, 34, 35 parcial
literales a) y c) y 36 parcial de la ley 685 de 2001 "por la cual se
expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones", por considerar
que ellos vulneran el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 8, 11, 12, 13, 14,
15, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 38, 44, 58, 63, 65, 72, 79,
80, 82, 84, 85, 93, 95, 150, 158, 209, 230, 277, 288, 313, 333, 334, 360 y 366
de la Constitución. Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia. II. NORMAS
DEMANDADAS A continuación
se transcribe y subraya el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. en el Diario Oficial número 44.522 del 17
de agosto de 2001 y se subraya lo demandado: "Ley 685 de 2001 (Agosto 15) Por la cual se expide el
Código de Minas y se dictan otras disposiciones Artículo 3°.
Regulación completa. Las reglas y principios consagrados en este Código
desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del parágrafo del artículo 330 y
los artículos 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación con
los recursos mineros, en forma completa, sistemática, armónica y con el sentido
de especialidad y de aplicación preferente. En consecuencia, las disposiciones
civiles y comerciales que contemplen situaciones y fenómenos regulados por este
Código, sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a
ellos se haga en este Código o por aplicación supletoria a falta de normas
expresas. Parágrafo. En todo caso, las autoridades
administrativas a las que hace referencia este Código no podrán dejar de
resolver, por deficiencias en la ley, los asuntos que se les propongan en el
ámbito de su competencia. En este caso, acudirán a las normas de integración
del derecho y, en su defecto, a la Constitución Política. Artículo 4°. Regulación general. Los
requisitos, formalidades, documentos y pruebas que señala expresamente este
Código para la presentación, el trámite y resolución de los negocios mineros en
su trámite administrativo hasta obtener su perfeccionamiento, serán los únicos
exigibles a los interesados. Igual principio se aplicará en relación con los
términos y condiciones establecidas en este Código para el ejercicio del
derecho a explorar y explotar minerales y de las correspondientes servidumbres. De conformidad con el artículo 84 de la
Constitución Política, ninguna autoridad podrá establecer ni exigir, permisos,
licencias o requisitos adicionales para la procedencia de las propuestas o para
la expedición, perfeccionamiento y ejercicio del título minero, sin perjuicio
de la competencia de la autoridad ambiental. Artículo 18.
Personas extranjeras. Las personas naturales y jurídicas extranjeras, como
proponentes o contratistas de concesiones mineras, tendrán los mismos derechos
y obligaciones que los nacionales colombianos. Las autoridades minera y
ambiental no podrán, en el ámbito de sus competencias, exigirles requisitos,
condiciones y formalidades adicionales o diferentes, salvo las expresamente
señaladas en este Código. Artículo 34.
Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de
exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a
la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos
naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones
legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras. Las
zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones
vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales,
parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales. Estas
zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por
la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales
con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés
minero. Para que puedan excluirse o restringirse
trabajos y obras de exploración y explotación mineras en las zonas de
protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el
acto que las declare deberá estar expresamente motivado en estudios que
determinen la incompatibilidad o restricción en relación con las actividades
mineras. No obstante, la autoridad minera previo acto
administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la
sustracción del área requerida, podrá autorizar que en las zonas mencionadas en
el presente artículo, con excepción de los parques, puedan adelantarse
actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas
de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión. Para tal
efecto, el interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios
que demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales
objetivos. Artículo 35. Zonas de minería restringida.
Podrán efectuarse trabajos y obras de exploración y de explotación de minas en
las siguientes zonas y lugares, con las restricciones que se expresan a
continuación: Dentro del
perímetro urbano de las ciudades o poblados, señalado por los acuerdos
municipales adoptados de conformidad con las normas legales sobre régimen
municipal, salvo en las áreas en las cuales estén prohibidas las actividades
mineras de acuerdo con dichas normas; En las áreas
ocupadas por construcciones rurales, incluyendo sus huertas, jardines y solares
anexos, siempre y cuando se cuente con el consentimiento de su dueño o poseedor
y no haya peligro para la salud e integridad de sus moradores; En las zonas
definidas como de especial interés arqueológico, histórico o cultural siempre y
cuando se cuente con la autorización de la autoridad competente; En las playas,
zonas de bajamar y en los trayectos fluviales servidos por empresas públicas de
transporte y cuya utilización continua haya sido establecida por la autoridad
competente, si esta autoridad, bajo ciertas condiciones técnicas y operativas,
que ella misma señale, permite previamente que tales actividades se realicen en
dichos trayectos; En las áreas
ocupadas por una obra pública o adscritas a un servicio público siempre y
cuando: i. Cuente con el permiso previo de la persona
a cuyo cargo estén el uso y gestión de la obra o servicio; ii. que las
normas aplicables a la obra o servicio no sean incompatibles con la actividad
minera por ejecutarse y iii. que el
ejercicio de la minería en tales áreas no afecte la estabilidad de las
construcciones e instalaciones en uso de la obra o servicio. En las zonas
constituidas como zonas mineras indígenas siempre y cuando las correspondientes
autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren
ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y
explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código; En las zonas
constituidas como zonas mineras de comunidades negras siempre y cuando las
correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale,
no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para
explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este
Código; En las zonas
constituidas como zonas mineras mixtas siempre y cuando las correspondientes
autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren
ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y
explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código. Una vez consultadas las entidades a que se
refiere este artículo, los funcionarios a quienes se formule la correspondiente
solicitud deberán resolverla en el término improrrogable de treinta (30) días,
so pena de incurrir en falta disciplinaria. Pasado este término la autoridad
competente resolverá lo pertinente. Artículo 36.
Efectos de la exclusión o restricción. En los contratos de concesión se
entenderán excluidas o restringidas de pleno derecho, las zonas, terrenos y
trayectos en los cuales, de conformidad con los artículos anteriores, está
prohibida la actividad minera o se entenderá condicionada a la obtención de
permisos o autorizaciones especiales. Esta exclusión o restricción no requerirá
ser declarada por autoridad alguna, ni de mención expresa en los actos y
contratos, ni de renuncia del proponente o concesionario a las mencionadas
zonas y terrenos. Si de hecho dichas zonas y terrenos fueren ocupados por obras
o labores del concesionario, la autoridad minera ordenará su inmediato retiro y
desalojo, sin pago, compensación o indemnización alguna por esta causa. Lo
anterior, sin perjuicio de las actuaciones que inicien las autoridades
competentes en cada caso cuando a ello hubiere lugar. III. LA
DEMANDA El demandante
considera que las disposiciones acusadas son inconstitucionales por las
siguientes razones: - La expresión “y
de aplicación preferente” contenida en el artículo 3º de la Ley 685 de 2001
vulnera la Carta, pues "en ninguno de los 380 artículos que conforman
nuestra Constitución Nacional se ordena o faculta que las 'reglas y principios'
de la subordinada y secundaria normatividad del Código de Minas, tengan o
puedan llegar a tener aplicación preferente frente a las actividades, bienes,
derechos, normatividades e intereses, consagrados, protegidos y privilegiados
por las normas con rango constitucional (…)" En criterio del actor, el
aparte acusado busca proteger los intereses particulares de los mineros,
situándolos por encima del interés general, lo cual es abiertamente
inconstitucional, ya que las normas del Código de Minas tienen un carácter
subordinado, dependiente, inferior y secundario, de modo que no pueden
prevalecer sobre la Constitución ni los sujetos y bienes jurídicos que ella
protege de manera privilegiada. En este sentido, afirma: "las reglas,
normas y principios del Código de Minas deben obediencia, están subordinadas
primero a la Constitución y segundo a las leyes que comportan el interés
general (…)" Y continúa: "muy al contrario de lo sostenido
abusivamente en el artículo 3º demandado, todas las normas del Código de Minas
son SUBORDINADAS a la Constitución Nacional; son SUBORDINADAS a las normas
legales que desarrollan esos principios, actividades, bienes y derechos de suyo
ya privilegiados por la norma de normas." En su sentir, la
expresión acusada desconoce las normas ambientales que son de aplicación
preferente y que tienen que ver con el deber de protección, preservación y
conservación del medio ambiente. Agrega que las disposiciones relativas a la
salud pública y el saneamiento ambiental son prevalentes frente al Código de
Minas, teniendo en cuenta que la actividad minera es una actividad peligrosa
para el ambiente. En efecto, el Constituyente de 1991 consagró el deber de
protección y preservación de los recursos naturales, estableciendo áreas de
explotación, conservación, restauración y sustitución para los usos del suelo
del territorio nacional, lo cual no puede ser vulnerado por las normas sobre la
actividad minera contenidas en el Código de Minas, pretendiendo que ellas son "de
aplicación preferente". Así, "las áreas de especial
importancia ecológica, como son los parques nacionales, las reservas forestales
y santuarios de fauna y flora, cuya determinación de conservación tiene origen
constitucional, son intocables para el desarrollo de actividades de explotación
minera." En tal virtud,
concluye: "tratándose de una actividad peligrosa para el interés
general no cabe duda que debe estar restringida y entonces es una actividad
subordinada a las normas constitucionales y legales que comportan el interés
general de conservación y protección del ambiente. (…) En conclusión, la
pretensión del legislador de privilegiar mediante ley y en contra de lo
establecido en las normas supralegales de la Constitución Política, a un sector
de la economía con la disposición del artículo 3º de la Ley 685 de agosto 15 de
2001, que ordena la '… aplicación preferente…' de normas, reglas y principios
del Código de Minas, de rango subordinado, en relación con los recursos
mineros, es inconstitucional y así se solicita respetuosamente a la Honorable
Corte Constitucional que lo declare." - El artículo 4º
es inconstitucional pues "mediante la norma acusada el legislador
patrocina la desprotección del ambiente al desactivar el cumplimiento de la
normatividad ambiental en el campo minero." Según el demandante, a través
de esta disposición se pretende obviar la obligatoriedad de las normas de
protección y conservación ambiental, desconociendo que "existen ámbitos
normativos cuya materia es general, totalizadora y superior, de jerarquía
constitucional privilegiada, frente al ámbito particular, subordinado y
secundario del Código de Minas", pues, en criterio del actor, ella
hace inaplicables al sector minero las normas y reglas de protección proferidas
por el Ministerio del Medio Ambiente, las cuales expide con fundamento en el
artículo 5º de la Ley 99 de 1993. Así, "tampoco es de recibo en materia
constitucional, porque así lo prohibe el artículo 158 de la Constitución
Nacional, que el Código de Minas derogue por vía general toda la normatividad ,
todas las disposiciones de otras materias que no se relacionan con la materia minera,
pero que son de trascendental importancia para el interés general."
Así, sostiene que pretender que la autoridad minera solamente exija para la
actividad minera los requisitos, formalidades, documentos y pruebas que señale
expresamente ese Código de Minas, para la presentación, trámite y resolución de
los negocios mineros en su trámite administrativo, deroga abusivamente la
normatividad ambiental superior preferente y privilegiada constitucionalmente,
desprotegiendo al medio ambiente. El demandante
agrega que "mediante las normas acusadas se viola el principio
constitucional de unidad de materia para las leyes, puesto que por vía de la
expedición de un Código de Minas, referente a la minería, se deroga la
normatividad protectora del ambiente, con grave perjuicio para el interés
general." Considera que el
artículo 4º de la Ley 685 también vulnera el artículo 58 superior, ya que "deroga
los términos y condiciones para el otorgamiento e imposición de los gravámenes
de servidumbre, consignados en la normatividad pertinente del Código Civil y
del Código de Procedimiento Civil, necesarias para el ejercicio del derecho a
explorar y explotar minerales." Igualmente, se viola el artículo 80 de la
Carta, pues se desconoce la obligación del Estado de prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental, la cual se ejerce mediante actos
administrativos que exigen requisitos, formalidades, documentos y pruebas para
la presentación, trámite y resolución de los negocios mineros hasta obtener su
perfeccionamiento, o para ejercer el derecho a explorar y explotar minerales, o
para utilizar las servidumbres. De esta forma, afirma: "en plena contravía
de la Constitución Nacional, el artículo demandado ordena que para el ejercicio
del derecho a explorar y explotar minerales y las correspondientes
servidumbres, los únicos requisitos exigibles a los interesados sean los que
determina ese Código de Minas, lo cual desconoce de plano toda la normatividad
de protección al respecto." - Respecto del
aparte demandado del artículo 18 de la ley 685 de 2001, el actor aduce
similares argumentos a los anteriores para sustentar su acusación, esto es, que
la expresión implica la desprotección del medio ambiente, a través de la
desaparición de la normatividad ambiental que previene su deterioro. En su
criterio, "lo que ordena el legislador por esta norma demandada es que
a partir del día de vigencia de la Ley 685 de 2001, la autoridad ambiental deje
de cumplir con su función constitucional de proteger el ambiente",
pues con la frase acusada se impide la aplicación de la reglamentación
ambiental al campo minero, lo cual es abiertamente inconstitucional, ya que "la
actividad minera es una actividad eminentemente extractiva, que implica el
descapote del manto terrestre, la apertura de carreteras, la utilización de
maquinaria pesada y explosivos", de modo que "sus tareas deben
ser objeto de regulación permanente por la autoridad ambiental, para prevenir y
controlar el deterioro ambiental." - La totalidad
el artículo 34 de la ley 685 de 2001 es inconstitucional pues está encaminado a
dejar sin efecto las normas que previenen y controlan los factores de deterioro
ambiental en asuntos de suma sensibilidad ambiental y social, como son las
áreas de protección ecológica, tales como las reservas forestales, los parques
nacionales y los santuarios de fauna y flora, y a favorecer una actividad
económica que es por naturaleza peligrosa y lesiva para el ambiente como es la
minera. El demandante sostiene que "mediante la norma acusada el
legislador patrocina la destrucción de las áreas de especial importancia
ecológica", pues se permite la exploración, explotación y extracción
de minerales en áreas donde ello está prohibido por mandato expreso del
Constituyente. Afirma que la norma permite afectar con trabajos y obras de
explotación minera las áreas de especial importancia ecológica que la
Constitución prohibe dañar, al establecer que el área de prohibición debe ser
declarada y delimitada de conformidad con la normatividad vigente, pues implica
que aquellas que se hayan constituido con base en disposiciones derogadas por
los artículos 3º y 4º del Código de Minas no serán respetadas. En tal virtud,
considera que el precepto acusado, al pretender la explotación de zonas de
conservación, contraría el ordenamiento superior, puesto que "las áreas
de especial importancia ecológica, como son los parques nacionales, las
reservas forestales y los santuarios de fauna y flora, cuya determinación de
conservación tiene origen constitucional, son intocables para el desarrollo de
actividades de explotación minera allí. Así lo estableció el Constituyente de
1991en el inciso 2º del artículo 79 (…)" - La expresión
de acuerdo con dichas normas del artículo 35 del Código de Minas es contraria a
la Constitución ya que, en criterio del actor , restringe o imposibilita la
aplicación de las normas de jerarquía superior, ya sean constitucionales o
legales, "al pretender que solamente 'de acuerdo con dichas normas' del
orden municipal puedan provenir las prohibiciones de exploración y explotación
mineras. Ese carácter restrictivo de la norma de inferior jerarquía respecto de
normas de orden superior obliga la inconstitucionalidad de la frase demandada
porque se desconocen los principios constitucionales de obligatoriedad y de
prevalencia jerárquica de la norma superior", máxime teniendo en
cuenta que el legislador puede determinar la prohibición de explotación minera
en los perímetros urbanos de los municipios. El otro aparte
demandado del artículo 35 de la ley 685 de 2001 que reza: en las zonas
definidas como de especial interés arqueológico, histórico o cultural siempre y
cuando se cuente con la autorización de la autoridad competente, vulnera la
Carta pues permite la realización de actividades mineras en áreas que son
patrimonio de la Nación, lo que constituye un "asalto a la normatividad
constitucional de protección de la identidad nacional, esto es, la destrucción
de la identidad nacional." - Los apartes
acusados del artículo 36 del Código de Minas son inconstitucionales pues con
ellos se pretende "crear un cuerpo normativo en lo minero, del todo
impermeable frente a lo ordenado en la Constitución, norma superior y de
obligatorio acatamiento por el legislador", ya que con ellos se busca
que las únicas áreas de conservación prohibidas para la actividad minera sean
aquellas que señala el Código de Minas y no las que consagra la Constitución.
En su sentir, "para esas áreas de especial importancia ecológica no hay
lugar ni siquiera al otorgamiento por autoridad alguna de los novedosos
permisos o autorizaciones especiales" ya que tal autorización desprotege
la diversidad, la integridad del ambiente y las riquezas naturales,
expresamente protegidos por los artículos 8 y 79 de la Carta." IV.
INTERVENCIONES 1.
Intervención de la Comunidad Aurora Alta El ciudadano
Dagoberto Ramírez Villamil, actuando en representación de la Comunidad Aurora
Alta, interviene en este proceso para defender la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas, con base en los argumentos que se resumen a
continuación. - Señala que con
la ley 685 de 2001, "el legislativo se dio a la tarea de corregir las
deficiencias de que adolece la Ley 99 de 1993 (…) protegiendo derechos
adquiridos y respetando la seguridad jurídica." Agrega que las
acusaciones del actor se basan en una mala interpretación de los apartes y
disposiciones demandadas y lo explica de la siguiente manera: - La expresión y
de aplicación preferente contenida en el artículo 3 significa que las reglas y
principios consagrados en el Código de Minas prevalecen sobre las normas
civiles y comerciales que versen sobre situaciones y fenómenos regulados en la
ley 685 de 2001, de manera que sólo tendrán aplicación por remisión directa del
Código de Minas o como normas supletorias en caso de vacío legal. De esta
forma, se puede "concluir la lectura fraccionada de este artículo y su
consecuente interpretación errada." - Respecto de la
acusación contra el artículo 4º, afirma que el demandante omitió leer los
artículos 195 a 213, 282 y 294 de la ley 685 de 2001, en los cuales se consagra
la protección a los recursos naturales renovables y, en consecuencia, su
censura carece de fundamento. - La imputación
contra el aparte del artículo 18 también es infundada, ya que con la expresión
demandada, esto es, las autoridades minera y ambiental no podrán, en el ámbito
de sus competencias, exigirles requisitos, condiciones y formalidades
adicionales o diferentes, salvo las expresamente señaladas en este Código, se
establecen unas reglas de juego definidas, asegurando un marco legal regulador
y de control previamente establecido, lo que garantiza el ejercicio de la
actividad minera bajo unos parámetros claros. Concluye afirmando que "todos
los desmanes y abusos de los funcionarios de turno fueron erradicados con la
entrada en vigencia del nuevo Código de Minas y en especial del artículo 18,
que establece la obligatoriedad para los funcionarios ambientales de ceñirse a
lo estrictamente definido por las leyes y abstenerse de actuar a su antojo.
Esto no tiene nada de inconstitucional, muy por el contrario, es una
herramienta plenamente constitucional, justa y equitativa." - Frente a los
cargos contra el artículo 34, sostiene que con esta norma se busca "conminar
a los funcionarios ambientales, para que antes de establecer zonas excluibles de
la minería, se elaboren estudios juiciosos y serios en materia social, minera y
ambiental", estudios que afirma no se realizaban en el pasado de
manera concertada con el Ministerio de Minas y Energía y las comunidades, lo
cual es perfectamente ajustado al Ordenamiento Superior. - En cuanto a la
acusación contra los apartes de los literales a) y c) del artículo 35, el
interviniente señala que "lo que busca la norma demandada es
precisamente respetar la autonomía de los entes regionales y permitirles
ejercer sus controles dentro de sus jurisdicciones, en el entendido de que los
actos administrativos proferidos por éstos serán debidamente motivados social,
técnica y ambientalmente y se enmarcarán dentro de lo establecido en nuestra
Constitución." - Finalmente,
respecto de los cargos contra las expresiones demandadas del artículo 36,
afirma que lo que se pretende con ellas es "reglamentar, controlar y
restringir las actividades mineras en aquellas zonas previamente delimitadas con
base en estudios técnicos, sociales, mineros y ambientales. En ninguna parte de
nuestra Constitución se prohibe la actividad lícita de la minería per se. Otra
cosa es que se restrinja o se limite después de verdaderos estudios." En este orden de
ideas, concluye que la normas y apartes acusados se ajustan a la Carta y, por
tanto, solicita se declare su exequibilidad. 2.
Intervención del ciudadano Ricardo Vanegas Sierra. El ciudadano
Ricardo Vanegas Sierra, obrando como persona natural, solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad de las normas y expresiones demandadas, con base
en los siguientes argumentos. - Luego de hacer
un recuento de las razones históricas que llevaron a la expedición de la ley
685 de 2001, rebate el primer cargo contra el artículo 3º afirmando éste se
basa en una interpretación errada, ya que la expresión acusada significa que
las disposiciones del Código de Minas se aplican de manera preferente sobre las
normas civiles y comerciales, por tratarse de una actividad de utilidad pública
y de interés social. - Así mismo, la
imputación contra el artículo 4 carece de fundamento, pues basta leer la
totalidad de la disposición para darse cuenta que ella consagra la sumisión a
la autoridad ambiental, de modo que no se desprotege al medio ambiente. - Agrega que el
cargo contra la expresión demandada del artículo 18 es infundado, pues el actor
omitió la lectura del capítulo Aspectos Ambientales del Código de Minas, en el
cual se establece que la autoridad ambiental debe reglamentar, vigilar,
limitar, restringir y autorizar todo lo que hace referencia a cuestiones
ambientales en la actividad minera. - Respecto del
artículo 34 afirma: "el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, en buena
hora derogó el párrafo segundo del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, norma que
le permitía a los funcionarios arrogantes del Ministerio del Medio Ambiente,
sin estudios previos, sin participación de la comunidad, en forma abusiva y
displicente, en forma totalmente subjetiva, dejando comunidades enteras en la
miseria, decidir donde se podía o no hacer minería." - Igualmente, "es
clarísimo que cuando el legislador habla en el artículo 35, literal a) de la
Ley 685 de 2001 … de acuerdo con dichas normas… se refiere con claridad
absoluta a las normas urbanísticas municipales dentro del perímetro urbano. Es
de sentido común que dentro del perímetro urbano de una ciudad y lógicamente
luego de haber sido derogado el párrafo segundo del artículo 61 de la Ley 99 de
1993, serán los municipios en equipo con los funcionarios del Medio Ambiente,
del Ministerio de Minas y las comunidades, los que resuelvan en forma
democrática el destino y el uso del suelo dentro de su perímetro
municipal." - Por último, la
acusación contra el aparte del artículo 36 se basa en una presunción de mala fe
por parte del demandante que carece de fundamento. Por todo lo anterior
solicita se declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas. 3.
Intervención del Ministerio del Medio Ambiente La ciudadana
María Idalid Moreno Ramírez, actuando como apoderada del Ministerio del Medio
Ambiente, solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones y apartes
demandados, salvo la referencia a la autoridad ambiental contenida en el
artículo 18 de la ley 685 de 2001. Estos son sus argumentos: - En relación
con el artículo 3º, sostiene que "en ningún caso debe entenderse que la
Ley 685 de 2001 nuevo Código de Minas, tenga aplicación preferente sobre las
disposiciones y regulaciones ambientales (…) esa preferencia debe predicarse
única y exclusivamente para los asuntos netamente mineros, mas no puede cobijar
todos y cada uno de los aspectos de carácter ambiental. (…) En consecuencia
debe interpretarse que el Código de Minas no tiene carácter excluyente o
preferente respecto de las normas ambientales." - En cuanto al
artículo 4º, "el Ministerio del Medio Ambiente considera que lo
dispuesto en este artículo debe referirse única y exclusivamente a los
requisitos, formalidades, documentos y pruebas que señala expresamente el
código para la presentación, el trámite y resolución de los negocios mineros.
En ningún caso debe entenderse que se limite a las autoridades ambientales para
exigir dentro del ámbito de sus competencias la aplicación de las diferentes
normas ambientales, requisitos, procedimientos y otros aspectos de carácter
ambiental." - Frente al
aparte censurado del artículo 18, las autoridades minera y ambiental no podrán,
en el ámbito de sus competencias, exigirles requisitos, condiciones y
formalidades adicionales o diferentes, salvo las expresamente señaladas en este
Código, considera que debe suprimirse la referencia a las autoridades
ambientales, "a fin de que quede claro que éstas, de acuerdo con la
normatividad ambiental vigente, están facultadas para exigir y aplicar los
requisitos y procedimientos de carácter general previstos en la normatividad
ambiental vigente y no solamente los previstos en el Código de Minas",
pues, en su sentir, "tal y como está redactada la norma, se restringe
el deber constitucional de las autoridades ambientales de velar por la
protección y conservación del medio ambiente." - El artículo 34
es constitucional pues reconoce que en la áreas de protección y conservación de
recursos naturales no pueden llevarse a cabo obras de exploración y explotación
minera, salvo cuando la autoridad ambiental lo autorice mediante acto
administrativo motivado, exceptuando los parques naturales. Además, "en
ningún caso puede entenderse que con la expedición del nuevo Código de Minas y
su artículo 34, se hayan derogado las áreas de manejo especial declaradas y
delimitadas de acuerdo con lo previsto en la normatividad ambiental." - Frente a la
acusación contra los artículos 35 y 36, sostiene que "lo dispuesto en
el Código de Minas debe interpretarse que es sin perjuicio de las competencias
de las autoridades ambientales previstas en las normas ambientales generales
vigentes", de manera que "las normas que establecen regímenes
especiales de administración y manejo de los recursos naturales renovables en
materia ambiental, tales como distritos de conservación de suelos, distritos de
manejo integrado, cuencas hidrográficas en ordenación, rondas de protección de
los ríos, se entienden vigentes y por lo tanto son aplicables para los
diferentes procedimientos establecidos en materia ambiental en el caso de
exploraciones mineras." 4.
Intervención del Ministerio de Minas y Energía La ciudadana
María Clemencia Díaz López, actuando en representación del Ministerio de Minas
y Energía, interviene en este proceso para defender la constitucionalidad de
las disposiciones y apartes demandados. - En primer
lugar señala que "el legislador orienta el sentido de las normas
contenidas en el mencionado Código hacia un sentido de especialidad y
aplicación preferente, pero no sobre las normas constitucionales, pues es muy
claro en advertir, a renglón seguido, que (…) las disposiciones civiles y
comerciales que contemplen situaciones y fenómenos regulados por el Código de
Minas, sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellas
se haga en el mismo código o por aplicación supletoria a falta de normas
expresas." Para sustentar su posición, cita la sentencia C-093 de 2001
en la cual la Corte se pronunció sobre la labor del legislador. - "El
artículo 4º del Código de Minas tiene como eje central el 'negocio minero', y
precisamente es alrededor del mismo que regula de manera general los
requisitos, formalidades, documentos y pruebas, al igual que los términos y
condiciones establecidas. Por lo tanto, no se puede aceptar la interpretación
que del artículo en mención está haciendo el actor puesto que la intención del
legislador está muy lejos de desconocer las normas constitucionales y legales
que protegen el medio ambiente, más aún cuando el Código de Minas dedica un
capítulo sobre el tema.(…) En cuanto al principio de unidad de materia,
considera este Ministerio que la disposición demandada no está refiriéndose a
un tema distinto al de la materia objeto de esta Ley, cual es la actividad
minera, toda vez que el legislador en forma expresa se refiere a ella cuando
habla del 'negocio minero”. - Frente a la
demanda contra el artículo 34 de la ley 685, afirma: "no se trata de
desconocer las normas constitucionales que protegen los recursos naturales,
sino de una interpretación que el demandante ha acomodado, olvidando que en
desarrollo de los preceptos superiores, el legislador ya se ocupó del tema y
delegó en la autoridad estatal competente la planificación del manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para que prevenga y controle los
factores de deterioro ambiental, para que imponga las sanciones legales y para
que exija la reparación de los daños causados. Así las cosas, lo único que el
legislador plantea en la norma es el desarrollo excepcional de la minería en
zonas reservadas, pero con la autorización de la autoridad ambiental mediante
un acto administrativo fundamentado." - En cuanto al
artículo 35, sostiene que éste se sujeta a los acuerdos u normas del régimen
municipal, otorgando un papel preponderante a la Ley de Ordenamiento
Territorial, en la cual hay zonas restringidas para la minería dentro del
perímetro urbano o de las ciudades o poblados. Igualmente, al hablar de zonas
de especial interés arqueológico, histórico o cultural, el legislador se sujeta
a los parámetros constitucionales, según los cuales los bienes que pertenecen a
estas áreas son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y el hecho de
desarrollar una actividad minera en ellas no implica que se enajenen, pues el
título minero no confiere la propiedad sobre el suelo. - En lo que
respecta al artículo 36, afirma que los apartes demandados no son más que la
muestra de que el legislador se sujeta a las normas superiores y a las
autoridades competentes, de modo que tampoco puede ser tildado de inconstitucional.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador
General de la Nación, en concepto No. 2745 recibido el 30 de noviembre de 2001,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas demandadas,
con base en los siguientes argumentos: - El demandante
realiza una interpretación errónea de la expresión de aplicación preferente
contenida en el artículo 3º de la ley 685 de 2001, "pues es natural que
el legislador dé alcance a la función constitucional de expedir los códigos,
señalando que las normas insertas en él son de aplicación preferente, frente a
cualquier regulación, salvo la constitucional, que por su naturaleza prevalece
así no se manifieste esto expresamente. (…) Cuando la norma censurada señala
que el código es de aplicación preferente, es claro que dicha jerarquía se
expresa frente a normas de su misma o inferior naturaleza, dado que por encima
suyo, siempre prevalecen las normas constitucionales, tal como enfáticamente lo
señala el artículo 4 de la Constitución, y es ese el sentido que le imprimió el
legislador cuando utilizó dicha expresión." - Sobre los
artículo 4 y 18 señala que "la afirmación del demandante en el sentido
de que los artículos impugnados derogaron toda la normatividad ambiental y que
desconocieron los preceptos constitucionales relacionados con el medio
ambiente, es abiertamente contraria a la misma disposición que se acusa, puesto
que, vista la literalidad del aparte final del artículo 4º de la Ley 685 de
2001, ésta es clara y expresa al reconocer que los requisitos y formalidades
que consagra el Código Minero son sin perjuicio de la competencia de la
autoridad ambiental, igual circunstancia se reitera en el artículo 18, cuando
preceptúa que las autoridades minera y ambiental no podrán, en el ámbito de sus
competencias, exigir requisitos, condiciones y formalidades adicionales o
diferentes, salvo las expresamente señaladas en ese código. De lo cual se
infiere que nunca el legislador pretendió desconocer la competencia de las
autoridades ambientales (…) y no reguló la actividad minera con el fin
exclusivo de destruir el medio ambiente como lo advierte el actor." - El artículo 34
de la ley 685 de 2001 es una norma que protege los recursos naturales y le da
cumplimiento a normas constitucionales en materia ambiental. En efecto, la
disposición "garantiza que en las zonas delimitadas no podrá llevarse a
cabo la actividad minera. La apreciación del demandante respecto a que el
legislador está desprotegiendo las riquezas de la nación es inconcebible, ya
que con la disposición demandada precisamente se le está dando cumplimiento al
mandato constitucional del inciso 2 del artículo 79, que establece que es deber
del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las
áreas de especial importancia ecológica." Respecto del inciso 2 del
artículo 34, afirma: "las zonas de exclusión deben estar claramente
delimitadas por la autoridad ambiental competente, puesto que no se puede
pretender que todo el territorio sea per se un área de exclusión. (…) Así
mismo, el último inciso del artículo 34 de la mencionada ley, permite que con
la debida motivación de la autoridad ambiental, se adelanten actividades
mineras en forma restringida y utilizando métodos y sistemas de extracción que
no afecten los objetivos de la zona de exclusión, haciendo la salvedad de que
los parques están indiscutiblemente por fuera de dicha actividad." La
consagración de estas normas garantiza que el operador jurídico de la ley tenga
en cuenta la imposibilidad de desarrollar la actividad minera en las áreas
debidamente establecidas, de acuerdos con procedimientos técnicos y estudios
que señalen la conveniencia o inconveniencia de la exploración y explotación de
los recursos mineros. - El aparte
demandado del artículo 35 literal a) "respeta la Constitución y le da
cumplimiento a los preceptos contemplados en los numerales 7 y 9 del artículo
313 que facultan a los Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo
y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del
patrimonio ecológico y cultural del municipio." De igual manera, el
literal c) respeta los cánones constitucionales, pues no permite el desarrollo
de actividades mineras en zonas definidas como de interés arqueológico,
histórico o cultural y, en el evento de ser permitidas, debe cumplirse con las
condiciones que consagra la misma ley 685. - Finalmente, al
referirse a los apartes acusados del artículo 36, sostiene: "es de
elemental apreciación que la regulación de las áreas de exclusión y restricción
minera estén contempladas en dicho Código y que el legislador no remitiera a
otras disposiciones. (…) la frase impugnada corresponde al espíritu de la norma
constitucional consignada en el artículo 150 numeral 2, que le concede al
Congreso de la República la facultad de expedir los Códigos como normas que de
manera armónica y sistemática regulan una materia determinada. (…) El
legislador al consagrar la exclusión y restricción de la actividad minera en
las zonas en donde se establezca su existencia, no hizo otra cosa que cumplir
con los mandatos constitucionales que obligan a actuar bajo ese
derrotero…" VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1.
Competencia. Dado que las
disposiciones acusadas pertenecen a una Ley de la República, corresponde a esta
Corporación resolver sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Superior. 2. Derecho a
un medio ambiente sano: Construcción conjunta del Estado y de los ciudadanos. En la
Constitución de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente sano
es uno de sus principales objetivos (artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución),
como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente el de la
destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El planeta vivirá
con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis biológico que
representa la vida humana en su existencia de millones de años, mientras que
con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido nacer y
desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de nuestra
calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparición
de la especie humana. Desde esta
perspectiva la Corte ha reconocido el carácter ecológico de la Carta de 1991,
el talante fundamental del derecho al medio ambiente sano y su conexidad con el
derecho fundamental a la vida (artículo 11)[1],
que impone deberes correlativos al Estado y a los habitantes del territorio
nacional. Nuestra
Constitución provee una combinación de obligaciones del Estado y de los
ciudadanos junto a un derecho individual (artículos 8, 95 numeral 8 y 366). Es
así como se advierte un enfoque que aborda la cuestión ambiental desde los
puntos de vista ético, económico y jurídico: Desde el plano ético se construye
un principio biocéntrico que considera al hombre como parte de la naturaleza,
otorgándoles a ambos valor. Desde el plano económico, el sistema productivo ya
no puede extraer recursos ni producir desechos ilimitadamente, debiendo
sujetarse al interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la nación;
encuentra además, como límites el bien común y la dirección general a cargo del
Estado (artículos 333 y 334). En el plano jurídico el Derecho y el Estado no
solamente deben proteger la dignidad y la libertad del hombre frente a otros
hombres, sino ante la amenaza que representa la explotación y el agotamiento de
los recursos naturales; para lo cual deben elaborar nuevos valores, normas,
técnicas jurídicas y principios donde prime la tutela de valores colectivos
frente a valores individuales (artículos 67 inciso 2, 79, 88, 95 numeral 8). Acerca de los
deberes del Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado: “Mientras por una parte
se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas
las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las
decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la
otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su
diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación,
3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la
educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los
ecosistemas situados en las zonas de frontera.”[2]
En síntesis, la
Constitución de 1991 impone para el Estado la necesidad de asegurar las
condiciones que permitan a las personas gozar del derecho a un medio ambiente
sano y promover la participación de los habitantes a través del establecimiento
de deberes (artículo 95-8), acciones públicas (artículo 88) y un cierto número
de garantías individuales (artículos 11, 49 incisos 1 y 2, 67 inciso 2 y 330
numeral 5). 3. La
actividad minera y la conservación de la biodiversidad: Impacto Ambiental. El Ministerio
del Medio Ambiente y el Departamento de Planeación Nacional, con le apoyo del
Instituto Humboldt elaboraron un documento sobre “La Política Nacional de Biodiversidad”[3]
aprobado por el Consejo Ambiental en 1995 y que se fundamenta en los siguientes
principios: - La biodiversidad es patrimonio de la nación y tiene
un valor estratégico para el desarrollo presente y futuro de Colombia. - La diversidad biológica tiene componentes tangibles
a nivel de moléculas, genes y poblaciones, especies y comunidades, ecosistemas
y paisajes. Entre los componentes intangibles están los conocimientos,
innovaciones y prácticas culturales asociadas. - La biodiversidad tiene un carácter dinámico en el
tiempo y el espacio, y se deben preservar sus componentes y procesos
evolutivos. - Los beneficios derivados del uso de los componentes
de la biodiversidad deben ser utilizados de manera justa y equitativa en forma
concertada con la comunidad. Conforme con los
principios anteriores, se reconoce que la biodiversidad es vital para nuestra
existencia, por los servicios ambientales que se derivan de ella y su múltiples
usos, entre los cuales el documento resalta: “Nuestra
alimentación proviene de la diversidad biológica, los combustibles fósiles son
subproducto de ella, las fibras naturales también. El agua que tomamos y el
aire que respiramos están ligados a ciclos naturales con gran dependencia en la
biodiversidad, la capacidad productiva de los suelos depende de su diversidad
biológica, y muchos otros servicios ambientales de los cuales depende nuestra
supervivencia. Desde la perspectiva biológica, la diversidad es vital, porque
brinda las posibilidades de adaptación a la población humana y a otras especies
frente a variaciones en el entorno. Así mismo, la biodiversidad es el capital
biológico del mundo y representa opciones críticas para su desarrollo
sostenible.”[4] Esta situación
revela la conservación de la biodiversidad como un objetivo esencial para la
sociedad en general, siendo responsabilidad prioritaria de todas las
instituciones del Estado armonizar su protección con los objetivos de
crecimiento económico y desarrollo de la actividad minera. Por si sola la
diversidad biológica representa un valor económico incalculable, si se tiene en
cuenta que en Colombia se encuentra el 10% de la biodiversidad mundial, a pesar
de representar únicamente el 0.7% de la superficie continental mundial[5].
Este nuevo esquema en las relaciones entre el hombre y la naturaleza, hace que
el tema ambiental, aún en el campo jurídico, no pueda mirarse aislado del
proceso económico o únicamente enfocado frente a un sector de la producción. 3.1. El medio ambiente y la protección de
la biodiversidad como un principio de orden económico para la explotación
minera. Es un hecho
evidente que la industria extractiva produce una gran cantidad de desechos y
desperdicios. El proceso de transformación de grandes masas de materiales para
el aprovechamiento de los minerales útiles deja forzosamente materiales
residuales que deterioran el entorno físico de la región en la cual se
adelantan las labores afectando el paisaje y los suelos agrícolas. En los
Estados Unidos de Norte América por lo menos 48 sitios “Superfund” (sitios de
limpieza de residuos peligrosos, financiados por el gobierno federal) fueron
anteriormente operaciones mineras. Resulta especialmente ilustrativo el estudio
realizado por el Environmental Law Institute[6]
sobre el impacto ambiental ocasionado con la extracción de minerales: “Cada vez que un
mineral es extraído de la superficie o del subsuelo, un elemento estructural es
removido. A menos de que sean controladas cuidadosamente, las técnicas
superficiales de extracción pueden causar inestabilidad en las pendientes y
erosión del suelo. En el caso de la minería del subsuelo, la capa superficial
del sitio explotado puede moverse y/o hundirse en un movimiento geológico
conocido como “hundimiento”. En la superficie, esto puede causar sumideros u
hoyos. Debido al colapso del estrato y las fracturas dentro de las rocas del
estrato, el agua superficial puede filtrarse a través de la cavidad de la mina
y disminuir el nivel de agua freática. Los niveles de agua freática pueden
además ser interrumpidos o eliminados. El bombeo necesario para mantener el
área de extracción limpia durante las operaciones mineras puede disminuir los
niveles de agua freática. Estos esquemas de flujo distorsionados no pueden ser
mejorados necesariamente durante la recuperación. El drenaje de la
mina ocasionado por la sobrecarga de explosivos u otros materiales removidos
para tener acceso al mineral, puede contener sedimento, metal y sulfuro. El
drenaje “ácido de la mina” se da cuando la pirita se descompone por medio de la
exposición al oxígeno y agua atmosféricos. El agua ácida, en cambio, puede
ocasionar la colación de metales pesados de las rocas a su alrededor. La
contaminación del agua causada por el drenaje ácido o la contaminación
metalúrgica, puede ocurrir al mismo tiempo de la extracción y continuar
filtrándose desde las minas, túneles, y “jales” por cientos de años, después de
que la extracción ha finalizado. El proceso utilizado
para producir mineral concentrado de carbón o mineral metálico, puede crear o
contribuir a la contaminación del agua. Algunas sustancias químicas como el
cianuro de sodio, ácidos y otras soluciones, son utilizadas para separar el
mineral concentrado de los minerales metálicos. Los jales, residuos generados
como resultado de la concentración de mineral, a menudo pueden contener estos
químicos y de esta manera contribuir a la contaminación de los acuíferos
cercanos y aguas superficiales. Los compuestos de sulfuro y metales en las
pilas de residuos, pueden también generar contaminación del agua. Además, la
acumulación de jales, puede ser una fuente de polvo factible de ser dispersado
por el viento. La fundición, el
proceso que separa los metales deseados de otros materiales, puede producir
contaminación atmosférica por medio de la dispersión de gas y polvo del metal
pesado. Las emisiones pueden contener dióxido de sulfuro, arsénico, plomo,
cadmio y otras sustancias tóxicas. El sulfuro produce precipitaciones ácidas
que consecuentemente deterioran los ecosistemas de los lagos y bosques.
Alrededor de las operaciones fundidoras incontroladas, existen “zonas muertas”
donde la tierra permanece árida. Además, el residuo generado por las
fundidoras, la escoria, es rico en silicato de calcio. Otras preocupaciones
ambientales relacionadas con la minería incluyen la contaminación por el ruido
de las explosiones y otras operaciones mineras, destrucción de hábitat, pérdida
de la productividad de la tierra y deterioro visual del paisaje.” Dentro de este
contexto es necesario conciliar el grave impacto ambiental de la minería con la
protección de la biodiversidad y el derecho a un medio ambiente sano, para que
ni uno ni otro se vean sacrificados. Es aquí donde entra el concepto del desarrollo
sostenible acogido en el artículo 80 de nuestra Constitución y definido
por la jurisprudencia de la Corte como un desarrollo que “satisfaga las necesidades del
presente, sin comprometer la capacidad de que las futuras generaciones puedan
satisfacer sus propias necesidades.”[7] El desarrollo
sostenible no es solamente un marco teórico sino que involucra un conjunto de
instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan factible el progreso de las
próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico de la
naturaleza. En anteriores oportunidades esta Corte trató el concepto del desarrollo
sostenible a propósito del "Convenio sobre la Diversidad Biológica"
hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. En esa oportunidad destacó: “La
Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco
normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr
un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo
y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el
llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es
inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y
del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales
citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer
siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a
un equilibrio ecológico.”[8] Desde esta
perspectiva el desarrollo económico y tecnológico en lugar de oponerse al
mejoramiento ambiental, deben ser compatibles con la protección al medio
ambiente y la preservación de los valores históricos y culturales. El concepto
de desarrollo sostenible no es nuevo, los principios 4, 8, 11 y 14 de la
Declaración de Estocolmo[9]
establecen la importancia de la dimensión económica para el desarrollo
sostenible, que luego fue reproducido por el Tratado de la Cuenca del Amazonas,
del cual Colombia es uno de sus miembros exclusivos, en el cual se refirió a la
relación entre ecología y economía de la siguiente manera: “(…) con el fin de
alcanzar un desarrollo integral de sus respectivos territorios amazónicos, es
necesario mantener un equilibrio entre el crecimiento económico y la
conservación del medio ambiente”. 3.1.1. Evaluación del impacto ambiental[10] y
el reconocimiento de la política nacional de biodiversidad para la actividad
minera. Para poder
hablar de un desarrollo sostenible de la explotación minera que respete la
biodiversidad, es indispensable tener en cuenta como instrumento la evaluación
de impacto ambiental, entendida como instrumento administrativo y como
instrumento de gestión que permite articular los diversos aspectos ambientales
de la actividad minera tales como la mitigación de la contaminación, la
protección de especies y la recuperación post-clausura de las explotaciones y
exploraciones mineras[11]. Como lo reconoce
la el documento de “Política Nacional de Biodiversidad” de nuestro país, la
protección de la biodiversidad no solamente persigue la conservación del
paisaje en beneficio de los poetas, sino que representa una utilidad económica
indudable, que incluso supera con creces a la de la explotación minera: “(...) En
términos generales existen usos directos como alimentación. Medicina,
construcción, etc., y también indirectos, como turismo, productividad, caudales
de agua, combustibles fósiles etc. A continuación se exponen algunos ejemplos. En la agricultura, la totalidad de las plantas
cultivadas comercialmente y que consumimos a diario son producto del manejo de
la biodiversidad. Este manejo se da a través del mejoramiento genético para
incrementar su productividad, la tolerancia a condiciones climáticas extremas y
la resistencia a diferentes clases de plagas y patógenos. De las 270.000
especies de plantas vasculares conocidas, aproximadamente 3.000 son comestibles,
y tan sólo unas 200 han sido domesticadas para cultivos. En la actualidad
alrededor de 90% de los alimentos de origen vegetal se derivan de sólo 20
especies, sobre todo parientes de pastos silvestres, como el arroz, el trigo y
la cebada. Varios de los cultivos principales tienen su centro de origen en
América Latina, entre ellos, el fríjol (Phaseolus vulgaris), la papa (Solanum
tuberosum), el tomate (Lycopersicon esculentum), la yuca (Manihot esculenta) y
el cacao (Theobroma cacao). Asimismo, existe una gran variedad de plantas
silvestres que han sido utilizadas tradicionalmente por comunidades, con un
potencial de uso importante. Muchas de las
cosechas agrícolas que utilizamos dependen de insectos y vertebrados para su
polinización. Ejemplos claros de esta interacción entre plantas y animales son
el cacao, polinizado por dípteros (moscas), y el algodón, polinizado por
abejas. Un ejemplo de la importancia económica para Colombia es el banano, el
cual es polinizado por murciélagos. Estos cultivos son susceptibles a numerosas
plagas causadas por insectos, hongos y virus, los cuales se pueden combatir, en
muchos casos, usando agentes de control biológico naturales. Algunos ejemplos
de estos usos son las avispas que se utilizan para el control del gusano barrenador
de la caña de azúcar, y los hongos, para el control de la broca del café. En el sector
de la pesca y la acuicultura, la pesca marina y continental es una fuente
importante de alimento e ingreso económico para poblaciones rurales en muchas
regiones de Colombia. Se estima que en el mundo cerca de 900 millones de
personas dependen de la pesca como fuente principal de proteína, y que esta
genera cerca de 200 millones de empleos. Alrededor del
80% de la pesca es el resultado de pesca marina, tan sólo el 6% proviene de
pesca continental y el resto de acuicultura. La mayor producción pesquera
continental proviene de la cuenca amazónica, con cerca de 15.000 toneladas
anuales, seguida por la cuenca del Magdalena, con aproximadamente 5.000
toneladas por año. La producción
marina en Colombia proviene principalmente del Océano Pacífico, con cerca de
91.000 toneladas en el año, mientras que la pesca en el Océano Atlántico
colombiano es tan sólo de 15.000 toneladas por año. En Colombia
la producción de pesca y acuicultura para 1995 se estimó en 167.000 toneladas.
En ese mismo año las exportaciones pesqueras sumaron $228 millones de dólares y
las importaciones $ 146 millones de dólares. El sector pesquero representó tan
sólo el 0.7% del Producto Interno Bruto (PIB) y 3,5% del PIB del sector
agropecuario. Teniendo en cuenta que casi la mitad del territorio de Colombia
está en los mares y sus dos costas, y que Colombia es el cuarto país en el
mundo en aguas continentales, el sector pesquero tiene un enorme potencial de
desarrollo. En cuanto al
uso de la madera, numerosas especies de árboles son indispensables como fuente
de madera, leña y fibra para papel. La madera es un elemento fundamental para
la vida rural, por ejemplo se utiliza en construcción de viviendas y como
fuente de energía en forma de leña y carbón. Si bien la mayor parte de la
producción maderera mundial proviene de los países de zonas templadas, existe
un número creciente de especies de árboles tropicales con gran potencial
comercial. En Colombia, el consumo de maderas se calcula en 20 millones de
metros cúbicos anuales, utilizados principalmente como leña y carbón (16
millones) y en la industria (4 millones). La producción de papel se estima en 582.000
toneladas métricas, con un incremento aproximado de 50% en la última década. Los usos de
la biodiversidad en la medicina son vitales para el hombre y para especies
domesticadas. Una proporción importante de los remedios utilizados en países
como Colombia provienen de extracción de plantas y medicinas sintetizadas a
partir de compuestos naturales. Se estima que
cerca de 20.000 especies de plantas a nivel mundial pueden tener usos
tradicionales como medicinas, y tan sólo 5.000 de éstas han sido investigadas
para evaluar su potencial farmacéutico. En la actualidad cerca de 120
sustancias químicas utilizadas en drogas provienen de 90 especies de plantas en
el mundo y más de 3.000 antibióticos, como la penicilina y la tetraciclina, se
originan de microorganismos. Asimismo, se ha considerado que 1.400 plantas
descritas poseen propiedades anticancerígeras. En Colombia,
algunas familias de plantas son utilizadas como ornamentales sobre todo las
orquídeas (Orchidiaceae), anturios (Araceae), bromelias (Bromeliaceae) y los
platanillos (Heliconiaceae). Adicionalmente, muchas especies domesticadas y
mejoradas genéticamente en otras regiones del globo son cultivadas para
exportación hasta el punto que nuestro país es el segundo exportador mundial de
flores cortadas. Se calcula que el valor total del mercado es superior a los
3.500 millones de dólares anuales. En cuanto a
ganadería y zoocría, la principal fuente de proteína que consumimos en Colombia
proviene del uso de animales domesticados. La ganadería vacuna para carne y
leche representa un rubro valioso en la economía regional y nacional, y se
deriva del uso de la biodiversidad. Si bien el centro de origen y domesticación
de las principales especies utilizadas está fuera de Colombia, existen razas
adaptadas a las condiciones regionales que tienen un potencial importante como
animales ornamentales, incluyendo algunas especies de aves y peces. El turismo es
uno de los sectores de la economía mundial de mayor crecimiento, La importancia
de países tropicales como destinos turísticos es cada vez mayor. Incluso el turismo
nacional muestra tendencias crecientes a diversificarse hacia actividades de
visita a regiones naturales tales como parque nacionales. Este turismo
ecológico o ecoturismo es una fuente potencial de ingresos para pobladores de
zonas rurales y para Colombia en general. La diversidad
biológica en sus diferentes manifestaciones provee muchos beneficios
indirectos. La productividad de muchos ecosistemas está ligada directamente con
la actividad biológica de hongos y microorganismos del suelo, los cuales descomponen
la materia orgánica, reciclan nutrientes y fijan nitrógeno. Estos procesos son
esenciales para el desarrollo de plantas y los ciclos de vida que sustentan.
Otros servicios que proveen los ecosistemas son la regulación de los ciclos
hidrológicos y de los caudales, la producción de oxígeno y la regulación del
clima. Adicionalmente, los bosques, praderas y cultivos son importantes
fijadores de CO2 actuando de manera indirecta sobre los proceso de cambio
global. Finalmente, es importante resaltar que la mayor parte de los
combustibles que utilizamos son derivados de seres vivos, incluyendo fósiles
como el carbón y el petróleo.” Los abrumadores
beneficios económicos que proporciona la protección de la biodiversidad,
incrementan la importancia de la evaluación de impacto ambiental de la
actividad minera, que sin lugar a dudas posee un potencial de impacto negativo
sobre la diversidad biológica que varía conforme con la ubicación de los
yacimientos, en relación con los ecosistemas y las especies que habitan en las
zonas de explotación y exploración. Las
explotaciones mineras por lo general se encuentran acompañadas de obras de
infraestructura como tendidos de transmisión energética, accesos viales o
ferroviarios, además de la abstracción de cantidades importantes de agua.
Igualmente, puede impactar sobre los hábitos de las flora y fauna a través del
ruido, polvo y las emanaciones provenientes de los procesos de molienda. Es por ello que
la Constitución de 1991 reafirma la propiedad del Estado sobre el subsuelo y
los recursos naturales no renovables (artículo 332), para establecer una serie
de políticas de planificación dirigidas a la protección ambiental y de la
biodiversidad, en armonía con el aprovechamiento de los recursos naturales
(artículos 80 y 339). Es así como el artículo 58 establece una función
ecológica inherente de la propiedad privada e incluso incluye el respeto por el
derecho a un medio ambiente sano y la protección del medio ambiente enmarcados
en los tratados internacionales que en materia ecológica se han reconocido
(artículos 9, 94 y 226)[12]. Dentro de este
marco general se realizará a continuación el análisis correspondiente de los
artículos demandados. 4. Artículos
3, 4 y 18. Criterio de especialidad en el Código de Minas. La expresión “preferente”
del artículo 3, todo el artículo 4 y el aparte del artículo 18 que dice: “Las
autoridades minera y ambiental no podrán, en el ámbito de sus competencias,
exigirles requisitos, condiciones y formalidades adicionales o diferentes,
salvo las expresamente señaladas en este Código.”, son considerados inconstitucionales
por el actor al establecer, a su juicio, una preponderancia desmedida del
Código de Minas sobre todas las demás normas, incluyendo la Constitución.
Permitiendo así que se desconozcan los preceptos legales sobre protección
ambiental. La Corte
considera: El artículo 3
solamente establece el criterio de especialidad como una regla de aplicación
dirigida a las autoridades judiciales y administrativas, para dirimir las
posibles antinomias que se susciten con otras normas, además de las de carácter
civil o comercial. En tal sentido el criterio lex especialis en la norma
bajo estudio, establece que frente a conflictos jurídicos que se presenten
entre el Estado y los particulares, o entre los particulares entre sí, dentro
de las materias reguladas por la ley 685 de 2001 (artículo 2), se debe realizar
una interpretación restrictiva de las normas generales provenientes de otros
cuerpos normativos, inclusive el ambiental, a favor de las normas del Código de
Minas (ley 685 de 2001). Es un presupuesto equivocado el mencionado por el
demandante y los intervinientes, de creer que las normas legales ambientales se
respetan per se, aunque exista una norma posterior que derogue o
inaplique las normas legales sobre medio ambiente. Las leyes sobre
medio ambiente se encuentran en la misma condición que la ley 685 de 2001. El
criterio establecido en el artículo 3 únicamente traduce la exigencia de
justicia contenida en el predicado suum cuique tribuere, que supone dar
un tratamiento distinto (especial y preferente) a una categoría distinta
(especial y preferente) de sujetos, en razón de las diferencias que presentan
con respecto a la categoría general. El reconocimiento expreso de este
principio en nada atenta contra normas de superior jerarquía como la
Constitución, pues, precisamente, el parágrafo del artículo 3 demandado permite
acudir a normas de integración del derecho y a los principios orientadores de
la Constitución para resolver aquellas controversias que no puedan resolverse
por el criterio de especialidad ante posibles deficiencias en la ley 685 de
2001. El principio de
especialidad se aplica entre normas de igual jerarquía, en este caso entre
leyes y es claro que no se aplica a normas de distinta jerarquía, esto es,
entre la Constitución y la Ley ya que en este evento se aplica la norma
constitucional. Desde este punto de vista, la interpretación restrictiva o la
inaplicación de normas ambientales en razón al criterio temporal y de especialidad
que efectúa el Código de Minas, debe enmarcarse en las normas constitucionales
protectoras del medio ambiente. Es decir, que si el constituyente de 1991
decidió que fuera el legislador el encargado de dictar disposiciones que
regulan las relaciones que nacen de la actividad minera, también queda a cargo
de éste el establecimiento de las normas que regulen la problemática ambiental
en el campo de la minería, que en la ley 685 de 2001 se encuentra en el
capítulo XX (artículos 194 a 216). Concordante con
lo anterior, el artículo 4 se limita a señalar que los trámites y permisos
realizados en la actividad minera se encuentran reglamentados por la ley 685 de
2001, reproduciendo el mandato constitucional del artículo 84 que a la letra
dice: “Artículo 84.
Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general,
las autoridades públicas no podrán exigir permisos, licencias o requisitos
adicionales para su ejercicio.” Mediante el
artículo 4 se pretende dotar de la coercibilidad necesaria a los mecanismos
dirigidos a la protección y efectividad de los derechos, con el fin de hacerlos
exigibles cuando las autoridades públicas o los particulares no los acaten. Es
equivocada la apreciación realizada por algunos de los intervinientes al señalar
que la expresión “sin perjuicio de la competencia de la autoridad ambiental”
deja a salvo las normas ambientales; como se explicó antes, es indudable que al
establecerse en la ley 685 de 2001 la regulación integral de la actividad
minera, las normas legales anteriores sobre medio ambiente que se referían a
dicha actividad quedan como normas generales y reducidas en su ámbito material
de validez, ya que en materia minera se deben aplicar de manera preferente las
contenidas en el Estatuto Minero; lo que no es obstáculo para aplicar normas
ambientales anteriores, que no sean incompatibles con el Estatuto Minero o que
sirvan para llenar los vacíos de las normas ambientales existentes en el
Estatuto Minero; y sin perjuicio de las normas constitucionales que protegen el
medio ambiente. Si bien es
cierto que la norma demandada deja a salvo la competencia de la autoridad
ambiental y en consecuencia quienes eran autoridades ambientales, antes de la
expedición del Código Minero, siguen siéndolo ahora, no menos cierto es el
hecho que su competencia se modifica con las nuevas normas que se expiden. En relación con
lo expuesto resulta pertinente destacar los siguientes aspectos que hacen que
los artículo 3 y 4 sean exequibles por los cargos demandados: a) La reglamentación
de minas puede estar contenida en el código de la materia, en las leyes
nacionales que se incorporan a éste o en las que lo integran, modifican o
amplían, todo lo cual comporta el ejercicio de la misma potestad legislativa
del artículo 150-2 de la Constitución; b) tal ordenamiento incluye todas las
instituciones típicas y específicas de la aludida rama del derecho, con la
limitación que resulta del propio texto constitucional; c) la variable
ambiental de la minería es un aspecto que integra su régimen legal, conforme
con las características peculiares, privativas de la materia. La Corte debe
precisar que la regulación general contenida en el artículo 4 de la ley 685 de
2001 que señala los requisitos, formalidades, documentos y pruebas, señalados
en este Código, serán los únicos exigibles, hay que entenderlo sin perjuicio de
los ambientales, tanto de los ambientales previstos en este Código como de
otras normas ambientales ya existentes, que no sean incompatibles con las
contenidas en este Código o que sirvan para llenar los vacíos o lagunas
existentes en materia ambiental. Advierte también la Corte que además de los
requisitos ambientales en las zonas definidas como de especial interés
arqueológico, histórico o cultural, se deben adicionalmente aplicar, los
requisitos establecidos en las leyes o normas especiales que protegen el
patrimonio arqueológico, histórico o cultural y los derechos y bienes
constitucionalmente protegidos. Ahora bien, el
aparte demandado del artículo 18 si bien es cierto pretende recoger la
filosofía del artículo 84 de la Constitución, presenta dos sentidos normativos:
el primer sentido normativo es inconstitucional, porque genera una
contradicción con la primera parte del artículo 18 al establecer que las
personas naturales y jurídicas extranjeras tienen los mismos derechos y
obligaciones de los nacionales colombianos, para a renglón seguido establecer
una aplicación desigual de la Ley al someter a los extranjeros solamente a los
requisitos, condiciones y formalidades expresamente señaladas en la ley 685 de
2001 y dar a entender que para los nacionales colombianos, sí se pueden exigir
requisitos, condiciones y formalidades adicionales. El segundo
sentido normativo es constitucional al interpretar el aparte demandado como un
complemento de la primera aparte en el cual tanto los nacionales colombianos
como los extranjeros se encuentran sometidos solamente a los requisitos,
condiciones y formalidades expresamente señaladas en la ley 685 de 2001.Como se
explicó para los artículos 3 y 4, esta interpretación recoge el principio de
especialidad que no choca con la Constitución y por lo tanto deberá
condicionarse el aparte demandado a que se interprete de conformidad con este
segundo sentido normativo. La Corte
advierte que el artículo 18 cobija tanto a los nacionales colombianos como a
las personas extranjeras, y que a ambas categorías es aplicable el
condicionamiento hecho al artículo 4 de la ley 685 de 2001; condicionamiento
que se reitera respecto del artículo 18. 5. Artículo
34. Zonas excluibles de la minería. El demandante
considera inconstitucional este artículo porque permite la explotación minera
en zonas reservadas a la conservación de la flora y la fauna. Para determinar
la solidez de la afirmación anterior, se realizará a continuación un examen
detenido de la norma. El inciso
primero prohibe los trabajos de explotación y exploración minera en zonas que
sean delimitadas y declaradas conforme con la normatividad vigente, como de
protección de los recursos naturales renovables o del ambiente, o que
expresamente excluyan el trabajo minero. Hasta aquí no existe ninguna objeción
sobre la norma, porque concuerda con los postulados axiológicos de la
Constitución tendentes a las protección del medio ambiente y de los recursos
naturales, reseñados al comienzo de estas consideraciones. El inciso
segundo señala que las zonas de exclusión se encuentran integradas por las
siguientes áreas: a) el sistema de parques nacionales naturales, b) los parques
naturales de carácter regional y, c) las zonas de reserva forestal. Con lo
anterior se pretende la protección de la biodiversidad, de acuerdo con la gran
importancia de Colombia a nivel mundial como lo reconoció la Corte cuando
analizó el tema[13].
La Corte precisa que además de las zonas de exclusión previstas en esta Ley,
pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el
futuro por la autoridad ambiental. Naturalmente las
zonas excluidas deben ser claramente delimitadas geográficamente y esta función
se le asigna a la autoridad ambiental en integración y armonía con lo
preceptuado por el artículo 5 de la ley 99 de 1993. Además incluye la
colaboración de la autoridad minera en las áreas de interés minero, con lo cual
se hace efectivo el principio de protección prioritaria de la biodiversidad del
país junto con un aprovechamiento en forma sostenible, de acuerdo con lo
principios universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración
de Río de Janeiro de junio de 1992, ratificada por Colombia. Se hace necesario
para la Corte señalar que la autoridad minera tiene el deber de colaborar con
la autoridad ambiental, pero que este deber de colaboración no limita ni
condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental quien es la
que puede establecer las zonas de exclusión; por esta razón en la parte
resolutiva se condicionará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 34
de la ley 685 de 2001. En la aplicación
del inciso 3 se debe seguir el principio de precaución, principio que se puede
expresar con la expresión “in dubio pro ambiente”. El mismo principio debe
aplicarse respecto del inciso cuarto del artículo 34 y que este debe ser
observado también al estudiar y evaluar los métodos y sistemas de extracción,
en consonancia con el
principio número 25 de la Declaración de Río de Janeiro que postula: “La
paz, el desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes e
inseparables”. Así mismo, como
lo recordó esta Corporación en una reciente decisión de constitucionalidad[14]
sobre el artículo 1 numeral 6 de la ley 99 de 1993 que recoge el principio de
precaución; la “Declaración de Río de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y
Desarrollo”, ratificada por Colombia, en materia ambiental el principio de
precaución determina lo siguiente: “Principio
15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar
ampliamente el criterio de precaución conforme con sus capacidades. Cuando haya
peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta
no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces
en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” Para el asunto que nos ocupa, esto quiere decir que en caso de presentarse
una falta de certeza científica absoluta frente a la exploración o explotación
minera de una zona determinada; la decisión debe inclinarse necesariamente
hacia la protección de medio ambiente, pues si se adelanta la actividad minera
y luego se demuestra que ocasionaba una grave daño ambiental, sería imposible
revertir sus consecuencias. 6. Artículo
35. Zonas de minería restringida. La Corte señaló
en la Sentencia C-216 de 1993[15]
que el establecimiento de zonas restringidas para la minería corresponde a un
desarrollo de la función legislativa que permite condicionar las actividades
mineras a la expedición de autorizaciones por parte de la autoridad ambiental
competente o exigiendo la utilización de métodos de extracción de minerales que
no afecten los aprovechamientos económicos de la superficie y sobre la base de
que los mineros autorizados, deben garantizar su preservación y asumir
responsabilidad real y efectiva frente a ellos. Como lo hemos
venido afirmando a lo largo de estas consideraciones, se trata esencialmente de
reconocer la necesidad de contextualizar el tema del medio ambiente y el
desarrollo sostenible con la ciencia económica. Consecuencia de lo anterior, es
menester implementar desarrollos tecnológicos y acciones de gestión ambiental
que permitan una explotación minera sin detrimento de la calidad de las áreas que
por sus valores excepcionales para el patrimonio nacional a causa de sus
características naturales, culturales o históricas, se reservan para el
beneficio de los habitantes del país. El artículo 35
objeto de análisis es una norma general permisiva, que permite la exploración y
explotación minera pero con limitaciones o restricciones. Pretende recoger las
normas constitucionales explicadas en la primera parte de esta sentencia, que
limitan la actividad minera al bien común, al plan de desarrollo, al derecho a
un medio ambiente sano y la protección de biodiversidad en general. 6.1. Literal
a). Zonas urbanas. El actor
considera inconstitucional la expresión “de acuerdo con dichas normas”
contenida al final del literal a) del artículo 35 al remitirse únicamente a
normas de carácter municipal, con lo cual se desconocerían las normas de
superior jerarquía en materia ambiental. Nuevamente, el
demandante realiza una interpretación equivocada de la norma, al establecer un
supuesta prevalencia o preponderancia inexistente de la norma demandada sobre
las demás. Esta Corporación en anterior oportunidad señaló la interdependencia
que debe existir entre las normas ambientales y las propias del ordenamiento
territorial, para explicar que aunque existe un ámbito global de la protección
ambiental, la actuación local es un imperativo racional y físico en razón a la
imposibilidad de actuar globalmente. Es así como se interrelacionan las
autoridades ambientales nacionales y regionales con las autoridades
territoriales, departamentales y municipales en una total solidaridad jurídica.
En dicha oportunidad se dijo: ”Pues bien, en aras de
la consecución de los presupuestos constitucionales que propugnan por un medio
ambiente sano, el legislador expidió las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997. La
primera creó el Ministerio del Medio Ambiente, reorganizó el sector público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente e instituyó el
Sistema Nacional Ambiental (SINA). La segunda modificó las Leyes 9ª de 1989 y
3ª de 1991 buscando armonizarlas, en materia de medio ambiente, con las nuevas
orientaciones constitucionales, con la Ley Orgánica del Plan de desarrollo (Ley
152 de 1994), con la Ley Orgánica de Areas Metropolitanas (Ley 128 de 1994) y con
la precitada Ley 99 de 1993. A través de la Ley 99
de 1993, se establecieron entonces los fundamentos de la política ambiental
colombiana dentro del propósito general de asegurar el desarrollo sostenible de
los recursos naturales, proteger y aprovechar la biodiversidad del país y
garantizar el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en
armonía con la naturaleza (art. 1°). En este contexto, se reconoció al
Ministerio del Medio Ambiente como el organismo rector de la gestión ambiental
correspondiéndole definir las políticas y regulaciones a las que queda sometida
la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente (art.
2°). En igual medida, se
reorganizo el Sistema Nacional Ambiental (SINA) como el conjunto de
orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que
permiten la aplicación práctica de aquellos objetivos que propenden por la
protección del patrimonio natural de la Nación y el mantenimiento de un
ambiente sano. Desde el punto de vista de su organización jerárquica, el SINA
quedó integrado, en orden descendente, por el Ministerio del Medio Ambiente,
las Corporaciones Autónomas Regionales, los departamentos y distritos o
municipios (art. 4°). En lo que toca con las
Corporaciones Autónomas Regionales, éstas se constituyen en entes corporativos
de carácter público, con autonomía administrativa y financiera, patrimonio
propio y personería jurídica, encargadas de administrar, dentro del área de su
jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables para
asegurar su desarrollo sostenible (art. 23). En el marco general de sus
funciones, se les reconoce entonces como las máximas autoridades ambientales a
nivel de sus respectivas jurisdicciones, asignándoles la labor de participar
con los demás organismos y entes competentes en los respectivos procesos de
planificación y ordenamiento territorial, con el propósito de que el factor
ambiental sea tenido en cuenta frente a las decisiones que se adopten en tales
procesos (art. 31). En la misma medida les corresponde a las corporaciones
autorizar las concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales
requeridas para el desarrollo y ejecución de cualquier actividad –industrial,
forestal, portuaria, de explotación y exploración, de obra, etc- que de acuerdo
con la ley o los reglamentos pueda afectar el medio ambiente, alterar el normal
desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o, en su defecto,
introducir modificaciones notorias al paisaje. (arts. 31, 49 y 50). Por su parte, la Ley 388 de 1997 actualizó
las normas existentes sobre planes de desarrollo municipal (Ley 9ª de 1989) y
sobre el sistema nacional de vivienda de interés social (Ley 3ª de 1991),
estableciendo los mecanismos que le permiten a los municipios, en ejercicio de
su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y
racional del suelo, y la preservación y defensa del patrimonio ecológico
localizado en su jurisdicción (art. 1°). Haciendo referencia expresa al concepto de
ordenamiento territorial, se dispuso en la ley que el mismo comprende el
conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física
emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, tendientes a
disponer de instrumentos eficaces para orientar el desarrollo del territorio
bajo su jurisdicción y, de esta manera, regular la utilización, transformación
y ocupación del espacio, en armonía con las estrategias de desarrollo
socioeconómico y de conservación del medio ambiente (art. 5°). Se fijan en la preceptiva legal citada, las
competencias en materia de ordenamiento territorial correspondiéndole a la
Nación el señalamiento de la política general en ese campo, al nivel
departamental la elaboración de las directrices y orientaciones para la
organización de su territorio, al nivel metropolitano la formulación de los
planes integrales de desarrollo metropolitano y, a los municipios y distritos,
la adopción de los planes de ordenamiento territorial en armonía con las
políticas nacionales, departamentales y metropolitanas (art. 7°). Dentro de ese contexto, se define igualmente
el plan de ordenamiento territorial (POT) como “el conjunto de objetivos
directrices políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas
adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la
utilización del suelo” (art. 9°). También se instituyen los denominados planes
parciales, entendiendo como tal aquellos instrumentos mediante los cuales se
desarrollan y complementan las normas que integran los planes de ordenamiento
territorial cuando se trata de determinadas áreas del suelo urbano, áreas
incluidas en el suelo de expansión urbana y aquellas que deban desarrollarse
mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones
urbanas especiales (art. 19). A partir de la finalidad asignada a los
planes de ordenamiento, se dispone su adopción obligatoria y se prohibe a los
agentes públicos o privados la realización de actuaciones urbanísticas por
fuera de las previsiones contenidas en éstos, en los planes parciales y, en
general, en las normas que los complementan y adicionan. En este sentido, para
efectos del otorgamiento de licencias urbanísticas y para la definición de
programas y proyectos de los planes de desarrollo de los municipios, las
autoridades administrativas deberán tener en cuenta, entre otros, los criterios
ambientales fijados en los planes de ordenamiento territorial (arts. 20 y 21). En atención a que la administración del medio
ambiente en todo el territorio nacional está a cargo de las Corporaciones
Autónomas Regionales –ejercido a nivel de sus respectivas jurisdicciones-, y a
que los planes de ordenamiento territorial buscan fijar las políticas y
directrices sobre desarrollo físico del territorio y uso del suelo, el artículo
24 de la propia Ley 388 regula lo relativo a las instancias de consulta y
concertación que deben surtir los POT a efecto cumplirse el respectivo control
ambiental. Se dispone en la norma que, con anterioridad a la presentación del
proyecto al Concejo distrital o municipal para su correspondiente aprobación,
el POT debe ser sometido a la consideración de la respectiva Corporación
Autónoma Regional para que, dentro de los 30 días siguientes, proceda a dar su
consentimiento en aquello que guarda relación con los asuntos exclusivamente
ambientales. En el artículo 27 se regula el mismo trámite en tratándose de los
planes parciales, los cuales deben ser conocidos por la autoridad ambiental
competente para que emita concepto dentro de los 8 días siguientes.”[16] Conforme con lo anterior,
la restricción de la minería en el perímetro urbano de las ciudades y poblados
se encuentra sujeta a las normas ambientales y de ordenamiento territorial
vigentes, agregando una exclusión de la explotación y exploración minera en
aquellas áreas donde las normas territoriales lo prohíban expresamente. Para la Corte es
obligatorio advertir que dentro del perímetro urbano de las ciudades o
poblados, donde no estén prohibidas las actividades mineras, estas actividades
sólo podrán efectuarse previo cumplimiento de las normas ambientales. En el caso que nos ocupa le
asiste la razón al demandante, en cuanto a que la expresión “de acuerdo con dichas normas” da lugar a varios sentidos normativos. Uno de ellos
permitiría interpretar que únicamente se refiere a las normas de carácter
municipal excluyendo las demás, lo cual atentaría contra la protección
ambiental constitucional, al desconocer la relación armónica que deben existir
entre la Constitución, las normas de ordenamiento territorial, las normas
ambientales nacionales y departamentales y las de cada municipio. El otro sentido normativo
que estaría de acuerdo con los postulados Constitucionales incluye las normas
ambientales nacionales, regionales y municipales en concordancia con el Plan de
Ordenamiento Territorial, como se señaló en la sentencia C-431 de 2000. 6.2. Literal
c). Zonas de interés arqueológico, histórico o cultural. El demandante
considera que autorizar la exploración y la explotación minera en las zonas de
interés arqueológico, histórico o cultural constituyen un atentado contra la
identidad cultural de la nación al permitir su destrucción. La Corte
Considera: La Constitución
de 1991 establece en sus artículos 8, 63 y 72 la voluntad del Constituyente de
encargar al Estado la protección del patrimonio cultural[17].
Así mismo, los bienes que le conforman pertenecen a
la Nación[18],
con carácter inalienable, imprescriptible e inembargable debiendo incluso la
Ley proveer los mecanismos necesarios para readquirirlos cuando se encuentren
en manos de particulares. Si bien es cierto la norma constitucional no
prohibe la explotación minera de estas áreas, ello no es obstáculo para preservar
el delicado equilibrio entre el desarrollo económico, el desarrollo sostenido y
los objetivos del Estado de protección, conservación, rehabilitación y
divulgación del patrimonio cultural. Como se
explicara en la sentencia C-366 de 2000[19],
significa lo anterior que la declaración de un bien como parte integrante del
patrimonio cultural de la Nación, lleva consigo una serie de restricciones al
derecho de propiedad, e imposición de cargas para los propietarios de éstos
que, en concepto de esta Corporación, se relacionan con su disponibilidad y
ello incluye, por supuesto, el uso o destinación que ha de darse al bien para
efectos de su conservación y protección. Sería impensable
permitir, por vía de ejemplo, la destrucción del castillo de San Felipe en
Cartagena o del parque arqueológico de San Agustín en beneficio de la actividad
minera. Es por ello que el legislador admite la exploración y explotación de la
minería en consonancia con la Constitución, pero con límites y bajo la
condición de que medie una autorización previa de la autoridad competente en
concordancia con la autoridad minera, con lo cual se refuerza el control y la
protección del patrimonio cultural. En el caso que
se estudia, la Corte encuentra que la expresión “autoridad competente” debe
ser condicionada, porque de la manera como se encuentra redactada atenta contra
el principio de seguridad jurídica (principio constitucional y de filosofía del
Derecho), al no determinar cuál es la autoridad competente, y por ende, cuáles
son las normas aplicables. La
indeterminación es de tal magnitud que incluso, si su sentido normativo se
dirigiera a referirse solamente a la autoridad minera, esta autoridad no se
encuentra claramente definida, como puede observarse en el artículo 317 de la
ley 685 de 2001 en el que se dispone: Artículo
317. Autoridad minera. Cuando en este Código se hace referencia a la autoridad minera o
concedente, sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al Ministerio
de Minas y Energía o en su defecto a la autoridad nacional, que de conformidad
con la organización de la administración pública y la distribución de funciones
entre los entes que la integran, tenga a su cargo la administración de los
recursos mineros, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera,
la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones
económicas señaladas en este Código, con el fin de desarrollar las funciones de
titulación, registro, asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia
de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras. De tal manera
que para garantizar la protección adecuada del patrimonio, arqueológico,
histórico y cultural de la Nación de conformidad con los artículos 63 y 72 de
la Constitución se condicionará la expresión “autoridad competente”
entendiendo que comprende además de la autoridad minera, a la autoridad
ambiental y a las autoridades encargadas de cuidar el patrimonio arqueológico,
histórico y cultural. 7. Artículo
36. Efectos de la restricción o la exclusión. El actor
considera inconstitucionales las expresiones “de conformidad con los
artículos anteriores” y “o se entenderá condicionada a la obtención de
permisos o autorizaciones especiales”, por cuanto que impide la aplicación
de las normas Constitucionales frente a la ley 685 de 2001 y los permisos y
autorizaciones desprotegen la diversidad, la integridad del ambiente y las
riquezas naturales. La Corte
Considera: La expresión “de
conformidad con los artículos anteriores” es inconstitucional porque limita
las zonas de exclusión y restricción a lo determinado estrictamente en la ley
685 de 2001, con lo cual se desconoce el límite constitucional impuesto en los
artículos 333 y 334 de la Constitución, permitiendo una exploración y
explotación minera indiscriminada de áreas que no se encuentren comprendidas en
la mencionada Ley. De una parte, desconoce las leyes vigentes que protegen
zonas distintas de los parques naturales nacionales, los parques naturales
regionales y las reservas forestales; y de otra, cierra la posibilidad de que
le sean oponibles leyes posteriores que establezcan nuevas zonas de exclusión o
restricción de la actividad minera, por razones ambientales y de protección de
la biodiversidad. No debe
olvidarse que además de las tres zonas mencionadas, también tienen protección
constitucional, los ecosistemas integrados por vegetación original que no
siempre forman parte de parques naturales. De acuerdo con una evaluación del
estado de los ecosistemas (Biomas) en Colombia[20],
la cobertura actual es la siguiente:
De igual manera, el inciso demandado desconoce abiertamente la protección
de las cuencas hidrográficas cuya perturbación puede significar que la
regulación hídrica pueda alterarse como ya se pudo corroborar con la escasez de
agua durante el “fenómeno del Niño” de 1992 y 1998 y por las inundaciones y
deslizamientos en las estaciones lluviosas. Colombia cuenta con cinco (5)
grandes cuencas hidrográficas: a) Cuenca Caribe Oriental integrada por el río Ranchería, la Ciénaga
Grande de Santa Marta, el río Magdalena y el río Cauca. b) Cuenca del Orinoco integrada por los ríos Cauca, Catatumbo,
Casanare, Meta, Vichada, Guaviare e Inírida. c) Cuenca Amazónica integrada por los ríos Vaupés, Caquetá y
Putumayo. d) Cuenca Caribe Occidental integrada por los ríos Sinú, Mulatos y
Atrato. e) Cuenca Océano Pacífico integrada por los ríos San Juan, San Juan
del Micay y otros dos no identificados. Dentro de estas cuencas hidrográficas, la cuenca caribe occidental se
encuentra totalmente transformada, mientras que la cuenca amazónica está aún
conservada. Además, la cuenca del río Magdalena es la cuenca social y
económicamente más significativa[21]. En este orden de ideas, la expresión “de conformidad con los artículos
anteriores” atenta contra los principios de la Constitución de 1991, de una
legislación minera enmarcada en la protección del medio ambiente y la
conservación de la biodiversidad como objetivo esencial, al desconocer la gran
cantidad de ecosistemas del país, y el amparo legal por normas vigentes[22] o que eventualmente
podría producir el legislador hacia el futuro. No ocurre lo
mismo con la expresión “o se entenderá condicionada a la obtención de
permisos o autorizaciones especiales”. Al contrario de lo afirmado por el
demandante, la expresión refleja la responsabilidad y el compromiso del Estado
para con la protección ambiental en la hipótesis de las concesiones mineras. En
la sentencia C-126 de 1998[23],
de manera extensa lo manifestó esta Corporación para el caso de las concesiones
de aguas y sus argumentos son plenamente aplicables para el caso que se
estudia: “32- Tal y
como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia de esta Corte y de otras
corporaciones judiciales[24],
por medio de la concesión, las entidades estatales otorgan a una persona,
llamada concesionario, la posibilidad de operar, explotar, o gestionar, un bien
o servicio originariamente estatal, como puede ser un servicio público, o la
construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al
servicio o uso público. Las labores se hacen por cuenta y riesgo del
concesionario pero bajo la vigilancia y control de la entidad estatal, a cambio
de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, o en la
participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en general, en
cualquier otra modalidad de contraprestación. Como vemos, el contenido de la
relación jurídica de concesión comprende un conjunto amplio de deberes y
derechos del concesionario, así como de facultades y obligaciones de la
autoridad pública, todo lo cual se encuentra regulado de manera general en la
ley pero puede completarse, en el caso específico, al otorgarse la respectiva
concesión. Pero en todo caso es propio de la concesión que el Estado no
transfiere el dominio al concesionario, ya que éste sigue siendo de titularidad
pública. Por esa razón, esta Corte ha admitido el otorgamiento de concesiones
para la explotación de recursos de propiedad estatal, como las salinas, pues es
claro que por medio de esta figura se procura la explotación y administración
de estos bienes de tal manera que se preserva la titularidad “que se le
reconoce (al Estado) y de la cual no puede desprenderse.[25]”
De otro lado, y ligado al interés público que acompaña este tipo de relaciones
jurídicas, las autoridades deben ejercer una permanente vigilancia sobre el
concesionario a fin de que cumpla adecuadamente sus obligaciones, “lo que
implica que siempre existirá la facultad del ente público de dar instrucciones
en torno a la forma como se explota el bien o se presta el servicio.[26]”
Así, específicamente en materia de recursos naturales, como el agua, esta Corte
ha especificado que la concesión simplemente otorga “el derecho al
aprovechamiento limitado de las aguas, pero nunca el dominio sobre éstas”, por
lo cual “aun cuando la administración haya autorizado la concesión, sin
embargo, conserva las potestades propias que le confiere la ley para garantizar
el correcto ejercicio de ésta, así como la utilización eficiente del recurso,
su preservación, disponibilidad y aprovechamiento de acuerdo con las
prioridades que aquélla consagra.[27]” 33- La
anterior presentación de la figura de la concesión es suficiente para mostrar
que el empleo de ese instrumento jurídico para autorizar a los particulares el
uso de determinados recursos naturales no implica que el Estado se desprenda de
sus responsabilidades ambientales, ya que es deber de las autoridades vigilar
que el concesionario utilice el respectivo recurso natural de conformidad con
la protección constitucional al medio ambiente.” En consecuencia
la expresión “o se entenderá condicionada a la obtención de permisos o
autorizaciones especiales” será declarada exequible. DECISION Con fundamento
en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE la expresión “y de
aplicación preferente” del artículo 3 de la ley 685 de 2001. SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 4 de la
ley 685 de 2001 solamente por los cargos estudiados, en el entendido que la
expresión “únicos” no excluye la aplicación de los requisitos
establecidos en leyes especiales que protegen el patrimonio histórico,
arqueológico o cultural de la nación y los derechos y bienes
constitucionalmente protegidos. TERCERO: Declarar EXEQUIBLE la expresión “Las autoridades
minera y ambiental no podrán, en el ámbito de sus competencias, exigirles
requisitos, condiciones y formalidades adicionales o diferentes, salvo las
expresamente señaladas en este Código” contenida en el artículo 18 de la
ley 685 de 2001; siempre y cuando se entienda que esta Ley se aplica tanto a
los nacionales colombianos como a los extranjeros, en las mismas condiciones
señaladas en el artículo 4 de la ley 685 de 2001. CUARTO: Declarar EXEQUIBLE el inciso 1 del
artículo 34 de la ley 685 de 2001. QUINTO: Declarar EXEQUIBLE el inciso 2 del
artículo 34 de la ley 685 de 2001, en el entendido que el deber de colaboración
de la autoridad minera no condiciona el ejercicio de la competencia de la
autoridad ambiental. SEXTO: Declarar EXEQUIBLES los incisos 3 y 4
del artículo 34 de la ley 685 de 2001, en el entendido que la autoridad
ambiental deberá aplicar el principio de precaución. SÉPTIMO: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “de
acuerdo con dichas normas” contenida en el literal a) del artículo 35 de la
ley 685 de 2001 y EXEQUIBLE el resto del literal a) del artículo 35 de la ley
685 de 2001, siempre que se entienda que incluye las normas ambientales
nacionales, regionales y municipales, en concordancia con el Plan de
Ordenamiento Territorial. OCTAVO: Declarar EXEQUIBLE el literal c) del
artículo 35 de la ley 685 de 2001 siempre que se entienda que la expresión “autoridad
competente” comprende, en sus respectivos ámbitos de competencia, además de
la autoridad minera, a la autoridad ambiental y a las autoridades encargadas de
cuidar el patrimonio arqueológico, histórico y cultural. NOVENO: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “de
conformidad con los artículos anteriores”, contenida en el artículo 36 de
la ley 685 de 2001. DÉCIMO: Declarar EXEQUIBLE la expresión y “o
se entenderá condicionada a la obtención de permisos o autorizaciones
especiales”, contenida en el artículo 36 de la ley 685 de 2001. Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente. MARCO GERARDO MONROY CABRA Presidente JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA [1] Cfr. Sentencias T-092 de 1993 M. P. Simón Rodríguez Rodríguez y C-671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería. [3] De acuerdo con el documento biodiversidad se define “como la variación de las formas de vida y se manifiesta en la diversidad genética de poblaciones, especies, comunidades, ecosistemas y paisajes.” [4] Ministerio del Medio Ambiente y Departamento de Planeación Nacional. Política Nacional de Biodiversidad. [6] Mecanismos para regular el Impacto Ambiental de la Minería en los Estado Unidos: Capítulo V del libro “Consideraciones de un régimen jurídico ambiental para la minería en Argentina”. Estudio Analítico No. 5. 1995. [7] Sentencia C- 671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería, refiriéndose al documento de la Comisión sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Nuestro Futuro Común (El Informe Brundtland).Oxford University Press, 1987. [9] Organización de la Naciones Unidas. Declaración del Medio Ambiente Humano. Estocolmo, 16 de junio de 1972. Principio 4: “El hombre tiene una especial responsabilidad de salvaguardar y manejar sabiamente el legado de la vida silvestre y su hábitat, los cuales se encuentran ahora en grave riesgo debido a una combinación de factores adversos. La conservación de la naturaleza, incluyendo la vida silvestre, debe, en consecuencia, ser tenida en consideración al momento de planear el desarrollo económico”. Principio 8: “El desarrollo económico y social es esencial para asegurar una vida favorable y un ambiente funcional, y para crear las condiciones necesarias -en el planeta- para el mejoramiento de la calidad de vida”. Principio 11: “las políticas ambientales de todos los Estados deberían mejorar y no afectar adversamente el potencial del desarrollo presente y futuro de los países en vías de desarrollo, así como tampoco deberían ellos estorbar la consecución de mejores condiciones de vida para todos, y los Estados y organizaciones internacionales deberían dar pasos apropiados con miras a lograr acuerdos para acceder a las posibles consecuencias económicas nacionales e internacionales que resulten de la aplicación de las medidas ambientales”. Principio 14: “La planeación racional constituye una herramienta esencial para reconciliar cualquier conflicto entre las necesidades de desarrollo y la necesidad de mejorar el medio ambiente”. [10] En la Sentencia C-526 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell, se dijo sobre el impacto ambiental: “El fundamento constitucional de la exigencia legal de la declaración de impacto o de efecto ambiental, se encuentra en el derecho constitucional que tienen todas las personas, las de las generaciones presentes y futuras, de gozar un ambiente sano, que emerge del siguiente conjunto normativo configurativo del sistema ambiental en la Constitución Política de 1991.” [11] Cfr. WLASH, Juan Rodrigo. Instrumentos de gestión ambiental e instrumentos económicos para un régimen minero ambiental en la Argentina: Capítulo IV del libro “Consideraciones de un régimen jurídico ambiental para la minería en Argentina”. Estudio Analítico No. 5. 1995. [12] Sobre sentencias de constitucionalidad relacionadas con leyes aprobatorias de tratados internacionales sobre la materia ambiental se encuentran, entre otras: C-519 de 1994.M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (Convenio sobre la Diversidad Biológica), C-200 de 1999.M.P. Carlos Gaviria Díaz (Convenio Internacional de Maderas Tropicales), C-671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería (Enmienda al Protocolo de Montreal). [17] El artículo 4 de la ley 397 de 1997 hace expresa referencia a los inmuebles que poseen un especial interés histórico, arquitectónico, ambiental, estético, plástico, etc. Y, específicamente, en el parágrafo de este artículo, se establece que los bienes declarados monumentos nacionales con anterioridad a la ley, son bienes de interés cultural. [18] “Vale la pena hacer mención aquí de la interpretación que la jurisprudencia de esta Corporación ha efectuado de los conceptos de Estado y Nación, para concluir que, en este caso, al referirse el artículo 72 al deber del Estado de proteger el patrimonio cultural de la Nación, está vinculando a todas las autoridades territoriales y no sólo al poder central. Existiendo, por tanto, una competencia compartida entre unas y otras.” (Cfr, Sentencia C-366 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra). [22] Entre otros, la ley 2 de 1959 sobre economía forestal de la nación y conservación de los recursos naturales renovables; el decreto-ley 2811 de 1974 (Código de recursos naturales), el decreto 1681 de 1978 que reglamenta el tema de los recursos hidrológicos del Código de Recursos naturales, la ley 99 de 1993 y la ley 165 de 1994 (Convenio sobre la diversidad biológica). [24] Ver, por ejemplo, Corte Constitucional. Sentencia C-250 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara. |