RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Ver la Ley 42 de 1993

Las deficiencias que en su ejercicio presentaba la práctica tradicional del control fiscal, reflejadas en el hecho de que este control era insuficiente para garantizar la adecuada protección de los bienes del Estado, fue mostrando la necesidad de introducir reformas sustanciales al régimen de la vigilancia fiscal en nuestro país.

Fue por esta razón que en las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente, al tema del control fiscal se le otorgó gran relevancia, hasta culminar con la definición de un novedoso y coherente enfoque en el campo de la vigilancia de los recursos públicos, plasmado en la Carta Política de 1991.

Es innegable que en todo este proceso de cambio la Contraloría General de la República ha venido cumpliendo un papel importante, como quiera que el nuevo enfoque del control fiscal recogió gran parte de la propuesta presentada por este organismo fiscalizador a la Asamblea Nacional Constituyente. Conscientes de nuestra responsabilidad frente a este proceso reformador y de que estos principios constitucionales requieren un adecuado desarrollo legal, presentamos a consideración de esta corporación, en cumplimiento de la atribución conferida por el numeral 9 del artículo 268 de la Constitución Política, el proyecto de ley sobre La Organización del Sistema de Control Fiscal Financiero y de la Contraloría General de la República, fruto de un serio y juicioso estudio que recoge nuestra experiencia fiscal.

Creemos que dicho proyecto una vez discutido y aprobado por el honorable Congreso de la República, debe constituirse en la ley que regule el ejercicio del control fiscal en Colombia, evitando de esta manera la multiplicidad de reglamentaciones hasta ahora existentes sobre la materia.

Del control previo y numérico-legal al control posterior, selectivo y de gestión.

Hasta el momento, la Contraloría General de la República sólo podía confrontar de manera mecánica los gastos realizados por las entidades con lo presupuestado, limitando la función de vigilancia a una inspección numérico-legal, la cual resultaba insuficiente para realizar una gestión fiscal de alto nivel, pues no permitía evaluar la calidad con que se hace uso de los recursos públicos. En la nueva concepción del control fiscal, el examen contable y jurídico se ve enriquecido con la dimensión económica, la cual permitiría analizar el impacto que las acciones de la Administración Pública tienen sobre el conjunto de la economía e identificar su eficacia con relación a los propósitos contemplados por la Constitución y la ley, para que éstos sean cumplidos plenamente por los encargados de apropiar y distribuir la riqueza nacional.

Así mismo, por mandato constitucional el control fiscal será exclusivamente de carácter posterior y selectivo y la Contraloría General de la República realizará funciones de control de gestión y de resultados. Con este paso se dejan atrás las modalidades de control previo y perceptivo que se habían convertido, especialmente el control previo, en un nocivo sistema de coadministración, hasta el punto que cualquier decisión que se pensara tomar por parte de un ordenador del gasto, se condicionaba al visto bueno que pudiera dar el auditor correspondientes.

En consecuencia, el control posterior y selectivo que se configura en este proyecto de ley se entiende como la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados por ellos obtenidos en un período determinado; y por selectividad, la elección de muestras representativas de recursos, cuentas, operaciones o actividades que nos permitan obtener conclusiones sobre el universo respectivo.

El proyecto que estamos sometiendo a su consideración, está dividido en dos títulos con sus correspondientes capítulos, los cuales constituyen un cuerpo armonioso y sistemático de principios, sistemas y procedimientos ordenadores de la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Igualmente contempla los organismos encargados de ejercer el control fiscal y sus procedimientos jurídicos.

En las disposiciones generales se incluye el contenido de la ley, los sujetos de control fiscal en el orden nacional y territorial, las definiciones sobre control posterior y selectivo de acuerdo con los parámetros constitucionales, la independencia de los organismos de control y las primacía de esta ley sobre las demás normas dictadas por autoridades administrativas en esta materia.

El primer título desarrollo los aspectos técnicos para el ejercicio de control fiscal, indica los principios en que se debe fundamentar, define los sistemas y establece los procedimientos técnicos aplicables.

La eficiencia, la economía, la eficacia, la equidad y los costos ambientales, en a forma que se presentan en el Capítulo I del presente proyecto, traducen la voluntad del Constituyente en el sentido de que ellos deberán enmarcar la actividad de los responsables fiscales en la utilización de los recursos públicos, de tal manera que los órganos de control fiscal pueden ejercer sus funciones en forma clara y objetiva, evitando así la subjetividad en sus actuaciones y reduciendo al mínimo los problemas de interpretación que surgen en los análisis propios de los órganos de control fiscal, los cuales se convierten en un obstáculo a la transparencia de su labor.

Los sistemas de control fiscal constituyen los nuevos mecanismos técnicos que otorgan un mayor alcance a la labor de fiscalización. En efecto, a través del control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados y la revisión de cuentas, podremos evaluar, a diferencia de lo que ocurría en el pasado, no sólo el cumplimiento de los requisitos de ley sino también la correcta y adecuada disposición, utilización y destinación final de los recursos públicos, estableciendo en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, de acuerdo con los criterios señalados.

El Capítulo II dentro de las modalidades de control fiscal establece la forma en que se adelantará la vigilancia en el sector central y descentralizado de acuerdo con esta ley, permitiendo evaluar el aspecto de la gestión y sus resultados. En las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas en que el Estado tenga parte se hará el control teniendo en cuenta la participación en el capital social. La vigilancia de la gestión fiscal en entidades privadas cuando reciban aportes del Estado se limitará a verificar que éstas hayan recibido esos dineros.

Estas modalidades de vigilancia se realizan sin perjuicio de la Revisoría Fiscal que de acuerdo con la ley se establezca.

En los contratos de que trata el artículo 355 de la Constitución Nacional, el Control Fiscal se hará a través de las entidades que la otorguen.

Se establecen también los casos excepcionales en que la Contraloría General de la República puede ejercer control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales sin perjuicio de la vigilancia que adelantan los contralores departamentales y municipales. En desarrollo del mandato constitucional se han previsto como excepciones ciertos casos especiales, tales son: cuando lo solicite el gobierno departamental, distrital o municipal, las juntas directivas de las entidades descentralizadas del orden territorial, una comisión permanente del Congreso o una cuarta parte de las corporaciones públicas territoriales; cuando existen acciones acciones violatorias del régimen fiscal y el contralor territorial no cumpla con la vigilancia que le corresponde y cuando se solicite por los mecanismos de participación ciudadana que establezca la ley.

Se hace extensiva la vigilancia a los fondos especiales y contribuciones parafiscales que existan o llegaren a existir; también sobre la exploración y explotación de las minas de la Nación.

Se prevé que en los casos en que los órganos de control fiscal no dispongan de recursos técnicos, económicos o humanos para ejercer la vigilancia que les corresponde se podrá contratar con empresas privadas, las que informarán el resultado de su gestión, de manera que se puedan iniciar las acciones y tomas las decisiones correspondientes, poniendo sin perjuicio de la responsabilidad del órgano fiscalizador en el correcto ejercicio de la función de la vigilancia fiscal.

En el Capítulo II se desarrolla lo atinente a la contabilidad presupuestaria, la cuenta del tesoro, las finanzas del Estado, la deuda pública y el balance de la Hacienda. Se establecen los procedimientos cómo debe presentarse la cuenta general del presupuesto, el contenido de la misma, los indicadores que deben tenerse en cuenta para la certificación sobre las finanzas del Estado y a obligación de presentar ante la Contraloría General de la República los documentos constitutivos de la deuda pública para cumplir con el registro de la misma.

Esta certificación permitirá presentar una dimensión macro del verdadero estado de las finanzas, recogiendo y analizando datos que podrán ser utilizados por los organismos estatales de planificación. Así mismo, se podrá analizar el comportamiento de las finanzas públicas y el grado de cumplimiento de los objetivos macroeconómicos. A través de la revisión de cuentas y del examen de los estados financieros, será posible valorar la eficiencia, eficacia, economía y la equidad alcanzadas por el Estado en el ejercicio de sus funciones.

Se define para efectos de la ley el concepto de cuenta dentro de la nueva concepción que contempla la Carta Política, esto es, el punto de partida para el ejercicio del control fiscal como mecanismo para determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía en la utilización de los recursos, dejando de ser una simple oración aritmética. De igual manera, faculta al Contralor General de la República para determinar las personas obligadas a rendirlas, los procedimientos, formas y plazos en que lo deben hacer.

El Título II contempla los organismos de control fiscal y sus procedimientos jurídicos. En el Capítulo I se establece la organización de la Contraloría General de la República de acuerdo a los lineamientos trazados en la Constitución sobre el control fiscal y desarrollados en este proyecto de ley. Con esta finalidad y para poder atender con agilidad y eficiencia la labor encomendada hemos consagrado dos niveles de organización: uno central y otro regional. El nivel central dirige, coordina y supervisa la ejecución de los planes, políticas y programas y proyectos de acuerdo con las políticas generales. Con esto se consolida una nueva estructura de la entidad que garantice la aplicación de los nuevos métodos de vigilancia de la gestión fiscal y la presencia de la Contraloría en las diferentes entidades territoriales del país.

Igualmente, se desarrollan los conceptos constitucionales de autonomía presupuestal y administrativa que le corresponde a la Contraloría General de la República como órgano de control independiente. Como consecuencia de o anterior se incluye la autonomía contractual que permite al Contralor General suscribir los contratos que celebre la entidad.

Se señala que el Contralor General de la República deberá posesionarse ante el Presidente de la República, el procedimiento para su aceptación ante el Congreso; las faltas absolutas y temporales y su forma de suplirlas; también su intervención ante el Congreso de la República. Igualmente se establecen calidades adicionales a las señaladas en el artículo 267 de la Constitución Nacional para quienes aspiren al cargo de Contralor General de la República, como es el título universitario en ciencias económicas, contables y jurídicas, financieras o de administración y una experiencia como funcionario público por un período no menor de cinco (5) años.

De acuerdo con el artículo 267 de la Constitución Nacional, el Auditor ante la Contraloría General de la República será elegido por el Consejo de Estado de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia; deberá ser profesional en ciencias económicas, jurídicas, financieras o de administración y deberá ejercer sus funciones de acuerdo con lo establecido en la presente ley. La remuneración del Auditor ante la Contraloría se establece teniendo en cuenta la asignación para el nivel asesor de la Contraloría General. Para los demás funcionarios que conforman la planta de esa auditoría la asignación será similar a la de los empleados de la Contraloría General de la República del mismo nivel.

En el Capítulo II se regula la competencia de las contralorías departamentales, distritales y municipales de acuerdo con su jurisdicción. Se establece que la posesión de los contralores deberá hacerse ante el respectivo gobernador o alcalde.

La organización y funcionamiento de las contralorías departamentales, distritales y municipales estará a cargo de las asambleas y concejos de acuerdo con el artículo 272 de la Constitución Nacional.

Con fundamento en la atribución conferida por el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución Nacional, en el Capítulo III hemos estructura un proceso de responsabilidad fiscal que permitirá identificar con claridad y de manera individual los responsables del mal manejo de los recursos públicos. Para ello se establecen dentro del proceso dos etapas, investigación y juicio fiscal, garantizándose en todo momento el derecho de defensa y en general del debido proceso que establece la Carta Política.

Adicionalmente se dan facultades de policía judicial a los funcionarios de los órganos de control fiscal, lo que implica que estos procesos vana a tener valor probatorio ante las justicia ordinaria evitando ser desconocidos y la necesidad de que un juez o fiscal deba repetir la prueba.

Una efectiva vigilancia sobre los bienes del Estado comprende también su recuperación cuando por irresponsabilidad de los funcionarios públicos éstos se pierdan, es por ello que en el proyecto se faculta al Contralor para constituirse en parte civil en los procesos penales que se adelanten por delitos contra los intereses patrimoniales del Estado y sus conexos.

A partir de lo establecido en la nueva Constitución, la Contraloría General de la República podrá ejercer la jurisdicción coactiva, la cual le permitirá hacer el cobro sobre los Títulos Ejecutivos que se creen a favor del Estado como consecuencia de un proceso de responsabilidad fiscal, de una multa o de cualquier otra obligación de estas características, y así lograr el resarcimiento al Estado por el mal manejo de los fondos o bienes públicos.

A lo anterior hemos dado desarrollo diseñando un procedimiento simplificado para el ejercicio de la jurisdicción coactiva que difiere del ordinario consagrado en el Código Contencioso Administrativo, de manera que permita mayor agilidad y garantice efectivamente la recuperación de los bienes y la indemnización de los perjuicios ocasionados al Estado.

A diferencia de lo dispuesto hasta entonces, cuando los órganos de control fiscal no tenían ninguna facultad coercitiva y el personal investigado podía incluso entorpecer las investigaciones, el proyecto desarrolla la facultad constitucional que permite imponer sanciones y solicitar la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones.

En este título se consagra también el deber de los órganos de control fiscal para verificar que los bienes del Estado estén debidamente amparados por una póliza de seguros o un fondo especial creado para estos riesgos. De otra parte, se señalan las facultades sancionatorias que permitan a la Contraloría ejercer acción coercitiva contra quienes incumplan las obligaciones fiscales.

Con lo anterior pretendemos que exista una verdadera seguridad, que el patrimonio del Estado esté efectivamente amparado y que si de alguna manera éste se viere disminuido sea ágil y efectiva su recuperación.

Se establece la obligación de comunicar los resultados sobre la vigilancia de la gestión fiscal tanto a los entes fiscalizados como a la comunidad, recogiendo la intención del Constituyente de hacer pública y transparéntela labor fiscal.

Por último, queremos llamar la atención de los honorables Congresistas sobre la importancia del proyecto que sometemos a su consideración, con la certeza de que únicamente cuando éste sea elevado a ley de la República, contaremos con el instrumento necesario para poner en marcha la vigilancia de la gestión fiscal de acuerdo con la nueva filosofía y con los criterios que establece la Constitución Política de Colombia.

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre 30 de 1992

Señor Presidente:

Con el fin de que se proceda a repartir el Proyecto de ley número 164 de 1992, "sobre la organización del Sistema de Control Fiscal Financiero y los organismos que ejercer", me permito pasar a su Despacho el expediente de la mencionada iniciativa que fue presentada en la fecha ante sesión plenaria. La materia de que trata dicho proyecto es de competencia de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente.

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre 30 de 1992.

De conformidad con el informe de la Secretaría General, dése por repartido el Proyecto de ley de la referencia a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente para lo cual se harán las anotaciones de rigor y se enviará copia del mismo a la Imprenta Nacional, con el fin de que sea publicado en la Gaceta Legislativa del Congreso.

Cúmplase.