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SENTENCIA C-124/03 Referencia: Expediente
D-4075 Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 43, Núm. 9; artículo 44, Nums. 1 y 2; artículo 48, Núm. 1; artículo 50, inciso 3º; artículo
51, incisos 1º y 3º; artículo 55, parágrafo 1º; artículo 61, parágrafo, de la
Ley 734 de 2002. Demandante: Jaime
Mejía Ossman. Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA Bogotá, D. C.,
dieciocho (18) de febrero de dos mil tres (2003). LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jaime Mejía Ossman, demandó los siguientes artículos de la Ley 734 de
2002, "por la cual se expide el Código Disciplinario Único": Arts.
43, Núm. 9; 44, Nums. 1 y 2; 48, Num.1; 50, inciso
3º; 51, incisos 1º y 3º; 55, parágrafo 1º, y 61 parágrafo. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No. 44699 de 5 de Febrero de 2002, y se subrayan los
apartes acusados: "Artículo
43. Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta.
Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se
determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes
criterios: "(...) "9. La
realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa
grave, será considerada falta grave." "Artículo
44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las
siguientes sanciones: 1. Destitución
e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con
culpa gravísima. 2. Suspensión
en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas
o gravísimas culposas. "(...)". "Artículo
48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 1. Realizar
objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable
a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de
la función o cargo, o abusando del mismo "(...)". "Artículo 50. Faltas
graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el
incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de
las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos,
inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la
Constitución o en la ley. "La gravedad o
levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados
en el artículo 43 de este código. "Los
comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de
mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos
a título diferente de dolo o culpa gravísima." "Artículo 51. Preservación
del orden interno. Cuando se trate de hechos que contraríen en
menor grado el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar
sustancialmente los deberes funcionales, el jefe inmediato llamará por escrito
la atención al autor del hecho sin necesidad de acudir a formalismo procesal
alguno. "Este llamado de
atención se anotará en la hoja de vida y no generará antecedente disciplinario. "En el evento
de que el servidor público respectivo incurra en reiteración de tales hechos
habrá lugar a formal actuación disciplinaria." "Artículo
55. Sujetos y faltas gravísimas. Los sujetos disciplinables
por este título sólo responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son
faltas gravísimas las siguientes conductas: "(...) "Parágrafo
1°. Las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o
culpa. "(...)". "Artículo 61. Faltas
gravísimas de los notarios. Constituyen faltas imputables a los
notarios, además de las contempladas en el artículo 48 en que puedan incurrir
en el ejercicio de su función: "(...) "Parágrafo. Las
faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa." III. DEMANDA Afirma el demandante
que las normas acusadas, en unidad normativa, vulneran el artículo 29 de la
Constitución Política, por no ajustarse al principio del debido proceso.
Fundamenta su demanda en las siguientes consideraciones: Manifiesta que la
nueva ley disciplinaria en su artículo 4º, relativo al principio de legalidad,
señala que "el servidor público y el particular en los casos previstos en
este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por
comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de
su realización". Aduce que, de acuerdo con esta norma, el operador
disciplinario se encuentra obligado a confrontar la conducta del infractor con
los preceptos contenidos en el Código Disciplinario Único para garantizar el
debido proceso, pues nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes
preexistentes al acto que se le imputa. Añade que el artículo
23 de la misma ley define la falta disciplinaria como ".la incursión en
cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código.",
de tal forma que los comportamientos en que puedan incurrir los destinatarios
de la ley disciplinaria tienen que estar previamente descritos en el catálogo
de faltas de la misma ley de manera inequívoca, expresa y clara, en virtud del
principio de tipicidad. Alega el actor que las
normas demandadas permiten que el operador disciplinario "legisle, señale
y transporte de cualquier manera, comportamientos que no están descritos como
falta en la ley disciplinaria vigente al momento de su realización, transgrediendo
el artículo 23 de la Ley 734 de febrero 5 de 2002 que exige que la falta
disciplinaria esté prevista en ella, y lo que es más grave, que lo haga a
posteriori de la ocurrencia de la conducta que se va a disciplinar." Señala que como
consecuencia de lo anterior, una conducta calificada como falta gravísima
dolosa puede ser transformada por el operador en una falta grave dolosa si
determina que el infractor cometió la conducta culposamente (artículo 14,
numeral 2º, Código Disciplinario Único) o con culpa grave (artículo 43, numeral
9º, Código Disciplinario Único). Igualmente, una falta grave puede calificarse
como falta gravísima si el investigado actuó con culpa gravísima (artículo 44,
numeral 1º, Código Disciplinario Único) y las causales de mala conducta, asimilables
a faltas gravísimas, pueden convertirse por voluntad del operador en faltas
graves culposas, con culpa grave o leves culposas, pero no pueden transformarse
en graves dolosas o leves dolosas (artículo 50, inciso 1º, Código Disciplinario
Único). Así mismo, el operador podrá crear un hecho que afecte en menor grado
el deber funcional y en caso de reiteración, lo podrá elevar a la categoría de
falta disciplinaria (artículo 51, incisos 1º y 3º, Código Disciplinario Único)
y podrá sancionar las faltas cometidas por los particulares y los notarios,
transformándolas de faltas gravísimas dolosas en faltas gravísimas culposas
(artículos 55, parágrafo 1º, y 61, parágrafo, Código Disciplinario Único). Expresa que el
operador se encuentra facultado para trasladar a su arbitrio una conducta
punible dolosa del Código Penal a la Ley 734 de 2002, cuando, según su
concepto, se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de su función o
cargo o abusando del mismo (artículo 48, numeral 1º, Código Disciplinario Único). Por lo expuesto,
considera el actor que los apartes de los artículos demandados deberán
declararse inexequibles o condicionar su exequibilidad
al cumplimiento del principio del debido proceso, toda vez que no se puede
dejar a la discrecionalidad del operador disciplinario la facultad de crear
conductas disciplinarias con base en sus apreciaciones subjetivas, pues de
admitirse que sus decisiones ilimitadas persistan en la nueva normatividad
disciplinaria, se aceptaría que en un Estado Social de Derecho la dignidad
humana, la legalidad y la seguridad de los destinatarios de la ley
disciplinaria queden al arbitrio de aquel. IV. CONCEPTO DE LA
PROCURADORA DELEGADA PARA EL MINISTERIO PÚBLICO EN ASUNTOS PENALES Admitidos por esta
corporación los impedimentos manifestados por el Procurador General de la
Nación (Fls. 25-27) y el Viceprocurador General de la
Nación (Fls. 35-37), la Procuradora Delegada para el
Ministerio Público en Asuntos Penales, mediante Concepto No. 3018 radicado el
23 de Septiembre de 2002 (Fls. 46-51), solicita a la
Corte que se declare inhibida para decidir de fondo sobre la constitucionalidad
de las normas demandadas o, en subsidio, declare la existencia de cosa juzgada
material en relación con los artículos 55, parágrafo 1º, y 61, parágrafo, de la
Ley 734 de 2002, y la exequibilidad de las demás
disposiciones acusadas, con fundamento en los siguientes argumentos: Sostiene que la
demanda es inepta, por cuanto los cargos que expone el actor para fundamentar
la violación de la Constitución Política no son claros ni suficientes, pues no
se precisa la razón por la cual las normas acusadas se oponen al principio del
debido proceso. Añade que, como lo ha
reiterado la jurisprudencia constitucional en varias ocasiones "el ataque indeterminado
y sin motivos no es razonable y se opone a la inteligencia que debe
caracterizar al hombre" (sentencia C-131 de 1993). Por ello, sustentar un
cargo de inconstitucionalidad sobre la manera en que unas normas permiten la
adecuación a distintas formas de faltas disciplinarias no es un argumento
concreto que plantee una controversia en el ámbito constitucional, de la cual
deba ocuparse la Corte Constitucional y que le permita emitir un juicio de
valor en relación con la conformidad o inconformidad de los textos demandados
con la Carta Política. Asevera que la Corte
Constitucional en Sentencia C-155 de 2002 ya tuvo la oportunidad de estudiar y
declarar ajustado a la Constitución Política el artículo 14 de la Ley 200 de
1995, cuya frase final se reproduce en el artículo 13, en el parágrafo 1º del
artículo 55 y en el parágrafo del artículo 61 de la Ley 734 de 2002, existiendo
cosa juzgada material, por lo cual se debe ordenar estar a lo resuelto en dicha
providencia. Expone que las razones
que condujeron a la declaración de exequibilidad de
la norma demandada en esa oportunidad conducen a predicar la exequibilidad de las normas acusadas en la presente
demanda, pues la tipificación de las faltas disciplinarias mediante el sistema
de "numerus apertus", permite que
sea el funcionario de control quien frente a cada caso concreto y conforme a
las circunstancias debidamente probadas dentro de la investigación, determine
en forma provisional en la decisión de formulación de cargos y definitivamente
en el fallo disciplinario, si la conducta censurada se cometió con dolo o con
culpa, de tal modo que, atendiendo los criterios fijados en el artículo 43 de
la Ley 734 de 2002, establezca la gravedad o levedad de la falta disciplinaria
imputada. Indica que el
legislador no puede, como parece ser el deseo del demandante, indicar con
puntualidad cuáles faltas son predicables a título de dolo y cuáles a título de
culpa, ni tampoco cuáles son las faltas graves o las leves, pues la relación de
subordinación que existe entre el servidor público y el aparato estatal impide
la estructuración de un catálogo delimitado y previamente definido de todas y
cada una de las faltas en que puede incurrir el primero, a lo cual se oponen
también la multiplicidad y la variedad de atribuciones y deberes que debe
cumplir en razón de su cargo. Por último, expresa
que tampoco puede afirmarse que el investigador disciplinario, al momento de
realizar el proceso de adecuación típica, esté creando nuevos tipos
disciplinarios, como lo sugiere el actor, ya que sólo determina la gravedad y
modalidad .culposa o dolosa- de las conductas que el legislador previamente ha
definido en la ley disciplinaria como faltas, respetando de esta forma el
principio de legalidad. V. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS 1. Competencia Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, corresponde a esta
corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra unas
disposiciones que forman parte de una ley de la República. 2. Consideraciones
previas 2.1. Demanda en forma En el concepto del
Ministerio Público se plantea que la demanda "es inepta por cuanto
los cargos que expone el ciudadano Mejía Ossman del
concepto de la violación de las normas constitucionales no es clara ni
suficiente, pues no precisa la razón por la cual las normas legales se oponen
al principio del debido proceso, simplemente argumenta el actor que todas las
normas que acusa permiten al operador jurídico calificar de diversas formas los
comportamientos sometidos a investigación disciplinaria y que eso viola el
principio antes mencionado, sin dar más razones para ello". La Corte no comparte
este criterio pues considera que el cargo formulado es claro y suficiente para
efectuar el estudio de la demanda. 2.2. Cosa juzgada
material i) Como lo anota el
citado concepto, mediante la Sentencia C-155 de 20021 esta
corporación resolvió "[d]eclarar
EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 "por la cual se adopta el
Código Disciplinario Único"", disposición aquella según la
cual "en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o
culpa". Por su parte, la
disposición demandada contenida en el Parágrafo 1º del Art. 55 de la Ley 734 de
2002 preceptúa que "las faltas gravísimas, sólo son sancionables a
título de dolo o culpa" y la norma también acusada contenida en el
parágrafo del Art. 61 ibídem establece que "las faltas gravísimas, sólo
son sancionables a título de dolo o culpa". Por consiguiente,
conforme a lo dispuesto en el Art. 243 superior, existe cosa juzgada respecto
de las mencionadas disposiciones de la Ley 734 de 2002, de acuerdo con el
criterio expresado por la Corte, así: "El fenómeno de
la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha reiterado la Corte, no sólo se
presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en
relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también
cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es
literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico. "En efecto: hay
lugar a declarar la cosa juzgada formal "cuando existe una decisión previa
del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada
posteriormente a su estudio", y la cosa juzgada material "cuando no
se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir,
formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son
idénticos."2 En este último caso tal fenómeno "tiene lugar
cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su
juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de
acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política".3 ii) Así mismo, en
virtud de la Sentencia C-1076 de 20024 la Corte declaró
exequible el inciso 1º del Art. 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la
expresión "por escrito", que declaró inexequible, y,
también, declaró inexequible el inciso 3º del mismo artículo. iii) Los citados
fallos tienen el valor de cosa juzgada constitucional absoluta, con fundamento
en la norma constitucional citada y lo dispuesto en los Arts. 21 y 22 del Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de 1996,
Estatutaria de la Administración de Justicia, éste último declarado exequible
en forma condicionada mediante la Sentencia C-037 dictada el 5 de Febrero de
1996 por esta corporación5 "bajo el entendido de que
mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada
providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que
profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta". 3. Materia sujeta a
examen Corresponde a la Corte
establecer si las disposiciones acusadas violan el principio de legalidad
integrante del debido proceso, por no señalar puntualmente las faltas
disciplinarias dolosas, culposas, graves y leves, y por la posibilidad de que
el investigador cree nuevos tipos disciplinarios al realizar la adecuación
típica de la conducta. 4. Análisis de los
cargos 4.1. Potestad
sancionatoria disciplinaria del Estado La potestad
sancionatoria del Estado comprende varias modalidades, como las reguladas por
el Derecho Penal, el Derecho Contravencional y el
Derecho Disciplinario, entre otras, de las cuales la primera es la más
significativa y la que ha tenido más desarrollo. Dichas modalidades tienen
elementos comunes y elementos específicos o particulares. En lo concerniente al
Derecho Disciplinario, esta corporación ha manifestado: "La Carta Política
de 1991 establece que los funcionarios públicos son responsables por infringir
la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones. El establecimiento de un régimen disciplinario corresponde al
desarrollo del principio de legalidad propio de un Estado de derecho en el que
las autoridades deben respeto y observancia al ordenamiento jurídico y
responden por las acciones con las que infrinjan las normas o por las omisiones
al debido desempeño de sus obligaciones. "El Código
Disciplinario Único comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales,
con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la
eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el
ejercicio de sus cargos. El CDU define las conductas que se consideran faltas
disciplinarias, las sanciones en las que se puede incurrir y el proceso que
debe seguirse para establecer la responsabilidad disciplinaria.
(...)". 6 En otra ocasión
expresó: "El derecho disciplinario
comprende el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en virtud de las
cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento
ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a
asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo. Por
consiguiente, el sistema normativo que configura dicho derecho regula: "a) Las conductas
-hechos positivos o negativos- que pueden configurar falta juzgable
disciplinariamente. Es así, como la violación de los deberes, de las
prohibiciones o de las inhabilidades o incompatibilidades, a que están sujetos
los funcionarios y empleados públicos, es considerado por el respectivo
estatuto disciplinario como falta disciplinaria. "b) Las sanciones
en que pueden incurrir los sujetos disciplinados, según la naturaleza de la
falta, las circunstancias bajo las cuales ocurrió su comisión y los
antecedentes relativos al comportamiento laboral. "c) El proceso
disciplinario, esto es, el conjunto de normas sustanciales y procesales que
aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el
procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad
disciplinaria."7 Acerca de la
distinción entre el Derecho Disciplinario y el Derecho Penal la Corte ha
señalado: "Así las cosas,
cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma
persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista
identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de
tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son
diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada
uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas
de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores
estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas
de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de
la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar
bienes sociales más amplios. "Si bien es
cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes
puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la
violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la
responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva,
siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es
menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se
produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario
y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el
incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación
en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen
funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas
sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la
Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de
la conducta oficial de los servidores estatales." 8 4.2. Principio de
legalidad en materia disciplinaria De conformidad con lo
previsto en el Art. 29 de la Constitución Política, "nadie podrá
ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa
(...)". Esta disposición
consagra el principio de legalidad en materia sancionatoria, expresado en la
doctrina jurídica con el aforismo latino "nullum
crimen nulla poena sine lege", que constituye parte integrante del
principio del debido proceso y en virtud del cual tanto las conductas ilícitas
como las sanciones correspondientes deben estar determinadas en ley anterior a
la ocurrencia de los hechos respectivos. En relación con la
aplicación de este principio tanto en materia penal como en materia
disciplinaria, la Corte ha expuesto: "Esta Corporación
ha afirmado que el principio de legalidad, como salvaguarda de la seguridad
jurídica de los ciudadanos, hace parte de las garantías del debido proceso,
pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas
aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Este principio además
protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y
administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder
punitivo y sancionatorio del Estado. Por eso es común que los tratados de
derechos humanos y nuestra Constitución lo incorporen expresamente cuando
establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al
acto que se le imputa (artículo 29)9. Esta Corte también ha señalado
que el debido proceso comprende el principio constitucional de la legalidad de
la conducta sancionada y de la pena a imponer." 10 No obstante, existe
una diferencia importante en la aplicación del principio de legalidad respecto
de la determinación de las conductas en los tipos legales del ordenamiento penal,
por un lado, y en los del ordenamiento disciplinario, por el otro, que ha
señalado la jurisprudencia de esta corporación, así: "Con base en lo
anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la
posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se
encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en
donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria
el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las
faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los
propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones
que a continuación se señalan11: "La prohibición
de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una
precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos
conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención,
sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una
exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición
de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función
pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que
sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad,
y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación,
tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano
competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos. "Las sanciones
penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a
la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones
disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención,
suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un
carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción
disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan
deducirse de los hechos que la originaron." 12 En otra oportunidad
sostuvo: "Ahora bien,
teniendo en cuenta que como mediante la ley disciplinaria se pretende la buena
marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado
cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las
conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un
amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador, el legislador
en ejercicio de su facultad de configuración también ha adoptado un sistema
amplio y genérico de incriminación que ha sido denominado "numerus apertus", en virtud del cual no se señalan
específicamente cuáles comportamientos requieren para su tipificación ser
cometidos con culpa -como sí lo hace la ley penal-, de modo que en principio a
toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de
carácter culposo, salvo que sea imposible admitir que el hecho se cometió
culposamente como cuando en el tipo se utilizan expresiones tales como "a
sabiendas", "de mala fe", "con la intención de" etc.
Por tal razón, el sistema de numerus apertus supone
igualmente que el fallador es quien debe establecer cuáles tipos disciplinarios
admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien
tutelado o del significado de la prohibición. "(...) "Lo anterior en
razón a que el legislador en desarrollo de su facultad de configuración adoptó
un sistema genérico de incriminación denominado numerus apertus,
por considerar que el cumplimiento de los fines y funciones del Estado -que es
por lo que propende la ley disciplinaria (art. 17 CDU)-, puede verse afectado
tanto por conductas dolosas como culposas, lo cual significa que las
descripciones típicas admiten en principio ambas modalidades de culpabilidad,
salvo en los casos en que no sea posible estructurar la modalidad culposa. De
ahí que corresponda al intérprete, a partir del sentido general de la
prohibición y del valor que busca ser protegido, deducir qué tipos
disciplinarios permiten ser vulnerados con cualquiera de los factores
generadores de la culpa." 13 Por consiguiente, el
investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar si la
conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos
legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en
forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo
que su mayor o menor grado de gravedad, con base en los criterios señalados en el
Art. 43 de la misma ley, lo cual obviamente no significa que aquel cree normas
y que asuma por consiguiente el papel de legislador, ya que sólo aplica, en el
sentido propio del término, las creadas por este último con las mencionadas
características. 4.3. Las normas
acusadas no vulneran el principio de legalidad en materia disciplinaria 4.3.1. El demandante
considera que las disposiciones acusadas quebrantan el principio de legalidad
por preceptuar: i) Que es falta
gravísima realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley
como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con
ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo (Art.
48, Num. 1, Ley 734 de 2002). ii) Que constituye
falta disciplinaria grave o leve el incumplimiento de los deberes, el abuso de
los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de
prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de
intereses consagrados en la Constitución o en la ley" y que "[l]os
comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de
mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos
a título diferente de dolo o culpa gravísima." (Art. 50 ibídem). iii) Que uno de los
criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta será la realización
típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, caso en
el cual será considerada falta grave (Art. 43, Núm. 9, ibídem) iv) Que cuando se trate
de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de
cada dependencia sin afectar sustancialmente los deberes funcionales, el jefe
inmediato llamará por escrito la atención al autor del hecho sin necesidad de
acudir a formalismo procesal alguno, lo cual se anotará en la hoja de vida pero
no generará antecedente disciplinario, y en el evento de que el servidor
público incurra en reiteración de tales hechos habrá lugar a formal actuación
disciplinaria (Art. 51 ibídem). v) Que el servidor
público está sometido a las sanciones de destitución e inhabilidad general,
para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima, y de
suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, para las faltas
graves dolosas o gravísimas culposas (Art. 44, Nums.
1 y 2, ibídem). 4.3.2. Se observa que
en estas disposiciones el legislador, con un criterio genérico o amplio,
mediante tipos abiertos, describe algunas conductas constitutivas de falta
disciplinaria, señala si las mismas son dolosas o culposas y establece su mayor
o menor gravedad. Esta técnica
legislativa, como se indicó, es propia del campo del Derecho Disciplinario, por
la imposibilidad práctica de encuadrar en forma detallada y exhaustiva las
posibles faltas de los servidores públicos en el desempeño de sus funciones
constitucionales y legales, por lo cual el legislador, en ejercicio de su
potestad de configuración y con fundamento en particular en lo dispuesto en los
Arts. 124 y 150, Num. 23, de la Constitución, en virtud
de los cuales corresponde al Congreso de la República determinar "la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva" y "expedir las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas", obró con un criterio razonable y
no quebrantó el principio de legalidad que forma parte integrante del principio
del debido proceso, de conformidad con lo estatuido en el Art. 29 superior. Esta corporación en
múltiples ocasiones ha señalado la potestad de configuración legislativa en
materia penal, en los siguientes términos: " (.) mientras en
el cumplimiento de la función legislativa no resulten contrariados los
preceptos fundamentales, y sin perjuicio de lo que más adelante se expone sobre
los límites de la norma positiva, bien puede el legislador crear o suprimir
figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas,
establecer modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase
y magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los
comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la apreciación,
análisis y ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y
del mayor o menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o
llegar a causar en el conglomerado. "(...) "Quien expide la
ley debe gozar de atribuciones suficientes -que a la vez comprometen su
responsabilidad- para adecuar razonablemente las penas, según los diversos
elementos que inciden en las conductas proscritas. La norma absoluta, que no
establece distinciones, que otorga el mismo trato jurídico a situaciones
diferentes, podría ser objeto de glosa, con mayor propiedad, por romper la
igualdad y por desvirtuar el concepto de justicia, que aquélla orientada a la
gradación y distinción fundada en hipótesis diversas.".14 Este criterio es
aplicable de modo general en el campo del Derecho Sancionatorio y, por tanto,
en el ámbito del Derecho Disciplinario, sobre el cual la Corte expresó
recientemente: "De las
consideraciones anteriores se desprende entonces que las normas disciplinarias
tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen
prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador
disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que
sin vulnerar los derechos de los procesados15 permite una mayor
adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos. Así mismo cabe concluir
que la infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo
olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del
Estado y que dado que el propósito último del régimen disciplinario es la
protección de la correcta marcha de la Administración Pública, es necesario
garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de los deberes de
servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la sanción de
cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento, por lo que la
negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser
sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes
funcionales de quienes cumplen funciones públicas". 16 En consecuencia, el
cargo no prospera. 4.3.3. Con base en lo
expuesto, se ordenará: i) Estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-155 de 2002, que declaró la exequibilidad
del Art. 14 de la Ley 200 de 1995, en relación con los Arts. 55, parágrafo 1º,
y 61, parágrafo, de la Ley 734 de 2002. ii) Estarse a lo
resuelto en la Sentencia C- 1076 de 2002, que declaró exequible el inciso 1º
del Art. 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión "por
escrito", que declaró inexequible, y que, también, declaró inexequible
el inciso 3º del mismo artículo. iii) Declarar la exequibilidad de los Arts. 43, Núm. 9; 44, Nums. 1 y 2; 48, Núm. 1, y 50, inciso 3º, de la Ley 734 de
2002, por el cargo aquí examinado. VI. DECISION En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la Sentencia C-155 de 2002, que declaró la exequibilidad
del Art. 14 de la Ley 200 de 1995, en relación con los Arts. 55, parágrafo 1º,
y 61, parágrafo, de la Ley 734 de 2002. Segundo.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la Sentencia C- 1076 de 2002, que declaró EXEQUIBLE el inciso
1º del Art. 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión "por
escrito", que declaró INEXEQUIBLE, y que, también, declaró INEXEQUIBLE
el inciso 3º del mismo artículo. Tercero.- DECLARAR
LA EXEQUIBILIDAD de los Arts. 43, Núm. 9; 44, Nums. 1
y 2; 48, Núm. 1, y 50, inciso 3º, de la Ley 734 de 2002, por el cargo aquí
examinado. Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en
la gaceta de la corte constitucional y archívese el expediente. EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT Presidente JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA Magistrado JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY
CABRA Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ Secretaria General LA SUSCRITA SECRETARIA
GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el H. Magistrado
doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto le
fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión. MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ Secretaria General NOTAS DE PIE DE
PÁGINA 1 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández 2 Sent.
C-427/96 M.P. Alejandro Martinez Caballero 3 Sentencia C-489 de
2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz 4 M. P. Clara Inés
Vargas Hernández 5 MP. Vladimiro
Naranjo Mesa 6 Sentencia C-712 de
2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. S. V. de Rodrigo Escobar Gil, Manuel José
Cepeda Espinosa, Alvaro Tafur Galvis y Eduardo
Montealegre Lynett. 7 Sentencia C-341 de
1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell. A. V. de José Gregorio Hernández Galindo
y S.V. de Hernando Herrera Vergara y Julio César Ortiz Gutiérrez. 8 Sentencia C-244 de
1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz. S. V. de Eduardo Cifuentes Muñoz y Julio César
Ortiz Gutiérrez. 9 Ver, entre otras,
las sentencias C-127 de 1993, C-344 de 1996 y C-559 de 1999. 10 Sentencia C-653 de
2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V. de Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alvaro
Tafur Galvis. 11 Sentencia C-427/94,
M.P. Dr. Fabio Morón Díaz. 12 Sentencia C-708 de
1999. M.P. Alvaro Tafur Galvis. 13 Sentencia C-155 de
2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 14 Sentencia C-103 de
1997. 15 Sobre la vigencia
del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario y su respeto del
debido proceso ver entre otras la Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra. 16 Sentencia C-948 de
2002. M.P. Alvaro Tafur Galvis. S. V. Jaime Araújo Rentería. |