RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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3010-2000-1312-28-12-00 CONCEPTO 1312 Bogotá, D.C. 28 de diciembre de 2000 Doctor LEO CESAR DIAGO CASABUENAS Presidente Mesa Directiva Concejo de Bogotá Calle 34 No. 27 . 36 Bogotá, D.C. Ref.: Su consulta sobre ajuste salario al Alcalde Mayor, a partir de la Sentencia C-1433/2000 de la Corte Constitucional. Rad. No. 1-2000-74055 Respetado doctor: Se consulta por parte del Director Administrativo del Concejo de Bogotá, D.C., los efectos de la Sentencia de la Corte Constitucional C-1433 de 2000, en relación con el incremento salarial para el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., toda vez que el Decreto Nacional 303 de 20001 señaló expresamente el límite máximo de la asignación mensual del Alcalde Mayor de Bogotá. La motivación de su consulta es la incidencia que dicho aumento podría generar sobre los honorarios de los Honorables Concejales del Distrito Capital. Previo a nuestras observaciones jurídicas sobre el tema consultado, este Despacho se permite relacionar el antecedente legal existente sobre el tema, en los siguientes términos: ANTECEDENTE LEGAL: En desarrollo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, según el cual el Gobierno Nacional señalará los límites máximos salariales, se expidió el Decreto Nacional No 303 del 25 de febrero de 2000, "Por el cual se fijan los límites máximos de asignaciones salariales de los gobernadores y alcaldes...", sus artículos 1º, 2º y 8º prescriben lo siguiente: "Los límites salariales establecidos en el presente decreto serán el monto máximo salarial que podrán autorizar las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales al momento de establecer los salarios del gobernador o el alcalde, según corresponda" (art.1). "La asignación salarial mensual máxima, incluido el salario básico y los gastos de representación del Alcalde Mayor de Santa fe de Bogotá Distrito Capital, será de cinco millones novecientos once mil quinientos pesos ($ 5.911.500)". (art. 4º) "El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, surte efectos fiscales a partir del 1º de enero del año 2000 y deroga las normas que le sean contrarias". (art.8º) Los artículos 4º y 8º del Decreto Nacional 2736 del 27 de diciembre de 2000, mediante el cual se fijan los topes máximos de asignaciones salariales de los Gobernadores y de los Alcaldes establecieron: "La asignación salarial mensual máxima, incluido el salario básico y los gastos de representación del Alcalde Mayor de Bogotá Distrito Capital, será de seis millones cuatrocientos cincuenta y siete mil ciento treinta y dos pesos ($6.457.132)". (art. 4). "El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga las normas que le sean contrarias, en especial el Decreto 303 de 2000 y surte efectos fiscales a partir del 1º de enero del año 2000". (art. 8º). La Sentencia de la Corte Constitucional C-1433 del 23 de octubre de 2000, respecto a los aumentos salariales manifestó: "Estima la Corte en consecuencia que las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, en cuanto al desarrollo concreto de los mandatos de la Constitución y, específicamente, del contenido en el artículo 150-19-e), atan al Gobierno y al Congreso, y le imponen el deber jurídico de aumentar anualmente el salario de los servidores públicos... .... El último aumento salarial a todos los servidores públicos ocurrió y se 777hizo efectivo entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1999. Por esta razón, al tenor de los dispuesto en el artículo 4º de la ley 4ª de 1992 y en las sentencias C-710/99 y C-815/99, y con el fin de garantizar la igualdad frente a los servidores a quienes se les aumentó el salario, partir del 1 de enero de 2000, los incrementos salariales que se decreten con el fin de cumplir con el deber omitido, necesariamente deben hacerse en la misma forma, esto es, desde la misma fecha..." (La subraya fuera de texto). El artículo 34 del Decreto Ley 1421 de 1993, respecto a los honorarios de los Concejales determinó: ART. 34..Honorarios y seguros. A los concejales se les reconocerán honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a aquéllas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a las remuneración mensual del alcalde mayor dividida por veinte (20). En todo caso el monto de los honorarios mensuales de los concejales no excederá la remuneración mensual del alcalde mayor...". (Subraya fuera de texto). El artículo 123 de la C.P., establece la clasificación de servidores públicos así: "Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios...". El artículo 312 ibídem, por su parte, define a los concejos municipales como corporaciones administrativas elegidas popularmente; definición que se repite en el artículo 21 de la Ley 136 de 1994. El artículo 312 agrega que "los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos". OBSERVACIONES JURIDICAS: En primer lugar, este Despacho destaca que la Corte Constitucional en Sentencia C-1433 de 2000, se refirió de manera genérica a los servidores públicos, que en términos del artículo 123 de la C.P. se circunscribe a los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. En estos términos, es claro que el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá, en su condición de empleado público, y tal como lo ordena la citada sentencia de la Corte C-1433 de 2000, deberá tener el correspondiente ajuste salarial retroactivo, esto es, a primero de enero de 2000, ordenado por la citada providencia, tal como lo señaló el artículo 4º del Decreto Nacional 2736 de 2000, que a su vez derogó expresamente el Decreto Nacional 303 de 2000, motivo de la consulta.
De la anterior situación se desprende que toda vez que la norma especial, esto es el artículo 34 del Decreto Ley 1421 de 1993, establece que los honorarios de los concejales serán iguales a la remuneración mensual del Alcalde Mayor dividida por veinte (20), será perfectamente válido inferir que como el salario del Alcalde en cumplimiento de la Sentencia C-1433 de 2000 fue ajustado mediante el Decreto Nacional 2736 de 2000, necesariamente la liquidación de los honorarios de aquellos deberá variar, acorde con el aumento que para el Alcalde Mayor se estipuló. De otra parte, los concejales como miembros de una corporación pública a pesar de no poseer la investidura de empleados públicos o trabajadores oficiales, de conformidad con el citado artículo 123 de la Constitución si poseen la calidad de servidores públicos, en la medida que ejercen una función pública de índole administrativa. En concepto con Radicación 9082 del 11 de octubre de 1996, de la Sala de Consulta y Servicio Civil, el Consejo de Estado se refirió a los Concejales en los siguientes términos: "...según lo establece el artículo 123 de la Constitución, los concejales tienen la calidad de servidores públicos miembros de una corporación pública, sin que por ello adquieran la investidura de empleados o funcionarios públicos o trabajadores oficiales; se trata de servidores públicos que ejercen una función pública de índole administrativa, siendo el régimen que los gobierna de naturaleza especial, diferente al de los demás servidores públicos del Estado...". A su vez en concepto con Radicación 580 del 27 de enero de 19943, la misma Sala de Consulta y Servicio Civil, se refirió a los Concejales así: "...Cumplen como particulares una función pública, de manera que el régimen que los gobierna es especial y diferente al de los empleados públicos... los concejales del Distrito Capital no son empleados públicos, perciben honorarios que no tienen el carácter de asignación sino que son una mera compensación o retribución por sus servicios...". Ahora bien, a pesar de encontrarnos, por una parte, frente al hecho de que los empleados oficiales pueden recibir asignaciones del tesoro público en los términos del artículo 128 de la C.P., y de otra, que los particulares sólo perciben honorarios4, cuando prestan algún servicio a las entidades de derecho público en razón que su relación no es laboral; nos encontramos frente a una tercera variable, esto es, aquellos servidores públicos, denominados "Concejales" que ejercen una función pública de índole administrativa, y que poseen un régimen de naturaleza especial, diferente al de los demás servidores públicos del Estado, y no asimilable a la relación de los particulares con la administración pública. Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia C-231 de mayo 25 de 19955, afirmó que los concejales al devengar honorarios se encuentran con la limitante del artículo 128 de la C.P., razón por la cual a dichos honorarios se les da el tratamiento de asignación, lo cual da solidez al argumento que nos ocupa, esto es, que los concejales como servidores públicos devengan conforme con una de las acepciones de la palabra en el diccionario; lo que se ha denominado "asignación honorario"6, lo que nos llevaría a afirmar que tal asignación podría sufrir necesariamente modificación por efecto de la sentencia C-231 del 25 de mayo de 19957; en la parte pertinente la Corte manifiesta: "...los honorarios que reciben los concejales constituyen asignaciones provenientes del tesoro público, con cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales, de manera que al percibirse simultáneamente con cualquiera otra asignación proveniente del mismo tesoro público, o de empresas o instituciones en que tenga parte mayoritaria el Estado, se configura la prohibición constitucional de que trata el artículo 128 de la Carta fundamental, con la salvedad de los casos expresamente determinados por el legislador... Lo anterior no significa que por el hecho de que los concejales no posean nexo laboral con el Estado, o que los reconocimientos que reciben por su actividad, no tengan propiamente carácter de remuneración laboral, pueda predicarse la inexequibilidad del parágrafo acusado8, pues en todo caso, los honorarios que se perciben, causados durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias, constituyen asignaciones que provienen del tesoro público, con equivalencias en proporción al salario básico del respectivo alcalde, lo que implica una contraprestación por el servicio prestado por dichos servidores públicos. Por lo tanto, ostentando los concejales la calidad de servidores públicos, cuyo servicio hoy en día es reconocido a título de honorarios por los períodos de sesiones, dichas asignaciones no pueden percibirse simultáneamente con cualquiera otra asignación proveniente del tesoro público, sin perjuicio de quebrantar la prohibición constitucional señalada en el artículo 128..." En estos términos, este Despacho concluye, por una parte, que por expresa remisión del artículo 34 del Decreto Ley 1421 de 1993, los honorarios de los Concejales serán iguales a la remuneración del Alcalde Mayor, la cual se incrementará retroactivamente en cumplimiento de la Sentencia C-1433 de 2000 y del Decreto 2736 de 2000, y por otra, que la citada sentencia se refirió a todos los servidores públicos, haciéndose extensivo también a aquellas "asignaciones honorarios" que devengan los miembros de las corporaciones públicas, lo cual cobijaría a los honorables concejales. Al respecto resulta pertinente destacar de la citada sentencia el siguiente extracto: "...Conviene recabar que el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia de 2000, se concibió ajustado a una serie de criterios macroeconómicos, dentro de los cuales tuvo un peso determinante la necesidad de restringir los aumentos salariales. Es así como la ley acusada, reconoce dos franjas de servidores públicos en relación con el incremento, o mejor, con el ajuste del salario: quienes devengaban hasta dos salarios mínimos mensuales, que lo recibieron, y los demás que fueron excluidos del beneficio de tal derecho. Lo anterior implica, sin duda, un tratamiento discriminado en perjuicio de un vasto sector de servidores públicos, bajo el criterio de que la mayoría de los trabajadores deben hacer un sacrificio como contribución al saneamiento de las finanzas públicas. Dicho tratamiento rompe el principio de igualdad en la medida en que la situación de todos los trabajadores está igualmente afectada por la situación económica y, en especial, por el fenómeno inflacionario. Y si el Estado debe preservar el valor real del salario, como se ha visto, no existe fundamento razonable para que solamente en relación con determinados servidores se logre este propósito y en cambio se desatienda con respecto a otros...". Finalmente en relación a la inquietud atinente a cual será el salario del Alcalde Mayor para el año 2001, este Despacho se permite manifestarle que el Gobierno Nacional deberá fijar nuevamente mediante Decreto, tal como lo hizo con el Decreto 2736 de 2000, el tope máximo salarial del Alcalde Mayor, para la vigencia del 1 de enero a 31 de diciembre de 2001. Este concepto de emite conforme con las prescripciones del artículo 25 del C.C.A. Atentamente,
C.C. Dr. ELEMIR EDUARDO PINTO DIAZ, Director Administrativo-Concejo de Bogotá, D.C.
E00121312 EMGD/BEAS/JMRE.
NOTAS DE PIE DE PAGINA Para el momento que se estudiaba esta norma, el Gobierno Nacional derogó el Decreto 303 de 2000, mediante el Decreto Nacional 2736 del 27 de diciembre de 2000.2 Consejero Ponente: Dr. Roberto Suárez Franco.3 Consejero Ponente Dr. Jaime Betancur Cuartas.4 A estos le es aplicable otra acepción del término honorarios y corresponde a aquellos que se perciben como contraprestación por un servicio prestado en desarrollo de una profesión liberal.5 Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara6 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto 896 de febrero 14 de 1997 con ponencia del Dr. Luis Camilo Osorio Isaza, se refirió a los honorarios con carácter de "asignación", que perciben los miembros Consejo Nacional Electoral, conforme con el artículo 128 de la C.P.".7 Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara8 Se refiere al parágrafo del artículo 66 de la Ley 136 de 1994 que reza: "Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público...". |