RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

SENTENCIA 207 DE 2022

 

(Febrero 22)

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

 

SUBSECCIÓN A

 

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

 

Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintidós (2022). 

 

Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621) Actor: WILLIAM ESTEBAN GÓMEZ MOLINA

 

Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD

 

TEMAS: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Medida cautelar de suspensión provisional – Decreto 1073 de 2015 – El régimen sancionatorio aplicable en la prestación del servicio público de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo – Directrices generales a cargo del legislador y su desarrollo en virtud de la especialidad y carácter técnico de la temática a cargo de la reglamentación.

 

Procede el despacho a pronunciarse sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional presentada por la parte actora.

 

ANTECEDENTES

 

La medida cautelar de suspensión provisional de disposiciones, segmentos y expresiones del Decreto 1073 de 2015

 

El 11 de octubre de 2021, el señor William Esteban Gómez Molina, en ejercicio del medio de control de nulidad, en escrito separado de la demanda formulada contra el Presidente de la República, el Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Ministerio de Transporte, solicitó la siguiente medida cautelar (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores):

 

“En la presente oportunidad se solicita la suspensión provisional del parágrafo 2º (parcial) del artículo 2.2.1.1.1.9., el artículo 2.2.1.1.2.2.1.1. (parcial), el parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.41., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.65. y el literal g (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.3.68., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.71., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.73. (parcial), el parágrafo 3 (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.3.96, el parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.99., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.108., el literal b del artículo 2.2.1.1.2.2.4.13., los numerales 4 y 5 del artículo 2.2.1.1.2.2.6.6., el parágrafo (parcial) y el artículo 2.2.1.1.2.2.6.11. (parcial), el numeral 4 (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.6.13., el artículo 2.2.1.1.2.2.6.15. (parcial), el artículo 2.2.1.2.1.3. y el artículo 2.2.1.2.1.5., el parágrafo 2 del artículo 2.2.1.2.2.21., los artículos 2.2.1.2.4.9. a 2.2.1.2.4.12., el artículo 2.2.1.2.4.13., el artículo 2.2.2.6.1.1.2.1., y 2.2.2.6.1.1.5.1., y 2.2.2.6.1.1.6.1. a 2.2.2.6.1.1.6.4., el parágrafo 5 del artículo 2.2.3.2.6.1.4., el literal f del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y el literal a del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4., el numeral 4 del artículo 2.2.3.5.2.2.6.5., el artículo 2.2.3.7.2.6., el artículo 2.2.3.7.3.3. (parcial), del Decreto 1073 de 2015, por considerar que de continuar ejecutándose se causa un perjuicio irremediable para todas las personas públicas y privadas que interactúan con el sector Minero Energético, destinatarios de los procedimientos administrativos sancionatorios que en ellos se encuentran contenidos”.

 

Como fundamento jurídico de la solicitud indicó que, según se desprende del análisis de la demanda, existe una contradicción entre las normas demandadas y los principios al debido proceso, legalidad de las faltas y tipicidad de las sanciones en materia administrativa, así:

 

Las disposiciones demandadas vulneran los artículos 29 y 150 de la Constitución Política que consagran los principios al debido proceso, legalidad de las faltas y tipicidad de las sanciones en materia administrativa.

 

Las disposiciones demandas desconocen que la Constitución de 1886 y sus reformas fueron derogadas por el artículo 380 de la Constitución de 1991.

 

El Gobierno Nacional no tiene competencia para regular, vía decreto reglamentario, los elementos esenciales del tipo: descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción, la determinación de la sanción, incluyendo el término o su cuantía, la autoridad competente para aplicarla y el procedimiento para su imposición.

 

Las normas demandadas regulan todo lo que por expresa disposición constitucional le corresponde de manera exclusiva al legislador, es decir, fueron dictadas con extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria y en desconocimiento de la reserva de ley en materia sancionatoria.

 

Trámite de la medida cautelar

 

Mediante auto de 10 de noviembre de 2021, notificado el 13 de diciembre de 2021, el despacho dio traslado de la solicitud de medida cautelar a las entidades demandadas, las cuales se opusieron a esta y se pronunciaron así:

 

El Ministerio de Minas y Energía señaló que los artículos demandados del Decreto 1073 de 2015 no contrarían los artículos 29, 150 y 380 de la Constitución Política, en tanto aquellos tienen origen y fueron proferidos, de acuerdo con la facultad legal del Decreto Legislativo 1056 de 1953 y las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989, por las siguientes razones:

 

No se vulnera el principio de reserva de ley, puesto que, por una parte, el artículo 8 de la Ley 39 de 1987 habilitó al gobierno nacional para determinar las normas sobre calidad, medida y control de combustibles y las sanciones a que hubiere lugar para los distribuidores que inobservaran la ley; y, por otro lado, el artículo 3 de la Ley 26 de 1989 estableció que los establecimientos de distribución que transgredieran las normas sobre el funcionamiento del servicio público o las órdenes del Ministerio de Minas y Energía sobre el particular serán sancionados por este con: amonestaciones, multas de hasta 10 SMMLV, suspensión del servicio hasta por 10 días y cancelación de la licencia de funcionamiento, contexto en el cual dicho ministerio debe hacer conocer por escrito los cargos, dar un plazo de 10 a 30 días para los descargos, practicar las pruebas conducentes y tomar la decisión pasible únicamente del recurso de reposición.

 

Sin perjuicio de lo anterior, con base en la jurisprudencia constitucional1 y la doctrina nacional, sostuvo que, por razones de especialidad, en materia sancionatoria, el referido principio no impide la intervención del reglamento, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador, sin que dicho reglamento pueda modificar, suprimir o contrariar los postulados legales ni desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso.

Enseguida identificó las normas que facultaron la expedición de las siguientes normas o segmentos normativos demandados del Decreto 1073 de 2015 sobre los que versa la solicitud de medidas cautelares, en relación con las cuales reiteró que no desconocen la reserva legal, puesto que la ley facultad al Ejecutivo y delega al reglamento aspectos formales sobre el servicio público de distribución de combustibles –en la parte derecha del siguiente cuadro, se transcriben en forma literal los argumentos defensa de la parte demandada frente a cada disposición, segmento y/o expresión(es) demandada(s)–:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La comercialización de combustibles líquidos derivados del petróleo está regulada por normas de orden público en las que prevalecen intereses superiores, dado que el producto tiene características volátiles y puede ser un componente esencial en la elaboración de la cocaína y sustancias similares, razón por la cual el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades legales, expidió normas con el fin de facilitar el ejercicio en el control del uso y destinación adecuados de dichos combustibles en el país.

 

En consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la especialidad del servicio público y el alto riesgo que implican el transporte y la distribución de combustibles, justifican una forma técnica adecuada, lo que explica que el legislador deje abierta la posibilidad para que el Gobierno Nacional, vía reglamento, dicte y actualice los decretos necesarios, de carácter técnico, en orden a establecer los requisitos requeridos para esos efectos.

 

La reglamentación del Gobierno Nacional tiene como una de sus principales finalidades satisfacer las necesidades de los consumidores puesto que se trata de un producto de vital importancia para el bienestar de la comunidad y el desarrollo industrial y comercial, en aras de propender por un adecuado abastecimiento de dicho producto.

 

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo señaló que la adopción de las disposiciones reglamentarias se encuentra en función de las competencias que la Constitución Política le atribuyó al Presidente de la República.

 

Agregó que la medida cautelar solicitada incumple la regla del artículo 229 del CPACA al no satisfacerse la inmediatez argumentativa que aquella exige.

 

Sostuvo también que la parte actora no establece el fundamento ni los motivos por los que las disposiciones demandadas contravendrían el ordenamiento jurídico.

 

CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

El despacho es competente para pronunciarse sobre la solicitud de medida cautelar presentada por la parte actora, dado que se trata de una providencia interlocutoria de ponente, que en los procesos de única instancia no se encuentra atribuida a ninguna sala, sección o subsección, en los términos de los artículos 125, 229 y 230 del CPACA.

 

Verificación de los requisitos establecidos por el CPACA para la medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos que son demandados en ejercicio del medio de control de nulidad

 

De acuerdo con el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procede cuando del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud realizada en escrito separado o del estudio de las pruebas allegadas esa petición, surja la violación de aquellas.

 

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, al resolver por importancia jurídica un recurso de súplica interpuesto contra un auto que decretó la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, analizó la diferencia entre los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y los requisitos para las demás clases de medidas cautelares que establece el artículo 230 del CPACA, providencia en la que, respecto de estas últimas, se refirió a los criterios que las gobiernan, específicamente los de fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, periculum in mora o perjuicio de la mora y la ponderación de intereses.

 

Sin perjuicio de lo anterior, la Sección Primera de la Corporación ha indicado que los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora deben acreditarse en todo tipo de medidas cautelares (no solamente en las de carácter preventivas, conservativas y anticipativas sino también en las suspensivas), por cuanto estos criterios hacen parte de la esencia de las medidas cautelares para garantizar la tutela judicial efectiva. En ese sentido, la referida Sección sostiene que cuando el juez administrativo determina, en un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita, per se, la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora.

 

A continuación, el despacho verificará si se encuentran reunidos los requisitos establecidos en el inciso primero del artículo 231 del CPACA para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, en los siguientes términos:

 

Los fundamentos de la solicitud orientados a acreditar que el acto demandado viola las normas superiores invocadas en ella

 

Del examen de la solicitud de medida cautelar el despacho observa que, en general, las disposiciones, apartados o expresiones demandadas conciernen a contenidos vinculados a sanciones predicables en las materias reglamentadas por aquellas. En efecto, mientras en la referida solicitud la parte actora cuestiona no solo la falta de competencia derivada de que elementos propios del régimen sancionatorio hayan sido desarrollados por el Gobierno Nacional en virtud de la potestad reglamentaria, sino también la pérdida de vigencia de las normas reglamentadas, en la medida en que la promulgación de la Constitución Política de 1991 derogó aquellas; en la demanda la parte actora cuestiona, además, el hecho de que esas mismas normas reglamentadas no regulan ni describen la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la(s) sanción(es), prevén la(s) posible(s) sanción(es), ni determinan la autoridad competente para aplicarla(s).

 

Ahora bien, las normas objeto de la solicitud de medida cautelar y de la demanda fueron compiladas en el Decreto 1073 de 2015, lo que implica que el análisis de legalidad deba realizarse con fundamento en las leyes vigentes para la fecha en que fueron expedidos los decretos contentivos de aquellas y no a la fecha de las vigentes para cuando aquel se dictó.

 

En este mismo punto cabe advertir que la circunstancia de que unitariamente en el Decreto 1073 de 2015 hubieran sido compiladas normas que, en la mayoría de casos, reglamentaron leyes distintas, no significa en lo absoluto que respecto de todo el conjunto de esas normas pueda derivarse una base común reglamentada. Así, por ejemplo, según se verá, la mayoría de las normas compilatorias demandadas corresponden a reglamentaciones de leyes que versan sobre el régimen para la distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo, sin perjuicio de que se encuentren, en una menor proporción, otros grupos de leyes que conciernan a materias distintas a aquella.

 

Se advierte también que, tratándose de las normas objeto de este proceso, no en todos los casos existe una identidad exacta entre las versiones de los distintos decretos objeto de compilación y las del Decreto 1073 de 2015, situación que uno de los considerandos de este justificó en “[q]ue la tarea de compilar y racionalizar las normas de carácter reglamentario implica, en algunos casos, la simple actualización de la normativa compilada, para que se ajuste a la realidad institucional y a la normativa vigente, lo cual conlleva, en aspectos puntuales, el ejercicio formal de la facultad reglamentaria” (subrayado fuera del texto).

 

De acuerdo con lo anterior, por una parte, el hecho de que varias de las leyes que reglamentaron los decretos objeto de compilación han sido modificadas por leyes posteriores, tuvo incidencia en el contenido compilatorio del Decreto 1073 de 2015, en el que, por ejemplo, se respeta el contenido esencial de las normas originales, sin perjuicio de que aparezcan referencias actualizadas a las nuevas entidades competentes, si las hubiere; por otro lado, dado que, por ejemplo, en materia de sanciones, la mayoría de decretos compilados originales tienen referencias circulares a sí mismos, esa situación también afectó la compilación del Decreto 1073 de 2015, en el que esas referencias se hicieron unitariamente a unos específicos apartados de este nuevo decreto.

 

Le corresponde al despacho estudiar si cada una de las disposiciones, segmentos o expresiones demandadas viola las normas superiores invocadas en la solicitud de medida cautelar, en consonancia con los cargos allí planteados. No obstante que la referida solicitud incorporó cuatro (4) cargos genéricos de forma indiscriminada respecto de todas las normas demandadas, leída la demanda se observa que estos no se predican inexorablemente frente a cada una de ellas.

 

En virtud de lo anterior, el despacho integrará en la solicitud de medida cautelar las razones de la demanda frente a cada disposición, segmento o expresiones atacadas, puesto que, de lo contrario, las razones de dicha solicitud, consideradas in genere, conducirían a negarla por una insuficiente fundamentación individual frente a aquellas. Asimismo, por motivos metodológicos, las disposiciones, segmentos o expresiones demandadas se agruparán atendiendo a la identidad de los cargos de la demanda y/o interdependencia entre las materias y leyes reglamentadas, todo con el objeto de evitar repeticiones en la argumentación.

 

Cabe advertir también que, en esta etapa del proceso, la valoración normativa que cabe realizar no exige desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio, ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia.

 

Cargo de incompetencia por derogatoria de la Constitución de 1886

 

De acuerdo con la parte actora, la derogatoria de la Constitución de 1886, con todas sus reformas, que expresamente dispuso la Constitución Política de 1991 produjo ese mismo efecto en todas las normas –legal estricto sensu y reglamentarias– con origen en ese ordenamiento jurídico anterior, lo que precisamente la parte actora hace patente en el caso del Decreto 1056 de 1953, las Leyes 10 de 1961, 56 de 1981, 39 de 1987, 26 de 1989 y 19 de 1990 y los decretos que las reglamentaron.

 

La demanda hace una distinción sobre el cargo, al indicar que: “Respecto de esta causal, es importante advertir que se presenta en dos vías, la primera recae sobre las normas preexistentes a la Constitución Política de Colombia de 1991 que fueron compiladas, y, la segunda recae sobre las normas preexistentes a la Constitución Política de Colombia de 1991 que sirvieron de fundamento a las normas compiladas”. Es decir, lo primero concierne a las normas de los decretos compilados en el Decreto 1073 de 2015 y lo segundo a las normas legales con base en las cuales aquellos se expidieron.

 

El despacho considera equivocadas las premisas de este cargo que fundamentan la solicitud de medidas cautelares; en primer lugar, puesto que el artículo 380 constitucional es suficientemente claro en restringir la derogatoria a la Constitución anterior, con sus reformas, es decir, aquél circunscribió dicho efecto a las normas constitucionales, no a las legales ni reglamentarias expedidas en vigencia de aquellas; en segundo lugar, puesto que en un sinnúmero de oportunidades, en vigencia de la Carta Política vigente, la Corte Constitucional ha ejercido el control de constitucionalidad frente a normas con fuerza material de ley proferidas mientras la Constitución de 1886 estuvo en vigor, contexto en el que, contrario a la premisa de la parte actora, esa Corporación nunca ha considerado que exista siquiera una ausencia o carencia de objeto –lo que sería propio de una demanda contra norma(s) derogada(s)– y, por el contrario, dicho control ha procedido, confrontándose, eso sí, las normas demandadas únicamente frente a la Constitución de 1991.

 

Lo expuesto permite desestimar el cargo –reiterado individualmente en la demanda frente a varias disposiciones, segmentos o expresiones atacadas– en relación con los siguientes artículos del Decreto 1073 de 2015, fundamentados, entre otras normas con fuerza de ley, en algunas que fueron proferidas en vigencia de la Constitución de 1886. La agrupación por cuadros de los artículos que enseguida se referencian, se hace de conformidad con la pretensión correspondiente de la demanda que los incorpora.

 

 

 

 

De la demanda se deduce, en relación con las normas atacadas que se incorporan en el cuadro precedente, que el cuestionamiento del presente cargo se justifica en una supuesta ausencia de ley o norma con fuerza de ley intermedia entre la Constitución y la reglamentación, que regule los aspectos generales que deben ser desarrollados por las normas reglamentarias; sin embargo, ya se ha advertido que la promulgación de la Constitución Política de 1991 no implicó una derogatoria automática de las normas promulgadas en vigencia de la Constitución de 1886, por lo que, no siendo cierta la referida ausencia de norma de rango legal, la reglamentación correspondiente no devino huérfana de un fundamento de ley.

 

Esta misma línea de pensamiento, en el contexto de normas de intervención en la economía, expedidas con anterioridad a la Constitución Política de 1991, ha sido plasmada por esta Corporación al indicar que:

 

“(…) con ocasión de la transición constitucional la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional tuvieron oportunidad de examinar los efectos de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 en relación con el ordenamiento jurídico preexistente, y de señalar en jurisprudencia reiterada que esta no conlleva necesariamente la derogación de todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitución abolida. En otros términos, la legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes.

 

“Para la Sala, el mandato de intervención contenido en el artículo 3º de la Ley 155 de 1959 conserva plena vigencia pese al cambio constitucional pues las reglas sobre intervención del Estado contempladas en el artículo 32 de la Constitución Nacional de 1886, en esencia se mantienen en la regulación normativa prevista en la actual Constitución Política en sus artículos 333 y 334, en concordancia con el numeral 21 de su artículo 150, singularmente, en cuanto a la exigencia de ley previa con fundamento en la cual el Ejecutivo la ejerce respecto de «la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes» para «racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.»

 

“Dicho precepto legal precisó además los fines y alcances de la intervención estatal y los límites a la libertad económica que conlleva, cumpliendo así las exigencias señaladas por el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991.

 

“Debe además tenerse en cuenta, como lo ha puesto de presente la Corte Constitucional que:

 

«… las Leyes de intervención no son obligatoriamente pro tempore pues a diferencia de las leyes de facultades extraordinarias (CP artículo 150 numeral 10) estas normas pueden consagrar una competencia permanente para que el Gobierno intervenga en la actividad económica (CP arts. 150-21 y 334)»”.

 

Queda claro entonces que, en todos los casos de normas expedidas en vigencia de la Constitución de 1886, deducir si fueron o no derogadas por la Constitución de 1991 exige analizar si esta estableció o no reglas diferentes a dichas normas, lo que evidencia que no es posible que se deduzca con ligereza la derogatoria automática alegada por la parte actora, sino que se requiere de un ejercicio analítico de la autoridad competente que permita determinarlo, como sucedió, por ejemplo, con la Ley 2085 de 2021.

 

En virtud de lo anterior, la sola promulgación de la Constitución Política de 1991 no produjo la derogatoria automática de las normas de rango legal y reglamentario expedidas en vigencia de la Constitución de 1886, razón por la cual, en lo que atañe a este cargo, no existe ninguna vulneración normativa que configure los elementos exigidos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional en relación con los artículos 2.2.1.1.2.2.3.41. (parágrafo), 2.2.1.1.2.2.3.65., 2.2.1.1.2.2.3.68. (letra g), 2.2.1.1.2.2.3.71., 2.2.1.1.2.2.3.96. (inciso 1º del parágrafo 3), 2.2.1.1.2.2.3.99. (parágrafo), 2.2.1.1.2.2.3.108., 2.2.1.1.2.2.4.13.(letra b), 2.2.1.2.1.3., 2.2.1.2.1.5., 2.2.1.2.4.9., 2.2.1.2.4.10., 2.2.1.2.4.11.,2.2.1.2.4.12., 2.2.1.2.4.13., 2.2.3.5.2.2.6.5. (numeral 4), 2.2.3.7.2.6 y 2.2.3.7.3.3 (inciso 2º).

 

Cargo frente a la vulneración de los principios al debido proceso, legalidad y tipicidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa.

 

En materia del servicio público de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo30 (en adelante también CLDP),exceptuándose el gas licuado de petróleo (en adelante también GLP)

 

Generalidades

 

El tema objeto de este acápite ha sido regulado en el ordenamiento jurídico colombiano, inicialmente por el Decreto 1056 de 1953 y, posteriormente, con mayor detalle, por las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989 –consus modificaciones y normas complementarias–, binomio este último en relación con el cual esta Corporación ha indicado que el ámbito de aplicación de la primera resulta extensivo a la segunda que la adicionó.

 

El artículo 212 del Decreto 1056 de 1953 estableció que, dado que el transporte y la distribución del petróleo y sus derivados constituyen un servicio público, las personas o entidades dedicadas a esa actividad deberán ejercitarla de conformidad con los reglamentos que dicte el Gobierno en guarda de los intereses generales, previsión que debe leerse en concordancia con el Decreto 381 de 2012, en particular las funciones que este le atribuye al Ministerio de Minas y Energía, entre otras, la de “[e]xpedir los reglamentos del sector para la exploración, explotación, transporte, refinación, distribución, procesamiento, beneficio, comercialización y exportación de recursos naturales no renovables y biocombustibles”.

 

A su turno, la Ley 39 de 1987 estableció en sus artículos 4 y 8 que la inobservancia de sus normas conllevaría la imposición de las sanciones determinadas por el Gobierno Nacional en los reglamentos que expidiera, previo el adelantamiento del procedimiento en ellos indicado, en defecto de los cuales, se aplicaría el gubernativo. En efecto:

 

“Artículo 4. Corresponderá al Ministerio de Minas y Energía el otorgamiento de las licencias de las distribuidoras de petróleo y sus derivados, de acuerdo con la clasificación y normas que dicte el Gobierno Nacional, normas que no podrán tener carácter retroactivo y que cuando perjudiquen un establecimiento que venga funcionando legalmente, proveerán a las correspondientes indemnizaciones. Ninguna autoridad podrá disponer el cierre o modificación de una estación distribuidora, sin el correspondiente permiso del Ministerio de Minas y Energía, con excepción de lo relacionado con las normas de la Planeación de Desarrollo Urbano y de orden público, en cuyo caso correspondería actuar a la autoridad municipal respectiva.

 

“Así mismo le corresponderá la aplicación de todas las sanciones que determinen los reglamentos del Gobierno, previo el procedimiento especialen ellos indicados y en su defecto el procedimiento gubernativo.”

 

“Artículo 8. El Gobierno determinará las normas sobre calidad, medida y control de los combustibles y las sanciones a que haya lugar para los distribuidores que no observen la Ley” (subrayado fuera del texto)

 

En ese mismo contexto, el artículo 3 de la Ley 26 de 1989 vino a establecer un marco general39 para el régimen sancionatorio aplicable frente a la transgresión de las normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP y a la de las órdenes del Ministerio de Minas y Energía sobre esa misma materia, en los siguientes términos:

 

“Artículo 3. Los establecimientos de distribución que transgredan las normas sobre el funcionamiento de servicio público o las órdenes del Ministerio de Minas y Energía sobre el particular, serán sancionadas por el mismo Ministerio con:

 

“a) Amonestación;

 

“b) Multa de hasta diez (10) salarios mínimos mensuales;

 

“c) Suspensión del servicio hasta por (10) días; y,

 

“d) Cancelación de la licencia de funcionamiento.

 

“Para el efecto, el Ministerio de Minas y Energía hará conocer por escrito los cargos, dará un plazo de 10 a 30 días para los descargos, practicará las pruebas conducentes y tomará la decisión que sólo admitirá el recurso de reposición conforme el Decreto 01 de 1984, en la vía gubernativa.”

 

Lo anterior evidencia que, en el plano legal, en materia del servicio público de distribución de CLDP, la amplitud del régimen sancionatorio de la Ley 39 de 1987, entonces caracterizada tanto por la facultad irrestricta que esta le había concedido al Gobierno Nacional para definir las sanciones y el procedimiento administrativo aplicable, como por el hecho de que su imposición procedía por la inobservancia in genere de dicha ley, fue limitada por el propio legislador a través de la Ley 26 de 1989.

 

En efecto, la Ley 26 de 1989, de forma general, consagró no solo los cuatro tipos de sanciones que debe imponer el Ministerio de Minas y Energía a los “establecimientosde distribución” de CLDP que transgredan las normas o las órdenes del Ministerio de Minas y Energía sobre el funcionamiento del servicio público en cuestión, sino también las etapas del procedimiento administrativo previo que puede culminar con la imposición de aquellas. Lo anterior sin perjuicio de reglas especiales para combustibles específicos en materia sancionadora.

 

Además, valga destacar lo que en gran medida resultará importante en el análisis de cada disposición, segmento o expresión demandada y es que, en el régimen sancionatorio aplicable al servicio público de distribución de CLDP, regido principalmente por las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989, se sanciona la inobservancia de las normas u órdenes del Ministerio de Minas y Energía sobre el funcionamiento de dicho servicio.

 

En ese sentido, solo la infracción o inobservancia de las normas u órdenes que estén vinculadas al funcionamiento del referido servicio público constituye la motivación válida para el inicio del procedimiento administrativo en cuestión, orientado hacia la imposición de las sanciones antes comentadas. En ese contexto, en lo que concierne a la jerarquía de las normas, la Ley 26 de 1986 no hizo ninguna discriminación, por lo que perfectamente se incluyen, además de las legales strictosensu, las reglamentarias, lo que deviene razonable para el despacho, máxime si se considera que el legislador incluyó también, como objeto de esas mismas sanciones, las órdenes del Ministerio de Minas y Energía, que frecuentemente se concretan en actos administrativos de carácter particular, de inferior jerarquía a las normas reglamentarias.

 

Ahora bien, según lo ha reconocido jurisprudencia constitucional y la de esta Corporación, la reglamentación de la materia concerniente al funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP implica disponer de un conocimiento especializado y técnico, dados los altos riesgos que apareja su manejo, por lo que para la Corte Constitucional “(…) resulta ajustado a la Constitución que sea la ley la que establezca los lineamientos generales sobre este asunto, pero que corresponda al Presidente, a través de la dependencia competente y conocedora del asunto, clasificar y reglamentar en detalle lo pertinente a tal distribución”, consideraciones que evidencian, además, como el principio de la reserva de ley tiene un contenido relativo y no absoluto.

 

La Corte Constitucional, tratándose del derecho administrativo sancionador, destaca esas razones de especialidad, en el entendido de que le compete a la reglamentación y no a la ley, la descripción detallada de las conductas objeto de sanción, lo que, en frente del principio de legalidad y, como consecuencia, del de tipicidad que le es inmanente, implica que el legislador sancionatorio está facultado para tipificar las conductas en un sistema “numerus apertus” –caracterizadospor descripciones amplias y genéricas en cuya textura abierta no se agotan los términos de su propia prescripción, sino que admiten la acumulación o inclusión de nuevas categorías–, sin que, en ningún caso, pueda permitirse que el grado de oscilación de la norma sancionatoria sea completamente indeterminado.

 

Así las cosas, dado que la reglamentación de los asuntos que materializan el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP frecuentemente requiere de altos niveles de especialización y técnicos –por supuesto, dando por descontados algún(os) lineamiento(s) general(es) establecido(s) en la ley–, el contenido de las infracciones a las obligaciones y deberes objeto de dicho régimen necesariamente se verá impactado como consecuencia de esa caracterización.

 

En este punto vale la pena recordar que, para la jurisprudencia constitucional, si los órganos de la administración tienen la facultad jurídica para fijar obligaciones o para regular una conducta, con miras a lograr la realización del interés general, el incumplimiento de ese mandato debe necesariamente conllevar, correlativamente, la asignación de atribuciones sancionatorias en cabeza de la autoridad que impuso la obligación o de otra del mismo género, con el propósito de garantizar su cumplimiento y, por esa vía, asegurar la vigencia del orden jurídico mediante la imposición de los castigos correspondientes.

 

En ese contexto no puede perderse de vista que la facultad sancionadora se ha llegado a considerar como uno de los elementos que definen la capacidad de intervención del Estado en la economía, con mayor razón en el caso de la distribución de combustibles, en el que, según lo ha reconocido esta Corporación, se trata de una actividad altamente peligrosa, que, de desviarse para fines ilícitos o ejercerse ilegalmente, representa grave amenaza para la seguridad ciudadana.

 

Precisamente, la potestad administrativa sancionatoria –fundamentada en la función y en el poder de policía–, se manifiesta en la distribución de CLDP, puesto que según lo ha reconocido la Corte Constitucional, aquella, además de la potestad disciplinaria, suele asumir otra modalidad específica: la potestad correccional, la que opera para reprimir las infracciones en que incurren los particulares por desconocer las obligaciones o restricciones impuestas por las leyes, ya sea en el campo de los servicios públicos o en las otras actividades de la administración –higiene, tránsito, financiera, fiscal, ambiental, etc.–.

Como consecuencia y parafraseando a esta Corporación, la sanción constituye un complemento indispensable de los reglamentos, permisos, autorizaciones y prohibiciones, puesto que los sectores administrativos requieren no sólo de la existencia de micro ordenamientos jurídico-administrativos que los regulen de manera específica y que delimiten el halo competencial que corresponde a la administración, sino además de herramientas que garanticen la eficacia de las normas que los rigen y, en caso de ser necesario, reaccionar ante comportamientos que las vulneren.

 

Con ese marco de por medio, de acuerdo con la parte actora, el deber constitucional confiado al legislador no puede ser asumido por la Administración bajo el entendido de una flexibilización extrema del principio de legalidad de las faltas y las sanciones, puesto que tal usurpación sería inconstitucional al desconocer el principio de la reserva de ley, y con este, el del debido proceso.

 

Este último argumento respecto de las disposiciones, segmentos y expresiones demandadas que se analizan en este acápite, compele al despacho a determinar, siempre y cuando los límites de cada cargo y el concepto de violación correspondiente lo permitan, si, en materia del servicio público de distribución de CLDP, las normas reglamentarias que se analizan, desarrollan alguna(s) norma(s) de rango legal que concrete(n) los elementos básicos de la conducta típica objeto de sanción, a partir de los siguientes criterios: descripciones amplias y genéricas que permitan establecer los elementos básicos de la conducta típica sancionada, remisiones normativas precisas en caso de que se prevea un tipo en blanco o en general criterios que permitan dilucidar con claridad dicha conducta.

 

Vale la pena advertir que la configuración en la ley de los referidos elementos no puede restringirse a una única disposición contenida en las leyes que versan sobre la materia que se examina, de manera que resulta perfectamente posible que dichos elementos se deduzcan a partir de la interpretación sistemática de su articulado. Sostener lo contrario conduciría a una posición francamente irrazonable, al obligar al legislador a establecer el fundamento de cada reglamentación, en un mismo artículo, todos los elementos generales y básicos que le permitan al Gobierno Nacional desarrollar el inmenso conjunto de conductas –de estirpe técnica en su mayoría– objeto de sanción.

 

A este respecto, la directriz del artículo 3 de la Ley 26 de 1989, consistente en que las conductas objeto de sanción deben corresponder a normas que versen sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, se complementa con algunas normas generales, orientadas a delimitar esos elementos básicos que materializan la variada gama de infracciones desarrolladas en el plano reglamentario. Lo anterior sin perjuicio de que en la revisión de cada disposición, segmento y/o expresión demandada, se haga expresa mención de normas legales –adicionalesa las siguientes que se enlistan– que contribuyen también en esa delimitación:

 

El artículo 2 de la Ley 39 de 1987, modificado por el artículo 61 de la Ley 812 de 2003, al determinar los agentes de la cadena de distribución de CLDP, circunscribió el funcionamiento del referido servicio público al refinador, importador, almacenador, distribuidor mayorista y minorista, transportador y gran consumidor. No sobra señalar que la referida modificación, contenida en una Ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND), hasta la fecha ha venido siendo mantenida vigente por todas las leyes cuatrienales posteriores de esa misma naturaleza.

 

El artículo 3 de la Ley 39 de 1987 facultó al Gobierno Nacional para hacer la clasificación de las estaciones de servicio (en adelante también EDS) y de las empresas transportadoras, con el fin de exigir requisitos para su funcionamiento.

 

Los artículos 8 de la Ley 39 de 1987 y 1 de la Ley 26 de 1989 facultaron al Gobierno Nacional para determinar, el primero, normas sobre calidad, medida y control de los combustibles; el segundo, horarios, precios, márgenes de comercialización, calidad –reiteraciónde la primera ley–, calibraciones, condiciones de seguridad, relaciones contractuales y demás condiciones que influyen en la mejor prestación del servicio público en cuestión. El otorgamiento de la facultad del Gobierno Nacional en la concreción de los aspectos generales mencionados no ha merecido reparo para la jurisprudencia de esta Corporación cuando se ha ocupado del desarrollo de algunos de ellos.

 

El artículo 2 de la Ley 26 de 1989 facultó al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, para otorgar licencia previa de funcionamiento a las personas distribuidoras de petróleo y sus derivados y para declarar la saturación o inconveniencia de construcción de EDS y plantas de distribución en determinadas áreas urbanas o geográficas del país.

 

El artículo 19 de la Ley 191 de 1995, modificado por los artículos 1 de la Ley 681 de 2001, 9 de la Ley 1430 de 2010, 172 de la Ley 1607 de 2012 y 220 de la Ley 1819 de 2016 establece varias reglas para la distribución de combustibles líquidos en los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera. No sobra indicar que dadas las varias modificaciones del artículo 19 en cuestión, el examen de las normas que lo han reglamentado debe hacerse a la luz de la modificación vigente para cuando se profirieron las correspondientes reglamentaciones.

 

Análisis individual de las disposiciones, segmentos y expresión(es) demandadas del Decreto 1073 de 2015

 

Expresiones“establecer” y “el régimen sancionatorio” del inciso 1º del artículo 2.2.1.1.2.2.1.1.

 

 

En relación con las expresiones demandadas del inciso 1º del artículo 2.2.1.1.2.2.1.1. del Decreto 1073 de 2015, la compilación normativa tiene origen en el artículo 1 del Decreto 4299 de 2005, normativa reglamentaria en cuyo epígrafe fue enunciado, como norma que se reglamentaba, el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 –modificatorio del artículo 2 de la Ley 39 de 1987–, en virtud de la potestad del artículo 189.11 de la Constitución Política.

 

En cuanto concierne al artículo 2.2.1.1.2.2.1.1. del Decreto 1073 de 2015, la parte actora argumentó que la Ley 812 de 2003 no regula ni establece el régimen sancionatorio aplicable a los agentes de la cadena de distribución de CLDP, tesis que, advierte el despacho, desconoce que el artículo 61 de dicha normativa modificó una de las reglas perteneciente al conjunto de normas reguladoras del servicio público de distribución de CLDP (Decreto 1056 de 1953 y Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989), por lo que esa disposición reglamentaria no puede admitir una interpretación tan aislada como la que propugna la demanda, sino una sistemática insertada en el referido conjunto, que versa sobre una misma materia.

 

Precisamente, ya se anticipó que el artículo 3 de la Ley 26 de 1989 consagró un marco general para el régimen sancionatorio aplicable a la infracción o transgresión de normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, marco general en el que dispuso los cuatro tipos de sanciones que pueden imponerse y las etapas del procedimiento administrativo aplicable. Ya se ha hecho alusión a que la determinación de las conductas objeto de sanción, dada la especialidad de la materia, requiere de parte del intérprete, de un ejercicio integrador entre los elementos genéricos dispuestos en el conjunto de normas referido en el párrafo precedente y la especificación pormenorizada establecida en la respectiva reglamentación.

 

Las expresiones demandadas concuerdan con ese marco general, sin que se observe que lo desborden, máxime si se considera que no van más allá de introducir, en el nivel reglamentario, lo que ya el legislador había previsto sobre la materia. Por lo demás, expresiones como las demandadas, por sí mismas, no resultan enjuiciables sino en conjunción con normas específicas de la misma norma reglamentaria que sí correspondan a elementos del derecho administrativo sancionador, en cada materia en particular.

 

En virtud de lo expuesto, en lo que atañe a este cargo, no existe ninguna vulneración normativa que configure los elementos exigidos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional en relación con las expresiones “establecer” y “el régimen sancionatorio” contenidas en el inciso 1º del artículo 2.2.1.1.2.2.1.1. del Decreto 1073 de 2015.

 

· Los artículos 2.2.1.1.2.2.3.65., 2.2.1.1.2.2.3.68. (inciso 2º de la letra g) y 2.2.1.1.2.2.3.71.

 

 

 

 

En relación con lo que se demanda de los artículos 2.2.1.1.2.2.3.65., 2.2.1.1.2.2.3.68. (inciso 2º de la letra g) y 2.2.1.1.2.2.3.71. del Decreto 1073 de 2015, la compilación normativa tiene origen en los artículos 28, 31 y 54 del Decreto 1521 de 1998, normativa reglamentaria en cuyo epígrafe fueron enunciadas, como normas que se reglamentaban, el Decreto 1056 de 1953, las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989 y el Decreto-ley 2119 de 1992, en virtud de las potestades de los artículos 189.11 y 189.22 de la Constitución Política.

 

Tratándose del artículo 2.2.1.1.2.2.3.65. del Decreto 1073 de 2015, en la demanda se argumentó que el Decreto-ley 2119 de 1992 no regula ni describe la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción. Asimismo que, en cuanto concierne al inciso 2º de la letra g) del artículo 2.2.1.1.2.2.3.68. y al artículo 2.2.1.1.2.2.3.71. del Decreto 1073 de 2015, las atribuciones constitucionales y legales tampoco regulan ni describen la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción.

 

La parte actora se aferra a la premisa errada de que el Decreto 1056 de 1953 y las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989 –que, junto con el Decreto-ley 2119 de 1992, también sirvieron de base a las disposiciones y segmentos demandados reglamentarios–, se encuentran derogadas, siendo que, se reitera, la promulgación de la Constitución Política de 1991 no acarreó ningún efecto derogatorio frente a las normas de rango legal y reglamentario proferidas en vigencia de la Constitución de 1886.

 

En consonancia con lo anterior, la premisa antedicha, al limitar el alcance del presente cargo, impide al despacho entrar a profundizar sobre si, tratándose de las disposiciones y segmentos demandados objeto de este acápite, el Decreto 1056 de 1953 y las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989 regulan o describen la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción. Proceder de otra forma implicaría terminar por analizar un cargo reconvertido y distinto al formulado por la parte actora, en detrimento de la congruencia de las providencias judiciales.

 

En virtud de lo expuesto, en lo que atañe a este cargo, no existe ninguna vulneración normativa que configure los elementos exigidos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional en relación con los artículos 2.2.1.1.2.2.3.65., 2.2.1.1.2.2.3.68. (inciso 2º de la letra g) y 2.2.1.1.2.2.3.71. del Decreto 1073 de 2015.

 

El inciso 4º del artículo 2.2.1.1.2.2.3.73

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En relación con el inciso 4º demandado del artículo 2.2.1.1.2.2.3.73. del Decreto 1073 de 2015, la compilación normativa tiene origen en el artículo 3 del Decreto 2935 de 2002, normativa reglamentaria en cuyo epígrafe fue enunciado, como norma que se reglamentaba, el artículo 14 de la Ley 681 de 200173, en virtud de la potestad del artículo 189.11 de la Constitución Política.

 

Tratándose del artículo 2.2.1.1.2.2.3.73. del Decreto 1073 de 2015, la demanda argumentó que la Constitución Política y el artículo 14 de la Ley 681 de 2001 no regulan ni describen la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción.

 

La norma contentiva del inciso 4º demandado estableció la obligación para Ecopetrol S.A. o quien haga sus veces, los distribuidores mayoristas de combustibles, los refinadores locales y los importadores, de reportar a la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME las ventas totales de ACPM realizadas durante el trimestre anterior y discriminadas por clientes, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la terminación de cada trimestre.

 

Esa obligación que se exige respecto de algunos de los agentes de la cadena de distribución de CLDP –establecidos en el artículo 2 de la Ley 39 de 1987, modificado por el artículo 61 de la Ley 812 de 2003–, guarda relación con las facultades del Gobierno Nacional para determinar normas sobre el control, precios y relaciones contractuales de esos combustibles –artículos 8 de la Ley 39 de 1987 y 1 de la Ley 26 de 1989– y su cumplimiento posibilita establecer el ingreso al productor para “Grandes Consumidores Individuales No Intermediarios de ACPM”, en los términos del artículo 14 de la Ley 681 de 2001.

 

Lo anterior conduce a deducir que, frente a la obligación contenida en el artículo 2.2.1.1.2.2.3.73. del Decreto 1073 de 2015, se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional para la observancia del principio de legalidad y de los que le son inmanentes en materia sancionatoria, puesto que con base en los elementos contenidos en normas generales de rango legal, la conducta típica objeto de sanción se materializa de forma específica a través de la reglamentación.

 

Como consecuencia, se trata de una conducta cuya infracción se predica de normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, lo que hace procedente que, en los mismos términos del inciso 4º de esa disposición, acaree las sanciones contempladas en la Ley 39 de 1987, adicionada por la Ley 26 de 1989.

 

En virtud de lo expuesto, en lo que atañe a este cargo, no existe ninguna vulneración normativa que configure los elementos exigidos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional en relación con el inciso 4º del artículo 2.2.1.1.2.2.3.73. del Decreto 1073 de 2015.

 

· Los artículos 2.2.1.1.2.2.3.96. (inciso 1º del parágrafo 3) y 2.2.1.1.2.2.3.99 (parágrafo)

 

 

 

En relación con lo que se demanda de los artículos 2.2.1.1.2.2.3.96. (inciso 2º del parágrafo 3) y 2.2.1.1.2.2.3.99. (parágrafo) del Decreto 1073 de 2015, la compilación normativa tiene origen, respectivamente, en el parágrafo 3 del artículo 27 –modificado por el Decreto 1717 de 2008– y en el parágrafo del artículo 30 del Decreto 4299 de 2005, normativa reglamentaria en cuyo epígrafe76 fueron enunciadas, como normas que se reglamentaban, el Decreto 1056 de 1953, las Leyes 39 de 1987, 26 de 1989 y 812 de 2003, en virtud de la potestad del artículo 189.11 de la Constitución Política.

 

En cuanto concierne a los artículos 2.2.1.1.2.2.3.96. y 2.2.1.1.2.2.3.99. del Decreto 1073 de 2015, la demanda argumentó que las disposiciones de rango legal, que constituyeron la base normativa a reglamentar, no regulan ni describen la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción.

 

Del contenido de las normas reglamentarias a las que atañen los parágrafos que se demandan, se observa: El artículo 2.2.1.1.2.2.3.96., que debe leerse en conjunto con el artículo 2.2.1.1.2.2.3.95., erige la obligación de los distribuidores mayoristas de garantizar una capacidad mínima de almacenamiento, en el plazo establecido en el parágrafo 3° del artículo 2.2.1.1.6.126. del Decreto 1073 de 2015.

 

Esa obligación se exige respecto de uno de los específicos tipos de agentes de la cadena de distribución de CLDP –establecidos en el artículo 2 de la Ley 39 de 1987, modificado por el artículo 61 de la Ley 812 de 2003– y guarda relación con las facultades del Gobierno Nacional para determinar normas sobre la medida, control y márgenes de comercialización de esos combustibles –artículos 8 de la Ley 39 de 1987 y 1 de la Ley 26 de 1989–.

 

Lo anterior permite deducir que, frente a la obligación contenida en el artículo 2.2.1.1.2.2.3.96. del Decreto 1073 de 2015, se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional para la observancia del principio de legalidad y de los que le son inmanentes en materia sancionatoria, puesto que con base en los elementos contenidos en normas generales de rango legal, la conducta típica objeto de sanción se materializa de forma específica a través de la reglamentación.

 

Como consecuencia, se trata de una conducta exigible en normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, cuya infracción hace procedente que, en los términos del inciso 2º del parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.96., se sancione con la multa dispuesta en el artículo 2.2.1.1.6.134 del Decreto 1073 de 2015.

 

El artículo 2.2.1.1.2.2.3.99., que debe leerse en conjunto con los artículos 2.2.1.1.2.2.3.97. y 2.2.1.1.2.2.3.98., establece la obligación para los agentes autorizados para suministrar la “Guía Única de Transporte”, de remitir un informe mensual al Ministerio de Minas y Energía, dentro de los primeros 5 días hábiles de cada mes, sobre el manejo de las guías suministradas en el mes anterior.

 

Esa obligación se exige respecto de algunos agentes de la cadena de distribución de CLDP –establecidos en el artículo 2 de la Ley 39 de 1987, modificado por el artículo 61 de la Ley 812 de 2003–, que la reglamentación autoriza para el efecto, y guarda relación con las facultades del Gobierno Nacional para determinar normas sobre el control y condiciones de seguridad de esos combustibles –artículos 8 de la Ley 39 de 1987 y 1 de la Ley 26 de 1989–.

 

Lo anterior permite deducir que, frente a la obligación contenida en el parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.99. del Decreto 1073 de 2015, se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional para la observancia del principio de legalidad y de los que le son inmanentes en materia sancionatoria, puesto que con base en los elementos contenidos en normas generales de rango legal, la conducta típica objeto de sanción se materializa de forma específica a través de la reglamentación.

 

Como consecuencia, se trata de una conducta exigible en normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, cuya infracción hace procedente que, en los términos del parágrafo antedicho, se sancione de acuerdo con las normas de la sección relativa a las sanciones que se ubican en el mismo Título del Decreto 1073 de 2015 en el que se inserta el artículo 2.2.1.1.2.2.3.99.

 

En síntesis, resulta fehaciente que el incumplimiento de las obligaciones precedentes constituye una infracción de normas vinculadas al funcionamiento del servicio público de la distribución de CLDP y, en esa medida, las sanciones que su transgresión acarrea se encuentran gobernadas por el régimen sancionatorio del artículo 3 de la Ley 26 de 1989.

 

En virtud de lo expuesto, en lo que atañe a este cargo, no existe ninguna vulneración normativa que configure los elementos exigidos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional en relación con el inciso 2º del parágrafo 3 del artículo 2.2.1.1.2.2.3.96. y el parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.99. del Decreto 1073 de 2015.

 

El artículo 2.2.1.1.2.2.6.6. (numeral 4) del Decreto 1073 de 2015

 

 

En relación con los numerales demandados 4 y 5 del artículo 2.2.1.1.2.2.6.6. del Decreto 1073 de 2015, la compilación normativa tiene origen en el artículo 5 del Decreto 1980 de 2003, normativa reglamentaria en cuyo epígrafe fueron enunciadas, como normas que se reglamentaban, las Leyes 6 de 1971, 7 de 1991 y 681 de 2001, en virtud de las potestades de los artículos 189.11 y 189.25 de la Constitución Política.

 

En cuanto concierne a los numerales del artículo 2.2.1.1.2.2.6.6. del Decreto 1073 de 2015 y tratándose de las disposiciones de rango legal que constituyeron la base normativa a reglamentar, en la demanda, además del argumento referido a la derogatoria automática de la Constitución de 1991 sobre las Leyes 6 de 1971 y 7 de 1991, se sostiene que la Ley 681 de 2001 no regula ni describe la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción.

 

No obstante que, en este caso, el artículo 2.2.1.1.2.2.6.6. del Decreto 1073 de 2015 hace parte de una reglamentación que, por especialidad, concierne más con la Ley 681 de 2001 que con las Leyes 6 de 1971 y 7 de 1991, la argumentación de la demanda, en parte, cuestiona que estas dos últimas fueron derogadas con la promulgación de la Constitución Política de 1991, frente a lo cual se reiteran las consideraciones expresadas por el despacho cuando se analizó el “Cargo de incompetencia por derogatoria de la Constitución de 1886”.

 

En cuanto al segundo cuestionamiento, se advierte que la Ley 681 de 2001, pese a que incorporó disposiciones propias, incluyó también normas modificatorias de otras leyes, entre las que se destaca el artículo 19 de la Ley 191 de 1995, modificado por otras posteriores91, entre ellas el artículo 1 de la Ley 681 de 2001, este último que el despacho se permite subrayar, puesto que reguló algunos aspectos concernientes a la distribución de CLDP en los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera. Lo anterior muestra que existe una conexión temática y una relación de género a especie entre, por una parte, el Decreto 1056 de 1953 y las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989 y, por otro lado, el artículo 19 de la Ley 191 de 1995.

 

La situación que se advierte, frente a las varias modificaciones de la Ley 191 de 1995, es importante no perderla de vista, puesto que, pese a que el artículo 2.2.1.1.2.2.6.6. del Decreto 1073 de 2015 compila esencialmente el mismo contenido del artículo 5 del Decreto 1980 de 2003, las diferencias entre ambas disposiciones obedecen a que, tratándose del artículo 19 de la Ley 191 de 1995, para cuando fue expedido el Decreto 1980 de 2003, se encontraba vigente la modificación del artículo 1 de la Ley 681 de 2001 y, para cuando se profirió el Decreto 1073 de 2015 se encontraban vigentes las modificaciones de los artículos 9 y 172 de las Leyes 1430 de 2010 y 1607 de 2012, respectivamente.

 

Del contenido de las normas reglamentarias a las que atañen los numerales que se demandan, se observa:

 

El numeral 4 estableció la obligación para las EDS que distribuyan combustibles en los municipios y corregimientos ubicados en zonas de frontera del departamento de la Guajira, de informar, dentro de los 5 días siguientes a la terminación del mes, a la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía y a la DIAN, el volumen, en galones, y precios de los combustibles adquiridos y la relación de las ventas efectuadas en el mes calendario inmediatamente anterior, con discriminación de productos, cantidad en galones y precios.

 

Esa obligación se exige respecto de toda EDS, guarda relación con las facultades del Gobierno Nacional para determinar normas sobre la medida, control y precios de esos combustibles –artículos 8 de la Ley 39 de 1987 y 1 de la Ley 26 de 1989– y, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 191 de 1995, propende porque la autoridad pública los distribuya de manera planificada e informada, bien sea importando combustible del país vecino o atendiendo el suministro con combustibles producidos en Colombia, y garantice su entrega directa en cada EDS y en los vehículos del comercializador industrial y las instalaciones que estos atienden, en concordancia con los cupos asignados.

 

Lo anterior permite deducir que, frente a la obligación contenida en el numeral del artículo 2.2.1.1.2.2.6.6. del Decreto 1073 de 2015, se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional para la observancia del principio de legalidad y de los que le son inmanentes en materia sancionatoria, puesto que con base en los elementos contenidos en normas generales de rango legal, la conducta típica objeto de sanción se materializa de forma específica a través de la reglamentación.

 

Como consecuencia, se trata de una conducta exigible en normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, cuya infracción hace procedente que, en los términos del referido numeral 4, se sancione de acuerdo con las normas de la sección relativa a las sanciones que se ubican en el mismo Título del Decreto 1073 de 2015 en el que se inserta el artículo 2.2.1.1.2.2.6.6.

 

El numeral 5 determinó la obligación para las plantas de abastecimiento legalmente establecidas, localizadas en el área de influencia, que abastezcan las estaciones referidas en el numeral 4, de llevar un registro independiente para cada uno de los combustibles que allí se distribuyen y de informarlo mensualmente a la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, dentro de los 5 días siguientes a la terminación del mes.

 

Esa obligación se exige respecto de algunos agentes de la cadena de distribución de CLDP –establecidosen el artículo 2 de la Ley 39 de 1987, modificado por el artículo 61 de la Ley 812 de 2003–, que operen a través de plantas de abastecimiento, guarda relación con las facultades del Gobierno Nacional para determinar normas sobre la medida, control y precios de esos combustibles –artículos8 de la Ley 39 de 1987 y 1 de la Ley 26 de 1989– y, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 191 de 1995, propende porque la autoridad pública los distribuya de manera planificada e informada, bien sea importando combustible del país vecino o atendiendo el suministro con combustibles producidos en Colombia, y garantice su entrega directa en cada EDS y en los vehículos del comercializador industrial y las instalaciones que estos atienden, en concordancia con los cupos asignados.

 

“Reglamentaciones”. En ese sentido, en ese mismo Título I, las sanciones, que se ubican en el Capítulo 2, “Aspectos Económicos”, Sección 4, “Sanciones”, desarrollan el régimen sancionatorio del artículo 3 de la Ley 26 de 1989 y corresponden a los artículos 32 a 37 del Decreto 4299 de 2005 –compilados y numerados por subniveles en los artículos 2.2.1.2.4.1. a 2.2.1.2.4.6. del Decreto 1073 de 2015– y los artículos 15 a 20 del Decreto 1503 de 2002 – compilados y numerados por subniveles en el Decreto 1073 de 2015 en los artículos 2.2.1.2.4.7. a 2.2.1.2.4.12.–. Aunque en la misma Sección se incluye al artículo 37 del Decreto 1348 de 1961 –compilado y numerado por subniveles en el Decreto 1073 de 2015 en el artículo 2.2.1.2.4.13.–, es claro, por su cronología, que se trata de una norma que no constituye un desarrollo de la Ley 26 de 1989. No sobra advertir que el Decreto 1172 de 2016, que modificó los artículos 2.2.1.2.4.1. a 2.2.1.2.4.8. del Decreto 1073 de 2015, perdió fuerza ejecutoria en la medida en que las normas que aquel reglamentó –artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015– fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-008/18. MP. José Fernando Reyes Cuartas. No sobra indicar también que la versión original del numeral 4 del artículo compilado (artículo 5 del Decreto 1980 de 2003) remitía al Decreto 1521 de 1998, que reglamentó, entre otras normas, la Ley 26 de 1989, decreto cuyas normas relacionadas con el régimen sancionatorio fueron derogadas por el Decreto 4299 de 2005.

 

Lo anterior permite deducir que, frente a la obligación contenida en el numeral del artículo 2.2.1.1.2.2.6.6. del Decreto 1073 de 2015, se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional para la observancia del principio de legalidad y de los que le son inmanentes en materia sancionatoria, puesto que con base en los elementos contenidos en normas generales de rango legal, la conducta típica objeto de sanción se materializa de forma específica a través de la reglamentación.

 

Como consecuencia, se trata de una conducta exigible en normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, cuya infracción hace procedente que, en los términos del referido numeral 5, se sancione de acuerdo con las normas de la sección relativa a las sanciones que se ubican en el mismo Título del Decreto 1073 de 2015 en el que se inserta el artículo 2.2.1.1.2.2.6.6.

 

En síntesis, resulta fehaciente que el incumplimiento de las obligaciones precedentes constituye una infracción de normas vinculadas al funcionamiento del servicio público de la distribución de CLDP y, en esa medida, las sanciones que su transgresión acarrea se encuentran gobernadas por el régimen sancionatorio del artículo 3 de la Ley 26 de 1989.

 

En virtud de lo expuesto, en lo que atañe a este cargo, no existe ninguna vulneración normativa que configure los elementos exigidos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional en relación con los numerales 4 y 5 del artículo 2.2.1.1.2.2.6.6. del Decreto 1073 de 2015.

 

Los artículos 2.2.1.1.2.2.6.11. (inciso 1º del parágrafo e inciso 3º), 2.2.1.1.2.2.6.13. (inciso 8º) y 2.2.1.1.2.2.6.15. (incisos 6º y 11º) del Decreto 1073 de 2015

 

 

 

 

En relación con los incisos y parágrafo demandados de los artículos 2.2.1.1.2.2.6.11., 2.2.1.1.2.2.6.13. y 2.2.1.1.2.2.6.15. del Decreto 1073 de 2015, la compilación normativa tiene origen en los artículos 6, 8 y 10 del Decreto 386 de 200796, normativa reglamentaria en cuyo epígrafe97 fue enunciada, como norma que se reglamentaba, la Ley 681 de 2001, en virtud de la potestad del artículo 189.11 de la Constitución Política.

 

En cuanto concierne a los incisos y parágrafo de los artículos 2.2.1.1.2.2.6.11., 2.2.1.1.2.2.6.13. y 2.2.1.1.2.2.6.15. del Decreto 1073 de 2015, en la demanda se indica que la Ley 681 de 2001 no regula ni describe la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción.

 

Del contenido de las normas reglamentarias a las que atañen los incisos y parágrafo que se demandan, se observa:

 

Del artículo 2.2.1.1.2.2.6.11., que debe leerse en conjunto con los artículos 2.2.1.1.2.2.6.9. y 2.2.1.1.2.2.6.10., se deduce, por una parte, que el derecho que tienen las EDS ubicadas en municipios de frontera de acceder a una asignación de un volumen máximo y periódico de CLDP, establecida por la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo con los criterios de compras realizadas y capacidad instalada, se suspende temporalmente (“por lo menos durante las dos (2) siguientes asignaciones generales”) cuando esas estaciones pierden el derecho a seguir operando, como consecuencia de la comisión de una conducta penal imputable a su propietario y/o administrador; y, de otro lado, que el cupo asignado o fijado para las EDS o a los grandes consumidores, cargo también de la referida Dirección, se cancela por el retiro del “certificado de conformidad” por parte de un organismo de certificación.

 

Cabe indicar que la competencia para la fijación de volúmenes de combustibles que, de acuerdo con esta Corporación, abarca la asignación o fijación de los cupos, sumada a las directrices generales dispuestas por el legislador, materializa mandatos que le atañen a la Dirección de Hidrocarburos de la referida cartera ministerial, sobre la medida y control de combustibles, en los términos del artículo 19 de la Ley 191 de 1995, en armonía con las facultades atribuidas al Gobierno Nacional en los artículos 8 de la Ley 39 de 1987 y 1 de la Ley 26 de 1989.

 

Centrándonos en el contenido del artículo 2.2.1.1.2.2.6.11., las barreras en el acceso a volúmenes máximos de CLDP (que tienen como destinatarias a EDS ubicadas en los municipios de frontera), así como también a la asignación de cupos (que tienen como destinatarias a EDS y a grandes consumidores), esa norma reglamentaria las circunscribe, respectivamente, a la pérdida del derecho a seguir operando por la comisión de una conducta penal imputable al propietario y/o administrador de dichas estaciones (lo que implica la existencia de una decisión judicial en ese sentido), y a la cancelación del certificado de conformidad (lo que implica la existencia de la decisión de un organismo de certificación en ese sentido):

 

En relación con lo primero, es decir, la pérdida del derecho a seguir operando por la comisión de una conducta penal imputable al propietario

 

El volumen máximo para distribuir en los territorios determinados de los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera será fijado por dicho ministerio, quien podrá ceder o contratar, total o parcialmente, con los distribuidores mayoristas y terceros, la importación, transporte, almacenamiento, distribución o venta de los combustibles.

 

Los contratos de transporte que celebre dicho ministerio con los distribuidores mayoristas y minoristas o terceros para que realicen la entrega del combustible directamente en cada EDS y en los vehículos del comercializador industrial y las instalaciones que estos atienden, deben ser concordante con los cupos asignados a esos destinatarios y/o administrador de la EDS, de acuerdo con el artículo 28 del Decreto 1521 de 1998, compilado en el artículo 2.2.1.1.2.2.3.65. del Decreto 1073 de 2015, una EDS no puede entrar a operar sin haber dado total cumplimiento a lo exigido en dicha normativa, so pena de que se le imponga la sanción pertinente –el acápite de sanciones del Decreto 1521 de 1998 fue derogado por el Decreto 4299 de 2005 que reglamentó lo propio–. A su turno, el artículo 36.7 del Decreto 4299 de 2005, compilado en el artículo 2.2.1.2.4.5. del Decreto 1073 de 2015, estableció que la sanción consistente en la cancelación de la autorización y cierre del establecimiento es procedente, entre otros casos, “Por tenencia, tráfico y comercio ilícitos de combustibles”.

 

Lo anterior, bajo una interpretación sistemática de las normas reglamentarias de la Ley 26 de 1989, evidencia que cuando el artículo 2.2.1.1.2.2.6.11. vincula la pérdida del derecho de las EDS a seguir operando, a la comisión de una conducta penal imputable al propietario y/o administrador de aquellas, esta solamente puede estar referida a los delitos que conciernan a la tenencia, tráfico y comercio ilícitos de combustibles, puesto que asumir lo contrario, tratándose del derecho administrativo sancionador aplicable en la materia en cuestión, conduciría a conclusiones equivocadas, fundamentadas en que cualquier delito en que incurren aquellos afecta la distribución planificada e informada por la que propende el artículo 19 de la Ley 191 de 1995 y a que la comisión de cualquier conducta penal proveniente del propietario y/o administrador de EDS infringe normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, lo que no sería correcto.

 

El despacho observa una inconsistencia entre la pérdida del derecho a seguir operando y la consecuencia específica prevista en el artículo 2.2.1.1.2.2.6.11., frente al derecho de las EDS de acceder a volúmenes máximos, por lo menos durante las dos siguientes asignaciones generales, lo que no tendría sentido puesto que, si ya se impone la sanción más grave (cancelaciónde la autorización y cierre del establecimiento), pierde sustento cualquier restricción temporal en la asignación de volúmenes máximos. Lo dicho, no obstante, además de que se trata de una inconsistencia que no advierte la demanda, en nada cambia las consideraciones del despacho desarrolladas en los párrafos precedentes frente a la pérdida del derecho de las EDS a operar por la comisión de delitos vinculados a la tenencia, tráfico y comercio ilícitos de combustibles, en que incurran sus propietarios y/o administradores.

 

Así las cosas, en lo que concierne a la conducta exigida respecto de los propietarios y/o administradores de EDS, a través de las que operan los distribuidores minoristas –agentes de la cadena de distribución de CLDP establecidos en el artículo 2 de la Ley 39 de 1987, modificado por el artículo 61 de la Ley 812 de 2003–, el inciso 3º guarda relación con las facultades del Gobierno Nacional para determinar normas sobre el control de esos combustibles –artículos 8 de la Ley 39 de 1987 y 1 de la Ley 26 de 1989– y, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 191 de 1995, propende porque la autoridad pública los distribuya de manera planificada e informada, bien sea importando combustible del país vecino o atendiendo el suministro con combustibles producidos en Colombia, y garantice su entrega directa en cada EDS y en los vehículos del comercializador industrial y las instalaciones que estos atienden, en concordancia con los cupos asignados.

 

Lo anterior permite deducir que, frente a la obligación deducida del inciso 3º del artículo 2.2.1.1.2.2.6.11. del Decreto 1073 de 2015, se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional para la observancia del principio de legalidad y de los que le son inmanentes en materia sancionatoria, puesto que con base en los elementos contenidos en normas generales de rango legal, la conducta típica objeto de la sanción de cancelación de la autorización y cierre del establecimiento se materializa de forma específica a través de la reglamentación.

 

En relación con lo segundo, es decir, la cancelación del certificado de conformidad expedido por un organismo de certificación acreditado, deacuerdo con el artículo 5 del Decreto 386 de 2006, compilado en el artículo 2.2.1.1.2.2.6.10. del Decreto 1073 de 2015, aquel versa principalmente sobre el cumplimiento de los requisitos contenidos en la subsección “Distribuciónde combustibles líquidos derivados del petróleo”, certificado en relación con el cual, en los que concierne a las EDS y a los Grandes Consumidores, la reglamentación les atribuye, entre otras obligaciones, la de obtenerlo y mantenerlo vigente.

 

En ese sentido, resulta claro que la cancelación del certificado de conformidad por parte del organismo de certificación correspondiente afecta, a su turno, la posibilidad de que las EDS y los Grandes Consumidores conserven los cupos que les hubieran sido asignados por el Ministerio de Minas y Energía, lo cual, stricto sensu, no constituye una sanción sino una consecuencia sobreviniente cuando deja de cumplirse un requisito obligatorio para la autorización del ejercicio de las actividades que les corresponde a dichos agentes en la distribución de CLDP, en otras palabras, se trata de un certificado exigible mientras dichas actividades se desarrollen, sin que se restrinja al inicio de su ejercicio.

 

El artículo 2.2.1.1.2.2.6.13. se refiere a distintas obligaciones de quien(es) transporta(n) combustibles en zonas de frontera, principalmente: la presentación de la documentación exigida para la autorización y registro de combustibles transportados entre las instalaciones de los agentes que distribuyan combustibles exentos en zonas de frontera; las que se encuentran consagradas en la Subsección de “Distribuciónde CLDP”; las del Decreto 1079 de 2015; y las contempladas en las autorizaciones y/o cesiones suscritos entre el Ministerio de Minas y Energía y los distribuidores mayoristas y minoristas y/o terceros, transporte que estos pueden directamente efectuar, con sus propios carrotanques, o contratar.

 

Estas obligaciones guardan relación con las facultades del Gobierno Nacional para determinar normas principalmente sobre la medida, control y relaciones contractuales de esos combustibles –artículos 8 de la Ley 39 de 1987 y 1 de la Ley 26 de 1989– y, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 191 de 1995, propenden porque la autoridad pública los distribuya de manera planificada e informada, bien sea importando combustible del país vecino o atendiendo el suministro con combustibles producidos en Colombia, y garantice su entrega directa en cada EDS y en los vehículos del comercializador industrial y las instalaciones que estos atienden, en concordancia con los cupos asignados.

 

Lo anterior permite deducir que, frente a las obligaciones contenidas en el inciso 8º del artículo 2.2.1.1.2.2.6.13. del Decreto 1073 de 2015, se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional para la observancia del principio de legalidad y de los que le son inmanentes en materia sancionatoria, puesto que con base en los elementos contenidos en normas generales de rango legal, la conducta típica objeto de sanción se materializa de forma específica a través de la reglamentación.

 

Como consecuencia, se trata de conductas exigibles en normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, cuya infracción hace procedente que, en los términos del referido inciso 8º, se sancione de acuerdo con las normas de la sección relativa a las sanciones que se ubican en el mismo Título del Decreto 1073 de 2015 en el que se inserta el artículo 2.2.1.1.2.2.6.13.

 

Tratándose del artículo 2.2.1.1.2.2.6.15., mientras el inciso 6º estableció la obligación de las EDS y los grandes consumidores ubicados en Zonas de Frontera, de informar, a través del Sistema de Información de la Cadena de Distribución de Combustibles (en adelante también SICOM), en concordancia con los términos y condiciones de la Resolución 18-2 de 20 de diciembre de 2007 o las normas que los modifiquen o sustituyan, el volumen de combustibles adquiridos y la relación de las ventas efectuadas en el mes calendario inmediatamente anterior, con discriminación de productos, cantidad en galones y precios; el inciso 11º establece la obligación de las plantas de abastecimiento localizadas en el área de influencia, que abastezcan EDS ubicadas en municipios de zonas de frontera, al deber de llevar un registro independiente, para cada uno de los combustibles que se distribuyan en dicha zona, y de informarlo mensualmente a la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía o a la entidad competente, y a la DIAN.

 

En relación con lo primero, es decir, la obligación de EDS y grandes consumidores ubicados en Zonas de Frontera, de informar a través del SICOM, aspectos concernientes a combustibles adquiridos y ventas efectuadas, el despacho advierte que el inciso 6º demandado del artículo 2.2.1.1.2.2.6.15. debe leerse en conjunto con las normas que lo crearon y modificaron dicho sistema, como es el caso de las leyes cuatrienales del PND.

 

El artículo 61 de la Ley 1151 de 2007, vigente para cuando el artículo 10 del Decreto 386 de 2007 fue modificado por el Decreto 2776 de 2010 y que fue compilado en el artículo 2.2.1.1.2.2.6.15. del Decreto 1073 de 2015, estableció, como requisito para obtener el permiso de operación, el registro en el SICOM de todos los agentes que hicieran parte de la cadena de distribución de CLDP, de acuerdo con los procedimientos, términos y condiciones fijados por el Ministerio de Minas y Energía –loque inicialmente se materializó en la Resolución 18-2113 de 20 de diciembre de 2007–.

 

En ese sentido, el inciso 6º demandado del artículo 2.2.1.1.2.2.6.15. reglamentó el registro en el SICOM en el contexto específico de las EDS y los grandes consumidores ubicados en Zonas de Frontera, lo que se explica en que esa disposición, que compiló el artículo 10 del Decreto 386 de 2007, tenía como fundamento reglamentar la Ley 681 de 2001, normativa que para ese momento, en su artículo 1, había modificado el artículo 19 de la Ley 191 de 1995, referido a la distribución de CLDP en los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera.

 

De allí que, tratándose del cuestionamiento de la parte actora en torno a una supuesta ausencia en la Ley 681 de 2001 de una regulación y descripción de la conducta que da lugar a la aplicación de la sanción113, el despacho lo considera desacertado, dado que las directrices generales de ley que fundamentan el inciso 6º demandado del artículo 2.2.1.1.2.2.6.15. no deben limitarse al artículo 1 de dicha ley, sino que también comprenden el artículo 61 de la Ley 1151 de 2007, por las razones ya explicadas.

 

Lo anterior permite deducir que, frente a la obligación contenida en el inciso 6º del artículo 2.2.1.1.2.2.6.15. del Decreto 1073 de 2015, se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional para la observancia del principio de legalidad y de los que le son inmanentes a este en materia sancionatoria, puesto que, con base en los elementos contenidos en normas generales de rango legal, la conducta típica objeto de sanción se materializa de forma específica a través de la reglamentación.

 

En relación con lo segundo, es decir, la obligación de las plantas de abastecimiento localizadas en el área de influencia, que abastezcan EDS ubicadas en municipios de zonas de frontera, de llevar un registro independiente para cada uno de los combustibles que distribuyan en dicha zona –contentivo de, entre otros: nombre de la EDS, municipio, cupo mensual asignado, volumen retirado mensual, valor correspondiente a sobretasa–, y de informarlo mensualmente a la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía o a la entidad competente, y a la DIAN, el despacho advierte que se trata de una conducta vinculada al funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP.

 

En este punto cabe indicar que el artículo 2.2.1.1.2.2.6.7. del Decreto 1073 de 2015 establece que la función de distribución de CLDP de que trata el artículo 1 de la Ley 681 de 2001 –alusión que debe entenderse referida a la modificación vigente del artículo 191 de la Ley 191 de 1995– comprende las actividades de importación, transporte, almacenamiento, distribución (mayorista, minorista y tercero) de dichos combustibles por parte del Ministerio de Minas y Energía en los municipios de zonas de frontera.

 

La obligación, contenida en el inciso 11º del artículo 2.2.1.1.2.2.6.15. del Decreto 1073 de 2015, se exige respecto de uno de los agentes de la cadena de distribución de CLDP (los almacenadores) –establecidos en el artículo 2 de la Ley 39 de 1987, modificado por el artículo 61 de la Ley 812 de 2003–, guarda relación con las facultades del Gobierno Nacional para determinar normas sobre la medida, el control y precio de esos combustibles –artículos 8 de la Ley 39 de 1987 y 1 de la Ley 26 de 1989– y, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 191 de 1995, propende porque la autoridad pública los distribuya de manera planificada e informada, bien sea importando combustible del país vecino o atendiendo el suministro con combustibles producidos en Colombia.

 

Lo anterior permite deducir que, frente a la obligación contenida en el inciso 11º del artículo 2.2.1.1.2.2.6.15. del Decreto 1073 de 2015, se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional para la observancia del principio de legalidad y de los que le son inmanentes a este en materia sancionatoria, puesto que con base en los elementos contenidos en normas generales de rango legal, la conducta típica objeto de sanción116 se materializa de forma específica a través de la reglamentación.

 

En virtud de lo expuesto, en lo que atañe a este cargo, no existe ninguna vulneración normativa que configure los elementos exigidos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional en relación con el inciso 1º del parágrafo y el inciso 3º del artículo 2.2.1.1.2.2.6.11, el inciso 8º del artículo 2.2.1.1.2.2.6.13. y los incisos 6º y 11º del artículo 2.2.1.1.2.2.6.15. del Decreto 1073 de 2015.

 

El artículo 2.2.1.2.2.21. del Decreto 1073 de 2015

 

 

En relación con el parágrafo 2 demandado del artículo 2.2.1.2.2.21. del Decreto 1073 de 2015, la compilación normativa tiene origen en el parágrafo 2 del artículo 14 del Decreto 1505 de 2002, modificado por el Decreto 4335 de 2004, normativa reglamentaria en cuyo epígrafe fueron enunciados, como normas que se reglamentaban, los artículos 2 a 4 y 8 de la Ley 681 de 2001, en virtud de la potestad del artículo 189.11 de la Constitución Política.

 

En cuanto concierne al parágrafo 2 del artículo 2.2.1.2.2.21. del Decreto 1073 de 2015, en la demanda se indica que la Ley 681 de 2001 no regula ni describe la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción.

 

El artículo 2.2.1.2.2.21., que debe leerse en conjunto con el artículo 2.2.1.2.2.2., establece a la obligación de los distribuidores mayoristas de CLDP, de informar a la UPME, dentro de los 10 primeros días hábiles siguientes a la terminación mes, discriminando por cada beneficiario, la fecha y el volumen en galones de diésel marino vendido en actividades de pesca y cabotaje.

 

Esa obligación se exige respecto de uno de los tipos de agentes de la cadena de distribución de CLDP –establecidos en el artículo 2 de la Ley 39 de 1987, modificado por el artículo 61 de la Ley 812 de 2003–, guarda relación con las facultades del Gobierno Nacional para determinar normas sobre el control, medida y relaciones contractuales de esos combustibles –artículos 8 de la Ley 39 de 1987 y 1 de la Ley 26 de 1989– y su cumplimiento posibilita, en los términos del artículo 2 de la Ley 681 de 2001, que la autoridad competente establezca cupos estrictos de consumo para el control de combustibles utilizados en actividades de pesca y/o cabotaje en las costas colombianas y en las actividades marítimas desarrolladas por la Armada Nacional, propias del cuerpo de guardacostas, contempladas en el Decreto 1874 de 1979.

 

Lo anterior conduce a deducir que, frente a la obligación contenida en el artículo 2.2.1.2.2.21. del Decreto 1073 de 2015, se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional para la observancia del principio de legalidad y de los que le son inmanentes en materia sancionatoria, puesto que con base en los elementos contenidos en normas generales de rango legal, la conducta típica objeto de sanción se materializa de forma específica a través de la reglamentación.

 

Como consecuencia, se trata de una conducta exigible en normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, cuya infracción hace procedente que, en los términos del parágrafo 2º antedicho, se sancione de acuerdo con las normas de la sección relativa a las sanciones que se ubican en el mismo Título del Decreto 1073 de 2015 en el que se inserta el artículo 2.2.1.2.2.21.

 

En virtud de lo expuesto, en lo que atañe a este cargo, no existe ninguna vulneración normativa que configure los elementos exigidos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional en relación con el parágrafo 2º del artículo 2.2.1.2.2.21. del Decreto 1073 de 2015.

 

· Los artículos 2.2.2.6.1.1.2.1. 2.2.2.6.1.1.5.1. y 2.2.2.6.1.1.6.1. a 2.2.2.6.1.1.6.4. del Decreto 1073 de 2015

 

 

 

 

 

 

 

En relación con los artículos demandados 2.2.2.6.1.1.2.1., 2.2.2.6.1.1.5.1. y 2.2.2.6.1.1.6.1. a 2.2.2.6.1.1.6.4. del Decreto 1073 de 2015, la compilación normativa tiene origen en los artículos 4, 12 y 14 a 17 del Decreto 1605 de 2002, normativa reglamentaria en cuyo epígrafe123 no se enunció ninguna norma legal como fundamento de la potestad del artículo 189.11 de la Constitución Política, sin perjuicio de lo cual, según se observa del contenido individual de aquellos, se remiten a normas con fuerza de ley, las que a continuación se identifican.

 

En cuanto concierne a estos artículos demandados del Decreto 1073 de 2015, la parte actora argumentó que:

 

Las atribuciones constitucionales y legales con base en las que fue expedido el decreto contentivo (1605 de 2002) de la norma compilada en el artículo 2.2.2.6.1.1.2.1. no regulan ni describen la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción.

 

Las atribuciones constitucionales y legales con base en las que fue expedido el decreto contentivo (1605 de 2002) de las normas compiladas en los artículos 2.2.2.6.1.1.5.1. y 2.2.2.6.1.1.6.2. a 2.2.2.6.1.1.6.4. no determinan la autoridad competente para aplicar sanción alguna.

 

Las atribuciones constitucionales y legales con base en las que fue expedido el decreto contentivo (1605 de 2002) de la norma compilada en el artículo 2.2.2.6.1.1.6.1. no determinan las sanciones señaladas en este.

 

Advierte el despacho, de entrada, que los artículos demandados no admiten la lectura incompleta y aislada que pretende darles la parte actora, quien se equivoca al reprochar el contenido individual de cada uno, sin antes considerar que aquellos incorporan remisiones que también los integran, no solo entre ellos mismos, sino también frente a algunas normas con fuerza de ley.

 

Además, a la parte actora parece resultarle suficiente, como base de sus argumentos, que el epígrafe del Decreto 1605 de 2002, cuyas normas demandadas en este acápite fueron compiladas en el Decreto 1073 de 2015, al mencionar como fundamento para su expedición únicamente la potestad reglamentaria constitucional, no hubiere hecho ninguna alusión a normas con fuerza de ley a ser reglamentadas.

 

Esa falta de alusión en el epígrafe a normas con fuerza de ley que fueran desarrolladas a través del decreto en cuestión no deviene indefectiblemente en una carencia de objeto a reglamentar, máxime si se recuerda que, en el derecho administrativo sancionador, la jurisprudencia constitucional y la contenciosa administrativa han admitido la existencia de ciertos mínimos requisitos para, en determinados contextos, proceda una aplicación flexible del principio de legalidad, uno de los cuales consiste precisamente en la existencia de remisiones normativas específicas cuando el legislador haya previsto un tipo en blanco.

 

Según lo expuesto, bastaría con indicar, en orden a desestimar los cargos planteados en este acápite, que la aproximación que hizo la parte actora en su demanda –en cuyos cargos, se reitera, apalanca la solicitud de medidas cautelares– respecto de los artículos atacados resultó ser incompleta e insuficiente, puesto que olvidó considerar siquiera el contenido de las normas con fuerza de ley a los que aquellos remiten. En otras palabras, se encuentra el despacho con una demanda cuyos fundamentos de derecho consideran contenidos apenas parciales, sin que hayan involucrado –como debían– ninguna integración de las normas aplicables en virtud de las referidas remisiones, lo que era necesario para poder cuestionar si las atribuciones legales, en los términos expresados por la parte actora, “no regulan ni describen la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción”, “no determinan la autoridad competente para aplicar sanción alguna” y “no determinan las sanciones”.

 

En gracia de discusión y sin que en todo caso al despacho le corresponda integrar exhaustivamente el contenido de cada uno de los artículos demandados en este acápite, a partir de las distintas remisiones normativas, se observa:

 

En relación con el artículo 2.2.2.6.1.1.2.1., referido a la obligación de las EDS y los talleres de conversión de, previo a iniciar operaciones, tramitar las correspondientes licencias ante la entidad territorial respectiva, el curador urbano y la autoridad ambiental competente, que su contenido no se limita a la referencia a dicha obligación y a la remisión a las sanciones125 contenidas en la misma Sección del Decreto 1073 de 2013 en la que está inserto aquel. En efecto dichas sanciones, que conciernen a artículos demandados también en el presente acápite (2.2.2.6.1.1.6.2. a 2.2.2.6.1.1.6.4.), corresponden a autoridades y competencias establecidas en distintas normas con fuerza de ley (Leyes 388 de 1997, 99 de 1993 y 1480 de 2011); la conducta que se sanciona en cada caso corresponde al inicio de operaciones de las EDS y talleres de conversión, sin haberse obtenido las licencias correspondientes, trámite que concierne precisamente a las leyes previamente referidas.

 

Tratándose del artículo 2.2.2.6.1.1.5.1., relativo a la obligación de los productores, transportadores, distribuidores y comercializadores de gas natural se abstendrán de cualquier actuación que pueda conducir a discriminar indebidamente o dar trato preferente a algunos comercializadores de gas natural comprimido vehicular en perjuicio de otros, esa misma disposición, que menciona a la Superintendencia de Industria y Comercio, competente para investigar y sancionar prácticas que puedan constituir restricciones indebidas a la libre competencia, remite al Decreto-ley 2153 de 1992 y las normas que lo complementen, modifiquen o adicionen –en particular sus artículos 46 a 52–, normativa que precisamente le atribuya a dicha autoridad competencia para el efecto.

 

Finalmente, el artículo 2.2.2.6.1.1.6.1. remite a las obligaciones de las EDS y los Talleres de Conversión establecidas en el artículo 2.2.2.6.1.1.3.1. y establece que su incumplimiento genera las sanciones de los artículos 2.2.2.6.1.1.6.2. a 2.2.2.6.1.1.6.4. –demandados también en el presente acápite–, todos pertenecientes al Decreto 1073 de 2015.

 

Dado el contenido de dichas obligaciones, para el despacho su infracción está vinculada con las sanciones que les corresponde imponer a las alcaldías, las curadurías urbanas y las autoridades ambientales competentes, en virtud de las licencias, permisos o autorizaciones que expiden.

 

En virtud de lo expuesto, en lo que atañe a este cargo, no existe ninguna vulneración normativa que configure los elementos exigidos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional en relación con los artículos 2.2.2.6.1.1.2.1., 2.2.2.6.1.1.5.1. y 2.2.2.6.1.1.6.1. a 2.2.2.6.1.1.6.4. del Decreto 1073 de 2015.

 

Artículo 2.2.1.1.1.9. (inciso 10º) del Decreto 1073 de 2015

 

 

En relación con el inciso 10º demandado del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015, la compilación normativa tiene origen en el parágrafo 2 del artículo 23 del Decreto 3683 de 2003, modificado por el artículo 1 del Decreto 139 de 2005, normativas reglamentarias en cuyos epígrafes fueron enunciadas, como normas que se reglamentaban, las Leyes 489 de 1998 (artículo 45) y 697 de 2001, en virtud de la potestad del artículo 189.11 de la Constitución Política.

 

La parte actora argumentó que las disposiciones de rango legal, que constituyeron la base normativa a reglamentar (Leyes 489 de 1998 y 697 de 2001) por el artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015, no regulan ni describen la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción, no determinan la posible sanción ni determinan la autoridad competente para aplicarla.

 

El inciso 10º demandado del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015 cobija bajo el régimen sancionatorio compilado en este, la infracción no solo de lo reglamentado por la norma compilada –es decir, el Decreto 3683 de 2003 con sus modificaciones–, que tiene fundamento expreso en las Leyes 489 de 1998 y 697 de 2001, sino también de “las demás normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución, transporte y almacenamiento de crudo de calidad igual o inferior a 14 grados API y/o las mezclas que los contengan”.

 

Sin embargo, se advierte que el artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015, en el que se compiló por subniveles el artículo 23 del Decreto 3683 de 2003, fue organizado en un apartado distinto al resto de la normativa compilada, puesto que mientras que dicho artículo 23 se ubicó en la Sección 1, “Exploración y explotación de hidrocarburos”, del Capítulo 1, “Actividades”, del Título I, “Del sector de hidrocarburos”, de la Parte 2, “Reglamentaciones”, del Libro 2, “Régimen reglamentario del sector minero energético”, la mayoría del articulado compilado del Decreto 3683 de 2003 se ubicó en la Sección 2, “Del uso racional y eficiente de la energía”, del Capítulo 6, “Aspectos generales del servicio público de energía”, del Título III, “Sector de Energía Eléctrica”, de la Parte 2, “Reglamentaciones”, del Libro 2, “Régimen reglamentario del sector minero energético”, escisión que suscita dificultades en la interpretación de lo que el referido artículo 2.2.1.1.1.9. determina como objeto de sanción.

 

En efecto, cuando el inciso 10º del artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015 subordina la infracción del “presente decreto” y de “las demás normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución, transporte y almacenamiento de crudo de calidad igual o inferior a 14 grados API y/o las mezclas que los contengan”, a las sanciones de la antedicha Sección 4, “Sanciones”, formalmente podría parecer que cobija la infracción de todo el Decreto 1073 de 2015, lo cual no es correcto, puesto que la norma compilada en el artículo 2.2.1.1.1.9. se refería únicamente a las infracciones del Decreto 3683 de 2003, alcance que no podría entenderse modificado en virtud de un decreto compilatorio136.

 

El despacho debe determinar si lo que el inciso 10º demandado cobijó bajo las sanciones contenidas en la Sección 4, “Sanciones” 137, del Capítulo 2, “Aspectos Económicos”, del Título I, “Del sector de hidrocarburos”, de la Parte 2, “Reglamentaciones”, del Libro 2, “Régimen reglamentario del sector minero energético” del Decreto 1073 de 2015, está o no vinculado al funcionamiento del servicio público de la distribución de CLDP –exceptuándose el GLP–, puesto que solo esa condición justificaría que las infracciones de las normas del decreto compilado puedan estar gobernadas por el régimen sancionatorio del artículo 3 de la Ley 26 de 1989 –ley que precisamente fue reglamentada por el Decreto 283 de 1990 al que remitía el Decreto 3683 de 2003 y cuyas normas relacionadas con el régimen sancionatorio fueron derogadas y sustituidas por el Decreto 4299 de 2005–.

 

En ese sentido, en el plano del derecho administrativo sancionador, distinguir los efectos entre la infracción del “presente decreto” y la de “las demás normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución, transporte y almacenamiento de crudo de calidad igual o inferior a 14 grados API y/o las mezclas que los contengan”, resulta cardinal dado que, tratándose del funcionamiento del servicio público de distribución, transporte y almacenamiento de CLDP –exceptuándose el GLP–, el legislador sí previó, de manera general, un régimen sancionatorio, contenido en el artículo 3 de la Ley 26 de 1989, a diferencia de lo que sucede con las Leyes 489 de 1998 y 697 de 2001, estas últimas que el decreto compilado Decreto 3683 de 2003 con sus modificaciones), al que pertenece la norma demandada, anunció que reglamentaba.

 

Así las cosas, frente a la procedencia en la aplicación del régimen sancionatorio del artículo 3 de la Ley 26 de 1989, derivada de lo establecido en el inciso 10º demandado, se observa que:

 

Someter al artículo 3 de la Ley 26 de 1989 a “Las personas que infrinjan el presente decreto (…)”, en los términos del segmento demandado, implica vincular in genere el incumplimiento de todas las normas del Decreto 3683 de 2003 a las normas sancionatorias del régimen de dicha ley, cuando no necesariamente todo el contenido de ese decreto está relacionado con el funcionamiento del servicio público de la distribución de los CLDP.

 

En efecto, el Decreto 3683 de 2003 únicamente en una de sus disposiciones –la que fue compilada en el artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015, contentivo del inciso 10º demandado– se refirió al petróleo crudo y/o sus mezclas, puesto que el resto del articulado, en general, concierne a su campo de aplicación circunscrito “a toda la cadena de energéticos convencionales y no convencionales del territorio nacional”, cadena respecto de la cual no están individualizados parámetros que permitan deducir su vinculación con el funcionamiento del servicio público antedicho.

 

Si bien es cierto que para la jurisprudencia constitucional el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad, en todo caso debe existir un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular, marco que en el caso del inciso 10º demandado se echa de menos. Así, en este caso, tratándose de las infracciones que transgredan el funcionamiento del servicio público de la distribución de los CLDP, no se materializa esa precisión con la expresión genérica de “Las personas que infrinjan el presente decreto (…)”.

 

Someter al artículo 3 de la Ley 26 de 1989 a “Las personas que infrinjan (…) las demás normas sobre el funcionamiento del servicio público de distribución, transporte y almacenamiento de crudo de calidad igual o inferior a 14 grados API y/o las mezclas que los contengan”, en los términos del inciso 10º demandado, implica hacer extensivo el régimen sancionatorio contenido en dicha ley a infracciones de normas sobre el funcionamiento de ese servicio público cuando versen sobre petróleo crudo de calidad igual o inferior a 14 grados API, siendo que el referido régimen está circunscrito a los CLDP.

 

En este punto cabe tener presentes las definiciones técnicas sobre los conceptos en cuestión, contenidas en el artículo 2.2.1.1.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015, las cuales evidencian que los CLDP son productos que, a diferencia del petróleo crudo, sí han sido procesados en una refinería.

 

Se evidencia entonces que los elementos exigibles en el derecho administrativo sancionador no se plasman en las normas de rango legal que fundamentaron el Decreto 3683 de 2003, y con ello sus normas que fueron compiladas en el Decreto 1073 de 2015, particularmente el artículo 2.2.1.1.1.9., puesto que, se reitera, las infracciones contenidas en los artículos compilados del Decreto 3683 de 2003 no implican una transgresión de normas vinculadas al funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, por lo que no pueden ser sancionadas por el Ministerio de Minas y Energía con base en el régimen sancionatorio de las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989 y la reglamentación que las desarrolla.

 

En virtud de lo anterior, le asiste razón a la parte actora en que las normas legales que reglamentó el artículo 23 del Decreto 3683 de 2003 –compilado en el artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015– no prevén los elementos exigibles en materia del derecho administrativo sancionatorio y, como consecuencia, se accederá a la solicitud de suspensión del inciso 10º del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015.

 

En materia de las obligaciones concernientes al recaudo de recursos al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos

 

Artículo 2.2.3.2.6.1.4. (parágrafo 5º) del Decreto 1073 de 2015

 

 

“Combustibles líquidos derivados del petróleo: Son todos los productos clasificables dentro de las categorías de las gasolinas, gasóleos, querosenes y fuelóleos, entre los cuales se cuentan: Combustibles para aviación (avigás), gasolina motor (gasolina extra, gasolina corriente, gasolina corriente oxigenada, gasolina extraoxigenada), combustibles de aviación para motores tipo turbina, queroseno, diésel extra o de bajo azufre, diésel corriente (ACPM), diésel marino (se conoce también con los siguientes nombres: diésel fluvial, marine diésel, gas oil, intersol, diésel número 2), y combustible para quemadores industriales (combustóleos fuel oil).”

 

En relación con el parágrafo 5 demandado del artículo 2.2.3.2.6.1.4. del Decreto 1073 de 2015, la compilación normativa tiene origen en el parágrafo 5 del artículo 5 del Decreto 847 de 2001, modificado por el Decreto 4272 de 2004, normativa reglamentaria en cuyo epígrafe142 fueron enunciadas, como normas que se reglamentaban, las Leyes 142 y 143 de 1994, 223 de 1995, 286 de 1996 y 632 de 2000, en virtud de la potestad del artículo 189.11 de la Constitución Política.

 

En cuanto concierne al artículo 2.2.3.2.6.1.4. del Decreto 1073 de 2015, la demanda argumentó que, si bien las disposiciones de rango legal que constituyeron la base normativa a reglamentar (Leyes 142 y 143 de 1994, 223 de 1995, 286 de 1996 y 632 de 2000), sí regulan y describen la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción, cuando el parágrafo 5º de aquel artículo estableció que esta procede en los términos del Título III “Sanciones” del Libro Quinto del Decreto 624 de 1989, desconoció que este se entiende derogado por el artículo 380 de la Constitución Política de 1991.

 

El presente cargo se desestima con base en las mismas consideraciones expresadas por el despacho cuando se analizó el “Cargo de incompetencia por derogatoria de la Constitución de 1886”.

 

En materia de las normas de ética profesional para los ingenieros electricistas, mecánicos y profesiones afines

 

· Los artículos 2.2.3.5.2.2.1.1. (literal f) y 2.2.3.5.2.2.1.4. (literal a) del Decreto 1073 de 2015

 

 

 

En relación con los literales demandados f) y a) de los artículos 2.2.3.5.2.2.1.1. y 2.2.3.5.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015, la compilación normativa tiene origen en los literales f) y a) de los artículos 2 y 5 del Decreto 1873 de 1996, normativa en cuyo epígrafe fue enunciada, como norma que se reglamentaba, la Ley 51 de 1986, en virtud de la potestad del artículo 189.11 de la Constitución Política.

 

En cuanto concierne a los literales f) y a) de los artículos 2.2.3.5.2.2.1.1. y 2.2.3.5.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015, respectivamente, la parte actora argumentó que las atribuciones constitucionales y legales con base en las que fue expedido el decreto contentivo (1873 de 1996) de las normas compiladas en esos artículos, frente al primero, no determinan la autoridad competente para adelantar las investigaciones y los procedimientos para imponer sanciones y, frente al segundo, no determinan la autoridad competente para aplicar sanción alguna.

 

Observa el despacho que, tratándose de la materia que reglamentan las normas demandadas en este acápite, los artículos 17 y 19 de la Ley 51 de 1989 dispusieron, respectivamente, por una parte la creación de una entidad denominada “Consejo Profesional Nacional de Ingenierías Eléctrica, Mecánica y profesiones afines” a cargo del control y vigilancia de esas profesiones y sus ramas; y, por otro lado, la creación de los denominados “Consejos Profesionales Seccionales de Ingenierías Eléctrica, Mecánica y profesiones afines” en las capitales de departamento, intendencia o comisaría que determine el Consejo Profesional Nacional.

 

Asimismo, si bien el parágrafo del artículo 22 de la Ley 51 de 1989 establecía que el gobierno nacional reglamentaría dicha normativa y fijaría el procedimiento para imponer las sanciones y los recursos que procederían contra ellas, la sentencia C-12 de 2000 de la Corte Constitucional declaró dicho parágrafo inexequible e indicó que esas facultades solo le competen al legislador, especialmente, tratándose de asuntos en los que está de por medio un proceso sancionatorio, aspecto que se relaciona directamente con el ejercicio de derechos fundamentales, tales como el trabajo, la libertad de escoger profesión u oficio, el debido proceso, entre otros.

 

Las expresiones “de conformidad con las normas previstas en este Decreto;”, inicialmente de los literales f) y a) de los artículos 2 y 5 del Decreto 1873 de 1996 –compilados por el Decreto 1073 de 2015 en los artículos 2.2.3.5.2.2.1.1. y 2.2.3.5.2.2.1.4.– implicaban una remisión a su Capítulo VI, “Procedimiento disciplinario”, este último que no fue compilado por el Decreto 1073 de 2015 sino derogado por el inciso 1º de su artículo 3.1.1.

 

Los literales de los artículos 2 y 5 del Decreto 1873 de 1996 conservaron la misma redacción en los artículos 2.2.3.5.2.2.1.1. y 2.2.3.5.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015; sin embargo, la expresión “de conformidad con las normas previstas en este Decreto;” contenida en ellos se quedó sin objeto, puesto que, se reitera, las disposiciones del Capítulo VI, “Procedimiento disciplinario” del Decreto 1873 de 1996 no se compilaron y sí fueron objeto de la derogatoria integral del Decreto 1073 de 2015.

 

Tampoco cabe entender que el alcance de la expresión antedicha se refiere a las normas del Decreto 1073 de 2015, puesto que ello excedería los límites del ejercicio compilatorio, en contravía de lo expresado en los considerandos de aquel, en los que se admite la posibilidad de actualizar la normativa reglamentaria compilada, pero frente a los ajustes que se requieran como consecuencia de las modificaciones de las leyes que aquella desarrolló, lo que no ha sucedido con la Ley 51 de 1986.

 

Sin embargo, el despacho considera que la expresión “de conformidad con las normas previstas en este Decreto;” parte de una premisa cuestionada por la Corte Constitucional en la sentencia previamente referenciada, y es que el adelantamiento de las investigaciones y la imposición de las sanciones no puede hacerse depender de lo que establezcan únicamente normas reglamentarias, salvo que estas desarrollaran normas con fuerza de ley, lo que no sucede en este caso, puesto que la Ley 51 de 1986 no incorporó ningún procedimiento especial sancionatorio. Lo anterior, sin perjuicio de que, en vigencia del CPACA, “[l]os procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes suspendidas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las cuales serán compiladas en este decreto, en caso de recuperar su eficacia jurídica.

 

En virtud de lo expuesto, en lo que atañe a este cargo, sí existe una vulneración normativa que configura los elementos exigidos para acceder a la medida cautelar de suspensión provisional en relación con los literales f) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y a) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015.

 

En mérito de lo expuesto, el despacho,

 

RESUELVE

 

PRIMERO: SUSPENDER el inciso 10º del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015, con fundamento en la parte motiva de esta providencia.

 

SEGUNDO: SUSPENDER la expresión “de conformidad con las normas previstas en este Decreto;” incorporada en los literales f) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y a) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015, con fundamento en la parte motiva de esta providencia.

 

TERCERO: NEGAR en todo lo demás la medida cautelar solicitada por la parte actora, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.