RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el accionante, contra la sentencia de octubre 30 de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta- Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad incoada contra el Decreto 1144 de 2000, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C.

El ciudadano ALVARO CAMACHO MONTOYA, en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demandó la nulidad del Decreto 1144 de de diciembre 29 de 2000, que fijó la base gravable mínima del Impuesto Predial Unificado de los predios a los cuales no se les había fijado el avalúo catastral a primero (1º) de enero de 2001, cuyo texto es el siguiente:

Mediante Auto de treinta (3) de agosto de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda y negó la suspensión provisional solicitada.

Invocó como normas violadas los artículos 338 de la Constitución nacional, 5 de la Ley 601 de 2000, 3 literal b del Acuerdo 1 de 1981; 38 numeral 4 y 54 del Decreto 1421 de 1993, cuyo concepto de violación desarrolló a través de los siguientes cargos:

Sostiene que el Decreto 1144 de 2000, expedido por al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., vulnera el artículo 338 de la Constitución Nacional por cuanto establece una base gravable tributaria, cuando de acuerdo al principio de legalidad establecido en el artículo citado de la Carta Política, el poder de imposición sólo corresponde a las corporaciones públicas que ostentan la representación popular.

La Corte Constitucional en sentencias C-142 de 1996 y C-084 de 1995, ha señalado que tales principios tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica para ser válido debe ser obra de un cuerpo representativo y debe fijar, con base en una discusión democrática, los elementos esenciales del tributo.

Concluye que la base gravable del impuesto predial, únicamente ha debido ser fijado por el Concejo de Bogotá, como órgano representativo.

La competencia para expedir el Decreto 1144 de 2000, correspondía a la administración distrital según el artículo 5° de la Ley 601 de 2000 y no propiamente al alcalde, pues si bien conforme a los artículos 53 y 54 del Decreto 1421 de 1993, el Alcalde Mayor es el jefe de la administración, no es la administración distrital. Esta última es un ente que contiene diversos órganos especializados uno de los cuales es Catastro, quien de manera técnica fija las tablas y no el alcalde.

Conforme al Acuerdo N° 1 de 1981, artículo 3°, las bases gravables mínimas para el impuesto predial correspondía a Catastro, pues una de sus funciones es fijar el valor de los bienes inmuebles para la determinación equitativa de los impuestos. Si Catastro tiene esta función para no violar el artículo 338 de la Constitución, lo lógico es que éste elaborara de manera técnica la tabla fijando la base gravable mínima del impuesto predial, y que el cuerpo colegiado, en este caso el Concejo lo aprobara.

Catastro mediante oficia de fecha 4 de julio respondió que no había expedido el decreto y que su participación se había reducido a la presentación de un estudio de tablas de valores que servirían a la Dirección de Impuestos para la toma de decisión.

Se violó el numeral 4° del artículo 38 del Decreto Nacional 1421 de 1993, al imponer el Alcalde del Distrito las bases gravables del impuesto predial mediante reglamento, sin que existiera un Acuerdo del Concejo, por lo que excedió la potestad reglamentaria.

La Alcaldía Mayor de Bogotá, por conducto de apoderado, contestó la demanda, y expuso lo siguiente:

El Decreto 1144 de 2000 demandado, se dictó por el señor Alcalde Mayor en calidad de jefe de la administración y del gobierno distrital en cumplimiento de las funciones legales que le imponen los artículos 35 y 38 numerales 4 y 14, del Decreto Ley 1421 de 1993, con fundamento en las atribulaciones que el legislador le concedió en forma expresa a través del artículo 5° de la Ley 601 de 2000.

El señor Alcalde debía fijar la base presuntiva mínima de liquidación del impuesto predial unificado a que alude el artículo 5°, respecto de los predios que no tenían en ese momento avalúo catastral, so pena de asumir un comportamiento negligente frente a las obligaciones que le imponen la Constitución y la Ley como suprema autoridad de la administración distrital.

No podía el legislador nacional dar una orden y autorización a la administración como la contenida en el artículo 5° del la Ley 601 de 2000, que a la postre resultara inconstitucional por oponerse a las disposiciones del artículo 338 de la Carta Magna. El imperativo no es para definir la base gravable del impuesto predial, es para señalarle al contribuyente el parámetro mínimo para el acto de avaluar en aquellas situaciones en que no existen avalúos catastrales para los inmuebles sobre los cuales recae la respectiva declaración tributaria, en otras palabras para reglamentar.

Alude a la sentencia C-992 de 2001 de la Corte Constitucional, expediente D-3436 que resolvió la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra la Ley 633 de 2000, donde se entendió que no era contrario a la Constitución ni a las leyes la reglamentación realizada por el Gobierno Nacional sobre el tema de la base gravable de la renta presuntiva dentro del impuesto sobre la renta.

Con base en las facultades otorgadas a la Administración Distrital, el Alcalde Mayor desarrolló mediante el Decreto 1144 de 2000 su potestad reglamentaria, siguiendo lo ordenado precisamente en los numerales 4 y 14 del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 y el artículo 5° de la Ley 601 de 2000, disposiciones que el demandante acusa como transgredidas.

Bajo los parámetros del estudio realizado por Catastro y de la definición general de área contraída contenida en el Plan de Ordenamiento Territorial, se determinó conforme a lo ordenado por la Ley 601 de 2000, el valor del metro cuadrado que debe tomar el propietario del inmueble conforme a las condiciones del mismo para efectos de liquidar y pagar el impuesto al cual está obligado, tal y como se encuentra incorporado en el Decreto 1144 de 2000.

De contera, el señor Alcalde Mayor no realizó una función catastral mediante la expedición del decreto, suplió y reglamentó sobre un asunto que requería de una solución pronta como era la de determinar los valores de los inmuebles mientras se les asignaba el avalúo catastral correspondiente, en consecuencia, el jefe del gobierno y de la administración no estaba supeditado al citado departamento en los términos que alude el demandante.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, al considerar con fundamento en el artículo 338 de la Constitución Nacional, que tanto los acuerdos de los Concejos Municipales, como las ordenanzas de las Asambleas Departamentales, pueden señalar los elementos de los tributos.

Expresó que tal facultad no es originaria sino derivada, por cuanto para el ejercicio de esa atribución requieren de autorización legal según lo expresado por el numeral 12 del artículo 150, en concordancia con el artículo 287 de la Constitución Nacional, sentido en el que debe interpretarse el artículo 338 de la misma Carta, es decir, que tales entes no tienen iniciativa tributaria, sino que a su cargo está establecer y reglamentar los impuestos y contribuciones que expresamente crea la ley o está autoriza establecer; sin modificar la base tributaria, ni alterar los elementos de la obligación tributaria.

Explicó que el impuesto predial es un tributo que grava la propiedad raíz que se encuentre en las áreas urbanas, suburbanas o rurales con o sin edificaciones en la respectiva municipalidad, o en su caso en el distrito. No obstante ser renta local, es la ley la que establece los elementos que lo conforman, pero deja a la administración distrital la competencia para establecer la base gravable mínima, cuando el predio materia de gravamen no haya sido objeto de avalúo catastral, como en forma clara se deduce del texto del artículo 5° de la Ley en cita.

El ejercicio de tal atribución por parte del Alcalde Mayor, no contradice el texto del artículo 338 constitucional, en cuanto dicha autoridad no está fijando ese elemento del tributo, sino que se le defirió tal competencia para cuando no exista avalúo catastral según el artículo 1° de la Ley 601 de 2000.

El artículo 1° de la Ley está en consonancia con el artículo 5°, al señalar que una vez el predio se incorpore en el registro catastral y este realice el avalúo, la base mínima para liquidar el impuesto será tal valuación, en todo caso, el propietario o poseedor puede determinar una superior para liquidarlo.

A falta de avalúo catastral que realiza la oficina de Catastro Distrital, corresponde según lo preceptuado por el artículo 5° de la Ley 601 de 2000, a la Administración, esto es, el Alcalde Mayor, fijar la base mínima cuando haya carencia de avalúo por parte del catastro. No puede argumentarse que se está usurpando competencia, como tampoco que tal tarea la debe realizar el Concejo Municipal, que en todo caso tienen la de establecer en la respectiva jurisdicción territorial el tributo creado en la ley, que no es el caso que aquí se discute porque la base gravable la señala la ley, a falta de esta la ley previó que la administración, no el órgano representativo, señalará la base mínima, base que en todo caso el alcalde fijó de acuerdo con los valores catastrales presuntos, cuyos parámetros el mismo catastro los indicó.

El accionante interpuso y sustentó el recurso de apelación, afirmando que la Corte Constitucional en la sentencia C-1251 de 2001, al examinar el artículo 5° de la Ley 601 de 2000, consideró que por la expresión "Administración Distrital", se debe entender exclusivamente, el Concejo Distrital.

Con posterioridad se expidieron Acuerdos de base presuntiva del predial como por ejemplo el 76 de diciembre de 2002.

Afirmar que conforme al artículo 338 de la Constitución Política, es claro que el Concejo de Bogotá sería el competente para imponer tributos fijando cada uno de los elementos que integran la obligación tributaria, y uno de ellos es la base gravable.

El apoderado del Distrito Capital reitera los fundamentos expuestos en la contestación a la demanda y solicita que sea confirmada la sentencia de primera instancia, habida cuenta que no considera que exista ninguna causal de anulación, pues el señor Alcalde no desbordó su competencia, ya que se trataba de ejecutar directamente la ley que ordenaba al administrador ejecutivo hacer posible su cumplimiento.

Decir que el alcalde desbordó sus atribuciones, es tanto como afirmar que catastro hace lo mismo cuando fija los avalúos catastrales para los inmuebles y en tal orden su actividad administrativa devendría en inconstitucional. Son dos cosas diferentes, definir uno de los elementos del tributo esto es la base impositiva, y otra fijar dicho avalúo catastral.

Una cosa es definir la base gravable o su integración y otra establecer un avalúo que lo remplace para la respectiva vigencia catastral. La administración en este caso suple una misión del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, el cual hace parte de esta.

El accionante no registró actuación en esta oportunidad procesal.

Representado por el Procurador Sexto Delegado encargado, ante la Corporación, advierte que los Concejos Distritales y Municipales, sólo tienen la facultad de reglamentar las leyes que crean o autorizan los impuestos, en los aspectos que éstas no lo hagan. No hay duda que el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., no estaba autorizado por el artículo 5° de la Ley 601 de 2000, para establecer la base gravable mínima del impuesto predial unificado, en relación con los predios objeto del gravamen, a los cuales el 1° de enero de 2001 no se les hubiere fijado el avalúo catastral.

El ejecutivo distrital debió tener en cuenta que los presupuestos fundamentales de la obligación tributaria, como son el hecho generador, los sujetos pasivos y la base gravable, debe fijarlos la ley o crearlos el Concejo Distrital, en la medida en que ésta lo autorice, como único facultado constitucional y legalmente, en su carácter de órgano representativo de la entidad territorial y en consideración a que el ejecutivo no gozaba de facultades extraordinarias.

Tiene razón el apelante en discutir la legalidad del decreto 1144 de diciembre 29 de 2000 y solicitar su retiro del ordenamiento jurídico, pues en efecto quebranta los artículos 150 y 338 de la Carta Política, como quiera que el Alcalde Mayor fue más allá de las facultades que le son propias.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó la nulidad del decreto 1144 de 29 de diciembre de 2000, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., mediante el cual se estableció la base gravable mínima del impuesto predial unificado de los predios a los cuales no se les había fijado avalúo catastral.

El decreto mencionado fue expedido en uso de las facultades conferidas al Alcalde Mayor por los numerales 4 y 14 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993 y desarrolla el artículo 5° de la Ley 601 de 2000.

El artículo 5° de la Ley 601, que estableció el avalúo mínimo de los predios a los que no se les ha fijado el avalúo catastral, para efectos de fijar la base gravable para liquidar el impuesto predial, fue objeto de demanda de inconstitucionalidad, la cual fue decidida mediante Sentencia C-1251 de noviembre 28 de 2001, proceso D-3591, Magistrado Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández, La Corte Constitucional declarando la exequibilidad condicionada

En esa oportunidad definió la Corte Constitucional lo que debe entenderse por Administración Distrital, indicando que la norma mencionada está haciendo referencia al Concejo Distrital, como corporación administrativa de elección popular, sin que se presente por ello quebranto alguno a los dictados de la Carta Política, por cuanto conforme a lo dispuesto en el artículo 338 de la ley fundamental dicho organismo es competente para imponer contribuciones en el distrito capital, fijando cada uno de los elementos que integran la obligación tributaria.

El alcance del anterior pronunciamiento fue aclarado por la Corte Constitucional, cuando ser refirió a la exequibilidad del artículo 3° de la Ley 601 de 2000, mediante la sentencia C-32 de enero 25 de 2005, expediente D-5256, Magistrado Ponente, Dr. Jaime Córdoba Treviño.

De esta manera, conforme con las sentencias citadas, para efectos de establecer anualmente el valor que constituye la base gravable mínima del impuesto predial, respecto de los predios de propietarios o poseedores a los cuales no se les haya fijado avalúo catastral, debe entenderse por administración distrital, la constituida por el Concejo Distrital como corporación administrativa de elección popular, pues de lo contrario se vulneraría el artículo 338 de la Constitución Política, en virtud del cual sólo el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos Distritales y municipales pueden fijar directamente los elementos configurativos de los impuestos.

Como bien aclara la sentencia C-32 citada en algunos de sus apartes, el artículo 5° de la Ley 601 de 2000 le concede a la administración distrital la facultad de determinar la base gravable mínima cuando se trata de predios a los que no se les ha fijado avalúo catastral, facultad que radica en cabeza del Concejo Distrital en este caso.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el Decreto 1144 de diciembre 29 de 2000, establece la base gravable mínima para liquidar el impuesto predial de los predios a los que la administración distrital no les había fijado el avalúo catastral a primero (1°) de enero de 2001, y teniendo en cuenta que fue establecido por el señor Alcalde Mayor de Bogotá sin estar facultado legalmente para ello conforme con lo dispuesto por el artículo 5° de la Ley 601 de 2000, dado el alcance en que debe entenderse el término administración distrital contenido en la sentencia C-1251 de 2001 de la Corte Constitucional, prospera el cargo de nulidad del Decreto 1144 de 2000, respecto de los artículos primero (1°) y segundo (2°).

El artículo tercero (3) que se refiere de manera expresa a los predios incorporados a los que se les asigne avalúo catastral, el cual debe ser tenido en cuenta por los propietarios o poseedores como valor mínimo para la determinación de la base gravable del impuesto predial, no es contrario a la disposición legal.

Por último advierte la Sala que el Consejero, doctor Héctor J. Romero Díaz, manifiesta estar impedido para conocer del presente proceso por hallarse incurso en la causal 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, impedimento que se acepta y por tanto se le declara separado del conocimiento del mismo, sin embargo no se procede a sortear conjuez por no desintegrarse la mayoría exigida para la aprobación de la providencia, de conformidad con el artículo 54 de la Ley 270 de 1996.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

1. REVÓCASE la sentencia de treinta (30) de octubre de 2003, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta-Subsección B, objeto de apelación.

2. DECLÁRASE la nulidad de los artículos primero (1°) y segundo (2°) del Decreto 1144 de diciembre 29 de 2000, expedido por el señor Alcalde Mayor de Bogotá, D.C.

3. ACÉPTASE el impedimento manifestado por el Dr. HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ.

4. DECLÁRASE separado del conocimiento del presente proceso al Dr. HÉCTOR ROMERO DÍAZ.

5. RECONÓCESE personería para actuar en nombre de la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital, al doctor Pedro Pastor Huertas Pestana, conforme al poder otorgado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.