RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El Congreso de la República de Colombia

DECRETA:

Artículo primero: El artículo 27 del Decreto número 1421 de 1993 quedara así:

Artículo segundo: Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Miguel Pinedo Vidal

Senador de la República.

Como primera medida debe partirse de lo que tradicionalmente se ha entendido por derechos políticos, es decir, aquellos derechos otorgados por la Constitución o leyes fundamentales de los Estados en relación con las funciones públicas y que son inherentes a la calidad o condición de ciudadano ("Derechos políticos", en G. Cabanellas, Diccionario enciclopédico de derecho usual, T. III, Buenos aires, Heliasta, p. 155) o como:

Los derechos políticos están muy ligados con el derecho a la igualdad, el derecho a la no discriminación y con el derecho al trabajo. En consecuencia, la posibilidad que se otorgue a todos los ciudadanos para que gocen de ellos de manera plena, permitirá incluso que se pueda acceder a mejores condiciones de vida, en cuanto éstos ciudadanos podrán influir en las mas importantes decisiones del gobierno y su ejercicio pleno hará posible que se mantenga el respeto por los derechos sociales y económicos.

La concepción del mundo moderno ha llegado hasta considerar los derechos políticos como derechos humanos. En efecto, ha sido considerado como un ideal para los estados según la Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada por la Asamblea General de la ONU en 1948 ( H. Santa Cruz, Estudio sobre la discriminación en materia de derechos políticos, Naciones Unidas, Nueva York, 1962, p. 1) y en Colombia también los derechos políticos han sido reconocidos como derechos fundamentales a través de la Constitución Nacional, manteniendo de esta manera una clara tendencia hacia la concepción un Estado con posiciones modernas.

Esta orientación aparece entonces acorde con las Cartas Internacionales de Derechos Fundamentales como lo son:

La Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada por la Asamblea General de la ONU en 1948 que consagró en su artículo 21 el derecho de toda persona a participar en el gobierno (elegir y ser elegido) en condiciones de igualdad, en tanto que la voluntad del pueblo es la autoridad del poder público.

"Artículo 21:

Los derechos políticos se convierten entonces en el mejor medio para lograr todos los demás derechos y libertades. En consecuencia, poner fin a su discriminación resulta ser el modo más eficaz para contribuir a la eliminación de las demás formas de discriminación y para coadyuvar a que todas la personas gocen de los derechos humanos y libertades fundamentales, los cuales resultan protegidos a través de la Declaración Universal -artículos 2 y 7- ( H. Santa Cruz, Estudio sobre la discriminación en materia de derechos políticos, cit., p. 2). Este es también el sentido de la Constitución Nacional de 1991 que a través de su Art.13 propugna la igualdad y la no discriminación.

Es preciso enfatizar que la no discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica de que habla nuestra Constitución y que constituye el contenido del derecho a la igualdad, al momento de ser interpretado de manera sistemática con los derechos políticos, debe tenerse en cuenta que dicho contenido no constituye una lista limitativa sino tan solo enunciativa o ilustrativa de los motivos de discriminación. Este es el sentido que se da en la Declaración Universal de los derechos humanos (Art. 21) y el que debe darse a la Constitución de 1991, pues ésta en su mismo preámbulo señala como fines "fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz".

El derecho a la no discriminación conlleva la prohibición de hacer distinciones o exclusiones desfavorables contra las personas y la de otorgar preferencias indebidas a los individuos. (H. Santa Cruz, Estudio sobre la discriminación en materia de derechos políticos, cit., p. 3).

Sin embargo, los derechos políticos pueden ser limitados a discreción del legislador, pero dichas limitaciones deben fundamentarse en aquello que sea proporcional y razonable, es decir, en lo que debe ser conveniente o adecuado, y al tiempo correcto y justo para todos los ciudadanos y en todo caso sin arbitrariedad (Corte Constitucional C- 130/94).

En efecto, las limitaciones a los derechos políticos son justificables si tienen como único fin asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás y satisfacer las justas exigencias de la moral, el orden público y el bienestar general de la sociedad democrática. Sin embargo, ello resulta difícil precisar en tanto es posible que pueda producirse una interpretación amplia discriminatoria, por lo tanto, se ha considerado como límite a la discriminación y limitación de los derechos políticos la tendencia a su supresión o al ejercicio libre de ellos. Con esta limitante se pretende garantizar una mayor libertad en el goce de los derechos humanos.

La discriminación de los derechos políticos puede ser directa o indirecta y la forma mas grave se presenta cuando a través de la misma ley se establece alguna discriminación a una parte de la población, como por ejemplo la exclusión de miembros de listas electorales, ya que de este modo se lograría que las elecciones perdieran su sentido de ser expresión auténtica de la voluntad popular, las masas de electores no podrían con estas serias limitaciones a los derechos políticos, elegir los representantes que a ellos interesan y ante los cuales los elegidos deban responder.

En la actualidad, la regla normal casi universal es que los individuos participen en el gobierno. (H. Santa Cruz, Estudio sobre la discriminación en materia de derechos políticos, cit., pp. 5 a 9). En efecto, el derecho que tiene toda persona a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas, entraña el acceso a los cargos públicos electivos; se trata de un derecho político estrechamente ligado al derecho al trabajo (Art. 25 CN) y al derecho a escoger libremente profesión u oficio (Art. 26 CN), dado que las funciones públicas son parte en general de lo que se denomina empleo público y dentro de éste la decisión o escogencia libre de querer ser concejal.

Por lo tanto, desde el punto de vista del derecho a la igualdad en el acceso a los cargos públicos electivos, conllevaría a una clara discriminación si por cualquier condición llega a limitarse este libre acceso. Sin embargo, es preciso señalar que dicho acceso podrá ser sometido a ciertos criterios, los cuales solo pueden relacionarse con la experiencia, aptitudes, competencia o capacidad; en consecuencia, por fuera de éstos ámbitos no es admisible ningún tipo de discriminación. (H. Santa Cruz, Estudio sobre la discriminación en materia de derechos políticos, cit., pp. 15 y 16).

"Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas."

"Artículo 26. Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquéllas que impliquen un riesgo social." (...)

Para combatir la discriminación de los derechos políticos, en muchos países además de las asociaciones femeninas y de jóvenes, se recurre a que el principio de la igualdad, como principio básico de la no discriminación, sea aplicado a través de medidas legislativas o judiciales que adopten mecanismos expresa y directamente encaminados a la protección de los derechos políticos de determinados elementos (por ejemplo, los jóvenes y las mujeres). Esa es precisamente la finalidad del Art. 3 de la Constitución, por el cual se pretende garantizar la no discriminación y la igualdad ante la ley.

Si bien podría pensarse que existe alguna discriminación en tema de derechos políticos, en la actualidad esta es de muy rara ocurrencia y el objetivo es procurar eliminarlas mediante reformas a tiempo, pues como en muchas experiencias históricas el pueblo podría, en un momento dado, verse en la necesidad de ejercer su derecho innato de resistencia a la opresión. (H. Santa Cruz, Estudio sobre la discriminación en materia de derechos políticos, cit., p. 52).

El presente proyecto busca facilitar la participación de todos los nacionales en el gobierno del país y en especial en el gobierno de la capital de la República, con la finalidad de garantizar y asegurar la evolución progresiva de un gobierno verdaderamente representativo en el Distrito Capital, tal como existe en los demás distritos y municipios del país, y con el fin último de limitar el alcance que en el momento actual tiene la discriminación del derecho político a ser elegido concejal del Distrito Capital de Bogotá, a través del actualmente vigente Art. 27 del Decreto 1421 de 1993, cuya reforma es objetivo del presente proyecto.

Se pretende que el poder legislativo aplique y garantice los principios constitucionales establecidos en relación con la materia objeto de debate y en especial el derecho a la igualdad y no discriminación (Art. 13); el derecho al trabajo y a escoger profesión u oficio (Arts. 25 y 26); el derecho político a ser elegido (Art. 40 inc. 1) con base en la calidad de ciudadano de que habla el Art. 99 CN. Todo ello con la finalidad de derogar una legislación anacrónica que por sus efectos puede considerarse discriminatoria.

Las legislaciones del mundo procuran cada vez reformar sus leyes electorales con la finalidad de abolir la dualidad de regímenes electorales a efecto de que todos los ciudadanos puedan ejercer sus derechos políticos, contribuyendo a suprimir la discriminación en materia de derechos políticos (H. Santa Cruz, Estudio sobre la discriminación en materia de derechos políticos, cit., p. 53), sin embargo, en nuestro país aún subsiste esta discriminación en materia de derechos políticos a causa de la dualidad de regímenes -respecto al requisito de la edad- para la elección de concejales en Bogotá y el resto del país

Si bien, como se analizará más adelante, a través de la vía judicial se intentó en alguna oportunidad buscar la declaratoria de inconstitucionalidad del mismo Art. 27 del Decreto 1421 de 1993 -en cuanto al límite de edad-, por considerarse discriminatoria y contraria el principio de igualdad, la solución dada por la Corte Constitucional fue una sentencia inhibitoria que ninguna respuesta trajo al citado problema. Por lo tanto, agotada como ha sido la vía judicial, es preciso que el legislativo se pronuncie eliminando del ordenamiento jurídico estas normas que atentan contra la Constitución y resultan discriminatorias de derechos políticos.

Es precisamente la preocupación planteada y la falta de una posición clara en beneficio de los ciudadanos lo que inspira el presente proyecto de reforma del Art. 27 del Decreto 1421 de 1993 -en cuanto al límite de edad-, pues una norma que injustificadamente discrimine los derechos políticos no debe ser eficaz. A diferencia de épocas pasadas en las que los gobiernos se inclinaban por establecer condiciones muy estrictas para aquellos nacionales que pretendían ocupar cargos públicos electivos, la tendencia moderna es reducir al mínimo los posibles motivos de incapacidad y promover en las leyes la mayor igualdad posible de oportunidades de acceso a los cargos públicos electivos. En efecto, muchos gobiernos garantizan en sus constituciones y leyes, que todos los nacionales sin discriminación tendrán igualdad de acceso a los cargos públicos electivos. Generalmente, todo lo que hoy día se exige de un candidato a un cargo publico electivo es que reúna los mismos requisitos para ser elector en su propia circunscripción. Sin embargo, aunque en algunos casos se establece una edad mínima superior a la necesaria para ejercer el derecho a sufragio -como cuando se establece que se requiere cierta edad para ser elegido Senador o Representante a la Cámara- dado que se considera necesaria cierta madurez para el desempeño de determinado cargos, existe sin embargo una tendencia a reducir esa edad (H. Santa Cruz, Estudio sobre la discriminación en materia de derechos políticos, cit., p. 55 y 63).

Amparado en esta tendencia, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos celebrado entre los países miembros de la ONU en New York, aprobado por la Asamblea General el 16 de diciembre de 1966 y en vigor desde 1976, en los artículos 3, 2, 25 y 26 establece sobre el tema lo siguiente:

Como puede observase, desde el año 1966 en el ámbito internacional se confirmó la idea de garantizar el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegidos, a todos los ciudadanos, sin mas límites que el de la ciudadanía a fin de garantizar la libre expresión de lo electores.

Con relación al tema de los Derechos Humanos, el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma, el 4 de noviembre de 1950, por los gobiernos signatarios, miembros del Consejo de Europa, consagra el principio de su no discriminación, en tal sentido propende por el goce de los derechos sin ninguna situación que los prohíba. En los artículos 1 y 14 se estableció lo siguiente:

Y dentro del título 1, el artículo 14 consagra:

Retomando los tratados y acuerdos internacionales en tema de derechos políticos, por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en la Conferencia especializada interamericana sobre derechos humanos, celebrada en 1969 por los países miembros de la OEA en San José de Costa Rica, también conocida como Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), la cual fue ratificada por Colombia, establece:

Como se observa, la tendencia seguida desde el año 1948 de manera acertada se sigue emitiendo con fuerza, concretamente el hecho que los derechos humanos no deben estar sometidos a ningún tipo de discriminación o condición, y en especial el derecho político a ser elegido.

Finalmente, la Carta de Niza del 7 de diciembre de 2000, conocida como La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión (publicada en D.O C 364/1), al referirse al derecho a la igualdad y los que derivan de la ciudadanía, consagró lo siguiente:

Por todo lo anterior, el legislador nacional al reglamentar las calidades para ser elegido concejal -a través del artículo 42 de la Ley 136 de 1994-, estableció acertadamente y de manera genérica tales calidades, aplicables para todos los municipios del país, sin mas límite que el de ser ciudadano, calidad ésta que se adquiere al cumplir la mayoría de edad (18 años). Este criterio adoptado por nuestro legislador resultaba acorde a la tendencia moderna establecida internacionalmente desde el año de1948 y ratificada en los años siguientes (1966, 1969 y 2000), el cual no propiciaba arbitrariedades, por su carácter de conveniente y razonable.

Esta norma se estableció además por el Congreso como aplicable tanto para los Distritos Especiales de Santa Marta, Cartagena y Barranquilla, como para los demás municipios, estableciendo como límite único para ser elegido con respecto a la edad, tan sólo el de ser ciudadano en ejercicio. Tal calidad obedece a fines éticos como un simple requisito jurídico, sin que se pueda interpretar como una prohibición [M. González, Nuevo régimen municipal, Medellín, Dike, 1994, p. 59], pues lo razonablemente y conveniente es que los elegidos a la dignidad mas cercana a los intereses de la primera división territorial a nivel nacional como lo son los municipios, estén representados por personas elegidas por voto popular, con las mismas calidades que sus electores.

Los Distritos también son municipios y gozan de un régimen especial de acuerdo a lo ordenado por la Constitución. En ejercicio de ello, por voluntad del legislador se emitió la Ley 768/2002, con la finalidad de regular entre otros el Régimen Político de los Distritos Especiales de Santa marta, Cartagena y Barranquilla, norma en la cual el legislador nacional consideró conveniente mantener inalterable el régimen sobre las calidades para ser elegido concejal en tales distritos, en beneficio de los derechos políticos de los ciudadanos, de la igualdad de los mismos, manteniendo de ese modo un equilibrio jurídico en cuanto al ejercicio de los derechos políticos ya regulados por el Art. 42 de la Ley 136 de 1994.

El libre ejercicio de los derechos políticos y entre estos el de elegir y ser elegidos no puede ser quebrantado de manera irracional o inconveniente ni contrariando el derecho a la igualdad (Corte Constitucional C-089/94).

De otra parte los limites al ejercicio de los derechos y libertades solo pueden ser limitados por razones de orden publico a fin de mantener el bienestar general (Corte Constitucional SU ¿ 476/97).

Es indiscutible como el alcance de los derechos políticos se ha ampliado considerablemente en los últimos años, eliminándose de manera gradual muchas restricciones y discriminaciones. Por ejemplo, las antiguas restricciones por motivo de sexo o religión, hoy día aparecen abolidas, como expresión del avance hacia la supresión de la discriminación de los derechos políticos.

La falta de participación de todos los ciudadanos en los derechos políticos prohíbe a las personas poder fiscalizar la política o al personal del gobierno, y, además, genera la imposibilidad de que les sean reconocidos otros derechos humanos, inclusive de carácter económico, social y cultural.

Lo que realmente garantiza la dignidad de la persona humana es la totalidad de los derechos humanos, es por ello que se insiste en la inseparable relación entre el goce de los derechos políticos y el de los derechos económicos (Art. 58 CN), sociales (Arts. 42, 44, 48, 49, 50 CN) y culturales (Arts. 70 a 72 CN) ( D. Younes, Derecho constitucional colombiano, Bogotá, ed Gustavo Ibañez 2004, pp. 186 a 194); lo que hace necesario ampliar la base democrática del país, con la finalidad de elevar el nivel de vida común de las personas que se logra brindando una igualdad de oportunidades para todos. En otras palabras, gozar plenamente de los derechos y libertades humanas, supone una protección suficiente del ejercicio de los derechos políticos, pues su limitación de goce es además una discriminación al goce de los derechos económicos, sociales y culturales necesarios para la dignidad humana (H. Santa Cruz, Estudio sobre la discriminación en materia de derechos políticos, cit., pp. 94 a 96).

En este orden de ideas, en el momento actual, no se logra encontrar un fundamento válido que explique los motivos por los que el Presidente de la República (cuando fue investido de las facultades para expedir la norma hoy objeto de discusión), haya procedido a colocar como límite de edad para ser elegido Concejal de Bogotá, la de 25 años, norma en manera preponderante fuerte y arbitraria se pronunció en contra del sentido de los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, limitando de manera unilateral los derechos políticos de los ciudadanos a ser elegidos concejales de Bogotá.

El ejecutivo, al establecer como requisito un límite de edad superior a aquel que desde el año 1994 en Colombia se había establecido (18 años), igualó de manera inconveniente y sin una justificación adecuada la edad para ser elegido concejal de Bogotá con aquella edad que la Constitución de 1991 establece para ser elegido representante a la Cámara (25 años). En efecto, el constituyente consideró a través del Art. 177 que para ser elegido Representante a la Cámara se requería un requisito adicional al de ser ciudadano en ejercicio, constituido por un limite de edad, el cual si bien es permitido ello obedeció a un criterio de razonabilidad y proporcionalidad, considerando que por la importancia del cargo, se requerían mayores calidades y experiencia para representar los intereses de los ciudadanos a nivel nacional, pues generalmente el ciudadano que inicia su carrera en la vida política, antes de llegar al Congreso de la República agota la experiencia que le puede procurar el desempeño de los cargos de concejal o diputado. De ahí que no se comparta el consagrar para ser concejal de Bogotá, un requisito de edad distinto al del resto de concejales de todo el país; requisito de edad además diferente a aquel que corresponde a todo ciudadano para ejercer sus derechos políticos de elegir y ser elegido (Art. 99 CN).

No resulta ser justo que para ocupar el cargo de concejal del Distrito Capital, los requisitos de edad sean equipados a aquellos para ser elegido Representante a la Cámara. En verdad, ya en los argumentos de la Sentencia de la Corte Constitucional C- 1412/00, la Federación de municipios había sostenido que lo correcto era que, por la importancia de la dignidad de Senador o Representante, la ley fuera mucho más estricta que cuando se tratara de elegir Concejales o incluso Alcaldes. Criterio éste que también fue apoyado por el concepto del Procurador General de la Nación cuando sostuvo en el mismo proceso (Sent. C- 1412/00) que "no se puede pensar que exista un régimen unificado para congresistas, alcaldes y concejales, cuando la misma Constitución ha establecido la diferencia".

En similar sentido se pronunció la Corte Constitucional al estatuir:

(...) Los derechos políticos entre los cuales se encuentran el de ser elegido, el de desempeñar cargos públicos ... están en cabeza de los nacionales, quienes los pueden ejercer únicamente a partir de la adquisición de la ciudadanía ( Corte Constitucional C-275/96).

Sin desconocer que el Concejo constituye la escuela básica del liderazgo social y político, permitiendo que el candidato desde la localidad piense en los intereses colectivos de la comunidad a favor de las esperazas, problemas y anhelos de las gentes [ A. Manrique, Introducción en C. Quinceno, Normas constitucionales y legales aplicables al concejal, Medellín, Dike, 2001, pp. 30 y 31], con el presente proyecto se pretende reestablecer una igualdad real y no solo formal de todos los ciudadanos que estén en capacidad de elegir y ser elegidos, ofreciendo de manera razonable que todos los ciudadanos encuentren oportunidades reales que les permitan respetar de manera unánime las reglas de la democracia.

Además, es de recordar que la Corte Constitucional en el citado fallo C- 1412/00 hizo mención al hecho que:

Por lo tanto, justo resultaría en cambio equiparar los requisitos para ser concejal de los cuatro Distritos, a favor del derecho a la igualdad y los demás derechos tantas veces citados en esta exposición de motivos. Pues no se ve una razón clara por la que para tres Distritos (Santa Marta, Baranquilla y Cartagena), el poder legislativo mediante Ley especial haya dejado, en cuanto a derechos políticos, los mismos requisitos que corresponden a todo municipio; y al contrario, mediante Decreto emitido en ejercicio de facultades extraordinarias y por una vez, se hayan establecido límites mayores para su goce en cuanto al Distrito Capital.

"Artículo 27.-Requisitos. Para ser elegido Concejal se exigen los mismos requisitos que para ser Representante a la Cámara y haber residido en la ciudad durante los dos años anteriores.

Debe dejarse en claro que este proyecto no desconoce en manera alguna que el Distrito Capital tiene un régimen especial, como lo ordena la Constitución en su Art. 322 inc. 2 y que por ello el presidente de la época, en uso de las facultades extraordinarias que le profirió el Art. 41 transitorio de la Constitución, emitió el Decreto número 1421 de 1993, pronunciándose incluso sobre los requisitos para ser concejal; pero es de tener en cuenta que la misma Constitución en el inciso 2 del Articulo en mención, somete el Distrito a las demás leyes especiales que para el mismo se dicten en las disposiciones vigentes para los municipios (Ley 136/94), las que consagraron la voluntad del legislador nacional referida a que los derechos políticos para ser elegido concejal, estuvieran demarcados por los 18 años de edad (Art. 42 inc 1 Ley 136 de 1994).

En efecto, cuando de manera similar al Acto Legislativo número 1 de 1993 que organizó a la ciudad de Barranquilla como Distrito Especial Industrial y Portuario estableció (de manera similar al Art. 322 inc 2) en el inciso 2 del Art. 1 del citado Acto, que el régimen político del Distrito sería el que determinaran además de la Constitución, las leyes especiales y las normas vigentes para los municipios; así pues, en cuanto a derechos políticos serían aplicables los Arts. 99 de la CN, y Art. 42 de la Ley 142 de 1994.

La Ley 768 de 2002 que profirió el Congreso para regular el Régimen Político de los Distritos Especiales (Santa Marta, Barranquilla y Cartagena), no mencionó nada con relación a las calidades para ser elegido concejal. Ésta Ley regula el régimen que el mismo Art. 328 ordenaba se mantuviera para los Distritos Especiales de Cartagena y Santa marta, los cuales junto con el Distrito Capital aparecen dentro del mismo capitulo 4 del titulo XI de la CN titulado "Régimen especial". En efecto, el Art. 2 de la Ley 768/02 establece que a los Distritos Especiales se aplicarán las normas especiales de preferencia a la Ley general sobre los municipios, la cual se empleará para llenar los vacíos que la Ley especial presente al no regular algunos eventos o al no remitir expresamente a normas aplicables a otras entidades territoriales como podría ser el Distrito Capital. Por lo tanto, para ser elegido concejal, se aplicará a los Distritos Especiales el Art. 42 de la Ley 136 de 1994.

Como se señaló en apartes anteriores, desde la promulgación del Decreto 1421 de 1993 "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa fe de Bogotá", su Art. 27 fue puesto en tela de juicio a través de una demanda de inconstitucionalidad, en la cual el actor argumentó que el inciso primero -objeto de reforma en el presente proyecto-, violaba los Arts. 13, 16, 26, 40, 98, 99, 133 y 323 de la CN, pues consideraba que al establecerse los 25 años como límite de edad para ejercer los derechos políticos a ser elegido por voto popular en el Concejo, se atentaba contra el derecho a la igualdad, pues en las demás ciudades la edad para ser elegido concejal era de 18 años; en consecuencia, el Art. 27 del Decreto 1421/93 resultaba discriminatorio al atentar contra la libertad de los jóvenes de escoger el oficio de concejal antes de los 25 años de edad (Art. 26 CN), acceder antes de los 25 años a la participación ciudadana (Art. 45 CN), además contrario al Art. 133 CN. Según el actor, la Constitución es la única que puede establecer los límites de edad en cuanto a derechos políticos.

La defensa de la norma asumida por la Alcaldía de Bogotá, el Ministerio del Interior y la Procuraduría coincidieron en solicitar a la Corte Constitucional declararse inhibida, como en efecto lo hizo, en razón del conflicto de competencias que se presentaba frente al Consejo de Estado, el cual había sido resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura a favor del éste último.

Entre los argumentos de la defensa resulta discutible, en primer lugar, el planteamiento presentado por la Alcaldía de Bogotá, por el cual sostiene que la CN dejó en la Ley la posibilidad de definir las calidades especiales para ser concejal de Bogotá,. Y resulta discutible pues si bien el Art. 323 no especificó que se tratara de calidades especiales para ser concejal, no se ve por qué el legislador lo deba hacer, pues la CN solo autorizó al Presidente a través del Art. 41T para que se emitiera el régimen especial para el Distrito de Bogotá y las calidades han podido ser las que en la Ley 136/94 se han establecido para los todos los concejales, en cuanto a la edad de 18 años que es el requisito constitucional para poder acceder a cargos de elección popular de manera general.

En apoyo a esta discusión también el Art. 298 CN consagra que la Ley, tendiendo en cuenta la Constitución, determinará las calidades para ser concejal, por ello no resulta acertado compartir el criterio del Ministerio del Interior según el cual, en defensa de la Constitucionalidad de la norma, las calidades o requisitos para ser concejal podían ser limitados con edades mayores a las que la Constitución establece de manera general para ejercer derechos políticos.

Desafortunadamente, aunque no hubo una pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional sobre el problema jurídico planteado en la demanda y la defensa con relación a si era o no constitucional el límite (de edad) establecido a los derechos políticos por el Art. 27 del Decreto 1421/93, por cuanto la Corte mediante la citada sentencia C-1438/00 exp. D- 3088, tan solo se pronunció inhibiéndose a fallar de fondo, en importante salvamento de voto se sostuvo que el Régimen Político del Distrito competía a la Ley conforme los postulados de la Constitución, la ley especial y las normas sobre los municipios Arts. 322 y 312 CN.

Con posterioridad, también el Consejo de Estado se pronunció en el sentido de desestimar una acción de nulidad por inconstitucionalidad que se adelantó contra todo el inc. 1 del Art. 27 del Decreto 1421/93, en el que quedaba incluido el requisito de los 25 años de edad para ser elegido concejal. Y desestimó denegando la pretensión con fundamento en que el ejecutivo así lo había establecido discrecionalmente. (CE Sala Plena Sent. 11001-03-24-000-2000-6454-01(AI-2-6454) del 4 de diciembre de 2001).

No obstante esta decisión, es de tener en cuenta que la demanda, en este caso, se presentó con base en fundamentos muy similares a los de la demanda que conllevaría a la Corte Constitucional a emitir la sentencia C-1438/00 arriba analizada. Sin embargo, en la sentencia del Consejo de Estado, se consideró en cambio que Bogotá tenía un régimen político especial elaborado por el ejecutivo, y que como correspondía a la ley determinar su régimen político, así sería.

Pero es de tener en cuenta que ello no resulta conveniente ni razonable al legislador nacional (congreso), como quiera que a la época en que se presentó la demanda de nulidad ya el Acto Legislativo 1 de 1993 establecía en el inc. 2 del Art. 1, con similares términos a los establecidos para el régimen del Distrito Capital, que en cuanto al régimen político del Distrito Especial de Barranquilla, también correspondería a la ley establecerlo y que así se haría por el legislador (congreso), lo cual en efecto se hizo en beneficio de los tres distritos, estableciendo como requisito de edad para ser elegido concejal el que se requiere para ser ciudadano, es decir, 18 años, tal como también aparece regulado para todos los municipios del país a través de la Ley 136/94 Art. 42, régimen político que igualmente es aplicable a ciudades importantes como Cali y Medellín.

El argumento sostenido en las dos sentencias antes mencionadas y en especial el del Consejo de Estado, no resulta conveniente por cuanto la facultad para establecer el régimen de las calidades de los funcionarios públicos, ha sido regulado por el Congreso para los demás municipios del país, incluyendo los otros tres Distritos Especiales, a través del artículo 42 de la Ley 136/94. Observándose que en cuanto al límite de edad para el ejercicio de los derechos políticos establecido por ejecutivo a través del Art. 27 del Decreto 1421/93, resulta ser un mero capricho, poco razonable y a la vez inconveniente al interés general de los ciudadanos jóvenes. Pues argumentar que Bogotá merece un límite mayor de edad para el ejercicio del derecho político a ser elegido concejal, por que es un municipio más importante (tal como lo sostuvo el propio CE en el citado fallo del 4 diciembre 2001), equivaldría a decir que entonces en Bogotá también se necesitaría establecer como requisito para elegir el de los mismo 25 años (!). Razonamiento que resulta pues ser bastante pobre para sostener tal discriminación con relación a los demás jóvenes que gozan de sus plenos derechos políticos en el resto del país.

El límite de edad equivalente a 25 años para ser elegido concejal, resulta también desvirtuado cuando estudios internacionales sobre el ejercicio del derecho político a ser elegido, muestran que este derecho ha sido reconocido a la edad de 18 años en la mayor parte de las democracias del mundo y en especial en aquellas consideradas modernas.

Como vimos anteriormente, la evolución de los derechos políticos ha logrado que hayan sido eliminadas las restricciones por sexo y que los límites de edad que antes eran establecidos en 25 años se hayan estatuido actualmente en 18 años, igualándolos a los derechos civiles.

La eliminación de la discriminación en el goce de los derechos políticos es un proceso que, por lo general, aparece como prolongado y que suele presentarse en fases sucesivas. Es probable que se reconozca primero el derecho al sufragio y luego de un tiempo, el derecho a la igualdad de acceso a las funciones públicas. En otros casos, el proceso resulta a la inversa, primero el derecho a desempeñar funciones públicas y luego el derecho al sufragio activo y pasivo. En algunos eventos, en cambio, se puede lograr para algunos individuos un goce parcial de algunos derechos políticos antes de que se les reconozca la plena igualdad, por ejemplo, puede reconocerse su derecho a votar, pero las condiciones para ello difieren de las establecidas para el resto de la población o es posible, como sucedió en Colombia, que para ser elegidos concejales inicialmente se haya sido establecido la edad en 25 años mediante la voluntad individual del ejecutivo (Decreto 1421 de 1993) y luego en 18 años a través de la voluntad colectiva del legislativo (Ley 136 de 1994). Es de tener en cuenta que la tendencia es procurar un goce de los derechos políticos no en forma parcial o incompleta sino en forma completa e igual para todos los ciudadanos (H. Santa Cruz, Estudio sobre la discriminación en materia de derechos políticos, cit., p. 98), la misión de lograr esa igualdad corresponde entonces a las autoridades de cada país y en especial al legislador.

De otra parte, es necesario precisar que el presente proyecto no pretende modificar el contenido del inc. 1 del Art. 27 del decreto 1421 de 1998 en la parte referida a "haber residido en la ciudad durante los dos años anteriores", dado que esta condición resulta bastante razonable y conveniente como quiera que, ya el Consejo de Estado en sentencia del 13 noviembre 1992 - Exp. 0382, al examinar el requisito de la residencia de los sufragantes -consagrado en el Art. 42 de la Ley 136 de 1994-, sostuvo que esta parte de la norma "procura evitar que forasteros puedan participar en las decisiones del municipio", criterio acertado que puede resultar aplicable tanto para electores como para elegidos, no solo en los municipios sino también en los distritos, máxime cuando se exige que los posibles elegidos tengan conocimiento previo de las condiciones sociales, económicas y culturales de la respectiva localidad.

Por otra parte, la Corte Constitucional al analizar el requisito del tiempo mínimo de la residencia en el lugar donde el candidato va a ser elegido, manifestó lo siguiente (Sent. C- 1412/00):

En este orden de ideas, con motivo de toda la problemática que se teje alrededor del Artículo 27 del Decreto 1421/98, las serias sospechas de inconstitucional, y las consideraciones de injusticia e inconveniencia con relación a los intereses de los ciudadanos, resulta inaceptable que existan normas (Decretos) que con la misma categoría de una Ley, pongan límites a importantes derechos fundamentales, entre ellos, los derechos políticos (Art. 40 num 1 CN), con fundamento en un injustificado capricho del ejecutivo de colocar limites arbitrarios a los derechos de que todos los ciudadanos somos titulares. Las calidades para ser elegidos en cargos de elección popular serán pues determinadas por la Ley de acuerdo con la Constitución (Art 312 CN), motivo por el cual se ha decidido presentar el presente proyecto de modificación del inc. 1 del art 27 del Decreto 1421 de 1998.

Analizadas las problemáticas e injusticias que ha generado la limitación de edad como condición para el disfrute de todos los ciudadanos de su derecho a ser elegidos como concejales de Bogotá y representar con un respaldo suficiente de la comunidad los intereses de la misma en iguales condiciones en que lo harían un candidato a cualquier otro Concejo municipal o distrital, con este proyecto se busca eliminar una de las discriminaciones al goce de los derechos políticos, cual es el límite de los 25 años de edad, dado que con ella se contrarían las tendencias internacionales que actualmente abogan por la superación de muchos límites a los derecho políticos, entre ellos el de la edad. Limitación que para el caso colombiano ha resultado impuesta de manera arbitraria por un ejecutivo fuerte autorizado por la Ley en un momento de transición; sin embrago, que no resulta acorde con la voluntad del legislador colegiado al emitir la Ley 136 de 1994, donde sí se mantuvo, de manera acertada, la tendencia de fomentar el goce total e igualitario de los derechos para todos los ciudadanos del país, sin ningún tipo de discriminación, en beneficio de la igualdad y el respecto por los derechos humanos y los derechos económicos sociales y culturales.

De manera especial el proyecto pretende:

1.- Crear en la capital de la República las condiciones necesarias para el goce de todos los derechos humanos y en especial los derechos políticos.

2.- Adoptar y aplicar una medida necesaria ¿esencial- para garantizar sin distinción alguna, la oportunidad de ejercer el derecho político a ser elegido, y con ello hacer de la voluntad popular la base real de la autoridad del gobierno distrital, de conformidad con el principio de igualdad de derechos para todos los ciudadanos y la libre determinación.

3.- Evitar que de manera arbitraria se niegue o limite el ejercicio de los derechos políticos.

Se procura también con el proyecto dar respuesta:

En conclusión, por todo lo expresado en la parte las motivaciones el presente proyecto aspira y anhela:

1.- Reestablecer las condiciones de igualdad y la no discriminación de los derechos políticos para todos los ciudadanos, tal y como es consagrado en el Art. 99 de la Constitución Política, sin que se limite indebidamente el derecho constitucional que tiene todo ciudadano a ser elegido en cargos públicos electivos.

2.- Situar a todos los ciudadanos candidatos a Concejo en un mismo nivel de derechos y posibilidades en todo el país, con el fin de proteger y aplicar los criterios de proporcionalidad, razonabilidad y no arbitrariedad en los que el legislador debe basarse al momento de limitar los derechos políticos.

3.- Garantizar a los jóvenes ciudadanos que residen en el principal centro urbano del país, el goce de sus derechos políticos, permitiéndoles el ejercicio del derecho no sólo a elegir sino también a que sean elegidos; y permitiéndoles el ejercicio libre en la escogencia de profesión u oficio, sin mas limitantes que los impuestos por la Constitución (Arts. 26 y 45) y el orden público.

4.- Amparar el derecho a la igualdad de todos ante la ley, sin ningún tipo de discriminación, en virtud del mandato del Art. 13 de la Constitución Política.

5.- Garantizar el derecho al trabajo, el derecho a elegir libremente un oficio, así como el pleno goce de los demás derechos humanos, económicos, sociales y culturales.

6.- Asegurar un proceso electoral transparente y evitar la confusión de intereses privados y públicos.

Finalmente, es preciso resaltar que la eliminación de la discriminación en el goce de los derechos políticos resulta ser el medio más eficaz para acabar con otras formas de discriminación y contribuir a que todas las personas disfruten de todos los derechos humanos y libertades fundamentales. Además, la participación plena e igual en todos los aspectos de la vida pública es esencial para implantar la igualdad entre todos los miembros de la comunidad y para edificar una mejor civilización en la que todos estén en capacidad de intervenir en las decisiones de interés común (H. Santa Cruz, Estudio sobre la discriminación en materia de derechos políticos, cit., p. 99).

Senador de la República.