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  Exposición de Motivos 136 de 1994 Nivel Nacional
 
  Fecha de Expedición: 10/09/1992  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 10/09/1992  
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EXPOSICION DE MOTIVOS

Ver la Ley 136 de 1994

Honorables Representantes:

La Constitución Política de 1991 ha convertido al municipio en el eje de una formidable estrategia institucional orientada hacia la modernización de la administración pública, la reforma integral del sistema política, el desarrollo económico y social, la elevación del nivel de vida de los colombianos y la práctica de la democracia participativa.

El presente proyecto de ley tiene por objeto desarrollar los preceptos constitucionales que apuntan a la creación de un municipio moderno y, a través de él, a la formulación de un nuevo ciudadano.

Contiene el proyecto un estatuto administrativo que da contenido al principio constitucional según el cual el municipio es entidad fundamental de la organización territorial del Estado, y que desarrolla los diversos elementos consultivos de su autonomía (artículo 1).

  1. PANORAMA NORMATIVO

A través del presente proyecto se pretende desarrollar las bases constitucionales del nuevo municipio, de tal manera que esta entidad territorial cuente con un estatuto general armónico y coherente en el cual estén contenidas las normas que regulen los aspectos más importantes de su organización y funcionamiento.

La apreciación en conjunto de las normas propuestas será de gran utilidad en el presente caso, si tenemos en cuenta la interrelación existente entre las materias a las que ellas se refieren, al igual que el objetivo al cual apuntan, que no es otro que el de lograr la cimentación de una administración local eficiente y cada vez más próxima al ciudadano.

Temas de tanta trascendencia para la vida local como lo son la definición y funciones del municipio y en general todo lo que se refiere al funcionamiento de sus órganos de administración y al régimen de quienes los integran, son materia del presente proyecto, al lado de asuntos tan estrechamente vinculados a ella como los que se refieren a las asociaciones de municipios, y a la vigilancia de la gestión fiscal municipal.

Mención especial merece la propuesta contenida en la parte final del proyecto, que atañe al otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que proceda a codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios. Tal medida es de vital importancia para la confección del estatuto general de modernización de dicha entidad territorial que se pretende lograr con el proyecto, si se tiene en cuanta que su finalidad es el reordenamiento de la numeración de las diferentes normas que se refieren a la misma, la modificación de su texto, y la eliminación de aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, sin que en ningún caso se altere su contenido. La utilidad que esta labor reportará a la mejor comprensión del conjunto de normas relativas a la vida local es evidente, y el logro de sus objetivos está garantizado por el apoyo de una comisión asesora concebida de tal manera que el cuidadoso análisis que ello requiere esté debidamente asistido por el Congreso, el Consejo de Estado y el Gobierno Nacional.

Cabe anotar, por último, que determinadas materias atinentes también al régimen municipal, serán desarrolladas en otros estatutos, bien sea por expresa disposición constitucional, como ocurre en los casos de las diversas leyes orgánicas y estatutarias, o por formar parte de regímenes que se aplican a los municipios conjuntamente con otras entidades territoriales, o por tratarse de asuntos específicos para situaciones particulares, como en el caso de los territorios indígenas. En el artículo 2 del proyecto se relacionan estas materias, con el propósito de dejar claramente delimitado el contenido y el alcance del mismo.

II. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

a) Adecuación de los concejos al nuevo modelo de municipio.

El nuevo orden constitucional implica la adecuación de las estructuras administrativas locales a los novísimos preceptos orientadores del Estado Colombiano. En este sentido, tratándose de las operaciones administrativas municipales, el constituyente ha querido que tengan un papel aún más trascendental en el ámbito de las decisiones políticas locales.

La apertura y participación ciudadana a través de otros senderos constitucionales no pueden significar el decaimiento de los órganos que históricamente han reunido la representación ciudadana básica de nuestra democracia.

En este sentido, el proyecto propone algunas importantes modificaciones en el régimen de los concejos municipales que habrá de tornarlos en órganos eficientes y activos en el desarrollo municipal. Desde el punto de vista funcional se les otorga atribuciones en el ámbito de la determinación de la política social de esta entidad territorial. Dotándoseles de capacidad suficiente para priorizar necesidades y orientar recursos a favor de la población menos favorecida del municipio. Por otra parte, se les reconoce el poder y autonomía suficientes para adoptar las normas que habrán de dirigir su actividad interior.

El nuevo reglamento de los Concejos Municipales vendrá a constituirse en el documento fundamental que resolverá todos aquellos conflictos respecto de los cuales otros niveles de la administración no tienen mayor injerencia.

En cuanto a su composición, el nuevo concejo se adecua a la dinámica impartida por el constituyente a otras corporaciones públicas. El número de miembros de los concejos municipales será el que determine el legislador sujeto a un parámetro racional conforme a la población de la entidad territorial.

El trámite de los proyectos también ameritó modificaciones. No se hacía necesario en el país al borde del siglo XXI, el mantener procedimientos dispendiosos y demorados en la producción de los acuerdos municipales. En este sentido, el proyecto adopta un criterio acorde con la eficiencia que ameritan las soluciones en los territorios municipales.

b) Régimen de los concejales

La nueva Constitución Política dejó al legislador en libertad de establecer el régimen de los concejales, sin sujetarlo, como en el caso de los diputados, a un parámetro constitucional previamente establecido, pero enfatizando al mismo tiempo que dichos servidores no tendrán la calidad de empleados públicos.

En el proyecto se tiene siempre presente la conveniencia de unificar criterios para la regulación de las situaciones comunes a todos los servidores públicos de los cuerpos colegiados de elección popular, advirtiendo al mismo tiempo las diferencias originadas en la diversidad de circunstancias, funciones y objetivos de los distintos niveles territoriales para otorgarles el tratamiento especial que requieren.

Se ha considerado que tienen la misma importancia las funciones de los concejos, sin importar si los municipios son o no capitales, lo que motivó a extender los honorarios a todos los concejales del país. Naturalmente la remuneración no pudo ser la misma, pues la capacidad económica tampoco es igual.

Asunto importante es el contenido en la disposición del proyecto que contempla que las ciudades con más de cien mil habitantes, el Consejo Nacional Electoral podrá crear círculos para la elección de uno o más concejales atendida la población respectiva, fijando en cada caso el número de círculos y concejales que elegirán cada uno de éstos, buscando con ello hacer coincidir la división electoral interna que se haga con tal fin con la división territorial en comunas y corregimientos. Esto asegura la representación proporcional de dichas localidades en el respectivo concejo municipal.

Un gran avance en materia de seguridad social para los concejales, lo constituye sin duda alguna, el reconocimiento de seguros de vida y de salud, que los ampararán en cuantía razonable en el primer caso, y de manera integral en el segundo sin que ello implique una carga excesivamente costosa paral los municipios, debido a la rebaja que han experimentado las primas de seguros por la ampliación de la competencia en ese sector.

c) Régimen de los alcaldes.

Los alcaldes, a partir del Acto Legislativo número 1 de 1986, constituyen la institución básica de la democracia local colombiana. Su fortalecimiento ha sido ostensible no sólo desde las disposiciones legislativas, sino también con la vigencia de la nueva Constitución Política.

En este sentido, el artículo 315 de la Constitución establece todo un marco de atribuciones de donde se puede colegir, no sólo su carácter de vocero político sino también de gerente, administrador y director de la acción local.

Dentro de esta perspectiva el proyecto adiciona el marco de competencia del alcalde municipal dándole la posibilidad de que se convierta en un verdadero ejecutor de la totalidad de las políticas municipales. Puede reglamentar los acuerdos, participar en los procesos de planeación como agente político de la comunidad, remover libremente los empleados de la administración municipal, nombrar y remover los gerentes o directores de las entidades descentralizadas de orden municipal, ejercer la jurisdicción coactiva y sancionar los acuerdos municipales.

Es importante resaltar que se estructuras disposiciones orientadas a que el alcalde pueda desconcentrar funciones en los secretarios y directores de departamentos administrativos para que la desconcentración también se produzca al interior de las localidades y el Alcalde pueda ser un mejor gestor del desarrollo municipal.

Dentro de este orden temático el proyecto refuerza evidentemente el papel protagónico que la Constitución le ha asignado a este funcionario de elección Popular.

d) Las comunas y corregimientos.

La nueva Constitución Política, con gran acierto, estableció como finalidad de las comunas y corregimientos el mejoramiento de la prestación de los servicios y la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local.

Haciendo énfasis en el anterior propósito de Constituyente y teniendo siempre presente la autonomía de las autoridades locales, el proyecto deja en libertad a los concejos municipales para dividir el territorio de su jurisdicción en comunas, cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos, en el caso de las zonas rurales, para que, a través de las juntas administradoras locales correspondientes, se conviertan en un instrumento de eficiencia y participación ciudadana.

En consonancia con lo anterior, se prevén como funciones de las juntas administradoras locales, además de las señaladas por la propia Constitución, las que les deleguen los respectivos concejos municipales y otras autoridades locales, con lo cual, se asegura la desconcentración funcional en el nivel municipal y se hace realidad el acercamiento del Estado al ciudadano en la instancia territorial que por ser precisamente la entidad fundamental de nuestra división política-administrativa más lo requiere.

Para los miembros de las juntas administradoras locales se dispone el mismo régimen de incompatibilidades previsto para los Concejales, y en cuanto a sus calidades e inhabilidades se tiene el cuidado de procurar que quienes aspiren a formar parte de tales corporaciones conozcan los problemas de la respectiva comunidad y hayan observado siempre la rectitud y probidad necesarias para un cabal desempeño de sus atribuciones.

Asunto importante es el que se refiere a la prohibición expresa para las juntas administradoras locales de crear organización administrativa alguna, lo cual constituye una sana medida tendiente a evitar cualquier peligro de burocratización de las mismas, sin que ello impida que de ser necesario cuenten con la colaboración de los funcionarios del respectivo municipio para el cumplimiento de sus funciones.

Cabe decir, por último que como una medida complementaria a la desconcentración administrativa representada en la institucionalización de las juntas administradoras locales, se prevé para las ciudades con más de cien miI habitantes la posibilidad para que los concejos de lo mismos creen, a iniciativa del alcalde municipal, los cargos de alcaldes menores, a los cuales corresponderá el cumplimiento de las funciones que les asigne dicha autoridad local y tendrán además iniciativa ante la junta administradora local correspondiente. Al quedar sujetos dichos alcaldes menores a la dependencia del alcalde municipal respectivo, en cuanto a que son de libre nombramiento y remoción, y desarrollar las atribuciones por éste señaladas, se garantiza la debida coordinación funcional en las diferentes comunas y corregimientos que conforman un gran municipio y se asegura también una estrecha cooperación con sus juntas administradoras locales.

e) Participación comunitaria.

Con el objeto de hacer realidad el postulado de la participación comunitaria en el ámbito local, el proyecto contiene importantes previsiones que aseguran que la prestación de los servicios municipales no se desarrollará con indiferencia frente a la colectividad receptora de los mismos.

Una de las medidas que permitirá el logro del anterior propósito, lo constituye la manera en la que se concibe la composición de las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal encargadas de la prestación directa de los servicios, las cuales, una vez liberadas de la injerencia que los concejales vienen ejerciendo sobre ellas, fortalecerán también su autonomía para el cumplimiento de su misión orientadora y supervisora al contar entre sus miembros, en la importante proporción de una tercera parte de ellos, a delegados de los usuarios del servicio o servicios cuya prestación corresponda a dichas entidades.

Se prevé también una amplía gama de asociaciones cívicas y comunitarias sin ánimo de lucro que pueden vincularse al desarrollo y mejoramiento de los municipios, mediante su participación en el ejercicio de las funciones y la prestación de servicios públicos. Para que la contratación a que haya lugar en el presente caso sea más expedita y ágil, se dispone que los contratos o convenios que en virtud de ello celebren, no estarán sujetos a formalidades o requisitos distintos a los que la ley exige para contratación entre particulares.

III. Las Asociaciones de Municipios.

Las asociaciones de municipios no desaparecieron de la nueva Constitución. Si bien es cierto que el constituyente no las reguló, ni estableció parámetros para su definición, el tratamiento de la materia quedó por vía normativa general en el Congreso de la República.

Partiendo de esta concepción, el proyecto revisa integralmente las disposiciones contenidas en el Código de Régimen Municipal (Decreto-ley número 1333 de 1986) y propone un tipo de asociación estrictamente voluntaria en donde predomine la autonomía de las entidades comprometidas en la prestación de un servicio público.

La asociación simplifica los aparatos y estructuras tradicionales de la administración. Partiendo de premisas exclusivamente societarias, procura la solución a necesidades comunes de los municipios. El proyecto le entrega a los municipios interesados un marco legal de acción al cual deben circunscribirse dentro de criterios de discrecionalidad en cuanto a los servicios a ser asumidos por la asociación e incluso frente al tipo de autoridades que habrá de tener.

Tratándose de la financiación de las asociaciones ésta queda desplazada a dos órbitas diferentes: la primera de ellas a las entidades integrantes, las cuales deberán calcular los aportes indispensables para el logro de la finalidad propuesta. La segunda, a cargo de la misma asociación, que deberá prever el valor de sus servicios y la forma de financiarlos a través de tasas o tarifas.

La asociación significa una alternativa responsable. La unidad de esfuerzos para satisfacer necesidades comunes de las entidades territoriales, su objetivo está dado exclusivamente por la prestación del servicio.

IV. Régimen de control fiscal.

El gran avance constitucional en materia de control fiscal estriba sin lugar a dudas en haber transformado la función controladora de un modo tal que ésta pasa de ser un elemento perturbador de la gerencia pública, a ser un elemento dinámico y complementario a ese proceso gerencial.

Un estado que como el nuestro persigue ante todo un régimen funcional flexible que haga posible la consecución de los objetivos colectivos que justifican su existencia, no podría seguir siendo ajeno a las concepciones contemporáneos de gestión organizacional y ha sido precisamente esta idea, la de hacer realmente dinámico el ejercicio de la actividad fiscalizadora en las entidades territoriales, el principio orientador de este proyecto.

La naturaleza del control fiscal que se ejercerá sobre los municipios y distritos en forma externa, posterior y selectiva, en cumplimiento de lo dispuesto en el correspondiente mandato constitucional, se determina con precisión en el Proyecto de ley número 64 de 1992 presentado por el Contralor General de la República y por tal razón se excluyen del presente proyecto las definiciones relativas a dichos conceptos.

El Gobierno considera que bajo los parámetros aquí señalados, las contralorías, y en general todos aquellos que ejerzan funciones de vigilancia de la gestión fiscal, podrán garantizar a la sociedad, no sólo el manejo honesto y cuidadoso de los bienes y fondos públicos, sino además, la obtención de las metas colectiva y con ello el mejoramiento de las condiciones de vida de todos los habitantes de nuestro territorio.

Con base en este criterio se delimita el control o evaluación de los resultados que compete realizar a las contralorías municipales y distritales, circunscribiendo tal atribución con referencia exclusiva a los planes y programas de desarrollo económico y social de la respectiva entidad territorial.

La eficacia, entendida ésta como la capacidad para alcanzar tales metas y la eficiencia, criterio de racionalidad al que el Estado como organización no puede continuar siendo indiferente, son al igual que la legalidad, los filtros a través de los cuales las contralorías entrarán a examinar las actuaciones de los gestores públicos, dejando la responsabilidad de poner en funcionamiento los sistemas de control interno hasta ahora de competencia de los organismos de control fiscal.

Así se delimitan claramente las competencias y responsabilidades de gestores y contralores, aquellos encargados de la gerencia en forma integral, sin la intervención de quienes les auditan y vigilan y éstos, con la responsabilidad de vigilar para la sociedad esas actuaciones y los resultados obtenidos, contando para su labor con la intervención de la comunidad, que por primera vez se encuentra facultada para actuar de manera directa en la vigilancia de esos bienes que a todos pertenecen.

Se define además a las contralorías municipales y distritales, como entidades de carácter técnico dotadas de autonomía administrativa y presupuestal y se les prohibe expresamente la realización de funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización, con el objeto de reiterar su naturaleza de organismo de control.

Se establece para los contralores municipales y distritales un régimen en el cual se regula de manera precisa lo concerniente a su elección, calidades, inhabilidades, prohibiciones y atribuciones, con el mismo propósito de hacer claridad acerca de su misión fiscalizadora.

Se incluyen previsiones necesarias relativas a la reserva de los documentos que obren en las investigaciones adelantadas por las contralorías municipales o distritales, y a la vigilancia fiscal sobre dichas contralorías.

El control fiscal proporcionará entonces la información, la retroalimentación que permita a los administradores públicos estar evaluando permanentemente sus objetivos y los métodos empleados para alcanzarlos. De esta manera se cierra el ciclo del proceso administrativo al interior del Estado, convirtiéndolo en una dinámica interrumpida, adaptable y flexible, y por ello capaz de resistir a la tendencia entrópica que afecta a toda organización compleja.

Creemos pues que bajo esta nueva concepción del control y la clara delimitación de las competencias entre quienes administran y quienes controlan, el Estado como organización podrá resistir a la única constante de los tiempos actuales, el cambio.

V. Disposiciones varias

Se regula en este nuevo proyecto lo que debe entenderse por autoridad civil, política y militar, así como el concepto sobre dirección administrativa de los que trata la Constitución Política, para que haya mayor claridad sobre las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos municipales.

Con las propuestas contenidas en el presente proyecto, se pretende avanzar aún más en el proceso de revitalización del municipio, iniciado en Colombia algunos años atrás, en el entendido de que el mismo recibió un nuevo impulso en la Carta Política recientemente adoptada.

El Gobierno cuenta con la seguridad de que los miembros del honorable Congreso de la República participan del ánimo descentralizador que sirvió de inspiración al mismo y que sin lugar a dudas, le introducirán valiosos aportes en tal sentido.

De los Honorables Representantes

HUMBERTO DE LA CALLE LOMBA,

Ministro de Gobierno

CAMARA DE REPRESENTANTES

SECRETARIA GENERAL

El día 10 de septiembre de 1992, ha sido presentado en este Despacho, el Proyecto de ley número 65 de 1992, con su correspondiente exposición de motivos, por el señor Ministro de Gobierno, doctor Humberto de la Calle Lombana, pasa a la Sección de Leyes para su tramitación.

El Secretario General,

Silverio Salcedo Mosquera.

 
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