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2-2003-12027 Bogotá D.C. Doctora SORAYA MONTOYA GONZÁLEZ Secretaria de Gobierno del Distrito Capital Bogotá D.C. Asunto: Separata "CULTURA DEMOCRATICA". Respetada Doctora Soraya: Comedidamente nos permitimos exponer nuestro punto de vista respecto de la publicación de la Separata "CULTURA DEMOCRATICA", en los puntos señalados en la consulta. OBJETO DE LA CONSULTA:
PROBLEMA PLANTEADO: Se trata entonces de determinar a la luz de la Constitución Política y de la normatividad vigente si la Separata "CULTURA DEMOCRÁTICA" puede continuar siendo publicada, sin que ello constituya violación de preceptos de orden superior o desconocimiento de los decretos expedidos en virtud de la declaratoria del estado de Conmoción Interior. En segunda medida, habrá de establecerse el marco legal, en caso de existir, que permita sufragar los costos de publicación de la separata con recursos del Distrito Capital. Con el objeto de absolver la consulta, realizaremos las siguientes consideraciones previas: I. OBJETO DE LA SEPARATA "CULTURA DEMOCRATICA" La publicación de la separata tiene como fin esencial, tal como lo señalara el Señor Alcalde Mayor en el primer ejemplar publicado en marzo de 2003, invitar a los grupos que operan por fuera de la ley a intentar validar sus argumentos y exponer sus objetivos mediante el uso de la palabra. Se trata de establecer un escenario público para la confrontación de argumentos en el que pueden participar los grupos armados, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil y, en el que se admite la libre expresión y la posibilidad de exponer los diferentes puntos de vista. La publicación no tiene como finalidad adelantar un proceso de paz y tampoco forma parte de una estrategia para el manejo del orden público, temas de exclusiva competencia del Gobierno Nacional. De igual manera no se constituye en un instrumento para que los grupos armados al margen de la ley hagan apología de la violencia y del delito. La página "Cultura Democrática", como lo expresara el señor Alcalde Mayor, "es apenas un espacio público para la confrontación de argumentos". II. MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO, LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y LAS RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES La Constitución Política de 1991, en sus artículos 189 y 315 establece que el mantenimiento del orden público y su restablecimiento en caso de ser turbado es competencia exclusiva del Presidente de la República, quien impartirá instrucciones a los Gobernadores y Alcaldes para su conservación en las respectivas entidades territoriales. De conformidad con los artículos 20 y 214 de la Carta, la libertad de expresión, de informar y recibir información veraz y oportuna, se encuentra constitucionalmente protegida esto es, aún en vigencia de cualquiera de los estados de excepción, de guerra exterior o conmoción interior, esta libertad fundamental no puede suspenderse toda vez que la censura se encuentra prohibida por el artículo 20 ya citado. La Ley 137 de 1994, regulatoria de los estados de excepción en Colombia, establece que siempre que haya lugar a la declaratoria del estado de guerra exterior el Gobierno Nacional puede establecer, mediante decretos legislativos, restricciones a la prensa escrita, la radio o la televisión para divulgar informaciones que puedan entorpecer el eficaz desarrollo de las operaciones de guerra, colocar en peligro la vida de personas o mejorar la posición del enemigo. Así mismo, en el estado de conmoción interior, que sólo puede ser declarado cuando se presente una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y siempre que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Gobierno Nacional puede establecer, mediante decretos legislativos, restricciones a la radio y la televisión para divulgar informaciones que puedan generar un peligro grave e inminente para la vida de las personas o incidir de manera directa en la perturbación del orden público. Adicionalmente, la Ley 104 de 1993, modificada por la 241 de 1995, mediante la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia y la eficacia de la justicia, establece que la dirección de todo proceso de paz corresponde exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la preservación del orden publico en toda la Nación y que quienes a nombre del Gobierno participen en los diálogos y acuerdos de paz, lo harán de conformidad con las instrucciones que él les imparta. Precisamente, la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el tema de los limites a la libertad de expresión e información con ocasión de la revisión de constitucionalidad del Decreto 1902 de noviembre 2 de 1995 que limitaba el derecho fundamental a la información, expedido al amparo del Estado de Conmoción Interior declarado mediante Decreto 1900 de la misma fecha. Al respecto la Corte expresó: "El orden público no sólo consiste en el mantenimiento de la tranquilidad, sino que, por sobre todo, consiste en la armonía de los derechos, deberes, libertades y poderes dentro del Estado. La visión real del orden público, pues, no es otra que la de ser el garante de las libertades públicas. Consiste, para decirlo con palabras de André Hauriou, en la coexistencia pacífica entre el poder y la libertad. No hay libertad sin orden y éste no se comprende sin aquella. Libertad significa coordinación, responsabilidad, facultad de obrar con conciencia de las finalidades legítimas, y no desorden, anarquía o atropello. Toda situación de inseguridad, anula la libertad, porque el hombre que se ve sometido a una presión sicológica, que le lleva al miedo de ser agredido por otros, constantemente y sin motivo, no es verdaderamente libre. El orden público, entonces, implica la liberación del hombre, porque le asegura la eficacia de sus derechos, al impedir que otros abusen de los suyos". "El derecho a la información es un derecho que expresa la tendencia natural del hombre hacia el conocimiento. El ser humano está abierto a la aprehensión conceptual del entorno para reflexionar y hacer juicios y raciocinios sobre la realidad. Es en virtud de esta tendencia que a toda persona se le debe la información de la verdad, como exigencia de su ser personal. El sujeto de este derecho es universal: toda persona -sin ninguna distinción- y el objeto de tal derecho es la información veraz e imparcial". "Toda persona tiene el derecho de informar, para expresar su comunicabilidad y también para satisfacer el derecho que las demás personas tienen a estar informadas". "Una cosa es entonces la libertad de expresión y de información y otra muy distinta la utilización de estas libertades para estimular las actividades ilícitas y en particular las conductas delictivas y la violencia en sus diversas manifestaciones, a través de la difusión de comunicados o declaraciones directa o indirectamente provenientes de sus actores. La utilización de los medios de difusión para tales efectos, en una sociedad como la nuestra, contribuye a crear un clima mayor de zozobra y a magnificar a los ojos de sus destinatarios -la sociedad civil- la acción de la delincuencia". "La Ley estatutaria dispone que no se podrá prohibir a organizaciones o personas la divulgación de información sobre la violación de los derechos humanos. De tal manera que cuando los comunicados o declaraciones de que habla el artículo 1o. del Decreto bajo examen tengan por objeto divulgar hechos que constituyan violación de los derechos humanos puede ser autorizada dicha difusión. Tampoco encuentra la Corte razonable prohibir la difusión de comunicados o declaraciones provenientes de grupos guerrilleros o de organizaciones delincuenciales cuando tengan por objeto anunciar su propósito de sometimiento a la justicia o de hacer la paz" "El Decreto sub-examine no establece pues la censura; simplemente adopta medidas razonables para impedir que los medios de comunicación sean manipulados por la delincuencia organizada, alterando el orden público como resultado de sus propósitos. Es evidente que el terrorismo depende en gran parte, para el logro de sus objetivos finales, de la resonancia que los medios de comunicación den a sus pretensiones y acciones violentas, lo cual produce, como se ha dicho, la inseguridad ciudadana; y con el miedo de la sociedad civil, obviamente el hampa cuenta con un aliado para sus propósitos, pues se aprovecha del estado de pánico social. Los medios, pues, deben cooperar para la consolidación de la paz, y no ser instrumentos de resonancia del terrorismo y del crimen organizado, que abusan de la libertad de prensa para causar la impresión de que su actuar es normal, generando así una situación de pseudolegitimidad de sus mecanismos violentos". (C-045/96) En su fallo, la Corte declaró la exequibilidad del Decreto 1902 de 1995 y puntualizó que la prohibición de difusión total o parcial, a través de los servicios de telecomunicaciones definidos en el artículo 2° de la Ley 72 de 1989, se refiere únicamente a aquellos comunicados o declaraciones provenientes de grupos guerrilleros, organizaciones delincuenciales vinculadas a la subversión o terrorismo, en las que hacen apología de la violencia y del delito, justificando sus acciones delictivas y aumentando la confusión entre la población. III. ACTUAL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR Debido a los graves hechos de terrorismo y perturbación del orden público por todos conocidos el Gobierno Nacional, mediante Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, declaró el Estado de Conmoción interior en todo el territorio nacional por el término de noventa (90) días; término que fue prorrogado por otros noventa (90) días, a través del Decreto 2555 de 2002 y en otro tanto mediante Decreto 245 de febrero 5 de 2003. Al amparo del estado de Conmoción Interior, el Gobierno Nacional ha expedido los siguientes decretos en el año 2002:
Una vez revisados estos decretos, no se encuentra alusión especifica y en principio no se vislumbra la intención del Gobierno Nacional de limitar la libertad de expresión, de informar y recibir información veraz y oportuna. De acuerdo con lo anterior, esta Secretaría considera que la publicación de la Separata a la que se alude, no es contraria a ninguna de las disposiciones legales que se han mencionado, ni interfiere con la función presidencial de preservar el orden público en el territorio nacional. IV. POSIBILIDAD DE FINANCIAR CON RECURSOS DEL DISTRITO CAPITAL LA PUBLICACIÓN DE LA SEPARATA "CULTURA DEMOCRÁTICA" De otra parte, respecto de la posibilidad financiar la Separata "CULTURA DEMOCRATICA", con recursos del Distrito, es necesario analizar algunos de los objetivos y metas del Plan de Desarrollo Económico, Social y de obras Públicas para Bogotá DC., 2001 . 2004 "BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado", adoptado mediante Decreto 440 de 2001; especialmente el Objetivo de CULTURA CIUDADANA. Artículo 7º. Objetivo de Cultura Ciudadana. Aumentar el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, en armonía con la ley. Promover la comunicación y la solidaridad entre los ciudadanos. (Se resalta). Artículo 8º. Política de Cultura Ciudadana. Reconocer e incentivar el cumplimiento de normas y acuerdos y buscar saldo pedagógico cuando fuere necesario sancionar. Promover la autorregulación individual y social, así como métodos pacíficos de abordaje de conflictos. Dar prioridad a proyectos acordes con los objetivos del Plan de Desarrollo, dirigidos a grupos y personas de reciente inmigración a la ciudad y a comunidades dispuestas a procesos de cambio cultural. Ampliar y cualificar los canales de discusión pública y participación democrática. Conforme con lo anterior y reiterando que a través de la Separata "CULTURA DEMOCRATICA" la Administración Distrital no está desbordando el ejercicio de las competencias que le corresponden en materia de orden público, y que su único propósito es conformar "un espacio para la palabra" en el que los grupos armados por fuera de la ley expresen sus ideas enmarcadas en los dos debates claves propuestos por el señor Alcalde, la de los fines propuestos a la sociedad y la de los métodos utilizados por organizaciones al margen de la ley, se tiene que la publicación de la Separata no sólo no contraría los objetivos fijados en el Plan de Desarrollo, sino que, por el contrario, encuentra sustento en el objetivo CULTURA CIUDADANA. V. CONCLUSIONES El derecho a la libertad de expresión e información no son derechos absolutos. Por tanto, es posible que su ejercicio se limite, más no se suspenda en aras de la protección del orden público. Estas libertades admiten algún tipo de restricción, que encuentra autorización en la responsabilidad social de los medios de comunicación masiva, en cuanto tienen relación con la preservación del orden público. Sin embargo, conforme lo señala la Corte Constitucional, es deber de los medios cooperar para la consecución de la paz, de ahí que no sea razonable prohibir la difusión de comunicados o declaraciones provenientes de grupos guerrilleros o de organizaciones delincuenciales cuando tengan por objeto anunciar su propósito de sometimiento a la justicia o de hacer la paz. Conforme con lo anterior y teniendo en cuenta que el propósito de la Separata "CULTURA DEMOCRATICA" no es otro a constituirse en un medio en el que los grupos armados ilegales puedan expresar sus argumentaciones ideológicas y siempre que no se convierta - en el decir de la Corte . en instrumento de resonancia del terrorismo y del crimen organizado, podría validamente decirse que su publicación no desconoce normas constitucionales o legales. Así mismo, con la publicación no se contravienen las disposiciones que en materia de orden público ha señalado el Gobierno Nacional, especialmente en los decretos que declaran y prorrogan el Estado de Conmoción Interior y, los demás expedidos al amparo del citado estado de excepción. Finalmente se considera que la publicación de la Separata "CULTURA DEMOCRATICA", puede ser financiada con recursos del Distrito, por que a través de ella se desarrolla el Objetivo "CULTURA CIUDADANA" del Plan de Desarrollo Económico, Social y de obras Públicas para Bogotá DC., 2001 . 2004 "BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado", adoptado mediante Decreto 440 de 2001. En los anteriores términos dejamos rendido nuestro concepto sobre el asunto consultado. No sobra recordar que esta Secretaría estará siempre dispuesta a atender cualquier inquietud adicional relacionada con esta temática. Cordialmente, LILIANA CABALLERO DURAN Secretaria General |