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Sentencia C-169 DE 2001 LEY ESTATUTARIA-Materia/PARTICIPACION
POLITICA-Fundamental/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Circunscripción
electoral especial CONVENIO 169 DE
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Consulta de etnias/CONVENIO
DE PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES EN PAISES INDEPENDIENTES-Consulta de
medidas legislativas o administrativas CONSULTA DE COMUNIDAD
INDIGENA-Adopción
de medidas legislativas o administrativas CONVENIO 169 DE
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Margen de
discrecionalidad en deberes CONSULTA DE COMUNIDAD
INDIGENA-Explotación
de recursos naturales CONSULTA DE COMUNIDAD
INDIGENA-Fundamental CONSULTA DE COMUNIDAD
INDIGENA-Supuestos
específicos CONSULTA DE COMUNIDAD
INDIGENA-Ampliación
de supuestos Ni la Constitución, ni
el Congreso, han previsto la realización de la consulta previa cuando se
adopten medidas legislativas. Ante tal silencio normativo, se debe
entender que, en este momento, el alcance que le han atribuído
los órganos representativos del pueblo colombiano a la obligación que consta en
el artículo 6 del Convenio 169 de la O.I.T., es el de consagrar la consulta
previa como un procedimiento obligatorio en las específicas hipótesis arriba
señaladas. En criterio de la Corte, ello no desconoce los límites de la
discrecionalidad que este tratado otorga a sus Estados Partes, puesto que cada
una de ellas pretende combinar la protección del territorio en que habitan
estas etnias y la salvaguarda de su identidad particular, por una parte, con el
fomento de su participación, por otra; lo cual, a todas luces, satisface el
objetivo principal del Convenio referido. La ampliación de los supuestos en que
dicho procedimiento es obligatorio, tendrá que ser objeto de una regulación
legal futura. PARTICIPACION-Importancia DERECHO DE PARTICIPACION
EN EL PODER POLITICO-Conformación, ejercicio y control PLURALISMO-Alcance DEMOCRACIA-Fuerzas que
conforman la sociedad Sólo puede hablarse de
una verdadera democracia, representativa y participativa, allí donde la
composición formal y material del sistema guarda una correspondencia adecuada
con las diversas fuerzas que conforman la sociedad, y les permite, a todas
ellas, participar en la adopción de las decisiones que les conciernan. DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y PLURALISMO-Consecuencia de relación La relación
inescindible que se establece entre el pluralismo y la participación en una
democracia constitucional como la colombiana, trae como consecuencia inmediata
la necesidad de que el sistema representativo refleje al máximo, en su
conformación, las distintas alternativas políticas que plantea la sociedad. PARTICIPACION EN CAMARA
DE REPRESENTANTES-Beneficios de circunscripción especial/PARTICIPACION DE
GRUPO ETNICO, MINORIA POLITICA Y RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Circunscripción
especial COMUNIDAD INDIGENA-Pobreza y
marginación económica/COMUNIDAD NEGRA-Pobreza y marginación económica MEDIDAS DE
DISCRIMINACION INVERSA O POSITIVA-Circunscripción especial para minorías PARTICIPACION DE GRUPO
ETNICO, MINORIA POLITICA Y RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Distribución de
curules en circunscripción especial COMUNIDAD NEGRA-Etnia TRIBAL-Concepto PUEBLO TRIBAL-Requisitos COMUNIDAD NEGRA-Alcance del
término PARTICIPACION EN CAMARA
DE REPRESENTANTES-Alcance nacional de circunscripción especial PARTICIPACION DE GRUPO
ETNICO, MINORIA POLITICA Y RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Requisitos de
candidatos en circunscripción especial PARTICIPACION EN CAMARA
DE REPRESENTANTES DE COMUNIDAD INDIGENA-Requisitos de
candidatos PARTICIPACION EN CAMARA
DE REPRESENTANTES DE COMUNIDAD NEGRA-Requisitos de candidatos PARTICIPACION EN CAMARA
DE REPRESENTANTES DE MINORIA POLITICA-Requisitos de candidatos MINORIA POLITICA-Alcance PARTICIPACION EN CAMARA
DE REPRESENTANTES DE MINORIA POLITICA-Respaldo de movimientos sociales o
grupos de ciudadanos PARTICIPACION EN CAMARA
DE REPRESENTANTES DE RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Requisitos de
candidatos TARJETA ELECTORAL-Requisitos Referencia: expediente P.E. - 012 Revisión constitucional del proyecto de
ley número 025/99 Senado y 217/99 Cámara, “por la cual se reglamenta el
artículo 176 de la Constitución Política de Colombia”. Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ. Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de
dos mil uno (2.001). La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la
siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El día 28 de junio de 2000, se recibió
en la Corte Constitucional, remitido por el Presidente del Senado de la
República, el expediente del proyecto de ley 025/99 Senado y 217/99 Cámara, “por
la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia”. Mediante auto de fecha siete (7) de
julio de dos mil (2000), la Corte Constitucional asumió el conocimiento del
presente asunto, y ordenó la práctica de algunas pruebas. Una vez éstas fueron
recaudadas y recibidas por el Despacho, mediante auto con fecha del primero (1)
de agosto del mismo año, se ordenó fijar en lista el proceso en la Secretaría
General de la Corporación para efectos de permitir la intervención ciudadana,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, y,
simultáneamente, se dió traslado al Procurador
General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos todos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1.991,
procede la Corte a resolver sobre la exequibilidad
del proyecto de ley de la referencia. II. TEXTO DEL PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA QUE SE REVISA "PROYECTO DE LEY
No. 25-S/99 y 217-C/99, "Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la
Constitución Política de Colombia". EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA DE COLOMBIA DECRETA: TITULO I DISPOSICIONES GENERALES CAPITULO I DEFINICION ARTICULO 1. De conformidad
con el artículo 176 de la constitución política habrá una circunscripción
nacional especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes
de los grupos étnicos, las minorías políticas y los colombianos residentes en
el exterior. Esta circunscripción
constará con cinco (5) curules distribuidas así: dos (2) para las comunidades
negras, una (1) para las comunidades indígenas, una (1) para las minorías
políticas y una (1) para los colombianos residentes en el exterior. Parágrafo. Quien sea
elegido para la circunscripción especial de los colombianos residentes en el
exterior, deberá residir en el territorio nacional mientras ejerza su condición
de Representante a la Cámara. CAPITULO II DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS ARTICULO 2. Candidatos
de las comunidades indígenas: los candidatos de las comunidades
indígenas que aspiren a ser elegidos a la Cámara de Representantes por esta
circunscripción deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional o
haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará
mediante certificado de la respectiva organización refrendado por el Ministerio
del Interior. CAPITULO III DE LAS COMUNIDADES
NEGRAS ARTICULO 3. Candidatos
de las comunidades negras. Quienes aspiren a ser candidatos de las
comunidades negras para ser elegidos a la Cámara de Representantes por esta
circunscripción especial, deberán ser miembros de la respectiva comunidad y
avalados previamente por una organización inscrita ante la Dirección de Asuntos
de Comunidades Negras del Ministerio del Interior. CAPITULO IV DE LAS MINORIAS
POLITICAS ARTICULO 4. Candidatos
de las minorías políticas. Podrán acceder a una curul por la
circunscripción especial para las minorías políticas, los movimientos o partidos
políticos: a. Que hubiesen
presentado candidatos a la Cámara de Representantes como mínimo en un 30% de
las circunscripciones territoriales, b. Que no hubiesen
obtenido representantes en el Congreso Nacional y, c. Que su votación
mayoritaria en un mismo departamento o circunscripción territorial sea menos
del 70% de la sumatoria de su votación en todo el país. La curul corresponderá
al partido o movimiento político que, cumpliendo con los requisitos de los
literales anteriores, obtenga la mayor votación agregada en todo el país. La lista a la cual se
le asignará la curul será la conformada por las cabezas de lista de mayor a
menor votación de las inscritas por el respectivo partido o movimiento en todo
el territorio nacional. CAPITULO V DE LOS COLOMBIANOS
RESIDENTES EN EL EXTERIOR ARTICULO 5. Candidatos
de los colombianos residentes en el exterior: Los candidatos de los
colombianos residentes en el exterior que aspiren a ser elegidos a la Cámara de
Representantes requieren demostrar ante las autoridades electorales colombianas
una residencia mínima de cinco (5) años continuos en el exterior y contar con
un aval de un partido o movimiento político debidamente reconocido por el
Consejo Nacional Electoral. Estos Representantes a
la Cámara serán elegidos con los votos obtenidos de los ciudadanos colombianos
en los consulados o embajadas de Colombia acreditados en los diferentes Estados
del mundo. Parágrafo. La residencia
en el exterior de los ciudadanos que respaldan la nominación de un candidato,
se comprobará con la fecha del registro del ciudadano colombiano en el
Consulado de Colombia con jurisdicción en su lugar de residencia o con la
inscripción en el exterior en el proceso electoral anterior, o con el
certificado electoral en el que conste su anterior participación en el exterior
o con el sello de ingreso al país por parte de la respectiva autoridad de
inmigración estampado en el pasaporte colombiano. TITULO II DISPOSICIONES FINALES CAPITULO I DISPOSICIONES COMUNES ARTICULO 6.
Inscripciones: Los candidatos a la Cámara de Representantes
que se postulen a través de circunscripción especial, deberán inscribirse ante
el Registrador Nacional o su delegado, salvo en el caso de los colombianos
residentes en el exterior quienes deberán inscribirse ante el consulado o
embajada de Colombia de su residencia. ARTICULO 7.
Incompatibilidades e inhabilidades: Los representantes a la
Cámara elegidos a través de esta circunscripción especial están sujetos al
régimen general de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas. ARTICULO 8. Requisitos
generales. Para ser elegido Representante a la Cámara a través de esta
circunscripción especial se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio y
tener más de 25 años de edad en la fecha de la elección. ARTICULO 9. Tarjetas
electorales. Los candidatos a la Cámara de Representantes
que aspiren por esta circunscripción, en el marco de lo establecido en el
artículo 2 y 3, aparecerán en una tarjeta electoral de circulación nacional
donde se distinguirán con claridad los candidatos de las comunidades indígenas
y los candidatos de las comunidades negras. Los candidatos a la
Cámara de Representantes de los colombianos residentes en el exterior
aparecerán en una tarjeta electoral distinta a la anterior de circulación
exclusiva en los consulados y embajadas de Colombia en el exterior. ARTICULO 10. Asignación
de curules. Los representantes a la Cámara por la circunscripción
especial, serán elegidos mediante el sistema que en el momento sirva de
escogencia a los congresistas. ARTICULO 11.
Prohibición. Ninguna persona podrá votar simultáneamente por
un candidato a la Cámara de circunscripción territorial y por un candidato a la
Cámara de circunscripción especial. ARTICULO 12.
Elecciones: La primera elección a la Cámara de Representantes por
circunscripción especial, se efectuará conjunta con la próxima elección que del
congreso se realice luego de la entrada en vigor de esta Ley. ARTICULO 13.
Subsidiaridad: En lo no previsto por esta Ley la elección a la
Cámara de Representantes por circunscripción especial se regirá por las normas
que reglamentan la circunscripción territorial de la Cámara de Representantes. CAPITULO II DE LA VIGENCIA ARTICULO 14. Vigencia: Esta Ley rige a
partir de su promulgación." III. INTERVENCIONES 1. Intervención del
Ministerio del Interior El ciudadano Life
Armando Delgado Mendoza, en su calidad de apoderado del Ministerio del
Interior, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad del
proyecto de ley bajo revisión, por las razones que se resumen a continuación. El proyecto se dirige a contrarrestar
las desigualdades fácticas que existen en la sociedad, en tanto medida de
diferenciación positiva; es decir, se trata de una decisión que ubica a un
grupo determinado de ciudadanos en condiciones más favorables que las que rigen
para la generalidad de la población, como una forma de garantizar su
supervivencia colectiva, o de superar las condiciones materiales o sociales
desfavorables que les afectan. Adicionalmente, señala que el texto
halla sustento en el artículo 7 de la Carta, de conformidad con el cual
corresponde al Estado reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de
la Nación, a la luz de los principios de la dignidad humana, el pluralismo y la
protección de las minorías. “En este mismo sentido, cabe destacar que la
voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente, fue la de proteger algunos
intereses de nuestra sociedad colombiana atropellados, marginados,
desconocidos, como son los intereses indígenas y de la raza negra. Se permite
adoptar medidas a favor de las minorías con el fin de remediar esa situación
desventajosa en que se encuentran, promoviendo su acceso a los diferentes
cuerpos colegiados, a la educación y en general a aquellos beneficios que nunca
han estado a su alcance. Igualmente, el artículo 8 de la misma Constitución,
contempla que es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas
culturales y naturales de la nación; en cuanto a las riquezas culturales, deben
entenderse como procesos políticos que se asocian con ciertos derechos
fundamentales como la educación”. Considera que la distribución de las 5
curules de las que trata el artículo 176 superior, “es la más proporcionada y equitativa, acorde con el número y
características de la población objeto de las prerrogativas otorgadas por la
referida disposición”. Observa que la condiciones que exige el
artículo 2 del proyecto para ser Representante a la Cámara en representación de
las comunidades indígenas son similares a las exigidas por el artículo 171
Superior para ser Senador de la República por la circunscripción especial
indígena; en esa medida, considera apropiado que tales condiciones "se hagan extensivas a quienes aspiren
a la Cámara de Representantes por dichas comunidades, como quiera que quien
haya sido autoridad tradicional o líder de una organización indígena, es la
persona que más conoce sobre las reglas que los gobiernan, costumbres, cultura
e idiosincrasia, lo cual debe conllevar una mejor representación de sus
comunidades”. En cuanto a los requisitos que deben
cumplir los movimientos o partidos políticos que presenten candidatos a la
Cámara de Representantes por las minorías políticas, afirma que “son los más acordes con el espíritu
participativo y pluralista de la Constitución, en el sentido de la amplia
participación que deben tener en varias circunscripciones del país, que además
no hubiesen obtenido representación en el Congreso y que la curul sea asignada
a quienes hubieren obtenido la mayor votación en el territorio nacional”. Respecto de los Representantes a la
Cámara por los colombianos residentes en el exterior, afirma que “es conveniente el requisito de residencia
en el exterior mínima de cinco (5) años, en la medida en que el candidato debe
tener un arraigo en el extranjero, debe conocer los problemas, aspiraciones e
intereses de la población que aspira a representar; así mismo, está acorde con
los lineamientos señalados en el artículo 108 de la Constitución Política la
condición de que los candidatos pertenezcan a un partido o movimiento
debidamente reconocido por el Consejo Nacional Electoral, o el respaldo con
firmas de un porcentaje de votantes para el Presidente de la República del país
en donde se inscriba el aspirante, pues ello tiene como finalidad garantizar la
seriedad de las inscripciones de dichos candidatos.” Por otra parte, afirma
que “es natural y lógico que quien
resulte elegido por la circunscripción especial de los colombianos residentes
en el exterior, deba residir en el territorio nacional mientras ejerza su
condición de Representante a la Cámara, habida consideración de que es en
Colombia donde se van a ejercer las funciones de Congresista”. En lo atinente al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades previsto por el proyecto, que será el de los
congresistas en general, afirma que va en consonancia con los artículos 179,
180 y 181 de la Constitución, así como con las normas pertinentes de la Ley 5
de 1.992, ya que éstas disposiciones regulan dicho régimen en términos
generales, “sin distinguir o excepcionar
entre quienes aspiren por las circunscripciones territoriales o nacionales o
quienes aspiren por circunscripciones especiales”. De igual forma, afirma
que los requisitos que contempla el artículo 8 para ser Representante a la
Cámara por circunscripciones especiales armonizan con lo dispuesto por el
artículo 177 superior. Por último, considera que al tratarse de
una norma que regula funciones electorales, era necesario darle el trámite de
una ley estatutaria, lo cual se hizo efectivamente en el Congreso, de
conformidad con los requisitos trazados por el artículo 153 Superior. 2. Intervención de la
Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC). Los ciudadanos Armando Valbuena Goariyú, Rosalba Jiménez Amaya y Adelayda
Alvarez García, obrando en sus calidades respectivas
de Presidente, Secretaria General y Coordinadora de Proyectos y Finanzas de la
Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), intervinieron en este
proceso para expresar que en concepto de dicho ente,
la norma bajo revisión es violatoria de la Constitución Nacional. Explican que uno de los instrumentos más
importantes con los que se cuenta a nivel nacional e internacional para
defender el pluralismo y la diversidad étnica y cultural, en lo relativo a los
pueblos indígenas, es el de la consulta previa. Esta, según el artículo 6 del
Convenio 169 de la O.I.T. sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes -ratificado por Colombia mediante Ley 21 de 1.991-, consiste en
la obligación que asiste a los Estados partes de “consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente...”. Este tratado,
por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, es de
aplicación prevalente en el país. Sobre el mismo punto, los intervinientes
traen a colación el Decreto 1397 de 1.996, que versa sobre la Comisión Nacional
de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y
Organizaciones Indígenas, y cuyo artículo 12 otorga a la Mesa de Concertación
la función de “concertar el procedimiento transitorio y lo demás que se
requiera para la participación, consulta y concertación con los pueblos o
comunidades indígenas específicos, mientras se expide el decreto reglamentario.
La concertación se hará respetando los usos y costumbres de cada pueblo”. En este orden de ideas, afirman que el
proyecto de ley bajo revisión, “al tener
como objeto la reglamentación del artículo 176, y al hacer mención como lo hace
del número, los requisitos y las condiciones en que los pueblos indígenas
podemos acceder a tener una representación política en la Cámara de
Representantes, indudablemente se constituye en una posible medida legislativa
susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas de Colombia”.
Por lo mismo, está cobijado por el artículo 6 del Convenio 169 de la O.I.T.,
luego era necesario agotar el mecanismo de la consulta previa, lo cual no se
hizo en ningún momento. Consideran que “si bien en el caso de los pueblos indígenas la norma tiene el texto
del artículo 171 de la Constitución Política, no quiere decir eso que se puede
obviar la consulta previa, pues nueve (9) años después de promulgada la
Constitución Política, los pueblos indígenas ya tenemos varias experiencias de
lo que ha sido la participación política en el Congreso de la República, lo
cual nos permite aportar nuevos elementos para una ley que reglamentaría
nuestra participación en la Cámara”. Por otra parte, afirman que “el hecho de que en el Congreso que ha
discutido este proyecto de Ley, haya congresistas indígenas no significa que la
consulta previa esté surtida, pues ellos cumplen un papel de representación
política, que no suple la vocería de los pueblos y organizaciones indígenas.” Por lo mismo, expresan que el proyecto
es lesivo de los artículos 1, 7, 8 y 93 de la Carta, así como del Convenio 169
de la O.I.T., el Decreto 1397 de 1.996 “y
demás legislación concordante”. 3. Intervención de la
Dirección General para las Comunidades Negras, Minorías Etnicas
y Culturales del Ministerio del Interior. El ciudadano Gabino Hernández Palomino,
obrando en su calidad de Director General para las Comunidades Negras, Minorías
Etnicas y Culturales del Ministerio del Interior,
intervino en este proceso para solicitar que se declare exequible el proyecto
de ley bajo estudio, con base en los argumentos que se señalan en seguida. En el marco de la diversidad que caracteriza
al país, "la presencia y aporte de
las Comunidades Negras en el pasado y el presente de Colombia, ha tenido una
vital influencia en la conformación de las regiones". Explica que
estas comunidades "habitan en cada
una de las regiones geográficas que conforman el país, ocupando espacios
territoriales en forma ancestral", y que "históricamente han aportado al desarrollo de los diferentes
aspectos en términos políticos, económicos, sociales, culturales, entre muchos
otros", proceso que se ha acrecentado en los últimos diez años,
período de mayor actividad e interrelación entre ellas y con el Estado. Pese a ello, explica que ha sido
ignorada su participación en los espacios de decisión; y enumera fenómenos como
"el desbalance histórico producido y
acrecentado, entre el aporte significativo de la población Afrocolombiana a la
construcción de la nacionalidad colombiana, en lo material, lo cultural y lo
político, y la escasísima retribución de la nación a las comunidades negras en
términos del reconocimiento y la valoración del pueblo Afrocolombiano como
etnia y cultura, el sostenimiento de las comunidades Afrocolombianas a la
invisibilidad política, social y económica y el desbalance en la inversión
social y de recursos productivos para su sostenimiento y desarrollo". Por lo mismo, considera que es necesario
promover "el desarrollo y
fortalecimiento de la capacidad de gestión y participación de las comunidades
Afrocolombianas, así como la capacidad de decisión y acción frente a su propio destino, con las garantías políticas
y económicas que estos procesos requieren". Para ello, "teniendo en cuenta la escasa presencia
de representantes de comunidades negras en las ramas del poder y en los
organismos de control, un proyecto de ley como este es indispensable, para
garantizar a grupos discriminados algún grado de participación en la vida
política de la Nación". En ese sentido, el proyecto de ley bajo
estudio constituye un desarrollo de lo dispuesto por el artículo 13 de la Carta
Política, específicamente en cuanto a la asignación de dos curules en la Cámara
de Representantes a las comunidades negras, ya que "va encaminado a desarrollar y profundizar el concepto de la
diferenciación positiva, en virtud a que busca favorecer a un grupo que por
décadas ha vivido en condiciones sociales, culturales, económicas y políticas
de marginación y exclusión, buscando elevar la participación de este grupo en
niveles decisorios de la vida política nacional, como es el Congreso de la
República". Explica, además, que el proyecto de ley se refiere a la
participación política de las comunidades negras, en tanto grupos étnicos que
fueron definidos en el artículo primero de la Ley 70 de 1.993. 4. Intervención de la
Defensoría del Pueblo El ciudadano Ricardo Correal Morillo,
Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del
Pueblo, aportó a este proceso, en forma extemporánea, un escrito en el cual
manifiesta que la institución se abstiene de emitir concepto "por cuanto no lo estima necesario, al
no encontrar reparos de inconstitucionalidad de la norma". 5. Intervención de la
Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior En forma igualmente extemporánea, la
ciudadana Marcela Bravo Gallo, obrando en su calidad de Directora General de
Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma bajo estudio, con los
siguientes argumentos. Considera que el segundo inciso del
artículo primero, en el cual se asignan dos curules a las comunidades negras y
una a los demás grupos contemplados, es lesivo del principio de igualdad que
consagra el artículo 13 superior, "ya
que los pueblos indígenas de Colombia se encuentran ubicados en aproximadamente
27 Departamentos, y en la mayoría de los casos la presencia indígena en algunas
regiones del país es mayoritaria frente a la población de otros grupos étnicos,
lo cual significa que la representación de los pueblos indígenas en la
composición de la Cámara de Representantes sería inequitativa." En cuanto al artículo 2, explica que "se debe tener en cuenta
prioritariamente la calidad de indígena, la de autoridad tradicional o hacer
parte de un Cabildo y no el carácter de líder de una organización indígena,
que su ejercicio esté solamente vinculado a su comunidad o pueblo a través de
la figura del Cabildo y/o de reconocimiento de su comunidad a quien le
corresponde acreditar dicha calidad, dado que de conformidad con el Decreto
2150 de 1.995 las organizaciones indígenas se registran ante las Cámaras de
Comercio y la Dirección General de Asuntos Indígenas sólo lleva el registro de
asociaciones y cabildos de que trata el Decreto 1088 de 1.993". IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la
Nación, en concepto No. 2316 recibido el 15 de septiembre de 2000, solicita a
la Corte declarar la constitucionalidad del proyecto de ley No. 025/99 Senado y
217/99 Cámara, con fundamento en las siguientes consideraciones. En cuanto al trámite del proyecto de ley
bajo examen, observa que éste cumplió con los requisitos de forma exigidos por
los artículos 153 y 157 y siguientes de la Constitución, motivo por el cual no
encuentra reparos en este aspecto. En lo relativo al análisis de fondo del
proyecto analizado, conceptúa que su contenido está íntimamente relacionado con
lo previsto en el artículo 152, literales a) y d), de la Constitución, y que en este mismo sentido, constituye un desarrollo de lo
dispuesto por el artículo 7 Superior, según el cual el Estado reconoce y protege
la diversidad étnica y cultural de la Nación. Asimismo, señala que el proyecto en
cuestión guarda armonía el principio constitucional de igualdad, el cual "tiene un sentido y un contenido
material, de acuerdo con el cual la igualdad no es concebida solo como la
simple igualdad de las personas frente a la ley sin distinciones respecto de
las realidades de orden fáctico que caracterizan la situación social de las
personas, sino que esa noción permite la discriminación positiva de los más
débiles y discriminados facultando al legislador para establecer tratamientos
diferenciados en favor de éstos". Este tratamiento diferencial "apela a la noción de ciudadanía
diferenciada, de importancia trascendental dentro del modelo político del
Estado Social de Derecho, sustentado sobre la base del concepto de soberanía
popular". Explica que, en su formulación original,
el principio de igualdad hacía abstracción de las particularidades sociales,
étnicas o culturales de las personas; "de
ello se desprendía que el carácter común de la ciudadanía proclamado mediante
la fórmula de la igualdad formal ante la ley era suficiente para proteger de
manera adecuada los intereses de todos los hombres, no obstante
las diferencias que éstos comportaran". No obstante, ante la exclusión
de las personas pertenecientes a minorías que se derivó de esa concepción
abstracta de la persona, el "reconocimiento
de derechos diferenciados antes que un privilegio se convirtió en un imperativo
de los cuerpos normativos de las democracias contemporáneas sobre los cuales
gravita el principio de la igualdad material, el cual recoge la experiencia
histórica de acuerdo con la cual los postulados de la ciudadanía universal
resultaron a la postre discriminatorios de las minorías". En el campo particular de los derechos
políticos, ello resultó de especial importancia, mucho más en los Estados
regidos por el principio de participación democrática; es decir, sólo a través
del reconocimiento de las diferencias existentes, se haría posible que los
grupos tradicionalmente marginados tuviesen la posibilidad de expresarse e
incidir sobre los asuntos fundamentales de sus Estados. En este sentido, "con el proyecto de ley en estudio el
legislador colombiano pretende superar una crónica falencia del sistema de representación
política en Colombia cuya deficiente legitimidad tiene que ver en buena parte
con la exclusión de los sectores y grupos humanos que en nuestra sociedad han
sido tradicionalmente marginados de los centros de decisión en lo normativo y
en lo gubernamental". Finalmente, apunta que "el contenido de dicho proyecto no es
otra cosa que el desarrollo normativo de una facultad concedida por la Carta
misma al legislador", es decir, de lo dispuesto por el artículo 176 de
la Carta Política. En consecuencia, solicita que la Corte declare exequible el
proyecto, "previa verificación de
los requisitos de forma relacionados con el número de votos a favor del
proyecto emitido por la Comisión Primera del Senado de la República en favor
del mismo y del cumplimiento del requisito previsto en el artículo 161 del
mismo estatuto relacionado con la decisión final del Senado de la República
respecto del informe de la Comisión Accidental." V. CONSIDERACIONES 1. La competencia Esta Corporación es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del proyecto de ley bajo estudio, de
conformidad con los artículos 153 y 241-8 de la Constitución Política. Por
tratarse de un proyecto de ley estatutaria, corresponde a la Corte decidir
definitivamente sobre su constitucionalidad, tanto por su contenido material,
como por el procedimiento que se siguió para su formación (C.P., art. 241-8). 2. Aspectos formales 2.1. Generalidades -
Materia de la ley Debe la Corte, en primer lugar,
determinar si la materia del proyecto de ley bajo revisión se cuenta entre las
que, de conformidad con el artículo 152 de la Constitución, requieren el
trámite de una ley estatutaria. Del título del proyecto, se desprende
que tiene por objeto reglamentar el artículo 176 de la Constitución Política,
el cual dispone, en parte relevante: "(...) La ley
podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en
la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y
de los colombianos residentes en el exterior. Mediante esta
circunscripción se podrá elegir hasta cinco representantes." Así, resulta claro que el tema de dicho
proyecto se encuentra directamente relacionado con dos de los aspectos
reservados por el Constituyente para ser materia de leyes estatutarias: a) por
una parte, desarrolla el derecho fundamental de participación política de los
ciudadanos colombianos que se encuentren en cualquiera de las tres categorías
previstas por el artículo 176 Superior -grupos étnicos, minorías políticas y colombianos
residentes en el exterior-; y b) por otra, crea una circunscripción electoral
especial, esto es, una de las principales figuras con las que cuenta el sistema
democrático para canalizar la participación ciudadana en el órgano legislativo
y enriquecer su carácter representativo. Ya ha establecido esta Corporación que
"la creación de una circunscripción especial constituye un acto que afecta
directamente los resultados de los procesos electorales, pues a través de ella
se modifica - en mayor o menor medida - la forma en que surge la representación
política. En efecto, los estudiosos del tema electoral afirman que el
establecimiento de las circunscripciones electorales - su tamaño, su
delimitación - es uno de los aspectos más importantes para la determinación del
sistema electoral de un país" (Sentencia C-484/96, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz). En consecuencia, era procedente dar aplicación al artículo
152, literales a) y d), de la Carta Política. Por lo mismo, debe la Corte
verificar si, en este caso, se dió cumplimiento a los
requisitos establecidos por los artículos 153 y 157 de la Constitución para la
expedición de leyes estatutarias, a saber: a. Que el proyecto haya sido publicado
oficialmente por el Congreso antes de seguir su curso en la Comisión
respectiva. b. Que haya sido discutido y aprobado en
primer y segundo debate en ambas Cámaras Legislativas, respetando los términos
establecidos en la Constitución. c. Que haya sido aprobado, en todos los
debates, por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, dentro de una
sola legislatura. d. Que se haya surtido el control previo
de constitucionalidad por la Corte Constitucional. El cumplimiento de las anteriores
condiciones se constatará a continuación.
2.2. Trámite del
proyecto de ley ante el Congreso a. El proyecto fue presentado por la
senadora Piedad Córdoba en la Secretaría General del Senado el 21 de julio de
1.999, y se radicó con el número 025/99; en la misma fecha, el Presidente de
dicha Corporación lo repartió a la Comisión Primera Constitucional. Se publicó
en la Gaceta del Congreso No. 202, de julio 22 de 1.999, y el día 28 del mismo
mes se designó como ponente para primer debate a la senadora Ingrid Betancourt,
cuyo informe fue publicado en la Gaceta No. 277 de 1.999, de agosto 26 del
mismo año. b. De conformidad con la carta enviada
el día 17 de diciembre por el Presidente del Senado al Presidente de la Cámara
de Representantes, en la cual le remitía el proyecto (fl.
76), la Comisión Primera consideró y aprobó el proyecto los días 14, 16, 21 y
29 de septiembre, y 19 de octubre de 1.999, con el lleno de los requisitos
constitucionales y legales, según consta en las actas Nos. 10, 12, 13, 16 y 21
de las mismas fechas, y en la certificación expedida el 18 de julio de 2000 por
el Secretario de la Comisión. La Presidencia de la Comisión Primera designó a
Ingrid Betancourt como ponente para segundo debate, y su informe se publicó en
la Gaceta No. 536 del 10 de diciembre de 1.999. c. El proyecto fue aprobado por la
plenaria del Senado en sesión ordinaria del 16 de diciembre de 1.999, con un
quorum deliberatorio de 95 senadores de 102, según
consta en Acta No. 32, publicada en las Gacetas del Congreso No. 603 del 24 de
diciembre de 1.999, y 566 del 21 de diciembre de 1.999. d. El proyecto se radicó en la Cámara de
Representantes con el número 217/99 el día 17 de diciembre del mismo año; se
repartió a la Comisión Primera el 25 de enero de 2000, y fueron designados como
ponentes los representantes Odín Horacio Sánchez y William Darío Sicachá el día 2 de mayo de 2000. La ponencia para primer
debate, junto con el pliego de modificaciones, fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 151 del 19 de mayo de 2.000. e. El día 24 de mayo de 2000, el
proyecto fue aprobado, junto con el pliego de modificaciones, por 24
representantes, que de conformidad con la constancia del Secretario General de
la Comisión Primera del 18 de julio de 2000 (fl.
133), constituían la mayoría absoluta de tal corporación. Fueron designados
ponentes para segundo debate los representantes Sicachá
y Sánchez, y su informe se publicó en la Gaceta del Congreso No. 174, del 30 de
mayo de 2.000. f. El proyecto, junto con sus
modificaciones, fue aprobado en segundo debate en la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes el día 15 de junio de 2.000 por unanimidad de los 138
asistentes, según consta en la certificación que en esa misma fecha expidió el
Secretario General de la Cámara. El texto aprobado se publicó en la Gaceta No.
231 del 23 de junio de 2.000 g. De conformidad con el artículo 186 de
la Ley 5 de 1.992, se designó una Comisión Conciliadora, que aprobó las
modificaciones introducidas al proyecto en la Cámara de Representantes. h. En la plenaria del día 19 de junio,
la Cámara de Representantes consideró y aprobó por unanimidad el informe de la
Comisión Accidental de Mediación. Igual sucedió en la plenaria del Senado el
día 20 de junio del mismo año (fl. 14). i. El 21 de junio del mismo año, el
proyecto fue remitido a la Corte Constitucional para su revisión. Por lo anterior, considera la Corte que
el proyecto llenó los requisitos constitucionales y legales señalados. 2.3. Obligatoriedad de
la consulta previa a los grupos étnicos afectados. Si bien el proyecto bajo revisión
cumplió con los requisitos constitucionales para el trámite de las leyes
estatutarias ante el Congreso, observa la Corte que, tal y como lo señalan los
ciudadanos que intervinieron en este proceso en representación de la
Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), se trata de una norma en la
que se adoptan medidas susceptibles de afectar directamente a los grupos
étnicos nacionales. Como se verá más adelante, el establecimiento de una
circunscripción especial para garantizar la participación de los pueblos
indígenas y las comunidades negras en la Cámara de Representantes, constituye
una decisión legislativa de gran influjo sobre la vida de tales colectividades,
ya que a través de dicha circunscripción podrán acceder, en condiciones más
equitativas, a la instancia decisoria central del Estado colombiano. Por lo anterior, es indispensable
determinar si, en este caso, el Estado se encontraba en la obligación de
consultar a tales comunidades respecto de la medida consagrada en el proyecto,
antes de proceder a su adopción en el Congreso. Para ello, es pertinente hacer
una breve referencia a las situaciones en las que se hace necesario realizar la
consulta previa a los grupos étnicos. De conformidad con el artículo 6,
numeral 1, literal a) del Convenio 169 de 1.989 de la Organización Internacional
del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes,
ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1.991, los Estados Partes
tienen la obligación de consultar a los grupos étnicos que habiten en sus
territorios, "mediante procedimientos apropiados y en particular a
través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente".
Asimismo, el artículo 7 del Convenio reconoce a tales colectividades "el
derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de
desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones
y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera,
y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico,
social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación,
aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y
regional susceptibles de afectarles directamente". De esta manera, existe, en principio, un
compromiso internacional de gran amplitud, que obliga al Estado colombiano a
efectuar el aludido proceso de consulta previa cada vez que se prevea una
medida, legislativa o administrativa, que tenga la virtud de afectar en forma
directa a las etnias que habitan en su territorio. Al mismo tiempo, el artículo
34 del mismo tratado estipula: "La naturaleza y el alcance de las
medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio deberán
determinarse con flexibilidad, tomando en cuenta las condiciones propias de
cada país". Es decir, el instrumento otorga a los Estados Partes un
importante margen de discrecionalidad para determinar las condiciones en que
habrán de dar cumplimiento a los deberes internacionales que allí constan;
ello, por supuesto, en la medida en que las Partes hagan uso de dicha
flexibilidad sin dejar de cumplir con el objeto esencial de sus obligaciones
que, en este caso, consiste en asegurar la efectiva participación de los grupos
étnicos en las decisiones que les conciernan: de lo contrario, se estaría dando
al artículo 34 citado un alcance que riñe con las normas más elementales sobre
interpretación de tratados, como la que consta en el artículo 31-1 de la
Convención de Viena de 1.969[1], según la cual "un
tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya
de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo
en cuenta su objeto y fin" (subraya fuera del texto). Dada la configuración constitucional del
Estado colombiano, los órganos indicados para determinar cuándo y cómo se habrá
de cumplir con la citada obligación internacional son, en principio, el
Constituyente y el Legislador, ya que son éstos, por excelencia, los canales de
expresión de la voluntad soberana del pueblo (art. 3, C.N.). En consecuencia,
la Corte Constitucional, al momento de determinar cuándo resulta obligatorio
efectuar la consulta previa a los grupos étnicos, debe estar sujeta a los
lineamientos constitucionales y legales existentes, éstos últimos en la medida
en que no desvirtúen el objeto y finalidad del pluricitado
Convenio, ni contraríen la plena vigencia de los derechos fundamentales de
tales etnias. La Constitución solo reconoció
explícitamente la obligatoriedad de la consulta previa en el supuesto de hecho
previsto por el parágrafo del artículo 330, a saber: "La explotación de
los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las
decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará
la participación de los representantes de las respectivas comunidades". Con base en esta disposición, la Corte,
en la sentencia SU-039 de 1.997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), determinó que "la participación de las comunidades
indígenas en las decisiones que puedan afectarlas en relación con la
explotación de los recursos naturales ofrece como particularidad (...) que la
referida participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere la
connotación de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es
básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las
comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo
social" (subraya fuera del texto). En otras palabras, los pueblos indígenas
tienen un derecho fundamental a ser consultados en estos casos particulares, no
sólo por ser la consulta una manifestación de su derecho fundamental
-individual y colectivo- a la participación, sino por constituir el medio a
través del cual se protegerá, en esos casos, su integridad física y cultural;
en tal sentido específico, esta Corporación afirmó, en la misma oportunidad,
que el Convenio 169 de la O.I.T. conforma, junto con el artículo 40-2 Superior,
un bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por los artículos 93
y 94 de la Carta. Pero por lo demás, no existe disposición constitucional
alguna que se refiera a la consulta previa en casos diferentes al mencionado;
vale decir, la Constitución guarda silencio en cuanto a las medidas,
legislativas o administrativas, que se adopten en hipótesis distintas a la
explotación de recursos naturales en los territorios indígenas. El Legislador, por su parte, se ocupó
del tema en el artículo 76 de la Ley 99 de 1.993, que reprodujo en lo esencial
lo dispuesto en el parágrafo del artículo 330 Superior, ampliando su alcance a
los casos de proyectos en territorios de comunidades negras: "La explotación de
los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural,
social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales
de acuerdo con la Ley 70 de 1.993 y el artículo 330 de la Constitución
Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los
representantes de tales comunidades"[2] . A su vez, la Ley 70 de 1.993 prevé la
realización de consultas a las comunidades negras en tres hipótesis: a) en la
definición del plan de manejo de las áreas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, cuando en ellos se encuentren familias o personas de comunidades
negras que desarrollen prácticas tradicionales (art. 22); b) en la definición
de la organización y el funcionamiento de los programas especiales de formación
técnica, tecnológica y profesional para los miembros de dichas comunidades
(art. 38); y c) en la conformación de la "unidad
de gestión de proyectos" que tendrá que existir en los fondos
estatales de inversión social, para el apoyo de las comunidades negras en los
procesos de capacitación, identificación, formulación, ejecución y evaluación
de proyectos (art. 58). Además, la mencionada ley establece, en su artículo 44,
que "como un mecanismo de protección de la identidad cultural, las
comunidades negras participarán en el diseño, elaboración y evaluación de los
estudios de impacto ambiental, socio-económico y cultural, que se realicen
sobre los proyectos que se pretendan adelantar en las áreas a que se refiere
esta ley". Lo que resulta de especial importancia
para el caso presente, es que ni la Constitución, ni el Congreso, han previsto
la realización de la consulta previa cuando se adopten medidas legislativas
como la que se estudia. Ante tal silencio normativo, se debe entender que, en
este momento, el alcance que le han atribuído los
órganos representativos del pueblo colombiano a la obligación que consta en el
artículo 6 del Convenio 169 de la O.I.T., es el de consagrar la consulta previa
como un procedimiento obligatorio en las específicas hipótesis arriba
señaladas. En criterio de la Corte, ello no desconoce los límites de la
discrecionalidad que este tratado otorga a sus Estados Partes, puesto que cada
una de ellas pretende combinar la protección del territorio en que habitan
estas etnias y la salvaguarda de su identidad particular, por una parte, con el
fomento de su participación, por otra; lo cual, a todas luces, satisface el
objetivo principal del Convenio referido. La ampliación de los supuestos en que
dicho procedimiento es obligatorio, tendrá que ser objeto de una regulación
legal futura. En conclusión, no se puede afirmar que
el proyecto de ley estatutaria bajo revisión deba surtir el trámite de la
consulta previa a los grupos étnicos, puesto que no se puede catalogar bajo
ninguna de las hipótesis indicadas arriba. Está por fuera de toda discusión que
la realización de una consulta de esa índole sería conveniente y deseable, y
que, en el evento de realizarse, contaría con un sólido respaldo en el
ordenamiento superior. Sin embargo, mal haría la Corte en prescribir como
obligatorio un determinado procedimiento, que no ha sido previsto ni por la
Constitución, ni por la Ley, para el trámite de proyectos normativos ante el
Congreso de la República, mucho más tratándose de una ley estatutaria, cuyos requerimientos
procedimentales se encuentran taxativamente enumerados en los artículos 153 y
157 de la Carta. En otras palabras, escapa a la competencia de esta Corporación
la creación de trámites que no contempla el ordenamiento positivo,
especialmente en casos como el presente, en los que existen disposiciones
internacionales que refuerzan la libre apreciación del Legislador en la materia
(cf. art. 150-1, C.P.) Por las anteriores razones, deberá
rechazarse el cargo formulado por los representantes de la ONIC. Ello, sin
embargo, no obsta para que, en un futuro, el Legislador se ocupe de regular la
materia, con toda la amplitud que permite el
Convenio 169 de la O.I.T. -para efectuar lo cual, de hecho, se le urge,
dada la importancia del tema-; en consecuencia, deberá entenderse que lo dicho
en este fallo sobre la obligatoriedad de la consulta previa en los casos de
medidas distintas a las previstas por el parágrafo del artículo 330 Superior y
por las disposiciones legales vigentes, sólo se debe aplicar en ausencia de
una regulación integral de la materia por parte del Congreso. 3. Aspectos
sustanciales Para efectos de organización, procederá
la Corte a estudiar el contenido del proyecto bajo examen, siguiendo el orden
sucesivo de su articulado. 3.1. Generalidades:
democracia participativa, pluralismo e igualdad material. El primer artículo del proyecto es un
desarrollo directo de lo dispuesto en el artículo 176 Superior, que otorgó al
Legislador la potestad de establecer una circunscripción especial para
garantizar la participación de los grupos étnicos, las minorías políticas y los
colombianos residentes en el exterior, en la Cámara de Representantes; en
efecto, mientras que en el inciso primero se crea dicha circunscripción, en el
inciso segundo se efectúa la distribución de las cinco curules que la habrán de
conformar. Para la Corte resulta claro que la adopción de esta medida
contribuirá, en forma definitiva, a la materialización de diversos valores y
principios constitucionales, en especial a los de democracia participativa,
pluralismo e igualdad, como se verá en seguida. En primer lugar, es indiscutible que la
participación es un elemento de importancia estructural para el ordenamiento
constitucional colombiano; tanto así que, de conformidad con el Preámbulo y los
artículos 1 y 2 de la Carta, es uno de los principios fundantes del Estado y,
simultáneamente, uno de los fines esenciales hacia los cuales se debe orientar
su actividad. Por ello, cualquier medida destinada a fortalecer la participación
cuenta, de entrada, con un firme apoyo en la Constitución. En los regímenes democráticos, definidos
formalmente como aquellos en los cuales los destinatarios de las normas son los
mismos que las producen (Sentencia C-145 de 1.994, M.P. Alejandro Martínez
Caballero), uno de los momentos más sobresalientes es el de la conformación, a
través de los mecanismos electorales, de las instituciones que habrán de
canalizar la voluntad popular, particularmente el Congreso de la República. El
proyecto bajo revisión se orienta hacia el fortalecimiento de esta modalidad de
participación, ya que al crear la nueva circunscripción electoral, dota a
determinados grupos sociales de una herramienta indispensable para adquirir
vocería directa en la Cámara de Representantes y, a través de ella, ejercer
efectivamente su derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político, consagrado por el artículo 40 de la Carta en
tanto manifestación activa de la calidad de ciudadano colombiano. Al hacerlo,
confirma la íntima relación que existe entre la democracia participativa y el
pluralismo, principio que se introduce, así, entre las reglas mismas del juego
político. Ya ha dicho la Corte que "el
pluralismo establece las condiciones para que los contenidos axiológicos de la
democracia constitucional tengan lugar y fundamento democrático. Dicho
sintéticamente, la opción popular y libre por los mejores valores, está
justificada formalmente por la posibilidad de escoger sin restricción otros
valores, y materialmente por la realidad de una ética superior” (sentencia
C-089/94, ibídem). En la misma oportunidad, se señaló que la democratización
del Estado y de la sociedad que prescribe la Constitución, se encuentra ligada
a un esfuerzo progresivo de construcción histórica, durante el cual es
indispensable que la esfera de lo público, y con ella el sistema político,
estén abiertos al reconocimiento constante de nuevos actores sociales. En
consecuencia, sólo puede hablarse de una verdadera democracia, representativa y
participativa, allí donde la composición formal y material del sistema guarda
una correspondencia adecuada con las diversas fuerzas que conforman la
sociedad, y les permite, a todas ellas, participar en la adopción de las
decisiones que les conciernan. Ello es especialmente importante en un Estado
Social de Derecho, que se caracteriza por presuponer la existencia de una
profunda interrelación entre los espacios, tradicionalmente separados, del "Estado" y la "Sociedad Civil", y que
pretende superar la concepción tradicional de la democracia, vista simplemente
como el gobierno formal de las mayorías, para acoplarse mejor a la realidad e
incluir dentro del debate público, en tanto sujetos activos, a los distintos
grupos sociales, minoritarios o en proceso de consolidación, fomentando así su
participación en los procesos de toma de decisiones a todo nivel. En otras palabras, la relación
inescindible que se establece entre el pluralismo y la participación en una
democracia constitucional como la colombiana, trae como consecuencia inmediata
la necesidad de que el sistema representativo refleje al máximo, en su
conformación, las distintas alternativas políticas que plantea la sociedad;
especialmente cuando el artículo 133 de la Carta dispone, expresamente, que "los
miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y
deberán actuar consultando la justicia y el bien común". Es esta
representatividad social, sin duda, lo que legitima el quehacer de
corporaciones de elección popular como el Congreso de la República, las cuales,
por esa misma razón, deberán contar con la participación efectiva, tanto de los
sectores tradicionalmente marginados de lo público, como de las formas minoritarias
y diferentes de organización social -categorías frecuentemente superpuestas-. El proyecto que se revisa constituye un
paso certero en dirección de tal objetivo. Por una parte, enriquece la
composición de la Cámara de Representantes, dotando de vocería efectiva en tal
Corporación a cuatro categorías sociales que tienen en común el hecho de ocupar
una posición marginal frente a las instancias decisorias nacionales y que, en
ese sentido, se pueden definir como verdaderas "minorías", desde el punto de vista político, étnico y
social. Por otra, trasciende la noción clásica de la ciudadanía en tanto
atributo formal de individuos abstractos, admitiendo que una parte esencial y
constitutiva de la subjetividad humana está dada por la pertenencia a un grupo
determinado, y que, en ciertos casos -como los de los pueblos indígenas y las
comunidades negras-, dicha adscripción es de tal importancia para los
individuos que la comparten, que constituye el marco referencial de su visión
del mundo y de su identidad, por lo cual se trata de un hecho social digno de
ser reconocido y protegido con medidas que, como ésta, vayan más allá de la
simple retórica. Con ello se logrará un efecto doblemente
benéfico. Primero, se contribuirá a consolidar al Congreso como un eje
articulador de la diversidad material que caracteriza al pueblo colombiano.
Segundo, se materializará una de las principales condiciones de posibilidad, no
sólo de la participación efectiva de los grupos étnicos en el diseño de las
políticas nacionales, sino de su existencia misma en tanto agrupaciones identitarias diferenciadas, puesto que es al Congreso a
quien compete, en primera instancia, adoptar las decisiones tendientes a
coordinar la interrelación armónica de las distintas culturas que conviven en
el país -por ejemplo, a través de la expedición de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial-, y a tomar medidas que favorezcan a los grupos que,
como éstos, han sido tradicionalmente marginados de los beneficios que conlleva
la inserción activa en la vida nacional[3]. Asimismo, en
lo relativo a las minorías políticas, permitirá que éstas ingresen al foro
democrático, enriqueciendo el debate legislativo como portavoces de intereses
sociales legítimos; y en lo tocante a los colombianos residentes en el
exterior, no sólo facilitará que se canalice la expresión de sus múltiples y
diversas necesidades a través de un representante común a la Cámara, sino que
fomentará su proceso organizativo, lo cual es especialmente importante en un
momento histórico en el cual, por diversas causas convergentes, casi el diez
por ciento de la población colombiana se encuentra en territorios foráneos[4] . Finalmente, debe resaltarse que el
proyecto se encuentra a tono con el principio constitucional de igualdad. Es un
hecho notorio el que, en el contexto social colombiano, las diferencias y
desigualdades se intersectan y se superponen unas a otras, convirtiendo a
ciertos grupos en sectores particularmente vulnerables. Es así como las
diferencias derivadas de la identidad étnica, del origen "racial" o de la afiliación política, coinciden, por
factores históricos, con desigualdades en el acceso a los recursos económicos y
a la participación en el sector público, generando un círculo vicioso de
causalidades recíprocas que actúa siempre en detrimento de la colectividad en
cuestión. El caso de las comunidades indígenas y negras es, a este respecto,
paradigmático: localizadas, como regla general, en la periferia geográfica y
económica del país, sufren de elevados niveles de pobreza y marginación
económica. Por lo mismo, se ubican de inmediato entre los grupos que por sus
condiciones de indefensión merecen una protección especial por parte del
Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 Superior. En ese
sentido, el proyecto bajo revisión es una medida válida de discriminación
positiva, puesto que asigna a determinadas categorías sociales una situación
formalmente más ventajosa que la de la generalidad de los colombianos -quienes
no tienen una circunscripción especial a su favor-, como medio para
contrarrestar las desigualdades materiales que les aquejan y lograr, así, una
mayor posibilidad de que accedan a los beneficios que justamente les
corresponden. Visto, entonces, que la medida adoptada
es, en lo esencial, un reflejo de la Constitución, se debe precisar que la
creación de esta circunscripción especial no impide que los individuos que
pertenecen a cualquiera de las cuatro categorías contempladas -grupos
indígenas, comunidades negras, minorías políticas o colombianos residentes en
el exterior- se presenten como candidatos a la Cámara de Representantes a
través de la circunscripción territorial general que prevé el mismo artículo
176 Superior, ya que la elección entre una u otra circunscripción forma parte
del núcleo esencial su derecho fundamental a elegir y ser elegido para ejercer
funciones públicas (art. 40-1, C.P.). 3.2. La distribución de
las curules 3.2.1. Discrecionalidad
del legislador El Constituyente fijó para la
circunscripción especial en comento un límite máximo de cinco curules, dejando
al Legislador en libertad de distribuirlas según su mejor criterio. Por ser
cinco las curules a repartir, y cuatro los grupos beneficiarios, era inevitable
que uno de ellos quedara con dos representantes, y los demás con uno; a la
postre, fueron las comunidades negras las elegidas para ser titulares de una
doble representación. Llama la atención de la Corte, en este sentido, el cargo
formulado por la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del
Interior, según el cual tal distribución es lesiva del artículo 13 de la Carta,
"ya que los pueblos indígenas de Colombia se encuentran ubicados en
aproximadamente 27 Departamentos, y en la mayoría de los casos la presencia
indígena en algunas regiones del país es mayoritaria frente a la población de
otros grupos étnicos, lo cual significa que la representación de los pueblos
indígenas en la composición de la Cámara de Representantes sería
inequitativa." La pregunta que se plantea a esta
Corporación es, entonces, si la elección del grupo favorecido fue respetuosa
del principio constitucional de igualdad. Desde un punto de vista estrictamente
geográfico o numérico, el argumento del interviniente no puede prosperar, ya
que de la misma manera que los indígenas, las comunidades negras -así no se
hayan constituído formalmente en tanto tales- se
encuentran diseminadas a todo lo ancho del territorio colombiano, y en ciertos
departamentos superan en número a los indígenas. Sin embargo, para responder
adecuadamente el interrogante señalado, se debe hacer referencia al tema de los
derechos de las comunidades negras en tanto grupos étnicos, ya que es en tal
calidad que las contempla el proyecto bajo revisión, al hacerlas objeto del
trato diferente cuya constitucionalidad se cuestiona. 3.2.2. Las comunidades
negras como grupos étnicos. Más allá de lo que concierne a la
circunscripción territorial general, las comunidades negras del país no cuentan
con representación alguna en el Congreso, a pesar de ser un sector importante
de la población colombiana que, en sucesivas oportunidades, ha sido reconocido
por el legislador como un grupo étnico especial. En efecto, tanto la Ley 70 de
1.993 (que desarrolla el artículo Transitorio 55 de la Carta), como la Ley 99
del mismo año (sobre protección del medio ambiente), así como la Ley 199 de
1.995 (que organiza el Ministerio del Interior), parten de tal reconocimiento
para otorgar una serie de derechos a las mencionadas colectividades, definidas
en el artículo 2-5 de la Ley 70/93 como "el conjunto de familias de
ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una
historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación
campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las
distinguen (sic) de otros grupos étnicos." Este reconocimiento genera, como consecuencia
inmediata, el que las comunidades negras adquieran la titularidad de derechos
colectivos similares a los de las comunidades indígenas, con las diferencias
impuestas por sus especificidades culturales y su régimen legal propio. Lo que
es más importante, se hacen acreedores a los derechos que consagra el Convenio
169 de la O.I.T., cuyo artículo 1 reza: "1. El presente
Convenio se aplica: a) a los pueblos
tribales en países independientes cuyas condiciones sociales, culturales y
económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que
estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o
por una legislación especial; b) a los pueblos en
países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de
poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que
pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea
su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas o parte de ellas. 2. La conciencia de su
identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para
determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente
Convenio." En lo relativo a esta definición
particular, es de anotar que el término "tribal"
difícilmente puede entenderse en el sentido restringido de una "tribu".
Este concepto forma parte de la tipología propuesta por los teóricos de la
Antropología Social, quienes dividieron las sociedades humanas en
"bandas", "tribus",
"cacicazgos" y "Estados",
dependiendo de su estadio de complejización; haciendo
a un lado el debate sobre la validez académica de estas categorías, lo cierto
es que mal haría la Corte en aceptar, como parte del Derecho que tiene que
aplicar, una determinada postura teórica. Por ese motivo, resulta más apropiado
interpretar el término "tribal"
en el sentido amplio en que lo han hecho entidades multilaterales como el Banco
Mundial, el cual, en su Directiva Operacional No. 4.20 de Septiembre de 1.991,
sobre políticas institucionales respecto de proyectos que afecten a los pueblos
indígenas, especificó que los términos "pueblos indígenas",
"minorías étnicas indígenas" y "grupos tribales"
se refieren, en general, a grupos sociales que comparten una identidad cultural
distinta a la de la sociedad dominante. Es así como, en síntesis, la norma
internacional en comento hace referencia a dos requisitos que deben concurrir a
la hora de establecer quiénes se pueden considerar como sus beneficiarios: (i)
Un elemento "objetivo", a
saber, la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los
miembros del grupo, que les diferencien de los demás sectores sociales, y (ii)
un elemento "subjetivo",
esto es, la existencia de una identidad grupal que lleve a los individuos a
asumirse como miembros de la colectividad en cuestión. De la definición legal que consagra el
artículo 2-5 de la Ley 70/93, se desprende que las comunidades negras cumplen
con esta doble condición, y por ende se ubican bajo el supuesto normativo del
Convenio mencionado. Esta definición, así como el establecimiento de un régimen
especial de protección de la cultura e identidad de tales comunidades,
constituyen tan sólo el reconocimiento jurídico de un proceso social que ha
cobrado fuerza en años recientes, y que es ampliamente observable en varias
regiones del país, a saber, la
consolidación de un grupo poblacional que se autodenomina "negro", a partir de distintos
tipos de organizaciones locales que, partiendo de la base de unas condiciones
compartidas de existencia y de una creciente identidad colectiva, han resuelto
darse a la tarea de promover mancomunadamente la defensa de sus intereses,
históricamente desconocidos, cuando no vulnerados frontalmente, por la sociedad
mayoritaria. Se trata, así, de un actor social emergente, no en el sentido de
ser un fenómeno exclusivo de esta época -puesto que las comunidades negras se
comenzaron a configurar desde los primeros tiempos de la esclavitud en nuestro
país, cuando se establecieron los "palenques",
pueblos de esclavos fugitivos o "cimarrones",
y se sentaron las bases para lo que hoy aparece como una cultura propia-, sino
en cuanto se trata de un grupo que sólo en las últimas décadas ha podido asumir
la tarea de organizarse más allá del ámbito local o regional. En ese orden de
ideas, el reconocimiento de estas comunidades, a nivel nacional, en tanto
"grupo étnico", es un presupuesto indispensable para su adecuada inserción
en la vida política y económica del país. Por esa misma razón, su doble
representación en la Cámara de Representantes, es una medida de diferenciación
que halla una sólida razón de ser en sus condiciones
materiales de existencia, respetando así el artículo 13 de la Carta, y las
disposiciones pertinentes del Convenio 169 de la O.I.T. Debe anotarse, eso sí, que el
reconocimiento de derechos especiales a las comunidades negras no se hace en
función de su "raza", puesto que ello implicaría presuponer que, en un país con un grado tan
alto de mestizaje como lo es Colombia, existen aún "razas puras", lo
cual es a todas luces inaceptable, y
llevaría a efectuar futuras distinciones (odiosas) entre quiénes se deben
considerar de "raza negra" y quiénes no, para efectos de acceder a
los beneficios que otorga esta ley; con ello, se retrotraería al Estado
colombiano a la época de las grandes clasificaciones coloniales basadas en los
distintos grados de mezcla de sangres, que sustentaban un verdadero sistema de
castas excluyentes, algo frontalmente incompatible con una democracia
constitucional. Lo que es más, no sólo es un hecho
reconocido que la categoría "raza"
ha sido fundamentalmente revaluada por las ciencias sociales, sino que una
clasificación semejante de los ciudadanos colombianos no podría ser objeto de
una circunscripción electoral como la que se examina, ya que el artículo 176 de
la Carta sólo hace referencia a grupos étnicos, y no a grupos "raciales". Por ese motivo,
debe quedar claro que los derechos colectivos de las comunidades negras en
Colombia son una función de su status en tanto grupo étnico, portador de
una identidad propia que es digna de ser protegida y realzada, y no del color
de la piel de sus integrantes. Por último, es conveniente puntualizar
que, para los efectos del proyecto bajo revisión, el término "comunidades negras", como lo
indica el artículo 1 de la Ley 70 de 1.993 en consonancia con el artículo
Transitorio 55 de la Constitución, se refiere tanto a aquellas que habitan en
la Cuenca del Pacífico colombiano, como a las que estén ubicadas en otros
puntos del territorio nacional y cumplan con los dos elementos reseñados.
Asimismo, a falta de una mención expresa, se deben entender incluídas
dentro de las dichas "comunidades
negras", para todo lo relacionado con la circunscripción especial que
se estudia, a las agrupaciones raizales del Archipiélago de San Andrés y
Providencia, las cuales no sólo comparten con las primeras un origen histórico
común en las raíces africanas que fueron transplantadas
a América, sino que han sido reconocidas por esta corporación, en consonancia
con el artículo 310 de la Carta, como un grupo étnico titular de derechos
especiales (cfr. sentencias C-530/93, T-174/98 y C-1022/99, M.P. Alejandro
Martínez Caballero); por lo mismo, no pueden ser razonablemente excluídas de la participación en la Cámara de
Representantes por esta circunscripción.
3.3. La condición de
residencia en el país El parágrafo del artículo primero del
proyecto, dispone que quien resulte elegido como representante de los
colombianos residentes en el exterior deberá residir en territorio nacional
mientras ejerza su cargo de Representante. En criterio de la Corte, esta es una
medida lógica y razonable, puesto que si el elegido ha de cumplir a plenitud
con las funciones propias de su cargo (art. 122, C.P.) y, entre ellas, con la
obligación elemental de asistir a las sesiones legislativas, deberá,
necesariamente, residir en el país. Por lo mismo, se declarará la exequibilidad de esta disposición, aclarando que el
establecimiento de este requisito no se puede constituir en una desventaja para
quienes resulten elegidos por ESA circunscripción especial, frente a los demás
miembros de la Cámara de Representantes, en el sentido de impedir que los primeros
sean reelegidos, si los resultados de su gestión así lo ameritan; es decir, se
debe entender que este es un requisito cuyo cumplimiento debe ser previo a la
primera vez que tales candidatos se postulen. 3.4. Requisitos que
deben cumplir los candidatos que se postulen por esta circunscripción especial. Es importante señalar que, de
conformidad con el artículo primero del proyecto, esta es una circunscripción
especial de alcance nacional. Ello implica que ha sido creada y
organizada, no en función de un territorio determinado, sino de ciertos grupos
sociales cuya participación se busca fomentar, y que se encuentran distribuidos
por todo el país, o, como en el caso de los colombianos residentes en el
exterior, por todo el globo. La cualificación de nacional, conlleva
también que esta circunscripción se encuentra abierta a la participación de todo
el electorado; es decir, que cualquier colombiano, pertenezca o no a alguno de
los cuatro grupos que contempla la norma, puede votar por los candidatos que se
postulen a través de ella, a diferencia de lo que ocurre en la circunscripción territorial
ordinaria de la Cámara de Representantes, por la cual sólo podrán votar los
habitantes del territorio correspondiente. La posibilidad de que cualquier
ciudadano participe, como elector, en esta circunscripción, encuentra sustento
constitucional, en la medida en que, si bien se pretende dotar de
representación a ciertos grupos específicos, para hacerlo es indispensable, por
virtud del artículo 1 de la Carta, consultar el interés general, dentro del
cual se entiende incluído el interés particular de
tales colectividades; por ello, es necesario que sea la totalidad de los
ciudadanos la que decida quienes habrán de ejercer este cargo. El
reconocimiento de tal posibilidad constituye, además, una aplicación directa
del principio hermenéutico de maximización de los derechos fundamentales, ya
que mal haría la Corte en hacer extensiva a la circunscripción especial, una
restricción del derecho a la participación que es propia de las
circunscripciones territoriales y locales, y que sigue su lógica específica. No
se puede olvidar que las normas que afectan derechos son de interpretación
restrictiva, mientras que aquellas que los reconocen deben ser objeto de la
interpretación más amplia posible; y no se puede excluir de ese principio
hermenéutico al derecho fundamental de participación. En consecuencia, si todo colombiano
puede votar por los candidatos de los pueblos indígenas, las comunidades
negras, las minorías políticas o los colombianos residentes en el exterior para
la Cámara de Representantes, es indispensable que la ley establezca ciertos
requisitos con los cuales deben cumplir dichos postulantes, para garantizar que
representarán los intereses reales de los grupos en cuestión, y evitar así la
desnaturalización de esta circunscripción especial. Sobre el tema de las condiciones
impuestas por la ley a quienes aspiren a participar como candidatos en las
elecciones, el artículo 108 de la Constitución dispone lo siguiente: a) por una
parte, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, podrán
inscribir candidatos sin requisito adicional alguno; y b) en el caso de
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que quieran postular
aspirantes, "la ley podrá establecer requisitos para garantizar la
seriedad de las inscripciones de candidatos". Es decir que, en
principio, el Legislador sólo puede señalar las condiciones que deben cumplir
los candidatos que se presenten con el respaldo de movimientos sociales o grupos
de ciudadanos, y no las que deben llenar quienes se postulen con el respaldo de
un partido o movimiento político con personería jurídica, a quienes no se
podrán imponer requisitos ulteriores. Sin embargo, observa la Corte que, en lo
atinente a la circunscripción especial que se revisa, esta regla se debe
matizar, puesto que, como se dijo, la garantía de que quienes participen en las
elecciones a través de ella van a representar adecuadamente los intereses de
las minorías objeto del beneficio, está dada, esencialmente, por los requisitos
que tales aspirantes deben llenar al momento de postularse. Y como nada obsta
para que los miembros de estos grupos constituyan partidos o movimientos
políticos, específicamente destinados a facilitar su participación en el
Congreso a través de esta circunscripción, se debe admitir que la ley trace
unos requisitos mínimos que habrán de llenar todos los aspirantes, bien sea que
se postulen a título individual (respaldados por un número significativo de
ciudadanos), como miembros de un partido o movimiento político, o apoyados por
un movimiento social. Por lo mismo, habrá de aceptarse que, en este caso, el
Legislador contaba con la facultad de trazar las condiciones necesarias para
asegurar dicha representatividad. De conformidad con lo dispuesto en la
sentencia C-089/94, arriba citada, los requisitos impuestos por la ley a los
candidatos deben caracterizarse por ser razonables, y por no obstaculizar de
manera inconveniente el ejercicio de los derechos políticos; y esa
razonabilidad, se debe evaluar de conformidad con los "mínimos
históricamente sostenibles en un momento dado", es decir, con las
circunstancias concretas que inciden sobre la participación real de los grupos
representados en un punto determinado de la historia. En ese orden de ideas,
procederá la Corte a estudiar la razonabilidad de los requisitos establecidos
en el proyecto de ley bajo examen, para cada una de las categorías que son
objeto de su regulación. 3.4.1. Candidatos de
las comunidades indígenas Dispone el artículo 2 del proyecto que "los
candidatos de las comunidades indígenas que aspiren a ser elegidos a la Cámara
de Representantes por esta circunscripción deberán haber ejercido un cargo de
autoridad tradicional o haber sido líder de una organización indígena, calidad
que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización refrendado
por el Ministerio del Interior". En criterio de los ciudadanos que
intervinieron en representación de la Dirección General de Asuntos Indígenas del
Ministerio del Interior, estos requisitos no son adecuados, puesto que, en sus
propios términos, "se debe tener en cuenta prioritariamente la calidad
de indígena, la de autoridad tradicional o hacer parte de un Cabildo y no el
carácter de líder de una organización indígena, que su ejercicio esté
solamente vinculado a su comunidad o pueblo a través de la figura del Cabildo
y/o de reconocimiento de su comunidad a quien le corresponde acreditar dicha
calidad, dado que de conformidad con el Decreto 2150 de 1.995 las
organizaciones indígenas se registran ante las Cámaras de Comercio y la
Dirección General de Asuntos Indígenas sólo lleva el registro de asociaciones y
cabildos de que trata el Decreto 1088 de 1.993". Sobre el particular, observa la Corte
que el artículo en comento consagra requisitos idénticos a los que contempla el
inciso quinto del artículo 171 de la Constitución, para quienes aspiren a ser
elegidos senadores por la circunscripción especial indígena que allí se
consagra. Estos requisitos, además de ser razonables -por estar orientados
hacia la selección de quien mejor conozca los intereses y problemas de las
comunidades indígenas colombianas-, son los que más concuerdan con el principio
de igualdad, puesto que no sería justificable la imposición de condiciones
diferentes para los senadores y los representantes indígenas, siendo que ambos
actúan en pro de las comunidades aborígenes del país y, para esos efectos, no
existe una diferencia significativa entre las dos cámaras legislativas. No son
de recibo, entonces, los argumentos del interviniente, mucho menos cuando
pretende controvertir una función que fue asignada directamente por la Carta al
Ministerio del Interior (la de refrendar los certificados expedidos por las
organizaciones indígenas sobre la calidad de líder de quien se postule como
candidato a elecciones), con base en argumentos que se derivan de lo dispuesto
en actos administrativos como los decretos que se citan. Por lo mismo, se
desechará el cargo, y el artículo revisado será declarado exequible. 3.4.2. Candidatos de
las comunidades negras. De conformidad con el artículo 3 del
proyecto estudiado, quienes aspiren a ser candidatos por las comunidades
negras, deben cumplir con dos requisitos: a) ser miembros de la respectiva
comunidad, y b) haber sido avalados previamente por una organización inscrita
ante la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras del Ministerio del Interior.
Se observa, de entrada, que estos
requisitos son mucho menos exigentes que los que se establecen para los candidatos
de las comunidades indígenas, puesto que mientras éstos requieren haber ocupado
un cargo de autoridad tradicional o haber sido líderes de una
organización, los candidatos por las comunidades negras sólo deberán acreditar
su calidad de miembros del grupo, y contar con el aval de una organización. Se
pregunta la Corte, entonces, si ello resulta lesivo de la igualdad;
interrogante cuya respuesta debe ser negativa, puesto que, si se hace uso de
los criterios de razonabilidad histórica arriba citados, se observará que el
proceso organizativo de las comunidades negras, más allá del ámbito local o
regional, se halla apenas en sus primeras fases, contrario a lo que ocurre con
los indígenas, que ya cuentan con una sólida organización a nivel nacional y
departamental. Es decir, la consagración de estos requisitos, más flexibles,
constituye un reconocimiento de la realidad específica de los grupos negros, y
por lo mismo, resulta acorde con la Carta. En cuanto a la condición de haber sido
avalados por una organización inscrita ante la Dirección de Asuntos de
Comunidades Negras del Ministerio del Interior, considera la Corte que éste es
un requisito necesario para contar con la plena certeza de que los candidatos
efectivamente se hallan vinculados a una tal agrupación. La Dirección en
comento, de conformidad con el decreto 2248 de 1.995 (art. 15), es la encargada
de llevar el registro único nacional de las organizaciones de base de las
comunidades negras (esto es, de aquellas organizaciones que, según el artículo 20-1
del decreto citado, "actúan a nivel local, reivindicando y promoviendo
los derechos territoriales, culturales, económicos, políticos, sociales,
ambientales y la participación y toma de decisiones autónomas de este grupo
étnico".) Por lo mismo, se trata de una condición razonable, que
pretende dotar de un mínimo de seriedad y veracidad a la inscripción de estos
candidatos, mucho más en un momento histórico en el cual la organización de las
comunidades negras apenas se ha empezado a consolidar, y son escasas las
instancias que, como la dependencia citada, cuentan con información
centralizada y confiable sobre la materia. 3.4.3. Candidatos de
las minorías políticas Dada la definición particular que de
estas minorías adopta el proyecto bajo revisión, no se puede afirmar que
existan requisitos específicos con los que deban cumplir quienes aspiren a ser
sus representantes, por la sencilla razón de que la calidad de minoría política
se definirá a posteriori, con base en los resultados de las elecciones a
la Cámara de Representantes por la circunscripción territorial general. En
efecto, el artículo 4 del proyecto dispone que "podrán acceder a una
curul" por esta circunscripción, los movimientos o partidos políticos
que cumplan con los siguientes requisitos: a) Haber presentado candidatos a la
Cámara de Representantes, como mínimo en un 30% de las circunscripciones
territoriales; b) No haber obtenido representantes a la Cámara en dicha
votación; y c) Que la votación mayoritaria que hayan obtenido en un mismo departamento
o circunscripción territorial, sea menos que el 70% de la sumatoria de su
votación en todo el país. Si existe más de un grupo que cumpla con estas
condiciones, se asignará la curul a aquel que haya obtenido la mayor votación
agregada, y la lista correspondiente, será la conformada por las cabezas de
lista que hayan obtenido la mayor votación entre las inscritas por el
respectivo partido o movimiento en todo el país. En consecuencia, las
condiciones que deberán llenar estos candidatos son, en principio, las mismas
que se aplican a la generalidad de los aspirantes por circunscripción
territorial. El artículo 176 Superior no adoptó una
definición de lo que se debe considerar como una "minoría política"; es decir, dejó al legislador en
libertad de determinar quiénes habrán de ser los beneficiarios de esta curul.
Sobre esa base, observa la Corte que el Congreso obró dentro de los límites de
su discrecionalidad al considerar como "minorías
políticas" a aquellos partidos o movimientos que, habiendo participado
en las elecciones, no hayan alcanzado los votos necesarios para contar con un
Representante. Esta definición halla un fundamento en la Carta, en la medida en
que permite que la determinación de quiénes son mayorías y quiénes son minorías
dependerá, no de una disposición jurídica, sino de la voluntad soberana del
pueblo, expresada directamente por medio de los mecanismos electorales; es
decir, será la ciudadanía, a través de las votaciones, la que sentará las bases
para clasificar a una determinada corriente política como minoritaria. En la
sentencia C-145/94 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), se afirmó que "sólo
hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran
protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro
en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario”. Pues
bien, el proyecto bajo revisión establece este respaldo ciudadano como el
criterio definitivo para definir quiénes serán los sujetos de dicha protección,
que en este caso se concreta en medidas como la adjudicación de un asiento en
la Cámara de Representantes, lo cual es a todas luces compatible con el
precepto constitucional de soberanía popular (art. 3, C.P.). Ello, por
supuesto, no excluye la posibilidad de que a través de
futuras medidas, legislativas o administrativas, se establezcan otros
mecanismos diferentes para proteger a las minorías políticas. Los requisitos específicos que impone el
artículo 4 son, a juicio de la Corte, razonables y consecuentes con esta
aproximación, ya que con ellos se pretende evitar que se confunda a estas
minorías, de alcance nacional, con otros movimientos de alcance
netamente regional o departamental. En ese orden de ideas, tiene sentido el
exigir que el movimiento o partido respectivo haya inscrito candidatos por lo
menos en el 30% de las circunscripciones territoriales, y que su votación
mayoritaria en un departamento no sea más que el 70% de su votación en todo el
país. El único reparo de constitucionalidad
que la Corte encuentra en esta disposición, estriba en que, por su redacción,
parecería limitar únicamente a los partidos y movimientos políticos la
posibilidad de ser considerados como una minoría política y acceder, así, a la
curul que se otorga. Para esta Corporación es claro que los partidos no
ostentan el monopolio de lo político, arena que está abierta a la participación
de otro tipo de agrupaciones sociales, como las contempladas en el artículo 108
de la Carta, según el cual pueden inscribir candidatos para las elecciones: a)
los partidos y los movimientos políticos con personería jurídica reconocida, b)
los movimientos sociales, y c) los grupos significativos de ciudadanos. Nada se
opone a que los sujetos contemplados en los literales b) y c) cumplan plenamente
con los requisitos trazados por la norma, por lo cual no pueden ser válidamente
excluidos de la posible categorización como minorías políticas, so riesgo de
vulnerar los artículos 13, 40 y 108 de la Constitución. En consecuencia, se
habrá de declarar la constitucionalidad del artículo 4 del proyecto de ley bajo
examen, condicionándola a que se entienda que, junto con los partidos y
movimientos políticos que allí se contemplan expresamente, también pueden
aspirar a ocupar la curul en cuestión los representantes de los movimientos
sociales y de los grupos significativos de ciudadanos, siempre y cuando cumplan
con los requisitos que el mismo artículo consagra. 3.4.4. Candidatos de
los colombianos residentes en el exterior La adjudicación de esta curul es una
consecuencia directa de la relación inescindible que existe entre la calidad de
ciudadano colombiano y el ejercicio de los derechos políticos, por cuanto
presupone que, a pesar de encontrarse por fuera del territorio nacional, los
colombianos residentes en el exterior están unidos al país por un vínculo
esencial, derivado de su nacionalidad, que justifica el que tengan un
representante en el cuerpo legislativo, encargado de promover sus intereses. La
Carta Política es explícita al afirmar que, como regla general, los derechos
políticos se reservan a los ciudadanos colombianos (arts. 99 y 100, C.P.); pues
bien, el proyecto bajo revisión posibilita el ejercicio efectivo de esos
derechos a quienes por diversas causas tengan su residencia en el exterior. Como consecuencia, resulta lógico que
quien vaya a ejercer la representación de este grupo tenga un conocimiento de
causa lo suficientemente sólido, como para conocer cuál es la problemática que
sus integrantes deben afrontar. Por lo mismo, lo dispuesto en el primer inciso
del artículo 5 del proyecto revisado, sobre la necesidad de que el candidato de
los residentes en el exterior demuestre ante las autoridades una residencia
mínima en el extranjero de cinco años continuos, se ajusta a los parámetros
constitucionales. No sucede lo mismo con el requerimiento
de estar avalados por un partido o movimiento político reconocido por el
Consejo Nacional Electoral. Para la Corte, esta disposición se debe interpretar
de tal manera que: a) No se excluya la posibilidad de que los colombianos
residentes en el exterior constituyan, ellos mismos, un movimiento que sea el
encargado de otorgar dicho aval, en virtud de lo dispuesto por el artículo 40-3
Superior; y b) No impida que, por las mismas razones expuestas arriba para el
caso de las minorías políticas, dichos candidatos puedan también ser
respaldados por movimientos sociales o por grupos significativos de ciudadanos.
En ese sentido, se habrá de condicionar la constitucionalidad de este primer
inciso. El segundo inciso del artículo 5, que
dispone que estos candidatos sólo podrán ser elegidos con los votos de los
colombianos residentes en el exterior, es abiertamente inconstitucional, por
tres razones. En primer lugar, porque como ya se explicó, esta es una
circunscripción especial de alcance nacional, por lo cual la votación
por los candidatos que a través de ella se postulen, debe estar abierta a la
participación de todos los ciudadanos. En segundo lugar, porque bien puede
darse la circunstancia de que los colombianos que residen en territorio
nacional decidan, libremente, que el candidato de los residentes en el
extranjero es quien mejor representa sus propios intereses; impedir a quienes
se encuentren en esa situación que voten, en consecuencia, por ese candidato,
sería una restricción desproporcionada de su derecho fundamental a la
participación política, cuyo núcleo esencial se vería claramente vulnerado.
Finalmente, porque admitir una tal restricción sería violatorio del principio
de igualdad, ya que ésta no está prevista para ninguno de los demás grupos que
contempla el proyecto de ley bajo revisión, y no existe, a juicio de la Corte,
ningún criterio razonable que permita justificar la diferenciación mencionada.
Como consecuencia, se declarará la inexequibilidad
del inciso en cuestión, así como la del parágrafo del mismo artículo 5, que
traza ciertos requisitos de índole probatoria, orientados a demostrar la
residencia en el exterior de quienes respalden a un candidato; ello, porque se
trata de disposiciones que sustentan una norma que la Corte considera
inconstitucional, y que pierden su razón de ser con la declaratoria de inexequibilidad de ésta, por lo cual se deben excluir del
ordenamiento. 3.5. Disposiciones
comunes 3.5.1. Régimen similar
al de los demás Representantes. Más allá del hecho de tratarse de una
circunscripción especial que, por estar destinada a fortalecer la participación
de ciertos grupos, justifica la exigencia de requisitos especiales para los
Representantes que por ella se postulen, no existen diferencias significativas
entre quienes accedan a las cinco curules que ella otorga y los demás
integrantes de la Cámara. Por ello, se ajustan a la Constitución las
disposiciones finales del proyecto, en las que se somete a los candidatos por
circunscripción especial, y a los Representantes que de allí salgan elegidos,
al régimen general de los demás miembros de dicha corporación. Es así como se ajustan a la carta los
artículos 6, 7 y 8 del proyecto. El primero, porque dispone que los candidatos
por circunscripción especial se deberán inscribir ante el Registrador Nacional
o su delegado, con la excepción de quienes se postulen por los colombianos
residentes en el exterior, que deberán inscribirse ante el consulado o embajada
colombiana del país donde acrediten su residencia. Esta excepción está en
consonancia con el artículo 5 del proyecto, que exige para estos candidatos una
residencia mínima de cinco años continuos en el extranjero. El segundo, porque
somete a quienes resulten elegidos por esta circunscripción al mismo régimen
general de incompatibilidades e inhabilidades que la Constitución prescribe,
sin distinciones, para los congresistas. El tercero, porque establece los
mismos requisitos generales que la Constitución, en su artículo 177,
impone a los Representantes en general. Por el mismo motivo, resultan
compatibles con la Carta las disposiciones de los artículos 10 al 13 del
proyecto. El décimo dispone que los candidatos de esta circunscripción serán
elegidos mediante el sistema que en el momento de realizarse las elecciones
sirva para escoger a los congresistas en general; de acuerdo con el artículo
263 Superior, éste es el sistema del cuociente
electoral. El undécimo, reitera el principio general de "una persona, un
voto"; el duodécimo, establece que las primeras elecciones por la dicha
circunscripción especial se efectuarán al mismo tiempo que la próxima elección
general de congresistas; y el décimotercero, efectúa
una remisión normativa general al régimen de los representantes en todo lo no
previsto por el proyecto. Todo lo cual, resulta plenamente compatible con el
principio de igualdad y por lo mismo se declarará exequible. 3.5.2. Tarjetas
electorales especiales No sucede lo mismo con lo dispuesto en
el artículo noveno del proyecto, que adopta dos disposiciones: la primera, que
los candidatos por las comunidades indígenas y negras aparecerán en una tarjeta
electoral de circulación nacional, claramente diferenciados los unos de los
otros; y la segunda, que los candidatos de los colombianos residentes en el
exterior, aparecerán en una tarjeta especial de circulación exclusiva en los
consulados y embajadas colombianos en el resto del mundo. El artículo 258 de la Carta dispone que
las tarjetas electorales suministradas a los votantes deben contar con dos
requisitos en cuanto a la identificación de los candidatos que allí aparecen:
debe ser clara, y debe efectuarse en igualdad de condiciones. Ya ha dicho la
Corte, en la sentencia T-040/98 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), que "al
proceso electoral interesa fundamentalmente establecer claramente y sin lugar a
equívocos la identificación de los candidatos, con miras a asegurar que los
electores al ejercer su derecho al sufragio voten por las personas de sus
preferencias". El inciso primero de la norma reproduce la exigencia
constitucional, al prescribir una clara diferenciación entre los candidatos de
las comunidades indígenas y los de las comunidades negras; pero en opinión de
la Corte, ello no se puede interpretar de tal forma que dichos candidatos deban
aparecer en una tarjeta electoral especial, distinta de la general que se habrá
de entregar a los votantes de cada circunscripción territorial; ello
constituiría una diferencia de trato difícilmente justificable en términos
constitucionales respecto de los demás candidatos. Por lo mismo, se
condicionará la exequibilidad de tal inciso en el
sentido de que la tarjeta electoral a la que hace referencia, será la misma
tarjeta en la que aparezcan los demás candidatos a la Cámara en cada una de las
circunscripciones territoriales, y que en ella,
deberán aparecer claramente identificados como candidatos por las respectivas
circunscripciones. El inciso segundo, por su parte, es
abiertamente inconstitucional, ya que es una consecuencia directa de la
disposición según la cual la posibilidad de votar por los candidatos de los
colombianos residentes en el exterior, sólo está abierta a quienes se
encuentren por fuera del territorio nacional, limitación que, como ya se vió, es inaceptable. Por lo mismo, habrá de declararse
inexequible, y se complementará el condicionamiento a la constitucionalidad del
primer inciso, de tal forma que se entienda que los candidatos de los
colombianos residentes en el exterior que participen por esta circunscripción,
también deberán ser incluidos, debidamente identificados, en la tarjeta
electoral general que reciba la ciudadanía en las votaciones para la Cámara de
Representantes. 3.5.3. Vigencia La constitucionalidad del último
artículo del proyecto no se discute, ya que corresponde a la discrecionalidad
del legislador el determinar cuándo entrarán en vigencia las leyes por él mismo
expedidas. VI. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- Declarar
EXEQUIBLES: a. El artículo 1, bajo el entendido de
que las comunidades raizales del archipiélago de San Andrés y Providencia se
entenderán incluidas, para todos los efectos de la
presente ley, dentro de las comunidades negras. b. Los artículos 2 y 3. c. El artículo 4, condicionado a que se
entienda que también pueden acceder a la curul para las minorías políticas los
candidatos que, llenando los requisitos allí establecidos, se hayan presentado
con el respaldo de movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos,
y no sólo los de movimientos o partidos políticos. d. El primer inciso del artículo 5,
condicionado a que se entienda que lo allí dispuesto no excluye: a) la
conformación de partidos o movimientos políticos propios por parte de los
ciudadanos colombianos residentes en el exterior, que puedan otorgar el aval
correspondiente; b) la posibilidad de que se presenten a las elecciones
respaldados por movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos. e. Los artículos 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13
y 14. f. El primer inciso del artículo 9,
siempre y cuando se entienda que la tarjeta electoral a la que hace referencia,
será la misma tarjeta en la que aparezcan los demás candidatos a la Cámara en
cada una de las circunscripciones territoriales, y que
en ella, deberán aparecer claramente identificados como candidatos por
circunscripción especial, los aspirantes de las comunidades indígenas, las
comunidades negras, y los colombianos residentes en el exterior. Segundo.- Declarar
INEXEQUIBLES: a. El segundo inciso y el parágrafo del
artículo 5. b. El segundo inciso del artículo 9. Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte constitucional y archívese el expediente. FABIO
MORON DIAZ Presidente ALFREDO
BELTRAN SIERRA Magistrado MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado CARLOS
GAVIRIA DIAZ Magistrado RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO Magistrado EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT Magistrado ALVARO
TAFUR GALVIS Magistrado MARTHA
SACHICA DE MONCALEANO Secretaria
General NOTAS AL PIE DE PÁGINA:
[1] Aprobada mediante
Ley 67 de 1.993 [2] La realización de la consulta
previa en la hipótesis de explotación de recursos naturales en territorios
étnicos, se encuentra regulada a nivel reglamentario por el decreto 1320 de
1.998. [3] Sentencia SU-225/98, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [4] Ponencia para segundo debate en el Senado de la República del proyecto de ley que se revisa. |