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Exposición de Motivos 190 de 1995 Nivel Nacional

Fecha de Expedición:
06/08/1993
Fecha de Entrada en Vigencia:
06/08/1993
Medio de Publicación:


 
 

Definición de vínculos para la Norma:

EXPOSICION DE MOTIVOS

Por medio del cual se adopta el estatuto contra la corrupción.

Antecedentes

Ver la Ley 190 de 1995

Desde el mes de octubre del año anterior, los senadores de la Nueva Fuerza Democrática iniciamos en la Comisión Sexta del Senado una serie de foros, tendientes a buscar las causas que han llevado a la sociedad colombiana a perder fe en sus dirigentes y en sus instituciones. Teníamos como propósito buscar alternativas que le devolvieran a los colombianos la credibilidad en su gobierno y en sus instituciones. Con posterioridad a la celebración de estos foros, tuvimos la oportunidad de conocer situaciones, de repasar muchos documentos, de conocer experiencias similares de otros países y en especial de haber podido dialogar con muchas personas a las que les "duele" Colombia, y quieren hacer algo porque el país logre salir de la encrucijada en la que se encuentra en la actualidad.

Internamente, el Estado enfrenta un cáncer. Es una enfermedad, que está llevando al país hacia la muerte. Es un tumor que está propiciado un divorcio, cada vez mayor, entre los ciudadanos y sus autoridades. Encuestas recientes muestran la sensación inmensa que tienen la mayoría de los colombianos acerca del grado de corrupción que impera en las instituciones públicas. Así mismo, es un hecho, que muy poco se ha hecho realmente para sancionar a quienes se han dedicado a saquear el Estado. Como tuvo la oportunidad de demostrarlo, el Senador Eduardo Pizano, en el mes de octubre de 1992, en ese momento, en las cárceles colombianas, no se encontraba un solo condenado por enriquecimiento ilícito.

Conscientes de la importancia que tiene la recuperación de la credibilidad del Estado, hemos procedido a preparar un proyecto de Ley, que busca atacar las verdaderas causas de este problema, así como sancionar a quienes lo cometan.

La corrupción es un problema estructural de la sociedad colombiana. Allí llegamos por múltiples causas. Todo indica que una de las causas más importantes es la pasividad del Estado y de sus ciudadanos en tolerar y no condenar a los individuos que se separaron de los patrones morales. Los organismos de control y la justicia, por una u otra razón, tienen una responsabilidad inmensa en este proceso. Pero mal haríamos en no explorar en su conjunto las causas de la corrupción.

El Constituyente de 1991, consciente de la gravedad del problema dedicó varios artículos a tratar el mismo. Varios de estos ya han sido reglamentados por el Congreso y otros se encuentran en este trámite. Dentro de estos podemos incluir, la carrera administrativa, el estatuto de contratación, la ley de servicios públicos, la ley de control fiscal, la ley de los partidos y otras más.

Una de las muchas cosas de la corrupción radica en la necesidad que tiene toda actividad económica de contar con procedimientos rápidos y ágiles en sus gestiones ante la Administración Pública. La imposibilidad de lograr la aprobación de un documento en un tiempo razonable, puede resultar en una pérdida económica, que se refleja tanto a nivel personal como empresarial. Los colombianos nos hemos acostumbrado a "comprar" tiempo. Pagar a alguien, para que nos tramite algo más rápidamente, o para que se "salte la cola". Esta se ha convertido en una forma de hacer negocios. Los tramitadores abundan ofreciendo conexiones con los funcionarios. Incluso, sin importar qué tan fuertemente algunos empresarios condenan la corrupción en público. No son tan escrupulosos en utilizarla cuando tienen algún negocio en juego. Muchos funcionarios, a su vez, han comprendido esta presión e intencionalmente alargan los trámites de manera innecesaria. Para lograr obtener dinero, explotan en muchos casos la ignorancia del público, asegurándoles que ellos pueden "arreglar" el problema, a sabiendas que el ciudadano tiene derecho a obtener esos servicios por parte del Estado sin necesidad de pagar. Muchas personas quisieran rehusarse a pagar pero no encuentran cómo o ante quien solucionar legalmente su problema mucho menos ante quien denunciar la corrupción por temor a que en lugar de encontrar soluciones se "echen encima" la burocracia.

Los administradores públicos en altos cargos del Estado siempre dicen estar "demasiado ocupados" para estas cosas pequeñas y en muchos casos el ciudadano no tiene muy claro hasta dónde, incluso éstos, participan de la corrupción de la institución que manejan.

No hay duda entonces que existe un amplio espacio para la corrupción en el Gobierno, especialmente allí, donde se tiene contacto diario con el público. Pero además, existe la sensación dentro de la comunidad que la "gran" corrupción está generalizada en nuestros altos administradores públicos y que es esta la que debe reprimirse con más decisión.

Pero tal vez la más grave forma de corrupción es cuando se organizan "mafias", es decir un grupo de empleados públicos involucrados en la recolecta y distribución de comisiones. Ello es más común alrededor de actividades como la prostitución, el juego prohibido o la distribución de narcóticos. Pero también se extiende a las redes organizadas de distribución de artículos o vehículos robadas, en el contrabando, o incluso en actividades ilegales consideradas "menores" como el transporte ilegal o las licencias de funcionamiento.

Generalmente se piensa que este tipo de corrupción se da únicamente en la Policía. No hay duda que es allí donde existen las mayores posibilidades de este tipo de corrupción, debido a su campo de acción. Las "mafias" parecen haberse extendido a instituciones como la aduana, los impuestos, los departamentos de tránsito y otros más.

Finalmente, existe otra forma de corrupción que se ha generado como consecuencia del rápido crecimiento de la población en las últimas décadas y en razón al flujo migratorio hacia las ciudades que han generado problemas de gran magnitud y complejidad debido a la escasez de empleo, vivienda y servicios. Muchas personas tienen que llegar a vivir en condiciones por debajo de un nivel aceptable. Actividades consideradas ilegales florecen urbanizaciones piratas, conexiones fraudulentas a los servicios públicos, transporte ilegal, incluso "teguas" y dentistas ejercen la medicina y la odontología.

La mayoría de las veces la legislación que controla estas actividades no se cumple, en razón a que en ausencia de alternativas legítimas, muchos de estos "servicios ilegales" se han vuelto necesarios para satisfacer necesidades esenciales. El Gobierno mismo se siente inhibido de confrontarlas, especialmente cuando no se puede generar alternativas. Esta situación genera corrupción. Es claro, que quienes ejercen estas actividades están dispuestos a pagar para continuar ejerciéndolas.

El problema de la corrupción es tan complejo que para enfrentarlo debemos darle un tratamiento integral. Creemos que en este propósito el Estado debe contar con los fundamentos legales que le ayuden a prevenir y a investigar las conductas corruptas. En este propósito consideramos indispensable contar con la decisión del Gobierno Nacional y con la participación de la ciudadanía.

En los delitos contra la Administración Pública es muy difícil establecer la responsabilidad. La corrupción es un "matrimonio" entre un corruptor y el corrupto. En tal sentido generalmente no existen testigos, y las dos partes quedan comprometidas ante la ley penal. En el caso de corrupción a través de "mafias", aunque existen más personas involucradas, lograr su concurso para denunciarlas es más complejo y peligroso. No hay duda que la nueva institución de la Fiscalía General de la Nación ha comenzado a alterar el balance negativo que la justicia colombiana había tenido respecto al esclarecimiento de delitos, en parte porque rompe frente al crimen organizado, la soledad en que debía actuar los jueces, pero además porque el nuevo Código de Procedimiento Penal ha introducido modificaciones que le permiten a la sociedad romper el "código del silencio" que rodea el crimen organizado.

Nosotros consideramos que el tratamiento de la corrupción en la administración pública requiere instrumentos similares. Requiere de un planteamiento administrativo que sea capaz de recoger pruebas y enjuiciar a los culpables, así como también de propuestas que faciliten la investigación y la carga de la prueba, que deba aportar el Estado.

Pero a diferencia del tratamiento de los delitos comunes, el tratamiento de la corrupción administrativa requiere un análisis permanente de los procedimientos de la administración pública y de la legislación de manera que pueda prevenir la corrupción. Además requiere del concurso de la ciudadanía para lograr establecer un canal de confianza y comunicación permanente entre el Estado y la comunidad. Basar una XXX de lucha contra la corrupción únicamente en el aspecto represivo sería ... (SIC) al fracaso.

De allí que nuestra propuesta haya optado por situar la responsabilidad en la lucha contra este flagelo, mayoritariamente, en la Procuraduría General de la Nación. Esta combina los elementos indispensables de independencia frente al poder ejecutivo, atribuciones de policía judicial y vinculación, con la ciudadanía, además de las experiencia en este campo, que le permitiría, una vez reestructurada, situarse a la cabeza de esta lucha. Hemos creído sano, sin perjuicio de las facultades que la Constitución le otorga a la Fiscalía, fortalecer las investigaciones preliminares contra la corrupción administrativa, que debe adelantar la Procuraduría.

Nuestra propuesta entonces se centra en una respuesta institucional al problema. Conscientes de las diversas funciones que debe cumplir la Procuraduría, proponemos el establecimiento de una Viceprocuraduría contra la Corrupción, quien en últimas deberá rendir cuentas a la sociedad, sobre los avances de esta lucha, al Comité Asesor y al Senado de la República. El proyecto fortalece su capacidad de investigación, al tiempo que le otorga una flexibilidad laboral y salarial, sin la cual no es posible concebir una organización de esta naturaleza. Pero igual, para cumplir el objetivo de integralidad, el proyecto propone la creación de los departamentos de prevención y de relaciones con la comunidad. El primero de ellos deberá explorar soluciones jurídicas a las reglamentaciones que generan corrupción tales como regulaciones sobre el uso del suelo, el uso del espacio público, los servicios públicos, el tránsito y transporte y otros, además de revisar los trámites y procedimientos de las entidades públicas y proponer alternativas que prevengan la corrupción. El segundo departamento deberá promover la activa participación de la comunidad tanto en las denuncias como en la búsqueda de soluciones invitando a la ciudadanía a ejercer un control social sobre...

PROPUESTA

El Proyecto de Ley se compone de cuatro capítulos. El primero reestructura la Procuraduría General de la Nación para hacerla más efectiva en la lucha contra la inmoralidad administrativa. Establece una Viceprocuraduría contra la corrupción conformada por tres departamentos que tendrán como función primordial, prevenir e investigar conductas atentatorias contra el patrimonio público. Estos se apoyarán en la comunidad. Con base en el artículo 270 de la Constitución Nacional, se crea un Consejo Asesor de la Viceprocuraduría contra la corrupción, conformado por ciudadanos que hayan tenido una trayectoria de moralidad públicamente reconocida. Ellos apoyarán y evaluarán la tarea que adelante la citada Viceprocuraduría. Se le ordena a la citada entidad iniciar una campaña de educación que refuerce el ejercicio de los valores que rigen la sociedad colombiana e insista en la necesidad de contar con la colaboración de todos los ciudadanos en la lucha contra la corrupción. Esta se hará a través de los medios de comunicación, así como en las escuelas y colegios del país.

El segundo capítulo establece unas medidas preventivas que tienden a evitar la corrupción. Entre otros, se busca eliminar el exceso de trámites, se eliminan las autenticaciones inoficiosas y se reglamenta la declaración de ingresos y patrimonio de los servidores públicos. De igual forma se facilita la labor de investigación de los medios de comunicación sancionado a los funcionarios que obstruyan las investigaciones.

El capítulo tercero incluye una serie de disposiciones encaminadas a buscar y a incrementar la colaboración de la ciudadanía en el empeño de erradicar la corrupción. Se establecen medidas que buscan facilitar y simplificar las denuncias de los ciudadanos, se establece la obligación para los organismos de control de informar acerca de la secuencia de sus denuncias, se obliga a las entidades a comunicar sus ejecuciones presupuestales y se facilita la labor investigativa de los medios de comunicación.

El capítulo cuarto pretende crear mecanismos que coadyuven en el éxito de las investigaciones. Es así como se especializan los funcionarios encargados de investigar y juzgar las conductas atentatorias contra la Administración Pública, se reglamenta la desvinculación de los servidores públicos, se obliga al Estado a repetir contra los funcionarios responsables, se admite el levantamiento del velo societario, se reglamentan las investigaciones especiales, se elimina la publicidad de los pliegos de cargos y se obliga la comunicación de los fallos disciplinarios, se solicita al Presidente la promoción de un tratado internacional para intercambio de pruebas en los procesos contra la corrupción y se obliga a los organismos disciplinarios, se solicita al Presidente la promoción de un tratado internacional para intercambio de pruebas en los procesos contra la corrupción y se obliga a los organismos de control a rendir un informe anual al Congreso.

PROYECTO

En el capítulo primero de la ley, se reestructura la Procuraduría General de la Nación, creando una Viceprocuraduría contra la corrupción. Esto tiene como propósito principal especializar un grupo de funcionarios en la lucha contra la corrupción. A pesar de que en la actualidad las Procuradurías Delegadas adelantan investigaciones, la realidad es que las relativas a conductas atentatorias contra el patrimonio del Estado están concentradas en la Oficina de Investigaciones Especiales, dependiente del Despacho del Procurador. La que en este proyecto, en lo que tiene que ver con corrupción, sería absorbida por la Viceprocuraduría contra la Corrupción. A esta le creamos tres departamentos. El primero tendrá la función de prevenir la corrupción. Históricamente pareciera que en Colombia, los organismos de control siempre actuarán con posterioridad a la comisión de los hechos punibles. Tenemos que eliminar las prácticas que en la actualidad admiten la posibilidad de que exista corrupción. De ahí la importancia de estar fiscalizando permanentemente los procedimientos y trámites ante las distintas entidades, y la de recomendar su modificación para hacerlos más transparentes y sencillos. El segundo departamento de la Viceprocuraduría, tendrá la función de mantener una estrecha relación con la Comunidad. Lo hará facilitando y comunicando a la comunidad el adelanto de los procesos que se iniciaron con sus denuncias, promoviendo campañas a través de los medios, dictando conferencias y concientizando a los colombianos acerca del papel que ellos juegan en la recuperación de la moral. Por último, el Departamento de Investigaciones concentrará un cuerpo técnico especializado, bien remunerado, que tendrá como función adelantar las investigaciones. El proyecto deja en libertad a la Procuraduría para contratar la mejor genera para estos gastos. Creemos que esto es indispensable para lograr el éxito en las investigaciones.

Se hace absolutamente indispensable vincular a la comunidad en el propósito de moralización.

Es una tarea que no sólo se la podemos delegar a los organismos de control. La suerte de Colombia está en entredicho mientras no logre erradicar este aprobioso cáncer de la corrupción. Proponemos por eso, establecer unos Concejos Asesores de la Viceprocuraduría y de sus distintos departamentos, para lograr la integración y el apoyo de la comunidad, así como para poder evaluar el desempeño de esta entidad.

En el capítulo segundo de la ley, se busca prevenir la comisión de delitos. Se tiene absolutamente claro que los procedimientos engorrosos y complejos, son los que en un gran número de casos han llevado a los ciudadanos a tener que acudir a tramitadores y a sobornos, para poder lograr hacer sus trámites ante la Administración Pública. Buscamos obligar a todas las entidades a simplificar sus trámites, a hacerlos más ágiles y transparentes y a publicar los mismos en las oficinas públicas. En un plazo de seis meses, esta información deberá ser enviada a la Viceprocuraduría Contra la Corrupción, quien periódicamente estará revisando los trámites para hacerlos más efectivos. Se pretende, como lo establece el artículo 84 de la Constitución Nacional, evitar que los funcionarios exijan requisitos adicionales para justificar la intervención de un tramitador o para cobrar un soborno.

De conformidad con lo establecido en el artículo 83 de la Constitución Nacional queremos evitar hasta donde sea posible la autenticación inoficiosa de documentos. Es así como prohibimos esta posibilidad donde ésta no esté autorizada por la ley.

El país ha dado un paso inmenso al establecer una carrera administrativa en todos los niveles de la administración. Se hace ahora necesario estructurar programas de inducción en todas las entidades públicas, que ayuden a que los nuevos funcionarios conozcan la entidad, sus obligaciones, inhabilidades e incompatibilidades.

En este capítulo se reglamenta la obligación que tenemos todos los servidores públicos de declarar nuestros patrimonios e ingresos al tomar posesión o al retirarnos de un cargo público.

El proyecto establece un procedimiento sencillo pero reservado para la presentación. Esta debe hacerse en las notarías, en la misma forma en que se elaboran los testamentos reservados. La reserva no se aplica en casos de investigación para la Procuraduría, la Contraloría, la Fiscalía o los jueces.

En línea con lo establecido en el artículo 122 de la Constitución Nacional, reglamentamos la imposibilidad de ejercer funciones públicas a las personas que hayan sido sancionadas por delitos contra el patrimonio público.

Por último, conscientes de la importancia que ha tenido la participación de los medios de comunicación en las investigaciones sobre corrupción, buscamos facilitarles su tarea y sancionar a los funcionarios corruptos que pretendan obstaculizar este trabajo.

En el capítulo tercero se establezcan mecanismos que buscan una mayor participación de la ciudadanía en la lucha contra la corrupción. Las cifras de la última encuesta nacional de hogares llevada a cabo por el DANE en junio de 1991, demostró que los colombianos únicamente denunciaron el 26.4% de los delitos. Esta cifra expresa la incredibilidad del ciudadano en las instituciones judiciales. En busca de devolverle la credibilidad al Estado y especialmente a la justicia, hemos querido establecerle la obligación a las entidades del Estado de remitir a la Procuraduría aquellas denuncias que reciban de los ciudadanos y que presuntamente constituyan delitos contra la moral administrativa. Esta tendrá la obligación de informarle al ciudadano sobre el curso que ha seguido su denuncia. Se establece la obligación de celebrar audiencias para escuchar quejas y de publicar los contratos y la ejecución presupuestal en un sitio visible. Estos dos últimos mecanismos serán especialmente valiosos en los pequeños municipios, a donde, hacia finales del siglo del acuerdo con la nueva Constitución se desplazarán una gran parte de los recursos de la Nación.

El procedimiento para anunciar los delitos es complejo. Debemos facilitarle esta labor a los ciudadanos y es por eso que el proyecto propone la posibilidad alterna de presentar denuncias por correo certificado a la Fiscalía, siempre y cuando éstas vayan con la firma autenticada.

Por último, el capítulo cuarto del proyecto establece una serie de medidas que buscan que las investigaciones iniciadas por las autoridades tengan éxito. El proyecto busca especializar a los investigadores, a los fiscales y a los jueces. No se pretende con esta norma crear una nueva jurisdicción, sino dentro de la misma especializar a los funcionarios. Esto garantizará tener gente preparada y con experiencia.

El proyecto de ley reglamenta el numeral 1 del artículo 278 de la Constitución Nacional, facultando al Procurador para desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, a los funcionarios que hayan derivado evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o funciones.

Sentencias del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos demuestran el alto número de condenas que le han sido impuestas a la Nación por cuenta de funcionarios estatales. El proyecto obliga a las entidades públicas perjudicadas a repetir los perjuicios en contra de los agentes responsables, en un plazo muy corto.

Para evitar que funcionarios inescrupulosos utilicen sociedades con testaferros para burlas las inhabilidades establecidas en la ley o en los contratos, el proyecto da la posibilidad de levantar el velo corporativo de las sociedades civiles o comerciales, para determinar el verdadero beneficiario de las actividades de la sociedad.

El contrato de sociedad o su acto constitutivo serán ineficaces de comprobarse, la utilización de los mismos, para evadir incompatibilidades e inhabilidades.

Bajo estrictos parámetros, se le establece la posibilidad a la Fiscalía de llevar a cabo investigaciones especiales con el fin de constatar si en una dependencia pública se están presentando situaciones que puedan constituir hechos punibles.

Conscientes de que a muchos funcionarios honestos, contratistas inescrupulosos les ofrecen dinero u otra utilidad sin que éstos puedan salir a denunciarlos por falta de pruebas, el proyecto ordena a los funcionarios notificar a la Fiscalía, quien tendrá la obligación, en forma inmediata, de montar una investigación para constatar los hechos y así poder allegar pruebas al proceso.

Con el fin de evitar publicidad mal intencionada, que en nada ayuda a darle credibilidad al sistema judicial o disciplinario colombiano, se establece la reserva sobre los llamados pliegos o autos de cargos y se obliga a publicitar los fallos. En la actualidad, en la práctica se está condenando a la gente, sin que ésta siquiera haya tenido la oportunidad de ser escuchada en el proceso. El Libro V del Código de Procedimiento Penal regula las regulaciones con autoridades extranjeras. Allí se establece que el traslado de pruebas se regirá por los tratados internacionales. En razón a que muchos países del mundo se están viendo afectados por la corrupción administrativa, proponemos que el Gobierno Nacional, de conformidad con las facultades que le da el numeral 1 del artículo 189 de la Constitución Nacional, promueva la celebración de un tratado internacional para el intercambio de pruebas.

Por último se obliga a los organismos de control a presentar informes anuales al Congreso, en el mes de julio, acerca de las actividades que ellos han desarrollado para erradicar la corrupción.

Las anteriores propuestas fueron elaboradas después de casi ocho meses de trabajo. Estas fueron presentadas, entre otros, a consideración de la Fiscalía General de la Nación, la Veeduría del Tesoro, la Procuraduría General de la Nación y de algunos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Varios de ellos hicieron aportes que han quedado plasmados en el proyecto de ley. Con este proyecto esperamos hacer un aporte importante al proceso de moralización que urgentemente requiere nuestro país.

Presentado por los Senadores Andrés Pastrana Arango, Efraín Cepeda Saravia, Eduardo Pizano de Narváez, Gustavo A. Galvis Hernández, Jaime E. Ruiz Llano, Jorge A. Hernández Restrepo, Maristella Sanín Posada, Claudia Blum de Barberi.